Cour suprême du Canada
Smith c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 554
Date: 1983-05-17
Gilbert A. Smith Appelant;
et
Sa Majesté La Reine Intimée;
et
Le procureur général de l’Ontario et le procureur général du Québec Intervenants.
N° du greffe: 16383.
1982: 22, 23 février; 1983: 17 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Mclntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1981] 1 C.F. 346, 113 D.L.R. (3d) 522, 34 N.R. 91, [1980] 4 C.N.L.R. 29, qui a infirmé un jugement de la Division de première instance, [1978] 1 C.F. 653, [1978] 4 C.N.L.R. 121. Pourvoi accueilli.
B.A. Crane, c.r., et J. Anderson, pour l’appelant.
E. Neil McKelvey, c.r., et Robert R. Anderson, c.r., pour l’intimée.
D.W. Mundell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
William J. Atkinson et René Morin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY — Ces procédures, fondées sur l’art. 31 de la Loi sur les Indiens du Canada, S.R.C. 1970, chap. I-6, découlent d’une action
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intentée devant la Cour fédérale du Canada par la Reine du chef du Canada pour le compte de la bande d’Indiens de Red Bank. Cette action visait à obtenir un jugement déclaratoire portant droit de possession et possession effective des terres de l’appelant situées dans la province du Nouveau-Brunswick, terres qu’on prétend faire partie d’une réserve indienne.
Les terres occupées par l’appelant, ci-après appelées, par souci de commodité, «les terres en cause», semblent avoir été comprises dans une cession du droit d’occupation faite en 1783 aux Indiens Micmacs qui habitaient à l’époque la région de la rivière Little South West Miramichi dans la province du Nouveau-Brunswick. Par la suite, alors que le Nouveau‑Brunswick était encore une colonie, ces terres ont été arpentées et un permis d’occupation en bonne et due forme a été accordé à ces Indiens. Connues alors (en 1808) sous le nom de «la zone de la Little South West», les terres avaient une superficie d’environ 10 000 acres situées sur les deux rives de la rivière Little South West Miramichi. À l’époque de la Confédération, la superficie de la réserve de Little South West, selon la description du bureau des terres de la Couronne à Fredericton, était d’environ 8 124 acres englobant, comme les parties le reconnaissent, les terres en cause.
Le premier événement d’importance touchant les terres en cause a eu lieu le 6 juin 1895, date où les Indiens les auraient officiellement cédées. Selon l’acte de cession, les terres étaient comprises dans la réserve de Red Bank et la cession est ainsi formulée:
[TRADUCTION] Nous, soussignés chefs et dirigeants des Indiens propriétaires [de la réserve] … Red Bank … pour et au nom de tout le peuple de nos dites bandes en conseil assemblées, par les présentes cédons, transférons, abandonnons et transmettons à Notre Souveraine, la Reine … TOUS ET CHACUN une certaine région ou étendue de terre, avec bâtiments … composée des lots … cinq, six … sur la rive nord de la rivière Little South West Miramichi … ces lots se trouvant dans la réserve indienne Red Bank (ainsi appelée) …
L’acte de cession contient la clause suivante:
[TRADUCTION] POUR QUE Sa Majesté La Reine, ses héritiers et successeurs possèdent et détiennent les-
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dites terres en fiducie pour les vendre à la personne ou aux personnes et aux conditions que le gouvernement du Dominion du Canada jugera les plus favorables pour notre bien-être et celui de notre peuple.
Puis l’acte impose la condition suivante:
[TRADUCTION] ET à la condition que la totalité du produit de leur vente, après déduction du pourcentage usuel pour frais de gestion, soit déposée à notre compte et l’intérêt versé à nous-mêmes et à nos descendants, comme il semblera juste au département des Affaires des Sauvages.
Il convient de souligner les points suivants:
a) Le document ne précise pas s’il s’agit de la Reine du chef de la province du Nouveau‑Brunswick ou du chef du Canada. En revanche, il mentionne le département fédéral des Affaires des Sauvages.
b) L’acte n’a été signé ni par le gouvernement fédéral ni par le gouvernement provincial, mais un représentant du ministère fédéral, qui s’appelait à l’époque «agent des Sauvages», l’a signé à titre de témoin.
c) Le document est revêtu d’une mention indiquant qu’il a été enregistré dans le registre des terres indiennes du département fédéral des Affaires des Sauvages à Ottawa.
d) La régularité de la cession quant à la forme et quant au fond n’est pas contestée en l’espèce.
e) Les parties reconnaissent que les terres décrites dans l’acte de cession comprennent celles présentement en cause.
f) La condition relative à la vente des terres paraît reposer sur une interprétation erronée de l’arrêt St. Catherine’s Milling, infra, en ce qui a trait à la nature du droit sur les terres indiennes et à l’effet d’une cession de celles-ci.
En 1958 la province du Nouveau-Brunswick et le Canada ont conclu une convention qui a transféré au gouvernement fédéral certaines terres relevant de la province, transfert qui a été confirmé par des lois fédérale et provinciale: 1958 (N.B.), chap. 4; 1959 (Can.), chap. 47. La convention porte que, depuis la Confédération, certaines terres ont été cédées à la Couronne par les Indiens «qui y avaient droit» et que, par la suite, la Couronne du chef du Canada a voulu transférer une partie de ces terres cédées à différentes personnes. Compte
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tenu des décisions judiciaires ultérieures, les parties ont conclu que la province était seule habilitée à transférer les terres en cause, de sorte que les cessionnaires ont acquis des titres de propriété défectueux. Par la clause 2 de la convention, les parties, y compris la province du Nouveau-Brunswick, ont confirmé toutes ces concessions. Par la clause 3, le Nouveau‑Brunswick a transféré au Canada «tous les droits et intérêts de la province» dans certaines «terres de réserve», notamment dans la réserve située au nord de la rivière Little South West Miramichi, en face de la réserve indienne n° 4 de Red Bank. La description qui figure en annexe à la convention et qui est confirmée par les deux lois, ne mentionne ni numéros de lots, ni plans ni aucun autre document ou acte qui permettrait d’établir les limites des terres transférées. Quant à la question de savoir si la convention de 1958 vise les terres en cause, les parties sont en désaccord. La Cour d’appel a conclu que ces terres échappent à la convention; le juge de première instance pour sa part a tiré la conclusion contraire. Nous allons examiner plus loin l’effet de la convention de 1958.
