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§ Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60 (13 octobre 1983)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1983] 2 R.C.S. 60 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1983-10-13;.1983..2.r.c.s..60 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Commission d'enquête provinciale - Enquête sur certaines activités criminelles impliquant divers corps policiers - Validité du mandat - Loi des commissions d'enquête, S.R.Q. 1964, chap. 11 (maintenant L.R.Q. 1977, chap. C-37).

Preuve - Privilège à l'égard des indicateurs de police - Commission d'enquête provinciale - Refus d'un policier de révéler l'identité d'un indicateur - Nature et portée du principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police - Code de procédure civile, art. 308 - Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E-10, art. 37 - Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, art. 7(2) - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 41.

Droit administratif - Commission d'enquête provinciale - Excès de juridiction - Évocation.

L'intimé a été chargé en vertu de la Loi des commissions d'enquête du Québec d'enquêter et de faire rapport sur différents incidents ou actes présumément illégaux ou répréhensibles dans lesquels auraient été impliqués divers corps policiers. Au cours de son enquête, il a tenté de forcer l'appelant, un agent de la paix du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal, à révéler l'identité d'un individu que l'intimé croyait être un informateur de la police. L'appelant a refusé de répondre et s'est adressé à la Cour supérieure pour obtenir la délivrance d'un bref d'évocation contre l'intimé. Sa requête a été rejetée et ce jugement a été confirmé par la

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Cour d'appel. Par ce pourvoi, l'appelant attaque la validité du mandat de la commission aux motifs (1) qu'il porterait sur des sujets de juridiction fédérale et (2) qu'il comporterait une sous-délégation illégale de pouvoirs. Dans l'hypothèse où le mandat serait valide, l'appelant soutient notamment que le commissaire aurait excédé sa juridiction en voulant le contraindre à révéler l'identité d'un indicateur de police.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Question 1: Les arrêtés en conseil définissant le mandat du commissaire, soit les arrêtés en conseil 1968-77, 2736-77, 2986-77, 3719-77, 1336-78, 2534-78, 3024-78, 3943-78, 217-79, 814-79, 2038-79 et 293-79 sont-ils, en tout ou en partie, ultra vires de la province de Québec ou du lieutenant-gouverneur en conseil de la province?

Réponse: Non.

Question 2: À l'égard du témoignage au cours d'une telle enquête d'un agent de la paix sur des enquêtes effectuées dans l'exercice de ses fonctions en matière d'infractions à l'encontre d'une loi criminelle, la législature de la province de Québec peut-elle constitutionnellement affecter et a-t-elle par ses législations affecté:

(i) le principe de confidentialité des sources d'information de la police à l'égard d'informations ainsi obtenues par cet agent de la paix, ou

(ii) le statut, les devoirs et pouvoirs de cet agent de la paix,

de sorte que

a) le principe de la confidentialité des sources d'information de la police ne s'applique pas?

Réponse: Non.

b) ce principe ne puisse s'appliquer que s'il est invoqué par les personnes y prévues et dans les conditions édictées à l'article 308 du Code de procédure civile de la province?

Réponse: Non.

c) le commissaire soit habilité à statuer et écarter ce principe lorsqu'il est invoqué devant lui?

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Réponse: Non.

d) le commissaire puisse contraindre un agent de la paix à témoigner sur ses sources d'information ou à produire des documents y relatifs?

Réponse: Non.

Validité du mandat: Il n'y a rien d'inconstitutionnel dans le mandat de la commission compte tenu de l'exclusion de la G.R.C. comme corps policier suite à l'arrêt Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218. Une province peut faire enquête sur le comportement présumément illégal ou répréhensible de corps de police relevant de sa compétence constitutionnelle de même que sur le comportement présumément illégal de tout agent de la paix. La manière dont les agents de la paix exercent leurs pouvoirs et devoirs sont des matières qui touchent à la discipline des corps de police et de leurs membres et qui relèvent de l'administration de la justice. Il n'est pas non plus question ici de sous-délégation illégale. Le mandat lu dans son ensemble fait clairement ressortir que le commissaire n'a aucune discrétion pour déterminer la portée et la nature des événements principaux qui doivent faire l'objet de son enquête.

