Cour suprême du Canada
McEvoy c. Procureur général du Nouveau-Brunswick et autre, [1983] 1 R.C.S. 704
Date: 1983-06-07
John P. McEvoy Appelant;
et
Le procureur général du Nouveau-Brunswick Intimé;
et
Le procureur général du Canada Intimé.
N° du greffe: 16773.
1983: 8 février; 1983: 7 juin.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Chouinard et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU NOUVEAU-BRUNSWICK
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick (1981), 127 D.L.R. (3d) 214, 62 C.C.C. (2d) 164, 36 N.B.R. (2d) 609, 94 A.P.R. 609, qui a répondu par l’affirmative à trois questions soumises par le lieutenant-gouverneur en conseil relativement à la constitutionnalité d’une proposition visant à rétablissement au Nouveau-Brunswick d’un tribunal de juridiction criminelle unifiée. Pourvoi accueilli.
B.A. Crane, c.r., et John P. McEvoy, pour l’appelant.
Bruce Judah et Barry Athey, pour l’intimé le procureur général du Nouveau-Brunswick.
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John R. Power, c.r., et M.L. Basta, pour l’intime le procureur général du Canada.
Version française du jugement rendu par
LA COUR — Ce pourvoi attaque un arrêt unanime de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick, rendu par le juge en chef Hughes, qui a répondu par l’affirmative à trois questions que le lieutenant-gouverneur en conseil de la province a soumises à la Cour en vertu du par. 23(1) de la Loi sur l’organisation judiciaire, L.R.N.-B. 1973, chap. J-2, et modifications. Les questions, jointes en annexe à l’ordonnance de renvoi, sont présentées comme des projets de questions visant à déterminer la constitutionnalité de mesures relatives à l’établissement au Nouveau-Brunswick d’un tribunal de juridiction criminelle unifiée.
Les trois questions qui ont été soumises à la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick et dont cette Cour est présentement saisie sont ainsi formulées:
1. Relève-t-il de la compétence du Parlement du Canada de modifier le Code criminel de manière à conférer à un tribunal créé par la Législature d’une province, dont les juges sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil, la compétence exclusive de juger tous les actes criminels visés audit Code?
2. Relève-t-il de la compétence du Parlement du Canada de modifier le Code criminel de manière à conférer à un tribunal créé par la Législature d’une province, dont les juges sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil, la compétence de juger tous les actes criminels visés audit Code, si cette compétence est concurrente avec celle des tribunaux dont les juges sont nommés conformément à l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?
3. Relève-t-il de la compétence de la Législature d’une province de créer un tribunal dont les juges sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil, pour exercer la compétence que le Parlement du Canada peut lui conférer en matière criminelle, si la compétence conférée par le Parlement consiste à juger tous les actes criminels visés au Code criminel, et est soit
a) exclusive ou
b) concurrente avec celle des tribunaux dont les juges sont nommés conformément à l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?
On peut constater que les première et deuxième questions se rapportent au pouvoir dont la Consti-
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tution investit le Parlement du Canada. Seule la troisième a trait aux pouvoirs de la législature provinciale. La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a répondu à toutes les questions par l’affirmative.
D’une manière générale, la question est de savoir si l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 empêche la mise en oeuvre d’un plan par lequel le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial, agissant de concert, transféreraient à un nouveau tribunal de juridiction criminelle unifiée, dont les juges seraient nommés par la province, la compétence en matière criminelle appartenant aux cours supérieures de la province.
1) Cette Cour doit-elle répondre aux questions?
Il n’y a pas de projet de loi ni même de projet de proposition pour circonscrire les trois questions qui, à notre avis, sont par trop abstraites. Il n’y a aucune documentation explicative, aucune note supplémentaire, aucun projet de rapport qui donnerait corps à ce qui est proposé. Nous ne pouvons donc que faire des conjectures sur la forme éventuelle des mesures législatives envisagées par les questions. Quand on se rend compte qu’il s’agit d’une redistribution radicale de la compétence en matière de droit criminel, d’un transfert par suite duquel cette compétence sera exercée, soit exclusivement soit concurremment avec les cours supérieures existant actuellement dans la province, par un nouveau tribunal provincial dont les juges, nommés par la province, connaîtront de tous les actes criminels, et quand on se rend compte que cela soulève la sérieuse question de savoir si le tribunal provincial projeté aura, sous réserve peut-être de certains droits d’appel prévus par la loi, une compétence non susceptible de contrôle, on comprendra la nécessité, ou du moins l’avantage, de quelques indications quant à l’effet de la loi projetée sur les lois du Nouveau‑Brunswick et sur les lois fédérales.