Les parties reconnaissent que les terres en cause font partie des terres visées par l’acte de cession et que la Couronne ne les a ni vendues ni transférées à l’appelant ou à ses auteurs. Puisqu’on a beaucoup débattu la question de la prescription acquisitive et que les cours d’instance inférieure ont tiré certaines conclusions à ce sujet, il convient de présenter un bref historique de l’occupation et des transferts limités des terres en cause. L’appelant a acheté ces terres, qui ont une superficie d’environ 25 acres, en 1952, à un nommé Isaac Mutch. L’acte de transfert établi à ce moment-là indique que les terres sont situées au coin sud-ouest du lot 6 qui figure sur le plan dressé par William Fish en 1904. Il ne fait pas de doute qu’après être entré en possession de ces terres et de certaines terres attenantes acquises ultérieurement, l’appelant a continué à les occuper jusqu’au moment du procès. Son occupation des terres a consisté à y établir sa demeure pendant l’été, à y exploiter une petite carrière de gravier et à payer annuellement des taxes à la province. Rien n’indique dans la preuve que, pendant que Smith occupait les terres en cause, celles-ci aient fait l’objet d’une revendica-
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tion indienne, si ce n’est immédiatement avant l’introduction de ces procédures. C’est la situation du titre antérieure à l’achat par l’appelant qui rend difficile de déterminer si le titre de propriété a pu être acquis par possession. Ebenezer Travis, qui est entré en possession des terres en 1838, paraît avoir été le premier non-Indien à les occuper. Différents rapports et plans permettent d’établir qu’il a occupé les terres jusqu’à son décès en 1871 et que son petit-fils, Allan Travis, a continué cette occupation. Cela paraît avoir duré au moins jusqu’en 1898, date où le témoin à l’acte de cession susmentionné a fait savoir que le lot 5 était [TRADUCTION] «occupé par Stephen Johnson (absent) et Ebenezar Travis». Il paraît s’agir là d’Ebenezer Allan Travis. La preuve révèle que Stephen Johnson était apparenté à Ebenezer Travis, grand-père. À cette époque-là, les terres étaient encore désignées comme le «lot n° 5». En 1898 au plus tard, le lot n° 6 attenant était occupé par James Mutch, le grand-père de celui qui a cédé les terres à l’appelant. Le levé susmentionné effectué par Fish en 1904 a rectifié les limites des lots de sorte que les terres en cause paraissent avoir été comprises, du moins en partie, dans le lot n° 6, et c’est ce qu’a conclu la Cour d’appel. Les terres lui ayant été cédées par son père, Edmond, et son grand-père, James, il appert que le susnommé Isaac Mutch s’y est installé vers 1904. Une chose au moins est certaine: dès 1906 celui qui a cédé les terres à l’appelant figure à titre de propriétaire sur le rôle d’évaluation. La Cour d’appel a conclu qu’Isaac Mutch a occupé les terres en cause jusqu’au début des années 20; par la suite elles ont été occupées par des membres de sa famille, bien que Mutch ait continué à les cultiver et à y couper du bois. La Cour d’appel a conclu en outre qu’en ce qui concerne le titre de propriété, Isaac Mutch n’était pas l’ayant cause de Travis et Johnson, mais qu’il était propriétaire des terres attenantes à celles de ces derniers, les ayant acquises de son père, Edmond Mutch.
Le 24 février 1919, Isaac Mutch a écrit au département des Affaires des Sauvages une lettre qui a suscité beaucoup d’intérêt en l’espèce et dans laquelle il disait:
[TRADUCTION] Je vis sur une parcelle de terre indienne située entre le côté nord de la rivière Lyttle
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South West, le côté est du lot n° 6, mesurant 42 perches de largeur, bornée à l’ouest par une terre réclamée par Ebenezar Traviss [sic]. Et j’aimerais en obtenir la concession.
Le savant juge de première instance a estimé que cette lettre ne constituait pas une reconnaissance du titre de propriété de la Couronne. La Cour d’appel, cependant, a été d’avis contraire, concluant qu’il n’y a pas eu possession acquisitive quelle que soit la loi applicable en matière de prescription.
En définitive, le savant juge de première instance a rejeté l’action estimant qu’il y a eu une possession acquisitive ininterrompue de 135 années depuis l’occupation par Ebenezer Travis en 1838 jusqu’à celle de l’appelant au moment où ces procédures ont été entamées en 1973. La Cour d’appel a toutefois décidé que bien que la preuve ne permette pas de conclure que les familles Mutch ont continué l’occupation commencée par les familles Travis, de sorte qu’il ne s’est pas écoulée la période nécessaire à la possession acquisitive ininterrompue de 60 ans (comme l’exigent les lois du Nouveau-Brunswick), l’occupation par Isaac Mutch de 1904 jusqu’au début de ces procédures établit effectivement une possession acquisitive de plus de 60 ans. Cependant, la Cour d’appel a conclu en outre que la lettre de 1919, susmentionnée, a interrompu la possession acquisitive et que, par conséquent, ce droit de propriété ne pouvait être établi en vertu de la Loi sur la prescription du Nouveau-Brunswick, L.R.N.-B. 1973, chap. L-8, si elle s’applique. Plus fondamental encore, le juge Le Dain, au nom de la Cour d’appel, a conclu que les lois du Nouveau-Brunswick ne peuvent enlever au Parlement fédéral le droit que lui confère le par. 91(24) et que d’autres lois fédérales rendent inapplicable la loi provinciale en matière de prescription.
Après un examen exhaustif du dossier volumineux, le juge Le Dain de la Cour d’appel a conclu que l’intimée ne pouvait fonder son action sur l’art. 31 de la Loi sur les Indiens, mais qu’elle pouvait l’appuyer sur le droit général relatif à l’exercice par le gouvernement du Canada des responsabilités que lui impose le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle; il a conclu en outre que la Couronne
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du chef du Canada avait droit à une ordonnance de possession, car les terres cédées relevaient toujours du pouvoir conféré au Parlement du Canada par la Constitution que traduit la Loi sur les Indiens. Pour en décider ainsi, la Cour d’appel a jugé que l’appelant n’avait pas établi un titre de propriété antérieur ou postérieur à la cession de 1895 et que, du point de vue juridique, cet acte constituait en fait une cession valide et absolue du titre de propriété. Le thème principal des motifs du jugement de la Cour d’appel est que ces terres, bien que cédées par les Indiens, «demeurent des terres réservées aux Indiens au sens de l’article 91(24) de l’A.A.N.B.» parce qu’elles n’ont pas été vendues «et qu’elles continuent d’être détenues par la Couronne pour le bénéfice des Indiens à cause de leur intérêt pécuniaire dans celles-ci …» Pour des raisons que j’exposerai plus loin, je n’estime pas nécessaire ni même opportun de trancher en l’espèce la question de la prescription acquisitive. Si jamais le titre de propriété fait l’objet d’un litige entre l’appelant et la province du Nouveau-Brunswick ou d’autres personnes, l’importance juridique de la possession antérieure et de la demande de concession sera sans aucun doute une question fondamentale.
Les conséquences de la cession de terres indiennes, au sens du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle, par les Indiens qui les occupent, ont été étudiées dans l’arrêt St. Catherine’s Milling and Lumber Co. v. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46, où lord Watson dit aux pp. 58 et 59:
[TRADUCTION] La Couronne a toujours eu un droit de propriété actuel sur les terres et le titre des Indiens ne faisait que le grever. Le territoire cédé était, à l’époque de l’union, dévolu à la Couronne, sous réserve de «tous intérêts autres que ceux que peut y avoir la province» au sens de l’art. 109; suivant cet article, ledit territoire doit maintenant appartenir à l’Ontario, à moins que quelque disposition, non encore mentionnée, de la Loi de 1867 ne lui enlève son droit.
Sa Seigneurie ajoute à la p. 59:
[TRADUCTION] Nous ne pouvons toutefois retenir l’argument du Canada, fondé sur le par. 91(24). Au premier abord, il est improbable que le législateur britannique ait voulu, dans une partie de la loi qui apparemment vise uniquement la répartition du pouvoir législatif, porter atteinte aux droits qui sont expressé-
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ment conférés aux provinces dans la partie qui se rapporte à la distribution des revenus et des biens. Le fait que le pouvoir de légiférer relativement aux Indiens et aux terres qui ont été réservées à leur usage a été confié au Parlement du Canada n’est aucunement incompatible avec le droit des provinces à la jouissance de ces terres comme source de revenus lorsque le droit de la Couronne cesse d’être grevé par le titre des Indiens.
