Cour suprême du Canada
Vignola c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 112
Date: 1983-10-13
Henri-Paul Vignola Appelant;
et
Jean-F. Keable Intimé.
N° du greffe: 16342.
1982: 3, 4 mars; 1983: 13 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1980] C.A. 531, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure rendu le 21
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décembre 1979 rejetant une demande en injonction interlocutoire. Pourvoi rejeté.
Paul Normandin, c.r., et Guy Lafrance, pour l’appelant.
Jacques Bellemarre, c.r., et Jean-Pierre Lussier, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE BEETZ — L’appelant est directeur du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal («SPCUM») et l’intimé est un commissaire nommé en vertu de la Loi des commissions d’enquête, S.R.Q. 1964, chap. 11 (maintenant L.R.Q. 1977, chap. C-37). L’appelant a présenté en Cour supérieure une requête en injonction visant à interdire la publication par le commissaire intimé de tout renseignement concernant les indicateurs et autres sources d’information du SPCUM. La Cour supérieure a rejeté la requête et la Cour d’appel a confirmé ce jugement.
Par son pourvoi, l’appelant nous demande d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et le jugement de la Cour supérieure et d’accorder l’injonction qu’il demande.
L’affaire est connexe à celle de Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60, dans laquelle jugement est rendu ce jour. Les deux pourvois ont été entendus en même temps et plaidés par les mêmes procureurs qui de part et d’autre ont produit chacun un seul mémoire. Chaque affaire comporte cependant un dossier distinct et la Cour supérieure et la Cour d’appel ont rendu des jugements particuliers à chaque cas, quoique les jugements rendus dans cette espèce renvoient en grande partie à ceux rendus dans Bisaillon c. Keable.
I — Les faits
Les faits ne sont pas en litige: tous ceux qui sont allégués dans la requête en injonction sont admis par le commissaire intimé.
Depuis le 15 juin 1977, le commissaire intimé présidait une commission d’enquête dont le mandat a été plusieurs fois modifié. Le texte de ce mandat comme il se lisait à l’époque pertinente est reproduit intégralement dans Bisaillon c. Keable
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précité. Il ne me paraît pas nécessaire de le citer de nouveau.
Le juge Turgeon a rédigé les motifs principaux de la Cour d’appel et le juge L’Heureux-Dubé est d’accord avec lui. Voici en partie comment il résume les circonstances qui ont donné lieu au litige:
Au mois de novembre 1979, il est apparu que l’intimé avait l’intention d’assigner des agents de la paix du Service de police de la Communauté urbaine et de les forcer à révéler publiquement l’existence et l’identité de certaines sources d’information de la police et de certaines méthodes confidentielles d’enquête et d’opération du Service de la police de la Communauté urbaine de Montréal. L’appelant, directeur de ce service, a émis et fait déposer devant l’intimé, à une audition publique le 20 novembre 1979, un affidavit invoquant le principe d’ordre public et l’intérêt public de garder la confidentialité des sources d’information de la police et de ses méthodes confidentielles d’opération et d’enquête et s’objectant à ce quelque agent de la paix de son service témoigne sur lesdites informations confidentielles.
Le 27 novembre 1979, l’intimé a fait une déclaration publique pour dévoiler l’identité et, de plus, a tenté de forcer un agent de la paix du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal à révéler l’identité ou à confirmer l’identité d’un individu que l’intimé croit être un informateur de la police.
C’est cet agent de la paix qui, le 27 novembre 1979, a fait signifier une requête pour l’émanation d’un bref d’évocation contre l’intimé, mettant en cause le Procureur général de la province de Québec et le lendemain, 28 novembre 1979, l’appelant, à titre de chef des agents de la paix et de la force constabulaire, a pris et institué les procédures en la présente cause.
De plus, selon les allégations de la requête en injonction, le journal The Gazette rapportait dans son édition du 28 novembre 1979, sous le titre «Keable names two at hearing as informer and «dupe»», qu’un dénommé Jean-Paul Brodeur, désigné par le journal comme préposé du commissaire intimé, avait affirmé que la personne que le commissaire intimé croyait être un indicateur de police et qu’il avait identifiée comme tel durant la séance du 27 novembre, avait assisté avec son contrôleur à des réunions antérieures et privées du personnel de la commission et avait déjà déclaré être un indicateur de police.