Le gouvernement du Canada n’a pas adopté de politique en vue de l’établissement d’un tribunal de juridiction criminelle unifiée et le gouvernement du Nouveau-Brunswick ne paraît pas en avoir adopté non plus, bien que le procureur général de cette province en préconise une.
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Cette Cour a le pouvoir discrétionnaire de décider si elle devrait répondre aux questions soumises par renvoi si elle conclut que celles-ci ne sont pas assez précises pour permettre d’y apporter des réponses valables. Elle peut l’exercer même si la formulation du pouvoir de renvoi est générale, comme c’est le cas dans la présente affaire. Le paragraphe 23(1) de la Loi sur l’organisation judiciaire du Nouveau-Brunswick dispose:
23 (1) Les questions importantes de droit ou de fait qui intéressent
a) l’interprétation de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique,
b) la constitutionnalité ou l’interprétation d’une loi fédérale ou provinciale,
c) les pouvoirs de la Législature de la province ou de son gouvernement, que le pouvoir particulier dont il s’agit ait ou n’ait pas été exercé, ou qu’il doive ou ne doive pas être exercé, ou
d) toute autre matière, qu’elle soit ou non, dans l’opinion de la Cour, ejusdem generis que celles qui sont énumérées ci-dessus, au sujet de laquelle le lieutenant‑gouverneur en conseil peut juger à propos de soumettre de telles questions,
peuvent être soumises par le lieutenant-gouverneur en conseil à la Division d’appel de la Cour suprême, pour audition et pour examen; toute question touchant l’une des matières susdites, ainsi soumise par le lieutenant-gouverneur en conseil, est péremptoirement réputée être une question importante.
On constate que le lieutenant-gouverneur en conseil peut soumettre des questions qui intéressent les pouvoirs de la Législature de la province ou de son gouvernement, «que le pouvoir particulier dont il s’agit ait ou n’ait pas été exercé, ou qu’il doive ou ne doive pas être exercé».
Le paragraphe 23(1) autorise un renvoi relatif à la constitutionnalité ou à l’interprétation d’une loi fédérale ou provinciale. Toutefois, nous ne sommes pas ici en présence d’une telle loi, et la question délicate se pose de savoir si une loi fédérale projetée peut être incluse à moins qu’elle soit subsumée sous l’une des autres catégories du par. 23(1), par exemple l’interprétation de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui s’intitule maintenant la Loi constitutionnelle de 1867. Devant cette Cour, les avocats n’ont pas plaidé sur la constitutionnalité d’une loi provinciale qui invite à saisir les cours
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de la province de questions touchant la constitutionnalité d’une loi fédérale existante ou projetée et nous nous abstenons catégoriquement de tout commentaire sur cette question.
La Cour doit donc décider d’abord si on lui a fourni des données suffisantes pour lui permettre de répondre aux questions du lieutenant-gouverneur. Réduites à l’essentiel ces questions se formulent ainsi:
(1) Le Parlement peut-il conférer à un nouveau tribunal dont les juges sont nommés par la province, compétence exclusive pour juger tous les actes criminels visés au Code criminel?
(2) Le Parlement peut-il le faire si le nouveau tribunal provincial a une compétence concurrente avec celle des cours supérieures du Nouveau-Brunswick?
(3) La législature du Nouveau-Brunswick peut-elle créer un nouveau tribunal et en nommer les juges si ce tribunal a une compétence qui est soit exclusive soit concurrente?
À l’occasion, cette Cour a refusé de répondre à des questions qui lui ont été soumises par renvoi lorsqu’elle les a jugées trop imprécises. Le premier cas est le renvoi Re The Educational System in the Island of Montreal, [1926] R.C.S. 246 (l’affaire des écoles montréalaises). Dans cette affaire, la législature du Québec avait adopté une Loi amendant les lois concernant l’instruction publique relativement aux personnes professant la religion judaïque. La Loi prévoyait notamment que «les personnes professant la religion judaïque seront traitées, pour les fins scolaires, de la même manière que les protestants». La Cour d’appel du Québec a été saisie d’un bon nombre de questions constitutionnelles, dont l’une était ainsi formulée:
[TRADUCTION] La législature provinciale peut-elle adopter une loi prévoyant que des personnes professant la religion judaïque soient nommées: a) au Bureau des commissaires d’école protestants de la cité de Montréal; ou b) au comité protestant de l’instruction publique; ou c) à titre de membres-conseils de ces organismes?
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La décision de la Cour d’appel du Québec a été portée en appel et cette Cour a répondu aux parties a) et b) de la troisième question, mais a dit concernant la partie c) (à la p. 270):
[TRADUCTION] Il ne sera possible de répondre à cette question que lorsque les pouvoirs et les fonctions de ces membres-conseils auront été précisés.