La validité de cet arrêt est demeurée incontestée et, qui plus est, il n’a jamais été interprété ni appliqué de manière à le modifier. Ni les parties dans cette affaire-là ni le Conseil privé ne paraissent avoir entretenu de doute quant à la validité en droit d’une cession par les Indiens de leurs droits sur une partie précise des terres réservées à leur profit. On avait déjà attaqué une cession lorsque ses modalités ou la preuve y afférente laissaient planer des doutes quant à savoir s’il y avait effectivement eu intention d’effectuer une cession. On en est donc venu à reconnaître juridiquement le droit et la capacité des Indiens d’abandonner tout lien avec les terres jusque-là destinées à leur usage et à leur occupation, auquel cas le droit de propriété complet revient à la province, les terres n’étant plus alors grevées d’aucune charge en vertu du par. 91(24).
Quel est donc l’effet du présumé acte de cession de 1895 dont il s’agit en l’espèce? Il est incontestable que «Notre Souveraine, la Reine», à qui l’acte effectue la cession, est la Reine du chef du Canada, comme c’était le cas dans l’arrêt St. Catherine’s. Cela ne présente aucune difficulté parce que la cession relève du pouvoir législatif du Parlement du Canada, raison pour laquelle elle a été obtenue par le pouvoir exécutif du gouvernement fédéral. Le fait que l’art. 109 de la Loi constitutionnelle attribue les terres à la province et que le titre de propriété y afférent est enregistré au nom de la Reine du chef de la province ne complique aucunement la cession. Il en est toutefois autrement de la clause habendum, précitée, et de la clause suivante relative à l’affectation du produit de la vente des droits cédés. Les rédacteurs de l’acte de cession de 1895 ont sans doute mal compris (à supposer même qu’ils en aient eu connaissance) l’arrêt St. Catherine’s. Je dis cela parce que, dans un rapport en date du 9 juillet 1895, où
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il est question de la cession, le surintendant général des Affaires des Sauvages observe que les lots étaient [TRADUCTION] «occupés par des colons sans titre, la cession ayant pour but de permettre au département des Affaires des Sauvages de vendre les lots aux parties qui les occupent». Dans l’affaire St. Catherine’s, la cession avait été effectuée par un traité qui portait notamment que les Indiens gardaient leurs droits de chasser et de pêcher sur les terres cédées. Cela n’a apporté aucune restriction ou limitation à l’effet de la cession. En fait, nous ne sommes pas saisis en l’espèce de la multiplicité de questions que la partie renonçant au droit de propriété pourrait soulever relativement à la cession et aux documents y afférents. Les droits qui peuvent exister à cet égard ne peuvent ni être revendiqués ni faire l’objet d’une décision dans la présente affaire. Il en va de même, comme nous allons le voir un peu plus loin, des droits que l’appelant peut, en vertu d’une loi du Nouveau-Brunswick ou de toute autre loi, faire valoir à l’encontre des autorités dûment constituées du gouvernement du Nouveau-Brunswick ou du Canada relativement aux droits de ces dernières sur les terres en cause. Ici, on ne prétend pas que la cession fût entachée d’un vice de forme ou de fond; on n’allègue pas non plus qu’elle ne se rapportait pas auxdites terres.
Tout au cours de ces procédures, l’intimée a soutenu qu’il s’agit d’une cession non pas absolue mais conditionnelle, et que, par conséquent, l’arrêt St. Catherine’s n’appuie aucunement l’argument de l’appelant selon lequel, le titre des Indiens ayant été éteint, le droit de propriété de la province sur les terres en cause est dès lors absolu. La Cour d’appel, comme je l’ai déjà mentionné, a été d’avis que, si la cession a été complète et visait les terres en cause, celles-ci n’en demeuraient pas moins soumises au pouvoir législatif du Parlement fédéral en raison de la «compétence et la responsabilité continues du gouvernement fédéral relativement à ces terres en vertu de la Loi sur les Indiens». Le paragraphe 53(1) de la Loi sur les Indiens, précitée, prévoit effectivement que le gouvernement doit s’occuper d’une manière continue de l’administration des terres cédées «en conformité de la présente loi et des conditions de la cession». Aux
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termes du par. 2(1) de la Loi, tel qu’il était au début de ces procédures, les mots «terres cédées» désignent:
… une réserve ou partie d’une réserve, ou tout intérêt y afférent, dont le titre juridique demeure attribué à Sa Majesté et que la bande à l’usage et au profit de laquelle il avait été mis de côté a abandonné ou cédé.
Il peut y avoir confusion du fait que dans la Loi les mots «réserve» et «[terres] cédées» sont des termes définis, alors que certains des documents que nous avons maintenant à examiner les emploient dans leur sens ordinaire. Une fois cédées par les Indiens au profit desquels elles ont été mises de côté, les terres «réservées» échappent en droit à la compétence législative dont la Constitution investit le Parlement. Dans des circonstances comme celles qui entourent les terres en cause, le gouvernement fédéral n’a jamais joui d’un droit de propriété quelconque sur les terres réservées à l’usage des Indiens. Ces «réserves» ont été constituées au tout début de l’existence de la colonie du Nouveau-Brunswick et le titre de propriété y afférent n’a jamais été transféré au gouvernement du Canada. Une cession absolue voudrait donc dire que ces terres ne seraient plus destinées à l’usage des Indiens au sens du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle. Comme on a conclu dans l’arrêt St. Catherine’s, le par. 91(24) ne s’appliquerait plus alors de manière à grever le titre de propriété de la province. En l’espèce, l’acte de cession a réalisé une cession absolue, bien que la bande d’Indiens cessionnaire ait demandé dans le même document que leur compte soit crédité d’un montant égal au produit de la vente du droit cédé; il va sans dire que le gouvernement du Canada ne pouvait en droit effectuer une telle vente. Ce qui a été cédé n’était en réalité que le droit des Indiens en cause à la jouissance des terres soumises à la réglementation législative fédérale. Cela pourrait susciter des différends entre les parties à la cession, mais ne porte atteinte ni à la validité de l’acte de cession en tant qu’acte translatif de propriété ni au titre de propriété de la province. Lorsque ces questions connexes, mais étrangères au présent litige, seront soulevées, les tribunaux qui s’en trouveront saisis pourront avoir intérêt à lire les propos du juge Street de la Cour divisionnaire de l’Ontario, cités dans l’arrêt Ontario Mining Co. v. Seybold, [1903] A.C. 73 (à la p. 81):
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[TRADUCTION] La cession a sans doute été grevée par l’obligation qu’imposait le traité de choisir et de mettre de côté à l’usage et au profit particuliers des Indiens, des parties précises des terres qu’il visait. Le gouvernement provincial ne pouvait, sans bafouer ouvertement la justice, se prévaloir de la cession et en même temps refuser de respecter la condition dont elle était assortie; mais il est tout aussi évident que son droit de propriété sur les terres visées par le traité était à ce point complet que le gouvernement fédéral ne pouvait exercer aucun pouvoir ni aucune autorité sur elles. Il appert donc que les agents fédéraux, en choisissant et en mettant de côté, pour les Indiens qui y avaient droit en vertu du traité, certaines parties de ces terres à titre de réserves spéciales, et que le gouvernement fédéral, en fondant le droit de vendre ces réserves, comme on les appelle, sur les actes antérieurs de ses agents, ont accompli des actes n’ayant aucun fondement juridique. En fait, le gouvernement fédéral, en vendant les terres en cause, a vendu non pas des «terres réservées pour les Indiens» mais des terres appartenant à la province de l’Ontario.