Excès de juridiction: Le commissaire intimé ne peut contraindre un agent de la paix à révéler ses sources d'information. En questionnant l'appelant sur l'identité d'une personne qu'il croyait être un indicateur de police et en demandant la production de documents qui permettraient cette identification, l'intimé a excédé sa juridiction en violant la règle de common law qui interdit la divulgation judiciaire de l'identité des indicateurs de police. D'ordre public, ce principe ne souffre qu'une exeption [sic] imposée par la nécessité de démontrer l'innocence d'un accusé lors d'un procès. Cette règle de common law fait partie des lois du Québec et doit être appliquée dans une enquête qui porte sur l'administration de la justice. L'article 308 C.p.c. n'a pas eu pour effet de la modifier ou de l'abroger. Cet article porte uniquement sur cette partie de la common law qui est comprise dans le droit relatif au privilège de la Couronne. Il ne s'étend pas au principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police qui est soumis à un régime spécifique et dont les règles sont particulières et se distinguent de celles qui régissent le privilège de la Couronne. Sur le plan constitutionnel, ce principe doit être considéré comme un tout indivisible. Or, ses caractéristiques dominantes en font un principe de droit criminel qui est une compétence qui relève du fédéral. Une législature provinciale ne peut donc constitutionnellement

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abroger ou restreindre ce principe qui de toute façon occupe le champ et rendrait la législation provinciale inopérante.


Parties :

Demandeurs : Bisaillon
Défendeurs : Keable

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60

Date : 1983-10-13

Émile Bisaillon Appelant;

et

Jean-F. Keable Intimé;

et

Le procureur général du Québec Mis en cause;

et

Le procureur général du Canada, le procureur général de l'Ontario, le procureur général du Nouveau-Brunswick et le procureur général de l'Alberta Intervenants.

N° du greffe: 16341.

1982: 3, 4 mars; 1983: 13 octobre.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Chouinard et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DU QUÉBEC

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1980] C.A. 316, 127 D.L.R. (3d) 368, 62 C.C.C. (2d) 340, 17 C.R. (3d) 193, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1980] C.S. 13, refusant la délivrance d'un bref d'évocation. Pourvoi accueilli.

Paul Normandin, c.r., et Guy Lafrance, pour l'appelant.

Jacques Bellemarre, c.r., et Jean-Pierre Lussier, pour l'intimé.

William J. Atkinson et Louis Crête, pour le mis en cause.

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James M. Mabbutt, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Lorraine E. Weinrib, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Patricia L. Cumming, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.

William Henkel, c.r., pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE BEETZ — Par son pourvoi l'appelant, un agent de la paix du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal («SPCUM»), demande que soit infirmé l'arrêt majoritaire par lequel la Cour d'appel de la province de Québec confirme le jugement de la Cour supérieure qui refuse d'autoriser la délivrance d'un bref d'évocation adressé à l'intimé, commissaire nommé en vertu de la Loi des commissions d'enquête, S.R.Q. 1964, chap. 11 (maintenant L.R.Q. 1977, chap. C-37). Selon la requête en évocation, le mandat du commissaire intimé serait ultra vires et nul et, même si ce mandat est valide, le commissaire intimé aurait de toute façon excédé sa juridiction.

I — Les faits

À ce stade des procédures, il faut tenir pour avérées les allégations de faits de la requête en évocation. La Cour doit également prendre connaissance des pièces produites par le requérant. A la lumière des allégations tenues pour avérées et des pièces, la Cour doit décider si les faits allégués justifient les conclusions recherchées.

Il ressort de ces allégations et de ces pièces que, depuis le 15 juin 1977, l'intimé présidait une commission d'enquête dont le mandat a fait l'objet de plusieurs arrêtés en conseil qui en ont étendu soit la durée soit la portée.