Dans le renvoi Re Waters and Water-Powers, [1929] R.C.S. 200 (l’affaire de l’énergie hydraulique), un renvoi par le gouverneur général en conseil, cette Cour a refusé de répondre à plusieurs questions, notamment:
[TRADUCTION] Question 2: Lorsque le lit d’une rivière navigable est dévolu à la Couronne du chef de la province, le Canada a-t-il le pouvoir, à des fins de navigation, d’utiliser ou d’occuper une partie dudit lit, de dériver les eaux qui coulent dans ce lit ou d’en diminuer ou modifier le débit a) sans le consentement de la province; b) sans verser d’indemnité?
Question 3: Le Parlement du Canada a-t-il le pouvoir d’autoriser, par un texte législatif approprié, le gouvernement du Canada à exproprier les terres de la Couronne du chef de la province à des fins de navigation, que le paiement d’une indemnité soit ou non prévu?
Le juge Duff a expliqué pourquoi la Cour ne pouvait donner à ces questions une réponse «catégorique» (à la p. 224):
[TRADUCTION] …il est impossible d’affirmer, relativement à chaque «fin de navigation», au sens de ces questions que le pouvoir y afférent, que celui-ci découle des par. 92(10) et 91(29) ou de l’un des autres paragraphes de l’art. 91, qu’il relève exclusivement du Parlement du Canada ou qu’il se rapporte uniquement à ses pouvoirs secondaires ou accessoires, investit le Canada du droit d’adopter des lois qui ne respectent pas les droits de propriété des provinces.
Il n’y a pas de formule générale qui permette de décider si, à l’égard d’une fin donnée, la nature du pouvoir fédéral emporte l’existence d’un tel droit. Cela ne peut être déterminé qu’après un examen de la nature de l’objet, du pouvoir invoqué et des moyens proposés pour atteindre cet objet.
Pour les raisons données dans le sommaire, la Cour a également refusé de répondre aux questions 6a) et 6b).
La seconde partie de la question 8 était ainsi formulée:
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[TRADUCTION] De même, lorsqu’une rivière sépare deux provinces, ces provinces peuvent-elles agir conjointement pour en régler le débit et en utiliser les eaux?
La Cour a répondu (à la p. 203):
[TRADUCTION] Quant au second volet, compte tenu des divers sens que peut avoir l’expression «agir conjointement pour en régler le débit et en utiliser les eaux», il est impossible d’y donner une réponse précise ou utile.
Dans le renvoi Re Angliers Railway Crossing, [1937] R.C.S. 451, cette Cour était saisie de certaines questions de droit que la Commission des chemins de fer du Canada lui avait soumises dans un exposé de cause, conformément à l’art. 43 de la Loi des chemins de fer. La municipalité de St-Eugène de Guigues au Québec avait demandé la construction d’un passage à niveau sur la voie ferrée du Canadien Pacifique à Angliers. La Commission des chemins de fer détenait le pouvoir de répartir le coût de tels travaux entre la municipalité et la compagnie de chemins de fer. Le facteur déterminant, selon l’usage de la Commission, était [TRADUCTION] «l’ancienneté», ce qui voulait apparemment dire que lorsqu’un chemin de fer était construit sur un bien-fonds à l’égard duquel le public avait un droit de passage, le coût des travaux nécessaires pour fournir un passage à niveau était à la charge de la compagnie de chemins de fer; si, par contre, au moment de la construction du chemin de fer, il n’y avait pas de droits de passage, le coût des travaux était supporté par la municipalité. Voici la troisième question soumise à cette Cour:
[TRADUCTION] Le commissaire en chef était-il fondé à conclure que la compagnie de chemins de fer bénéficie de l’ancienneté à l’égard du passage à niveau qui fait l’objet de la demande en cause?
Parlant de [TRADUCTION] «l’usage» de la Commission qui consistait à répartir les coûts suivant «l’ancienneté», le juge en chef Duff a expliqué la raison pour laquelle la Cour a refusé de répondre à cette question (à la p. 455):
[TRADUCTION] Je n’ai pas la prétention d’énoncer avec exactitude ou d’une manière complète l’usage de la Commission; et, en fait, une des questions qui nous ont été soumises semble indiquer qu’il ne s’agit pas d’un usage si bien établi que l’on puisse avec sûreté le résumer dans une règle précise.
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Il est peut-être superflu de dire qu’il n’appartient pas à cette Cour de définir cet usage. Par conséquent, nous n’allons pas entreprendre de le définir et aucune réponse ne sera donnée à la troisième question.