Si on les examine de plus près, on constate que les arrêts cités par les parties devant les cours d’instance inférieure et devant cette Cour relativement aux conséquences juridiques d’une cession ne se rapportent pas à la question de savoir si, en l’espèce, la cession rend inopérant le par. 91(24) et entraîne l’extinction des droits des Indiens qui en bénéficient. Sous ce rapport, on a mentionné en Cour d’appel les affaires Mowat c. Casgrain (1897), 6 B.R. 12; The King v. McMaster, [1926] R.C. de l’É. 68; et Surrey (Corpn.) v. Peace Arch Enterprises Ltd. (1970), 74 W.W.R. 380 (C.A.C.-B.).
Dans l’affaire Mowat c. Casgrain, on n’a pas prétendu que la bande iroquoise au profit de laquelle les terres avaient été réservées avait cédé ses droits. La cour a reconnu que la province de Québec détenait le titre de propriété afférent à ces terres, sous réserve des droits usufructuaires des Indiens. Dans l’affaire The King v. McMaster, il ne s’agissait pas non plus d’une cession de droits par les Indiens qui occupaient les terres. La question était de savoir si les Indiens pouvaient, en vertu de leurs droits limités d’occupation, consentir à l’égard d’une partie de la réserve un bail valide de 99 ans renouvelable à son expiration. La cour a conclu que le bail était nul parce que les Indiens n’avaient pas le droit de le consentir et que, par
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conséquent, la Couronne du chef du Canada pouvait recouvrer la possession des terres. Le juge Maclean de la Cour de l’Échiquier dit à la p. 73:
[TRADUCTION] La Couronne ne pouvait elle-même donner ces terres à bail ni ratifier un tel bail consenti par les Indiens depuis la proclamation, à moins que les Indiens ne lui aient cédé lesdites terres.
Après avoir mentionné l’affaire St. Catherine’s et une autre affaire, le juge poursuit aux pp. 74 et 75:
[TRADUCTION] Dans les deux affaires citées, les Indiens avaient cédé les terres à la Couronne et la question essentielle était de savoir si en vertu des art. 109 et 117 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ces terres avaient été transférées à la Couronne du chef de la province. En l’espèce il n’y a pas eu de cession … Le par. 91(24) de l’A.A.N.B. investit le Parlement du Canada d’un pouvoir législatif exclusif sur les «Indiens et les terres réservées pour les Indiens», et vu que les terres en cause n’ont jamais été cédées à la Couronne, vu en outre que le fédéral est chargé de l’administration et de la gestion des terres réservées aux Indiens, j’estime que la Couronne peut à bon droit revendiquer auprès des défendeurs la possession, au profit des Indiens, des biens-fonds en question.
Dans l’affaire Peace Arch, précitée, il s’agissait d’un acte où la bande avait employé les mots suivants: [TRADUCTION] «par les présentes cédons à Sa Majesté … pour [qu’elle] les possède … et les détienne … en fiducie pour les louer à la personne … que le gouvernement du Canada jugera le … plus favorable … pour notre bien-être et celui de notre peuple» (aux pp. 381 et 382). La Cour a conclu qu’il s’agissait là d’une «cession restreinte ou conditionnelle», et a dit par l’intermédiaire du juge Maclean à la p. 385:
[TRADUCTION] Dans le cas d’une cession de ce type, c’est-à-dire «en fiducie» et avec un objet précis, savoir «pour les louer», il me semble impossible de prétendre qu’il y a eu extinction du droit de la tribu sur les terres en question.
…
À mon avis, le mot «cession» employé dans la Loi sur les Indiens n’a pas le sens que lui donnerait un «notaire».
Le juge Maclean conclut à la p. 386:
[TRADUCTION] Ces terres ont été réservées aux Indiens en 1887 et ces derniers conservent à leur égard un droit de retour.
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La Cour d’appel de la Colombie-Britannique paraît avoir été d’avis que la location constituait simplement un «usage» des terres par les Indiens et que les modalités de cession alors suivies étaient conformes à la procédure prescrite par la Loi sur les Indiens, de sorte que le gouvernement du Canada pouvait plus facilement, dans l’exercice de son pouvoir relatif aux «terres indiennes» dont l’investit le par. 91(24), consentir le bail pour le compte des Indiens.
Cette façon de déterminer les conséquences de la «cession» alors en cause est appuyée par l’arrêt St. Anns Island Shooting and Fishing Club Ltd. v. The King, [1950] R.C.S. 211, sur lequel je reviendrai un peu plus loin. La cession en l’espèce est toutefois, quant à la forme et au fond, bien différente. Sa formulation est catégorique: [TRADUCTION] «par les présentes cédons, transférons, abandonnons et transmettons». La condition supplémentaire portant constitution d’une fiducie se rapporte au produit de la vente et non pas aux profits tirés de tout autre «usage» des terres ou du droit de retour. Dans l’affaire St. Ann’s, précitée, les Indiens avaient eux-mêmes loué des terres à des tiers; plus tard, ils avaient effectué une «cession formelle» conformément à l’Acte relatif aux Sauvages, afin de permettre à la Couronne de louer les terres en vertu d’un décret du Conseil promulgué sous le régime de cette loi. Les procédures ont été entamées par la locataire pour faire valoir son droit à la reconduction d’un bail signé ultérieurement sans autorisation par voie de décret. Le juge Taschereau, plus tard Juge en chef, a fait remarquer (à la p. 215):
[TRADUCTION] … il ne fait pas de doute que le bail initial n’aurait pu être consenti aux prédécesseurs de l’appelante en mai 1881 si les terres n’avaient pas été cédées à la Couronne. Une cession a pour effet de constituer une réserve ou une partie d’une réserve en des «terres des sauvages» qui, aux termes de l’al. 2k) de la Loi des sauvages, comprennent «toute réserve ou partie de réserve qui a été cédée à la Couronne».
Il importe de noter qu’il s’agit là d’une «cession» au sens de la Loi des sauvages et que les Indiens l’ont effectuée afin de faire usage des terres en louant une partie de celles-ci à des tiers. Les modalités d’une telle cession étaient alors prévues dans la Loi des sauvages et elles le sont aujourd’hui dans la
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Loi sur les Indiens. Le juge Taschereau dit à la p. 216: [TRADUCTION] «La cession avait pour objet la légalisation de ce qu’on croyait à juste titre illégal et la ratification de ce qui avait déjà été fait.» La Loi s’inscrivait alors, et c’est encore le cas aujourd’hui, dans la tradition de la Proclamation royale de 1763 qui obligeait le public à effectuer toutes opérations touchant les terres réservées pour les Indiens par l’intermédiaire du gouvernement de la région où se trouvaient les terres. Le juge Rand, qui est arrivé à la même conclusion, dit à la p. 217:
[TRADUCTION] Suivant l’Acte relatif aux Sauvages de 1880, il fallait que le droit des Indiens sur les terres soit cédé pour qu’un bail valide puisse être consenti. Le 6 février 1882, par suite de certaines demandes faites par les locataires à l’occasion d’une assemblée de bande, un acte a été signé pour le compte de celle-ci. Après avoir fait mention de la résolution du 18 mars 1880, l’acte a formellement cédé les terres à Sa Majesté «pour que ledit territoire puisse être loué à l’auteur de la demande pour la chasse et la pêche pendant la durée et aux conditions que, selon le Surintendant‑Général des affaires des Sauvages, nous seront les plus avantageuses.»