À l'époque où se sont produites les circonstances qui ont donné lieu au litige, ce mandat était le suivant:

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LE MANDAT DE LA COMMISSION

A. — D'enquêter et de faire rapport sur toutes les circonstances qui ont entouré la perquisition effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal ainsi que sur tous les faits antérieurs ou postérieurs pouvant s'y rapporter de même que sur le comportement de toutes les personnes impliquées dans la perquisition ou dans un fait antérieur ou postérieur pouvant s'y rapporter et, sans restreindre la généralité de ce qui précède, plus particulièrement sur:

i) la fermeture des dossiers d'enquête qui avaient été ouverts au Service de la Police de la Communauté urbaine de Montréal, à la suite des plaintes déposées, peu après la perquisition, par les trois organismes dont les locaux avaient été perquisitionnés;

ii) la divergence des différentes versions qui ont été données concernant cette perquisition;

iii) la disposition des documents qui ont été saisis lors de cette perquisition;

iv) la collaboration de la Gendarmerie royale du Canada, de la Sûreté du Québec et du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal avec le ministère de la justice lors de l'enquête qui a été instituée après que cette perquisition ait été connue publiquement;

v) les procédés employés lors de cette perquisition et la fréquence de leur utilisation;

B. — D'enquêter et de faire rapport sur toutes les circonstances et sur tous les faits antérieurs ou postérieurs pouvant se rapporter aux actes suivants ainsi que sur le comportement de toutes les personnes impliquées dans ces actes ou dans ces faits:

i) l'entrée illégale effectuée au cours du mois de janvier 1973 dans des locaux où étaient conservées des bandes magnétiques pour ordinateur sur lesquelles était emmagasinée la liste des membres d'un parti politique;

ii) l'incendie d'une ferme connue sous le nom de «Petit Québec Libre» à Sainte-Anne de la Rochelle, le 9 mai 1972;

iii) un vol de dynamite à Rougemont au printemps de 1972;

iv) le recrutement d'informateurs par des moyens illégaux ou répréhensibles;

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v) la préparation, la rédaction, l'émission et la distribution d'un ou de faux communiqués;

C. — D'enquêter et de faire rapport sur les procédés employés lors des actes visés au paragraphe B ainsi que la fréquence de leur utilisation;

D. — De faire des recommandations sur les mesures à prendre pour éviter que les actes illégaux ou répréhensibles que découvre la Commission ne se reproduisent à l'avenir;

Sauf pour les alinéas B-iv) et B-v) qui sont nouveaux, ce mandat est identique à celui que cette Cour a considéré dans Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218 (ci-après appelé Keable n° 1). Cette Cour y a décidé que le mandat de l'époque était valide et intra vires de la compétence provinciale excepté, en ce qui concerne la Gendarmerie royale du Canada: à l'alinéa A, les mots «et la fréquence de leur utilisation»; à l'alinéa C, les mots «ainsi que la fréquence de leur utilisation»; et l'alinéa D.

Lors d'une audition tenue le 20 novembre 1979 devant le commissaire intimé, Henri-Paul Vignola, directeur du SPCUM, dépose par son procureur un affidavit attestant entre autres que des assignations ont été signifiées à certains policiers du SPCUM leur ordonnant de comparaître devant le commissaire intimé et qu'il a des raisons de croire et qu'il croit que «des questions pourraient leur être posées en vue de les forcer à divulguer l'existence ou l'identité d'informateurs» du SPCUM de même que les méthodes d'enquête ou d'opérations du SPCUM. Henri-Paul Vignola exprime l'opinion que la divulgation de telles informations serait préjudiciable à l'ordre et à l'intérêt public et au bon fonctionnement du service de police qu'il dirige. Il conclut son affidavit en déclarant s'opposer pour des motifs d'intérêt public à la divulgation par des policiers du SPCUM devant le commissaire intimé, par quelque moyen que ce soit, d'informations concernant l'existence et l'identité des informateurs du SPCUM ainsi que de ses méthodes d'enquête ou d'opération.