L’exemple le plus récent d’un cas où cette Cour a refusé de répondre à une question soumise dans le cadre d’un renvoi se trouve dans le Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54 (le Renvoi relatif au Sénat). Dans cette affaire, le gouverneur général en conseil a demandé à la Cour de déterminer si le Parlement pouvait, sans le consentement des provinces, abroger les articles de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui se rapportent au Sénat et promulguer des lois visant à modifier le Sénat ou à le remplacer. La Cour a conclu que le Parlement n’avait pas compétence pour abroger les articles pertinents de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique’, qu’il ne pouvait adopter des lois tendant à modifier le nombre et le pourcentage des membres qui représentent les provinces ou les territoires à la Chambre haute; qu’il ne pouvait prévoir l’élection directe d’une partie ou de la totalité des membres de la Chambre haute; et qu’il ne pouvait prévoir que les projets de loi approuvés par la Chambre des communes puissent être sanctionnés et avoir force de loi après l’écoulement d’un certain délai, nonobstant le fait que la Chambre haute ne les avait pas approuvés. La Cour a toutefois refusé de répondre à la question suivante:
2. Ressort-il de la compétence législative du Parlement du Canada de promulguer des lois visant à modifier les dispositions relatives à la Chambre haute du Parlement ou à remplacer ladite Chambre? Ainsi, ressort-il de la compétence du Parlement de faire l’un quelconque ou tous les changements suivants:
a) modifier le nom de la Chambre haute;
c) modifier les qualités requises pour être membre de cette chambre;
d) modifier les termes du mandat des membres de cette chambre;
e) modifier le processus de nomination des membres de cette chambre, en
(i) conférant aux assemblées législatives provinciales le pouvoir de nommer, sur l’avis du lieutenant-gouverneur en conseil, certains membres de la Chambre haute, la Chambre des Communes étant
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autorisée à nommer lesdits membres, sur l’avis du gouverneur général en conseil, lorsqu’une assemblée législative provinciale n’agit pas dans les délais impartis, et
(ii) conférant à la Chambre des Communes le pouvoir de nommer dans chaque province, sur l’avis du gouverneur général en conseil, certains membres de la Chambre haute, l’assemblée législative provinciale étant autorisée à nommer lesdits membres, sur l’avis du lieutenant-gouverneur en conseil, lorsque la Chambre des Communes n’agit pas dans les délais impartis,
(iii) conférant soit aux lieutenants-gouverneurs en conseil ou soit à un ou plusieurs organismes le pouvoir de choisir une partie ou la totalité des membres de la Chambre haute; ou
…
En ce qui concerne le paragraphe 2a) qui demande si le Parlement peut modifier le nom du Sénat, la Cour a dit (à la p. 76):
Nous présumons qu’un changement de nom ne serait proposé que dans le cadre d’un projet de modification du Sénat lui-même. Si ce projet était jugé ultra vires du Parlement, alors le changement de nom le serait probablement aussi. Nous ne croyons pas que l’on puisse répondre convenablement à cette question en l’absence d’un tel contexte.
Relativement au paragraphe 2c) qui porte sur la modification des qualités requises pour être sénateur, la Cour a dit:
La difficulté ici, est que nous ignorons quels changements sont envisagés. Certaines des qualités exigées des sénateurs à l’art. 23, comme celles qui ont trait à leurs biens, peuvent ne pas avoir aujourd’hui l’importance qu’elles avaient lorsque l’Acte a été édicté. Par ailleurs, l’exigence qu’un sénateur réside dans la province pour laquelle il est nommé est importante par rapport aux caractéristiques des divisions qui composent le Sénat. À notre avis, on ne peut répondre catégoriquement à cette question.
Le paragraphe 2d) relatif à la durée des fonctions des sénateurs a suscité l’observation suivante de la part de la Cour: «pour répondre à cette question, il nous faudrait savoir quels changements on se propose d’apporter à la durée des fonctions» (à la p. 77). Au sujet des alinéas 2e)(i), (ii) et (iii), la Cour a dit:
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Le paragraphe e), aux alinéas (i), (ii) et (iii), envisage le changement du mode de nomination des sénateurs, pouvoir qu’exerce actuellement le gouverneur général. On ferait choisir «certains» membres du Sénat par les législatures provinciales, «certains» membres par la Chambre des Communes, «certains» membres par les lieutenants‑gouverneurs en conseil ou par «un ou plusieurs organismes». Le choix de sénateurs par une législature provinciale ou par le lieutenant-gouverneur d’une province impliquerait une participation indirecte des provinces à l’adoption des lois fédérales et cela est contraire au raisonnement de cette Cour dans l’arrêt Lord Nelson Hotel cité précédemment.
De nouveau, nous ne croyons pas avoir sur le contexte des précisions qui nous permettraient de formuler une réponse satisfaisante.