Le juge Rand signale plus loin: [TRADUCTION] «À l’expiration du bail, le droit de retour dont les Indiens étaient titulaires est devenu un droit de possession» (à la p. 219). L’emploi de l’expression technique «droit de retour» porte malheureusement à confusion, mais Sa Seigneurie a sans doute voulu simplement dire, ce qui est l’évidence même, que le propriétaire, s’étant servi de son droit en consentant un bail, redeviendra, à l’expiration dudit bail, l’unique occupant du bien-fonds dans le cadre de l’utilisation continue de celui-ci.
La Cour n’est toutefois pas appelée en l’espèce à décider si un tel bail constitue une autre forme d’«usage» ou de «profit» pour les Indiens. Ici la cession du droit d’occupation est absolue et sans restriction. Les dispositions du par. 53(1) sont inapplicables ici. Les conséquences juridiques de la cession de 1895 sont donc celles décrites dans l’affaire St. Catherine’s. Elle a mis fin aux droits de la partie cédante.
Dans l’arrêt St. Catherine’s, à la p. 54, lord Watson décrit le droit des Indiens sur les terres en
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question comme [TRADUCTION] «un droit personnel et usufructuaire». Il fournit les définitions suivantes:
[TRADUCTION] Usufruit
1. Droit. Le droit de possession, d’usage ou de jouissance temporaires des avantages d’un bien appartenant à une autre personne, dans la mesure où cela ne cause aucun dommage ou préjudice à ce bien.
2. L’usage, la jouissance ou la possession profitable (de quelque chose) 1811.
Usufructuaire
1. Droit. Une personne qui jouit de l’usufruit d’un bien-fonds, etc.
(The Shorter Oxford English Dictionary, 1959, à la p. 2326.)
Il s’agit donc d’un droit personnel qui, juridiquement, doit s’éteindre dès lors qu’il est cédé par son titulaire; un droit aussi éphémère ne peut être transféré à un cessionnaire, que ce soit la Couronne ou un particulier. La cession entraîne l’extinction du droit et un acte de cession qui transfère implicitement ce droit personnel n’est pas plus valable en droit qu’un transfert exprès. Dans l’un ou l’autre cas, le droit s’éteint. Il s’agit en l’espèce d’une cession de droits au sens large de la common law. Quel que puisse être le sens de «cession» dans la Loi sur les Indiens, une «cession» entraîne en droit l’extinction immédiate du droit personnel des Indiens qui relève de la compétence fédérale en vertu du par. 91(24). Néanmoins, on peut prétendre que la clause habendum a rendu la cession conditionnelle ou moins qu’absolue. En plus des autres considérations pertinentes susmentionnées, il y a lieu de signaler que la cession dans l’affaire St. Catherine’s était conditionnelle, mais d’une façon plus directe. Les cédants, savoir les différentes tribus d’Indiens qui avaient participé à l’accord, avaient gardé le droit [TRADUCTION] «de chasser et de pêcher partout sur le territoire cédé». On a toutefois décidé qu’il s’agissait d’une cession absolue qui dégrevait le titre de propriété provincial de la charge que constituaient les droits conférés aux Indiens dans le par. 91(24). Il s’ensuit nécessairement qu’une revendication du produit de toute vente du droit qui s’éteint ne vicie pas la cession de ce dernier droit effectuée par l’acte de cession en l’espèce. Avec égards, je partage l’avis
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de la Cour d’appel sur ce point. D’autres conséquences pourraient découler d’une pareille opération, mais nous ne nous intéressons ici qu’à la cession et à ses effets juridiques sur le titre de propriété relatif aux terres en cause. Il n’est pas sans intérêt de noter, dans l’appréciation des circonstances de la présente affaire, que d’après le dossier presque 80 ans se sont écoulés après la cession sans que les cédants du droit de possession ne se montrent intéressés à ces terres ou qu’ils ne s’en préoccupent.
Quoi qu’il en soit, la clause habendum, précitée, ne peut primer la cession. Anger et Honsberger, les savants auteurs de Canadian Law of Real Property, 1959, déclarent [à la p. 16]:
[TRADUCTION] Selon la règle générale, la clause habendum peut expliquer, restreindre, diminuer ou même étendre un droit conféré par les mots essentiels, mais ne peut les contredire ou être incompatible avec eux.
Dans l’arrêt ancien Goodtitle v. Gibbs (1826), 5 B. & C. 709, le juge en chef Abbott dit à la p. 717:
[TRADUCTION] … s’il est fait mention d’un droit quelconque sur le bien-fonds, cela établit l’intention des parties et l’acte peut avoir son plein effet sans clause habendum, et s’il y a une telle clause et qu’elle soit incompatible avec les clauses qui la précèdent ou contraire aux règles de droit et si elle n’est pas susceptible, d’une interprétation compatible avec les unes ou les autres, elle doit être rejetée et l’acte sera néanmoins valide.
Dans l’affaire Myers v. Marsh (1852), 9 U.C.Q.B. 242, la cour a décidé que, lorsque l’acte confère un droit de propriété absolu et que la clause habendum a pour effet d’y apporter une restriction, elle ne doit pas avoir cet effet en droit et elle est inopérante parce qu’elle est incompatible avec la cession d’un droit de propriété absolu. En l’espèce, la cession est illimitée et absolue; par conséquent, la clause suivante, appelée traditionnellement une clause habendum, doit être lue indépendamment de la cession de sorte qu’elle n’ait pas pour effet de restreindre la portée du langage exprès et absolu employé dans la clause qui effectue la cession.
Dans l’arrêt Attorney-General for Quebec v. Attorney-General for Canada, [1921] 1 A.C. 401, le Conseil privé s’est de nouveau penché sur la
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question posée dans l’affaire St. Catherine’s. La question cette fois-ci était de savoir si, par suite de la mise de côté de certaines terres à l’usage des Indiens par une loi antérieure à la Confédération (1853) et de leur cession à la Couronne en 1882, le titre de propriété était dévolu à la Couronne du chef du Canada ou à la Couronne du chef de la province de Québec. Appliquant l’arrêt St. Catherine’s, la Cour a conclu qu’en vertu de l’art. 109 de la Loi constitutionnelle, les terres étaient passées à la province. Là aussi, il y avait une complication du fait que le gouvernement fédéral, lorsque la cession a eu lieu en 1882, avait concédé les terres par des lettres patentes à des non-Indiens. Le juge Duff, alors juge puîné, parlant au nom du Conseil privé, a fait remarquer [à la p. 408]:
[TRADUCTION] … leurs Seigneuries estiment que l’argument de la province est dans cette mesure bien fondé, c’est-à-dire que le droit reconnu par la loi est un droit de la nature d’un usufruit seulement et d’un droit personnel en ce sens que, par sa nature, il est inaliénable, sauf par cession à la Couronne.
Commentant la portée de l’arrêt antérieur du Conseil privé St. Catherine’s, le juge Duff dit aux pp. 411 et 412 que la loi adoptée avant la Confédération n’avait pas pour effet de:
[TRADUCTION] … créer un droit d’equity dans les terres réservées à une tribu indienne et tenues par le commissaire au profit des Indiens, mais la Couronne continue à détenir le titre de propriété et le commissaire ne reçoit qu’un droit suffisant pour lui permettre d’exercer les pouvoirs de gestion et d’administration dont il est investi par la loi.