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La requête en injonction comporte également l’allégation suivante:
17. — Au cours d’une telle enquête, de plus, avec le mandat tel que conféré, il est raisonnable de croire que le défendeur-intimé aura à l’occasion des documents ou autres preuves révélant ou permettant d’identifier des sources d’information du Service de la police de la Communauté Urbaine de Montréal.
L’appelant soumet dans sa requête que révéler ces informations serait contraire au droit et à l’intérêt public et causerait un tort irréparable à l’administration de la justice et à l’efficacité du SPCUM en ce que de telles révélations sont de nature à tarir les sources d’information.
Voici les conclusions recherchées par l’appelant dans sa requête en injonction:
…ordonner et enjoindre audit commissaire Jean-F. Keable, défendeur-intimé, et à toute autre personne l’assistant ou travaillant avec ou pour lui dans l’exécution des mandats qui lui ont été confiés par les arrêtés en conseil produits en liasse sous la cote R-1:
a) de cesser et s’abstenir de communiquer à qui que ce soit, soit oralement ou par écrit et par toute autre manière, toute source d’information du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal ou l’identité de toute personne qui a renseigné ou qu’il croit avoir renseigné confidentiellement ledit Service;
b) de cesser toute déclaration publique ou autre concernant les sources d’information du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal ou l’identité de ses informateurs;
c) de ne pas rendre public tout document, écrit, enregistrement ou autres preuves, ou copie d’iceux, révélant ou permettant d’identifier des sources d’information du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal;
L’appelant avait également pris des conclusions visant à l’obtention immédiate, à titre provisoire, d’une injonction interlocutoire mais, selon le mémoire qu’il a produit en cette Cour et qui n’est pas contredit sur ce point par le commissaire intimé, «l’intimé s’étant engagé à garder confidentiels tels documents et informations jusqu’à jugement, le requérant-appelant… n’insista pas pour qu’il soit fait droit immédiatement et provisoirement à la requête dont l’audition sur la requête en
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injonction interlocutoire fut reportée au 7 décembre 1979…».
II — Le jugement de la Cour supérieure et l’arrêt de la Cour d’appel
Le juge en chef Deschênes de la Cour supérieure renvoie aux motifs qu’il a donnés dans Bisaillon c. Keable, [1980] C.S. 13, et il conclut:
La Cour reconnaît le droit de l’intimé d’avoir accès aux sources d’information du S.P.C.U.M. et sa discrétion de conduire son enquête en public ou à huis-clos, sous la réserve de l’effet éventuel d’une intervention du Procureur général du Québec qui, de toute façon, ne s’est pas encore produite.
La Cour ne saurait donc, par l’ordonnance d’injonction demandée, tronquer ce droit à cette discrétion du Commissaire-intimé et prétendre les exercer à sa place.
On peut légitimement différer d’opinion sur la procédure adoptée par le Commissaire et l’opportunité de rendre publics les renseignements qu’il obtient concernant les sources d’information du S.P.C.U.M. En agissant ainsi, le Commissaire demeure néanmoins à l’intérieur des limites de ses prérogatives.
Au surcroît, les gestes que la requête vise à interdire sont étroitement liés aux procédures et à l’allure quasi-judiciaire que l’enquête a adoptées. Constitue dès lors un obstacle additionnel aux conclusions du requérant l’article 758 C.p. qui édicte: «Une ordonnance d’injonction ne peut en aucun cas être prononcée pour empêcher des procédures judiciaires…»: Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres, [1979] R.C.S. 218 à la page 225.
L’arrêt unanime de la Cour d’appel a été publié sub nom. Vignola c. Keable, [1980] C.A. 531. À la page 532, le juge Turgeon renvoie aux raisons qu’il a écrites dans Bisaillon c. Keable, [1980] C.A. 316, et il poursuit:
J’ai reconnu dans Bisaillon le droit de l’intimé d’avoir accès aux sources d’information du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal et sa discrétion de conduire son enquête en public ou à huis clos, sous réserve d’une intervention du Procureur général du Québec qui ne s’est pas encore manifestée.