Voir aussi les arrêts Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association, [1971] R.C.S. 689, Reference re Regulation and Control of Aeronautics in Canada, [1930] R.C.S. 663 et In Re Marriage Laws (1912), 46 R.C.S. 132, où la majorité des juges se sont sentis obligés, ou ont jugé qu’il n’était pas nécessaire, de répondre à certaines questions, alors qu’une minorité ont estimé qu’il ne fallait pas y répondre.
Dans le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, le Juge en chef et les juges Estey et McIntyre, se fondant sur l’affaire de l’énergie hydraulique, ont énoncé ainsi le principe de droit applicable (à la p. 851):
Lorsqu’il y a ambiguïté ou que les questions sont formulées en des termes si généraux qu’une réponse précise est difficile ou impossible à donner, le tribunal peut qualifier les réponses, répondre en termes généraux ou refuser de répondre.
Dans deux cas, soit le Renvoi relatif au Sénat et l’affaire de l’énergie hydraulique, la Cour a refusé de répondre à des questions soumises par le gouvernement fédéral; dans un autre cas, l’affaire des écoles montréalaises, la Cour a refusé de répondre à une question qu’un gouvernement provincial avait soumise à la Cour d’appel de la province; dans le quatrième exemple, la Cour a refusé de répondre à une question dont elle avait été saisie par la Commission des chemins de fer.
Bien que désapprouvant la pratique qui consiste à soumettre à la Cour, sur le fondement d’éléments extrêmement maigres, des questions constitution-
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nelles aussi importantes que celles soulevées en l’espèce, nous ne rejetterions pas le pourvoi pour ce motif. Nous estimons, pour les raisons énoncées plus loin, que la Cour connaît suffisamment bien les aspects essentiels du projet pour être amenée irrésistiblement à la conclusion que chacune des trois questions doit recevoir une réponse négative.
2) Les motifs de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick
Le procureur général du Nouveau-Brunswick a résumé le projet pour la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick de la manière suivante:
[TRADUCTION] La proposition envisage rétablissement d’un nouveau tribunal qui aurait pleine compétence en matière criminelle et qui connaîtrait exclusivement de toutes les questions relevant du droit criminel, y compris les infractions au Code criminel, les autres infractions fédérales et les infractions provinciales. Ce tribunal remplacerait l’actuelle Cour provinciale et ses juges seraient nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Il ne s’agirait pas d’un tribunal que la législature aurait érigé en cour supérieure et qui n’exercerait qu’une compétence conférée par la loi.
On demanderait au Parlement du Canada de modifier le Code criminel et d’autres lois fédérales de manière à conférer au nouveau tribunal compétence en matière criminelle. La mise en oeuvre du projet est donc vue comme une fusion de l’autorité des deux corps législatifs.
La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a conclu sans aucune difficulté qu’en raison du pouvoir absolu en matière pénale que le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement du Canada, celui-ci a plein pouvoir de doter un tribunal provincial constitué par une province et présidé par un juge nommé par cette province, du pouvoir d’appliquer le droit criminel fédéral soit exclusivement, soit concurremment avec les actuelles cours supérieures provinciales créées en vertu de l’art. 96. Se fondant sur l’arrêt Re Vancini (1904), 34 R.C.S. 621 et sur l’affaire Papp v. Papp, [1970] 1 O.R. 331, et s’appuyant également sur le jugement rendu en Colombie-Britannique dans l’affaire Nanaimo Community Hotel v. Board of Referees, [1945] 3 D.L.R. 225, la Cour d’appel a répondu par l’affirmative à la première et à la deuxième questions et a rejeté un argument en sens contraire fondé sur l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
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Le juge en chef Hughes, parlant au nom de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick, a fait remarquer que ni l’arrêt O. Martineau & Sons, Ld. v. City of Montreal [1932] A.C. 113, ni l’arrêt Toronto Corporation v. York Corporation, [1938] A.C. 415, tous les deux du Conseil privé, ne permettaient d’argumenter, sur le fondement de l’art. 96, contre des réponses affirmatives aux questions 1 et 2, parce que dans ces affaires la question relative à l’art. 96 portait sur la compétence d’une province pour conférer à une cour provinciale ou à un tribunal provincial un pouvoir judiciaire et que, de plus, ces arrêts n’interdisaient pas des mesures comme celles proposées en l’espèce lorsque c’est le Parlement du Canada qui les prend dans l’exercice de son pouvoir exclusif.
La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a rejeté la déclaration suivante concernant l’art. 96 faite dans un article du professeur John Willis («Section 96 of The British North America Act», (1940) 18 R. du B. can. 517, à la p. 523):
[TRADUCTION] Une législature provinciale n’a pas le pouvoir «d’enlever (la totalité de) sa compétence à une cour présidée par un juge nommé par le fédéral pour la transférer à un juge (ou à une autre autorité) nommé par l’exécutif provincial», car un texte législatif ayant cet effet constituerait une méthode indirecte de nommer un juge d’une cour supérieure, de district ou de comté.