Le gouvernement fédéral avait, bien entendu, plein pouvoir de recevoir, pour le compte de la Couronne, la cession faite par les Indiens, mais, et je cite encore une fois le Conseil privé dans l’arrêt St. Catherine’s Milling Co., [précité], il n’avait «ni l’autorité ni le pouvoir d’enlever au Québec le droit que lui avait attribué la loi impériale de 1867».
L’arrêt du Conseil privé Ontario Mining Co. v. Seybold, précité, illustre aussi le rapport qui existe entre la Couronne du chef du Canada et du chef de la province d’une part et les terres réservées à l’usage des Indiens d’autre part. Les terres réservées pour les Indiens antérieurement à la Confédération avaient été cédées par voie de traité en 1873. Le gouvernement fédéral a alors, sans l’approbation de la province, voulu mettre de côté
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comme réserve indienne une partie des terres cédées conformément au traité de cession. Il fut alors décidé que le par. 91(24) limitait le pouvoir fédéral en ce sens qu’il ne conférait aucun droit de propriété sur ces terres et que, par conséquent, l’action prise par les autorités fédérales était inconstitutionnelle. Après avoir examiné l’arrêt St. Catherine’s rendu par le Comité judiciaire, lord Davey a dit au nom de ce dernier (à la p. 79):
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries jugent bon d’ajouter que le droit de disposer des terres ne peut être exercé que par la Couronne sur l’avis des ministres du Canada ou de la province, selon que l’un ou l’autre a reçu le droit de jouir desdites terres ou de leur produit, et ce au moyen d’un acte revêtu du sceau du Canada ou de la province.
On voit l’application pratique de ce principe dans l’arrêt Seybold, où lord Davey dit à la p. 80:
[TRADUCTION] Le 8 octobre 1886, la bande de Rat Portage a cédé à la Couronne en fiducie une partie de la réserve n° 38 B, qui comprenait le bien-fonds en cause, pour que celle-ci vende ladite partie, investisse le produit et paie les intérêts en résultant aux Indiens et à leurs descendants à perpétuité. La cession s’est effectuée conformément à la loi fédérale intitulée Acte relatif aux Sauvages, 1880. Mais on n’a pas prétendu que cette loi autorise le gouvernement fédéral, expressément ou implicitement, à disposer des terres publiques de l’Ontario sans le consentement du gouvernement provincial. La question de savoir si la loi relève de la compétence législative fédérale ne se pose donc pas.
Il est à noter que la formulation de la cession dans cette affaire ressemble à celle de la cession présentement en cause. Bien sûr, une telle cession, assortie de la condition qu’il y ait vente et utilisation du produit au profit des Indiens, peut donner lieu à des litiges sur d’autres points, mais indubitablement elle n’a pas pour conséquence d’accorder aux autorités fédérales le pouvoir de disposer des terres cédées.
La Loi sur les Indiens
Cette loi, initialement adoptée en 1868 (Can.), chap. XLII, pourvoit en détail à l’acquittement de la fonction législative que le par. 91(24) confie au Parlement. Selon une de ses principales dispositions, les terres réservées au profit des Indiens ne pouvaient être vendues ou affermées «avant d’avoir
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été cédées à la couronne pour les objets prévus au présent acte». Des dispositions détaillées établissaient les modalités de cession de terres réservées à l’usage des Indiens, et il était interdit de céder ces terres à une personne autre que la Couronne. En cela, la Loi suivait le modèle de la Proclamation royale de 1763. Il est intéressant de remarquer que l’art. 11 de cette première loi édictait le placement des deniers «provenant des ventes des terres des Sauvages». Bien que la loi de 1868 ne définît pas expressément les mots «terres réservées», son art. 6 disposait:
6. Toutes les terres réservées pour les Sauvages, ou pour toute nation, tribu ou peuplade de Sauvages, ou possédées en leur nom (held in trust) pour leur bénéfice, seront censées être réservées et possédées pour les mêmes fins qu’avant la passation du présent acte, tout en restant assujéties à ses dispositions;
Aux termes du par. 3(6) de la loi de 1876 (Can.), chap. XVIII, le mot «réserve» signifiait:
… toute étendue ou toutes étendues de terres mises à part, par traité ou autrement, pour l’usage ou le bénéfice d’une bande particulière de Sauvages, ou qui lui est concédée, dont le titre légal reste à la Couronne, mais qui ne lui sont pas transportées, et comprend tous les arbres, les bois, le sol, la pierre, les minéraux, les métaux ou autres choses de valeur qui s’y trouvent, soit à la surface, soit à l’intérieur.
Au paragraphe 3(8) l’expression «terres des Sauvages» était ainsi définie:
… toute réserve ou partie de réserve qui a été transportée par cession à la Couronne.
Les difficultés qui se présentent dans les décisions qui ont suivi sont peut-être attribuables au concept qu’introduisait le par. (8) car, en définitive, l’arrêt St. Catherine’s et les décisions qui l’ont suivi ont abouti à l’effet inverse de celui prescrit par le Parlement dans ce paragraphe, en ce sens qu’un bien-fonds cessait d’être une terre réservée à l’usage des Indiens et de ce fait échappait au pouvoir législatif du Parlement du Canada dès lors qu’il était cédé à la Couronne. Ces dispositions de la loi sont demeurées inchangées jusqu’à la version de 1886 qui définissait ainsi le mot «réserve»:
(k.) L’expression «réserve» signifie toute étendue de terre mise à part, par traité ou autrement, pour l’usage ou le profit d’une bande particulière de sauvages, ou
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concédée à cette bande et dont le titre légal est attribué à la Couronne, mais qui fait encore partie de la réserve, et elle comprend les arbres, le bois, la terre, la pierre, les minéraux, les métaux ou autres choses de valeur qui se trouvent à la surface ou à l’intérieur du sol.
(S.R.C 1886, chap. 43, art. 2)
On peut constater que la définition, bien que n’excluant pas les terres cédées, limitait l’étendue de la réserve aux terres qui continuaient à en faire partie, ce qui emportait vraisemblablement l’exclusion des terres cédées. Quoi qu’il en soit, la version française de la Loi qui figure dans les S.R.C. 1927, chap. 98, al. 2h)[1] a rétabli l’exclusion expresse:
h) «réserve» signifie toute étendue de terre mise à part, par traité ou autrement, pour l’usage ou le profit d’une bande particulière d’Indiens, ou concédée à cette bande, et dont le titre légal est attribué à la Couronne, et qui fait encore partie de la réserve et n’a pas été rétrocédée à la Couronne, et comprend les arbres, le bois, la terre, la pierre, les minéraux, les métaux et autres choses de valeur qui se trouvent à la surface ou à l’intérieur du sol;
Cette définition n’a été modifiée qu’avec l’adoption de la Loi qui se trouve dans les S.R.C. 1970, chap. I-6 et qui était en vigueur au moment où les présentes procédures ont été entamées. Son paragraphe 2(1) contient les définitions suivantes:
«réserve» signifie une parcelle de terrain dont le titre juridique est attribué à Sa Majesté et qu’Elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande;
«terres cédées» signifie une réserve ou partie d’une réserve, ou tout intérêt y afférent, dont le titre juridique demeure attribué à Sa Majesté et que la bande à l’usage et au profit de laquelle il avait été mis de côté a abandonné ou cédé.
Il résulte de cet ensemble législatif qu’à l’introduction de ces procédures, le Parlement faisait une distinction entre les «terres de réserve» et les «terres cédées». Les terres en cause tombent incontestablement dans la catégorie des terres cédées. Le fait que la définition précitée des terres cédées inclut ces terres dans la réserve, prête dans une certaine mesure à confusion. La question est donc de savoir si le Parlement, par l’adoption de cette définition, a pu chercher à garder son pouvoir législatif sur l’usage des terres cédées parce qu’il s’agit de terres
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indiennes au sens du par. 91(24), malgré l’arrêt St. Catherine’s et les décisions subséquentes qui ont déterminé sa situation constitutionnelle.