Cependant, personnellement, je regrette que le commissaire Keable ait décidé de rendre publics les renseignements qu’il obtient concernant les sources d’information du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal. En ce faisant, il risque de causer un tort considérable à ce service de police. Il aurait dû dans sa
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discrétion, à mon point de vue, conduire son enquête à huis clos sur ce sujet délicat. Cependant, en agissant comme il l’a fait, le commissaire demeure dans les limites de sa juridiction.
Le juge Turgeon reprend ensuite à son compte le moyen retenu par le premier juge, fondé sur l’art. 758 du Code de procédure civile et, avant de conclure au rejet de l’appel, il cite le passage suivant des motifs du juge Pigeon dans Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218 (ci-après appelé Keable n° 1), aux pp. 224 et 225:
En Cour supérieure, le juge Hugessen a rejeté la demande au motif que le commissaire n’est pas un tribunal et n’est pas assujetti à l’évocation: «le commissaire intimé n’est pas un tribunal et n’en deviendra un que lorsque et dans la mesure où il décidera d’imposer des sanctions dans l’exercice de ses pouvoirs ancillaires».
La Cour d’appel a unanimement écarté ce point de vue. Selon l’art. 7 de la Loi des commissions d’enquête, un commissaire a «en ce qui concerne les procédures de cet examen, tous les pouvoirs d’un juge de la Cour supérieure siégeant en terme». S’appuyant sur cette disposition, le commissaire a adressé des assignations au Solliciteur général du Canada et a rendu des décisions lui ordonnant de produire des documents relatifs à l’administration de la Gendarmerie royale du Canada. Ce faisant, le commissaire prétendait exercer certains pouvoirs d’un tribunal contre le Solliciteur général. Celui-ci n’était pas tenu d’attendre une condamnation pour outrage au tribunal afin de contester la validité des assignations et du mandat du commissaire, s’il avait en droit de bons motifs de le faire. Le bref d’évocation aux termes de l’actuel Code de procédure civile est la combinaison d’un bref de certiorari et d’un bref de prohibition: Three Rivers Boatman c. Conseil canadien des relations ouvrières. Or un bref de prohibition peut se demander dès l’ouverture des procédures attaquées: Bell c. Ontario Human Rights Commission. On a suggéré que le recours normal est l’injonction, mais l’art. 758 du C.p.c. dispose qu’«une ordonnance d’injonction ne peut en aucun cas être prononcée pour empêcher des procédures judiciaires».
Quant au juge Monet, qui était dissident dans Bisaillon c. Keable, il écrit à la p. 533:
Dans l’affaire Bisaillon c. Keable, j’ai conclu à la délivrance d’un bref de la Cour supérieure par application de l’article 848 C.P. et à une ordonnance enjoignant l’intimé de surseoir à toute procédure, enquête ou inter-
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rogatoire de monsieur Bisaillon, sergent-détective de la police de la Communauté urbaine de Montréal. Selon moi, le dossier, ou plus précisément une partie du dossier de l’affaire, doit être transmis à la Cour supérieure.
Dans cette hypothèse, l’intimé est dessaisi, à tout le moins jusqu’au jugement final de la Cour supérieure, de cette partie de l’affaire. En conséquence, la crainte qui semble justifier les conclusions de l’appelant me paraît peu objective. J’aurais peine à croire que le commissaire intimé, membre du Barreau par surcroît, agisse dans l’intervalle de la façon que l’appelant lui reproche. Aussi je ne crois pas que l’injonction sollicitée devrait présentement être «jugée nécessaire» dans les circonstances.