Voici la réponse qu’a donnée la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick à cet argument:
À mon avis, la conclusion ainsi énoncée ne s’applique pas, dans la mesure où le tribunal qu’on veut établir en l’espèce tiendrait ses pouvoirs et sa compétence du Parlement en vertu de l’article 91(27). L’établissement du tribunal proposé ne créerait pas une situation où la législature provinciale visait à [TRADUCTION] «enlever la compétence d’un juge nommé par l’autorité fédérale et à l’attribuer à un juge nommé par le gouvernement provincial». Seul le Parlement pourrait effectuer ce transfert de compétence au tribunal proposé.
La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a en outre rejeté l’argument (qui a été repris en cette Cour) selon lequel, en raison de l’art. 96, les cours supérieures possèdent un certain degré inhérent de compétence exclusive en matière criminelle, compétence qui ne saurait être attribuée à une cour inférieure administrée par des personnes nommées
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par la province. On s’est appuyé sur l’arrêt Valin v. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, et particulièrement sur les motifs du juge Taschereau, à la p. 74. (Nous reviendrons sur cet arrêt ultérieurement.) La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a souligné que la compétence en matière criminelle n’a pas été figée au moment de la Confédération, qu’en fait, le Parlement a depuis lors modifié la compétence des cours de juridiction criminelle et que cette Cour a confirmé le pouvoir du Parlement de conférer ou d’enlever à tout tribunal, s’il le juge à propos, compétence en matière criminelle. Bref, selon la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick, l’art. 96 de la Constitution n’impose aucune restriction au Parlement; il ne s’appliquerait qu’aux législatures provinciales.
La troisième question n’a présenté que peu de difficulté pour la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick. Elle y a donné la réponse suivante:
…la législature de chacune des provinces a compétence exclusive pour légiférer quant à la création, au maintien et à l’organisation de tribunaux de justice pour la province ayant juridiction civile et criminelle. Il s’ensuit qu’une législature peut créer un tribunal de juridiction criminelle regroupée qui exercerait la compétence pour juger les actes criminels et autres infractions que lui conférerait le Parlement du Canada, que ce pouvoir qui lui est conféré soit exclusif ou concurrent à celui de tribunaux dont les juges sont nommés en vertu de l’art. 96 de l’A.A.N.B.
3) L’autre aspect de la question
Il ne fait pas de doute qu’en 1867 les cours supérieures avaient compétence pour juger les actes criminels; les parties ne soutiennent pas le contraire. On ne prétend pas non plus que les cours inférieures avaient en 1867 compétence concurrente à l’égard des actes criminels. Bien que cela ne soit pas en soi concluant (voir Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714), aucune autre considération qui aurait pu faire échapper le projet à l’art. 96 ne s’applique en l’espèce. Le tribunal proposé sera de toute évidence un organisme judiciaire dont le caractère judiciaire ne sera pas appelé à changer selon le contexte dans lequel il va fonctionner; de plus, ce tribunal n’exercera pas des pouvoirs administratifs auxquels ses
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fonctions juridictionnelles seraient accessoires. Il s’agit manifestement d’un tribunal de compétence exclusivement criminelle.
Les questions à trancher en l’espèce soulèvent un bon nombre de points qui ne peuvent être négligés dans un cas où on se propose de remplacer les cours supérieures des provinces dans l’application du droit criminel, notamment en ce qui a trait aux actes criminels. Nous avons déjà posé la question de savoir si l’on envisage d’attribuer au nouveau tribunal provincial une compétence exclusive non susceptible de contrôle ou, tout au plus, un droit d’appel prévu par la loi. Dans l’hypothèse où cette compétence ne serait pas susceptible de contrôle, cela pourrait faire de ce tribunal constitué par la province, avec ses juges nommés par la province, une cour au sens de l’art. 96, même s’il tient sa compétence du Parlement. L’arrêt Crevier, [1981] 2 R.C.S. 220, pourrait être pertinent à cet égard.
Nous n’avons aucunement l’intention d’approfondir cette question ici et nous n’avons pas l’intention non plus d’examiner des questions comme celle de savoir si les cours supérieures de la province pourront encore être saisies de requêtes en mandamus, en prohibition ou en certiorari, ou de leurs équivalents actuels. Il faut se rappeler que la nature de ces brefs est fonction des questions auxquelles ils se rapportent: voir In re Storgoff, [1945] R.C.S. 526; Re Rex v. Thompson, [1946] O.R. 560; R. v. Marathon Paper Mills of Canada Ltd., [1947] O.R. 532. Si les cours supérieures de la province doivent être dépouillées de toute compétence en matière pénale, demeureraient-elles compétentes quant aux brefs susmentionnés?