Le fait que les définitions des expressions «réserve» et «terres cédées» qui figurent dans les lois successives portant sur les Indiens exige que «le titre … [soit] attribué à Sa Majesté», prête également à confusion en ce sens qu’il n’est pas précisé si c’est la Couronne du chef du Canada ou la Couronne du chef de la province qui possède les terres. La définition des mots «Sa Majesté» qui figurent à l’art. 28 de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, du Canada n’est d’aucun secours lorsqu’il s’agit de déterminer qui, du fédéral ou de la province, possède les terres ainsi définies.
Vu les restrictions imposées à l’aliénation des droits des Indiens sur ces terres, il n’est pas surprenant de découvrir que, depuis sa première version jusqu’à celle en vigueur au moment où ces procédures ont été engagées en 1973, la Loi sur les Indiens a prévu d’une façon détaillée les modalités de cession desdites terres par les Indiens. Ces modalités sont énoncées aux art. 37 et suiv. qui exigent expressément qu’une cession soit faite uniquement à Sa Majesté et interdisent formellement la vente de terres d’une réserve. L’article 37 est ainsi rédigé:
37. Sauf dispositions contraires de la présente loi, les terres dans une réserve ne doivent être vendues, aliénées ni louées, ou il ne doit en être autrement disposé, que si elles ont été cédées à Sa Majesté par la bande à l’usage et au profit communs de laquelle la réserve a été mise de côté.
La Proclamation royale de 1763 contient une disposition analogue dont voici le texte:
Nous défendons aussi strictement par la présente à tous Nos sujets, sous peine de s’attirer Notre déplaisir, d’acheter ou posséder aucune terre ci-dessus réservée, ou d’y former aucun établissement, sans avoir au préalable obtenu Notre permission spéciale et une licence à ce sujet.
Compte tenu des arrêts susmentionnés, l’art. 37 doit évidemment signifier que le droit des Indiens ne peut être vendu ou qu’il ne peut en être autrement disposé avant qu’il n’y ait eu cession à Sa
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Majesté de la manière prescrite par la loi; mais on ne saurait y voir l’attribution à Sa Majesté du chef du Canada d’un droit de vendre ces terres ou d’en disposer autrement avant ou après la cession. Selon moi, et cela se dégage de certains des arrêts déjà examinés, la Couronne détient par déduction un pouvoir de donner les terres en location après leur cession parce que la location est l’une des manières dont les Indiens, détenteurs du droit à la possession, peuvent en faire usage. L’article 37 ne représente donc qu’un exercice du pouvoir législatif que confère le par. 91(24). Puisqu’il est incontestable en l’espèce que les modalités de cession ont été suivies à la lettre, point n’est besoin d’étudier ces dispositions détaillées.
Plus loin, dans une série de dispositions commençant à l’art. 53 et groupées sous la rubrique «Administration des réserves et des terres cédées», la Loi traite du pouvoir du ministre de vendre, louer ou autrement aliéner les terres cédées. Le paragraphe 53(1) de la Loi sur les Indiens actuelle dispose:
53. (1) Le Ministre ou une personne nommée par lui à cette fin peut administrer, vendre, louer ou autrement aliéner les terres cédées en conformité de la présente loi et des conditions de la cession.
S’il s’agit bien là de terres possédées par Sa Majesté du chef de la province, ce qui est établi depuis longtemps, cela soulève immédiatement la question de savoir quel pouvoir législatif le Parlement peut continuer à avoir à leur égard. Le paragraphe 53(2) relatif à la confirmation de la concession de terres cédées aux héritiers et aux légataires de la personne qui les a initialement achetées de la Couronne ne fait rien pour dissiper la confusion. Il est possible que l’on parle ici de terres à l’égard desquelles, comme c’est le cas des terres du Nouveau‑Brunswick visées par la convention de 1958, le titre de propriété est détenu par la Couronne du chef du Canada. Autrement, le pouvoir de disposition qu’accorde l’art. 53 viole les droits qu’ont les provinces sur ces terres après leur cession. Le fait qu’on mentionne la location des terres est, bien entendu, susceptible d’une interprétation inoffensive, savoir que la Couronne du chef du Canada peut en vertu du pouvoir accordé par le par. 91(24) gérer le droit des Indiens sur ces terres
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en les louant à leur profit. Certains des arrêts déjà examinés en fournissent des exemples. D’autres articles de la Loi présentement en vigueur prévoient la possession de terres dans les réserves par des Indiens (art. 20), le transfert par les Indiens de leur droit à la possession (art. 24), et des mesures pour assurer le respect de ce droit à l’art. 31 sur lequel sont fondées les présentes procédures.
Il est à noter que l’art. 35 prévoit qu’en cas d’expropriation du droit des Indiens par l’un ou l’autre palier de gouvernement, le montant de l’indemnité accordée à cet égard sera détenu par le receveur général du Canada au profit des Indiens qui sont ainsi privés de leur droit à la possession. Cela concorde de toute évidence avec la situation constitutionnelle du gouvernement du Canada et des provinces suivant la jurisprudence. De même, aux art. 61 et suiv. de la Loi, on trouve des dispositions relatives à l’administration des deniers des Indiens (définis comme étant «toutes les sommes d’argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à l’usage et au profit des Indiens ou des bandes») en tant qu’exercice du pouvoir de surveillance dont le fédéral est investi par la Constitution.
Le paragraphe 53(1), précité, paraît donc reposer sur l’hypothèse selon laquelle, après la cession des terres réservées aux Indiens en vertu du par. 91(24), le gouvernement du Canada garde un droit y afférent; ou encore, sur la théorie voulant qu’il s’agisse d’une cession de commodité visant à permettre à la Couronne de gérer les terres pour l’usage et le profit continus des Indiens. Il y a longtemps, évidemment, que l’arrêt St. Catherine’s a décidé que ce n’est pas le cas lorsque la cession du droit usufructuaire est absolue. Il est possible que l’art. 53 et les dispositions analogues de la Loi sur les Indiens soient fondés sur l’idée que les terres comprises dans les réserves indiennes ont été transférées par la province au gouvernement fédéral. Puisque ces terres deviendraient alors des terres publiques appartenant au gouvernement du Canada, le Parlement pourrait légitimement, en vertu du par. 91(1A), prévoir leur usage continu. Toutefois, dans la mesure où le par. 53(1) se veut applicable aux terres appartenant à une province, il serait inconstitutionnel. Il est à noter qu’aux
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termes de l’art. 2 de la Loi sur les concessions de terres publiques, S.R.C. 1970, chap. P-29, l’expression «terres publiques» signifie «les terres appartenant à Sa Majesté du chef du Canada, et comprend les terres dont le gouvernement du Canada a le pouvoir de disposer». Bien sûr, cette loi ne s’applique pas en l’espèce parce que les terres en cause n’ont jamais été enregistrées au nom du gouvernement du Canada et que les droits administratifs et législatifs dont le par. 91(24) l’investit ne lui confèrent pas le «pouvoir de disposer» de ces terres.