III — Les questions constitutionnelles
Les questions constitutionnelles formulées par ordonnance du Juge en chef sont identiques à celles qui ont été formulées dans Bisaillon c. Keable. Elles sont citées intégralement dans les motifs de jugement donnés ce jour relativement à cette dernière affaire. Il me paraît inutile de les citer de nouveau comme d’y répondre une seconde fois. D’ailleurs, ce sont principalement les faits de l’affaire Bisaillon c. Keable qui donnent ouverture à ces questions, ceux de la présente affaire s’y prêtant moins.
IV — La nécessité d’une injonction
Je ne crois pas que l’on puisse opposer à l’appelant le moyen fondé sur l’art. 758 du Code de procédure civile car il ne me paraît pas que des «communications orales ou écrites» et les «déclarations publiques ou autres» comme celles que visent les conclusions de la requête en injonction soient des «procédures judiciaires» au sens de l’art. 758 du Code de procédure civile. Les procédures auxquelles le juge Pigeon réfère dans le passage précité de Keable n° 1 étaient des assignations et des ordres de produire certains documents; en émettant ces assignations et ces ordres, le commissaire intimé prétendait exercer les pouvoirs d’un tribunal. Des actes comme la déclaration publique faite par le préposé du commissaire intimé au journal The Gazette, le 28 novembre 1979 n’est pas, me semble-t-il, une procédure judiciaire. C’est un acte matériel. Et même si le rapport que le commissaire intimé est appelé à faire au lieutenant-gouverneur
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en conseil constitue peut-être plus qu’un acte matériel, je vois mal comment on pourrait le considérer comme une procédure judiciaire.
Quoi qu’il en soit, j’en viens à la conclusion que l’injonction demandée par l’appelant doit être refusée pour d’autres motifs.
Comme le juge Monet en Cour d’appel «je ne crois pas que l’injonction sollicitée devrait présentement être «jugée nécessaire» dans les circonstances».
L’alinéa 17 de la requête en injonction allègue qu’il est raisonnable de croire que, compte tenu de son mandat, le commissaire intimé aura à l’occasion des documents ou autres preuves révélant ou permettant d’identifier des sources d’information du SPCUM.
Pourtant, comme il est dit dans Bisaillon c. Keable, «le Procureur général du Québec, mis en cause, nous a informés que le commissaire intimé avait remis sa démission à titre de commissaire le 5 février 1982 et qu’il avait remis un rapport contenant les résultats de l’enquête portant sur tous les aspects du mandat confié à la Commission, à l’exception des «questions relatives au recrutement des informateurs par des corps policiers», questions qui ne pourraient être résolues avant l’arrêt de cette Cour dans la présente affaire ainsi que dans Vignola c. Keable…». Le mis en cause nous informait également que la poursuite des travaux de la Commission dépendait du sort réservé au pourvoi.
On peut douter que les craintes exprimées dans la requête en injonction se réalisent à l’avenir compte tenu de la délivrance du bref d’évocation dans Bisaillon c. Keable et du sort fait à la question posée à l’agent de la paix Émile Bisaillon et aux duces tecum qui y sont déclarés illégaux.
Pourtant si le commissaire intimé avait déjà recueilli des preuves ou documents comme ceux que vise l’alinéa 17 de la requête en injonction, par exemple au cours de séances tenues à huis clos, l’utilisation et la publication de telles preuves restent régies et restreintes par les principes énoncés dans Bisaillon c. Keable. Mais je ne crois pas qu’il
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y ait lieu d’émettre des injonctions conditionnelles, hypothétiques ou indéterminées. Le rejet de l’injonction dans les circonstances de l’espèce n’empêche pas que l’on puisse avoir recours de nouveau à ce remède si le besoin s’en fait sentir de façon concrète et que l’injonction constitue un moyen approprié.
V — Conclusions
Je rejetterais le pourvoi.
La Cour d’appel et la Cour supérieure ont accordé les dépens à l’intimé. J’infirmerais leur décision sur ce seul point et j’ordonnerais qu’il n’y ait aucune adjudication de dépens dans aucune des cours.
Pourvoi rejeté.
Procureurs de l’appelant: Guy Lafrance et Paul Normandin, Montréal.
Procureurs de l’intimé: Jacques Bellemarre et Jean-Pierre Lussier, Montréal.