Le Nouveau-Brunswick propose l’établissement d’un tribunal qui tirerait sa compétence de la loi. En quoi se distinguerait-il? Il n’y a certainement pas de différence entre le tribunal proposé et les cours actuelles de la province, dont la compétence en matière criminelle est tributaire d’une loi fédérale. Il ne fait toutefois pas de doute qu’on essaie de faire une distinction entre le nouveau tribunal et les cours supérieures de la province. Mais cela aidera-t-il, s’il faut tenir compte des fonctions? C’est un principe bien établi que bien que l’art. 96 confère expressément un pouvoir de nomination, il doit recevoir une interprétation qui tient compte des fonctions des cours qui y sont visées, de crainte
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que son champ d’application ne soit rétréci. Quel est donc le rapport entre le nouveau tribunal qu’on se propose de créer et l’art. 96? C’est là la question constitutionnelle qui est au coeur de la présente affaire et, d’après nous, la réponse est que ce nouveau tribunal ne pourra être établi parce qu’il sera en réalité une cour au sens de l’art. 96.
Les articles 96, 97, 98, 99 et 100 sont impératifs. À la différence du par. 91(27), ils ne reposent pas uniquement sur des pouvoirs législatifs fédéraux. Ces articles sont ainsi rédigés:
VII. JUDICATURE
96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle‑cosse et le Nouveau-Brunswick.
97. Jusqu’à ce que les lois relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la Nouvelle-Ecosse et le Nouveau-Brunswick, et à la procédure dans les cours de ces provinces, soient rendues uniformes, les juges des cours de ces provinces qui seront nommés par le gouverneur-général devront être choisis parmi les membres des barreaux respectifs de ces provinces.
98. Les juges des cours de Québec seront choisis parmi les membres du barreau de cette province.
99. (1) Sous réserve du paragraphe (2) du présent article, les juges des cours supérieures resteront en fonction durant bonne conduite, mais ils pourront être révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes.
(2) Un juge d’une cour supérieure, nommé avant ou après l’entrée en vigueur du présent article, cessera d’occuper sa charge lorsqu’il aura atteint l’âge de soixante‑quinze ans, ou à l’entrée en vigueur du présent article si, à cette époque, il a déjà atteint ledit âge.
100. Les salaires, allocations et pensions des juges des cours supérieures, de district et de comté (sauf les cours de vérification dans la Nouvelle-Écosse et le Nouveau‑Brunswick) et des cours de l’Amirauté, lorsque les juges de ces dernières sont alors salariés, seront fixés et payés par le parlement du Canada.
Ce qu’on envisage ici n’est pas un certain transfert du pouvoir en matière de droit criminel d’une manière comparable à ce qui a déjà été accompli en vertu du Code criminel, mais la suppression totale de la compétence des cours supérieures en
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matière de droit criminel. Les articles 96 à 100 ne font pas de distinction entre les cours de juridiction civile et celles de juridiction criminelle. Ces articles ne doivent pas être interprétés de manière à autoriser le Parlement du Canada à se servir de son pouvoir en matière de droit criminel pour détruire les cours supérieures, pour priver le gouverneur général de son pouvoir de nomination et pour empêcher que les membres du barreau bénéficient d’une préférence en ce qui a trait aux nominations aux cours supérieures.
Il n’est pas plus loisible au Parlement de se départir des pouvoirs conférés au fédéral par la Constitution qu’il ne l’est à une province de les usurper. L’article 96 édicte que «le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province». On propose en l’espèce que le Parlement transfère à un tribunal provincial la compétence qu’ont actuellement les cours supérieures pour juger les actes criminels. Cette proposition aurait pour effet d’enlever au gouverneur général son pouvoir en vertu de l’art. 96 de nommer les juges chargés de juger les actes criminels au Nouveau-Brunswick. Cela est contraire à l’art. 96 qui interdit aussi bien au Parlement qu’aux provinces de modifier le régime envisagé par les articles de la Loi constitutionnelle de 1867 qui portent sur l’organisation judiciaire.
La Loi constitutionnelle de 1867 érige en principe fondamental de notre régime fédéral l’indépendance traditionnelle des juges des cours supérieures anglaises et cette indépendance ne peut être moins importante et moins vitale dans l’administration du droit criminel qu’elle ne l’est dans les affaires civiles. Aux termes de la Constitution canadienne, les cours supérieures sont indépendantes des deux paliers de gouvernement. Les provinces créent, maintiennent et organisent les cours supérieures; le fédéral nomme les juges. Les articles de la Loi constitutionnelle de 1867 qui portent sur l’organisation judiciaire garantissent l’indépendance des cours supérieures; ils s’appliquent aussi bien au Parlement qu’aux législatures provinciales.