Je dois donc, avec égards et contrairement à la Cour d’appel, conclure que, lorsque les Indiens au profit desquels elles ont été réservées effectuent une cession absolue des terres, la Couronne ne garde sur ces terres aucun droit permettant au gouvernement du Canada de continuer à exercer sur les terres cédées la compétence fédérale en vertu du par. 91(24) et, partant, en vertu de la Loi sur les Indiens jusqu’à ce qu’il en soit disposé d’une manière définitive. Tirer une autre conclusion serait permettre au fédéral d’étendre son pouvoir limité sur ces terres aux dépens du droit de propriété (title in fee simple) de la province par le simple mécanisme d’une «cession absolue» assortie d’une «directive» de vendre les terres et de garder le produit au profit de celui qui a cédé son droit de possession personnel afférent à ces terres.
Il va de soi que ce ne serait pas le cas si lesdites terres n’avaient pas été cédées et que, par la suite, la province en avait transféré la propriété (fee) au Canada. On a fait valoir que c’était précisément l’effet de la convention de 1958 susmentionnée. Bien que ce ne soit pas strictement nécessaire, vu ma conclusion quant à l’effet juridique de la cession de 1895, il convient d’achever l’analyse déjà entamée de cette convention. Quelles sont alors les conséquences juridiques de la convention de 1958 sanctionnée législativement comme nous l’avons vu, tant par le Canada que par le Nouveau-Brunswick? La convention a pour objet de valider les titres défectueux résultant de ce que le gouvernement du Canada a fait des concessions de terres lui ayant été cédées par les Indiens; mais ces concessions ne visaient que les terres cédées mises de côté dans la province du Nouveau-Brunswick et
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à l’égard desquelles celle-ci avait conservé le titre de propriété. En fait, le préambule de la convention mentionne des décisions du Conseil privé, ce qui sans aucun doute est un renvoi à l’arrêt St. Catherine’s qui établissait que la province gardait le titre de propriété et que la cession avait pour seul effet de dégrever ce titre de la charge qu’imposait le par. 91(24) sur les terres réservées aux Indiens. La convention porte en outre que les parties l’ont conclue en vue:
a) de régler «tous les problèmes en cours relatifs aux réserves indiennes dans la province du Nouveau-Brunswick» et
b) «de permettre au Canada de prendre à l’avenir des mesures efficaces à l’égard des terres faisant partie desdites réserves».
Il découle tant de son préambule que de ce qu’elle dit avoir pour objet que la convention ne se rapporte pas aux terres en cause:
a) parce qu’elles ont été cédées sans qu’il y ait eu par la suite délivrance de lettres patentes au défendeur ou à qui que ce soit d’autre et que, par conséquent, aucun titre défectueux n’a été créé; et
b) puisqu’il s’agit de terres cédées, elles ne font pas partie des «réserves indiennes dans la province» et le Canada n’a donc plus à s’en occuper.
Par l’article 2 de la convention, les gouvernements fédéral et provincial confirment les concessions faites jusque-là par le Canada. Cet article ne vise évidemment pas les terres en cause. L’article 3 de la convention «transfère par les présentes au Canada tous les droits et intérêts de la province dans les terres de réserve …». Suivant l’alinéa 1b), l’expression «terres de réserve» désigne les réserves dans la province, dont fait mention l’appendice de la convention. L’appendice mentionne les réserves nos 4 et 7 de Red Bank. Il est clair que les terres en cause ne sont pas comprises dans ces réserves et, de toute façon, elles ne pouvaient être comprises dans les terres de réserve parce que les parties ont convenu qu’elles avaient fait l’objet d’une cession et ne faisaient plus partie des terres mises de côté au profit des Indiens conformément au par. 91(24). Pour le reste, la convention porte sur la cession de terres qui en 1958 faisaient partie
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des réserves indiennes au Nouveau-Brunswick, réserves dont elle opère le transfert au Canada; mais cela n’a bien entendu aucune incidence sur la question de savoir qui est propriétaire des terres en cause. Il est donc clair que la convention et les lois de 1958 adoptées pour sa mise en œuvre ne sont pas déterminantes sur cette question.
En définitive, les terres en cause font partie des terres du Nouveau-Brunswick qui historiquement ont été réservées à l’usage des Indiens avant la Confédération et qui ont continué à l’être après. Par conséquent, avant 1895 comme après, les terres en cause appartenaient en droit, autant de par le titre de propriété que de par le droit de jouissance, à la province du Nouveau-Brunswick qui les détenait à titre de terres publiques conformément à l’art. 109 de la Loi constitutionnelle. Certes, le titre de propriété complet qu’avait la province à l’égard des terres en cause était assujetti à la «charge», pour employer le terme du Conseil privé, qu’impose le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle. La cession de ces terres en 1895 a éteint cette charge et ledit titre de propriété, ainsi dégrevé, continuait à être détenu par la province du Nouveau-Brunswick. Le gouvernement fédéral n’avait désormais plus législativement aucun droit fondé sur le par. 91(24) et il va sans dire que la Couronne du chef du Canada n’a jamais eu de droit de propriété sur les terres en cause ni n’a été titulaire d’un droit quelconque d’en disposer. La convention de 1958 n’a nullement porté atteinte au droit de propriété de la province sur lesdites terres ni n’a conféré au gouvernement fédéral un droit quelconque y afférent.
Il s’ensuit donc qu’en 1973 Sa Majesté la Reine du chef du Canada n’avait aucun droit exécutoire sur les terres en cause ou relativement à celles-ci et qu’elle n’avait avec ces terres aucun rapport lui donnant qualité pour introduire l’action qui est à l’origine des présentes procédures. Mais, indépendamment de la qualité pour soulever la question en litige, l’action doit être rejetée. Nous ne sommes donc pas appelés à déterminer si une loi fédérale ou provinciale en matière de prescription peut porter atteinte aux droits usufructuaires que confère le par. 91(24). À moins que l’acte de cession de 1895 ne soit dénué de tout effet, les tribunaux
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n’ont pas à se préoccuper de l’application de lois provinciales établissant les droits qui peuvent être acquis par prescription et fixant les délais dans lesquels une action doit être intentée. Il se peut bien que l’art. 38 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, ait incorporé par renvoi les lois provinciales pertinentes en matière de prescription, mais, là encore, point n’est besoin de trancher la question en l’espèce. Bien sûr, il est possible que l’appelant ait, en vertu des lois applicables du Nouveau-Brunswick, acquis des droits par prescription, mais cette question aussi devra être tranchée dans le cadre d’une action qui pourra être intentée contre la province ou d’autres personnes en vertu de la loi appropriée. Dans une action de ce genre, les questions soulevées par la preuve abondante contenue dans le dossier de la présente affaire relativement à l’occupation et la possession des terres en cause depuis 1838 seront pertinentes, et il n’est donc pas nécessaire de les trancher en l’espèce. Une telle action porterait obligatoirement sur les conséquences juridiques de la lettre écrite en 1919 par la personne qui possédait alors les terres en cause, mais ces questions sont étrangères à l’issue du présent pourvoi et je m’abstiens de toute observation à leur sujet.
Je conclus donc, pour les motifs déjà exposés, qu’il y a lieu d’accueillir le pourvoi avec dépens en cette Cour et dans les cours d’instance inférieure.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelant: Anderson, Savoie & Dewitt, Moncton.
Procureur de l’intimée: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario: A. Rendait Dick.
Procureurs de l’intervenant le procureur général du Québec: William J. Atkinson et René Morin, Ste-Foy.
[1] N.E.D. L’exclusion se trouve dans le texte anglais de la Loi dès 1906, R.S.C. 1906, c. 81, s. 2(i).