La proposition en cause est doublement viciée. Le Parlement ne peut, par une loi qui attribuerait à un tribunal provincial compétence pour juger tous les actes criminels, faire ce qui équivaudrait à
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enlever au gouverneur général le pouvoir de nomination que lui confère l’art. 96. Le Nouveau‑Brunswick pour sa part ne peut, par une loi portant sur la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de juridiction criminelle, exercer un pouvoir de nomination à l’égard des cours visées à l’art. 96.
De plus, lui accorder une compétence concurrente avec celle des cours supérieures n’avancerait guère la cause du nouveau tribunal projeté. La proposition de compétence concurrente repose vraisemblablement sur la théorie selon laquelle un tribunal provincial dont les pouvoirs seraient concurrents plutôt qu’exclusifs n’enlèverait pas aux cours supérieures leur compétence, du moins pas dans la même mesure; puisque la compétence des cours supérieures n’a pas été figée à partir de 1867, il serait possible de modifier cette compétence pourvu qu’en le faisant, on ne porte pas atteinte à son caractère essentiel; l’art. 96 n’y ferait pas obstacle parce que la cour supérieure conserverait sa compétence pour juger les actes criminels. Avec égards, nous estimons que c’est là faire abstraction du fait qu’on essaie en l’espèce, par une action commune, d’opérer la transformation d’une cour inférieure en cour supérieure. Selon nous, l’art. 96 s’oppose irréductiblement à une telle entreprise.
Avant de terminer, nous avons un mot à dire à propos de l’arrêt Valin v. Langlois susmentionné. Dans cette affaire il était question d’une élection fédérale contestée, ce qui, en vertu d’une loi fédérale, ressortissait aux cours supérieures des provinces. Le pouvoir du Parlement de conférer juridiction dans ce domaine était incontesté lorsqu’il s’agissait de questions de droit relevant de sa compétence législative. Cette Cour a examiné en profondeur les questions soulevées et, en la présente espèce, la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick a porté une attention particulière à certaines opinions exprimées par le juge Taschereau aux pp. 74 et 75:
[TRADUCTION] …selon moi, décider que le Parlement fédéral ne pourra jamais de quelque manière étendre ou restreindre la compétence des tribunaux provinciaux serait limiter ses pouvoirs à un degré que l’appelant n’a peut-être pas envisagé, ce qui détruirait dans une très grande mesure les droits et les privilèges conférés au
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fédéral par les art. 91 et 101 de la Loi. Prenons à titre d’exemple le droit criminel. La création, le maintien et l’organisation des tribunaux provinciaux de juridiction criminelle relèvent des législatures provinciales qui remplissent aussi les mêmes fonctions à l’égard des tribunaux de juridiction civile; cependant, le Parlement ne peut-il pas en vertu de l’art. 101 de la Loi, créer de nouveaux tribunaux de juridiction criminelle et édicter que tous les crimes et toutes les infractions seront du ressort exclusif de ces nouveaux tribunaux? Je le tiens pour incontestable.
Pourtant, ne serait-ce pas là modifier et restreindre la compétence de la cour provinciale de juridiction criminelle et ne serait-ce en fait la dépouiller complètement de sa compétence?
Avec grands égards, nous estimons que cette opinion incidente ne s’applique pas au transfert projeté au moyen duquel la compétence en matière de droit criminel serait enlevée aux cours supérieures provinciales pour être attribuée à un nouveau tribunal provincial qui tirerait sa compétence de la loi et serait présidé par une personne nommée par la province. Il y a, selon nous, une différence fondamentale entre une simple modification ou restriction de la compétence en matière criminelle et la suppression totale de cette compétence. Dans la mesure où ce dernier point de vue a été retenu par le juge Taschereau, nous le jugeons inacceptable.
Est-il besoin de signaler que le maintien de la compétence des cours supérieures provinciales à l’égard des affaires civiles ne suffît pas pour sauver le projet de la province?
Nous avons peut-être restreint la portée de notre examen des trois questions importantes soulevées en l’espèce, mais, ayant décidé de les étudier, nous avons cru bon de ne tenir compte que des dispositions de la Constitution qui, à notre avis, ne peuvent être éludées au moyen d’une action concertée menée par les gouvernements provincial et fédéral.
Nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de répondre aux trois questions par la négative. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens.
Pourvoi accueilli; les trois questions reçoivent des réponses négatives.
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Procureur de l’appelant: John P. McEvoy, Fredericton.
Procureur de l’intimé le procureur général du Nouveau-Brunswick: Le procureur général du Nouveau-Brunswick, Fredericton.
Procureur de l’intimé le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