À l'audition tenue le lendemain, 21 novembre 1979, devant le commissaire intimé, on interroge trois témoins sur l'origine du papier qui aurait

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servi à la rédaction de communiqués dont on tente de vérifier l'authenticité. Le premier témoin est aussi interrogé sur la provenance et l'utilisation de dynamite. Ce premier témoin lit une longue déclaration écrite, signée par lui et le deuxième témoin et intitulée «Pourquoi nous refusons de témoigner à la Commission Keable». Le juge du procès qualifie de diatribe cette déclaration qui attaque le commissaire intimé. Il y est question de tribunaux d'exception, de partialité, des objectifs du commissaire, d'État bourgeois.

À la suite de cette déclaration, les trois témoins refusent de répondre, les deux premiers pour les motifs énoncés dans la déclaration et le troisième, par solidarité avec les deux témoins qui l'ont précédé quoiqu'il «n'endosse pas» leur déclaration.

Le commissaire intimé informe les trois témoins qu'il se trouve pour la première fois devant une situation d'outrage flagrant au tribunal. Il leur accorde un dernier délai pour consulter leurs avocats et changer d'attitude, auquel cas il pourrait considérer un tel changement avec sympathie. Mais il les prévient que s'ils ne se ravisent pas, ils ne seront entendus que dans des procédures pour outrage.

Lors de l'audition publique suivante tenue le 27 novembre 1979 devant le commissaire intimé, les deux premiers témoins qui avaient refusé de répondre le 21 persistent dans leur refus.

Le commissaire intimé annonce qu'il a constaté avec consternation que la déclaration écrite lue le 21 novembre s'apparente de très près aux présumés communiqués felquistes dont il examine l'authenticité. Cette déclaration a deux auteurs. Or, affirme le commissaire intimé, «l'une de ces deux personnes est depuis plusieurs années une source active au Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal». Il mentionne le numéro de dossier de cette personne au SPCUM ainsi que son nom. Le contrôleur de cette source, ajoute-t-il, est l'appelant Bisaillon. Le commissaire intimé demande un peu plus tard à la personne qu'il a identifiée comme indicateur si elle veut nier et si quelqu'un dans la salle, particulièrement l'appelant

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Bisaillon, veut nier ce qu'il vient d'affirmer.

L'appelant Bisaillon est ensuite assermenté. Le commissaire intimé dit n'avoir qu'une seule question à lui poser: Bisaillon est-il le contrôleur de la source d'information que le commissaire intimé vient d'identifier?

Le procureur de l'appelant s'objecte à la question. Le commissaire intimé rejette l'objection.

Le procureur de l'appelant requiert un ajournement pour demander à la Cour supérieure l'émission d'un bref d'évocation. Le commissaire intimé refuse l'ajournement et il ordonne à l'appelant de répondre. Ce dernier demande de consulter son avocat. Après une minute d'entretien entre l'appelant et son avocat, ce dernier demande un ajournement de dix minutes qui est refusé. Le commissaire intimé demande à l'appelant s'il comprend la question et s'il refuse de répondre. L'appelant demande de nouveau à s'entretenir avec son avocat. Le commissaire lui répond:

Monsieur Bisaillon, allez-vous-en, j'ai pas de temps à perdre.

Et le commissaire intimé ajourne au lendemain les séances publiques.

L'appelant est assigné à comparaître le 28 novembre 1979 devant le commissaire intimé par une assignation datée du 27 afin d'y déposer et rendre témoignage sur les sujets visés par le mandat de la Commission et d'y produire des documents mentionnés dans un duces tecum joint à l'assignation. Les alinéas 1 et 5 du duces tecum R-4 mentionnent tous les dossiers ou documents concernant la source d'information identifiée par le commissaire intimé sous quelque autre numéro qu'elle soit désignée, ainsi que tous les comptes rendus, toutes les transcriptions, toutes les bobines, toutes les cassettes, tous les résumés d'écoute électronique ou d'enregistrement volontaire depuis 1969 concernant la source d'information en question.

Avant l'ouverture de la séance du 28 novembre 1979, l'appelant fait signifier sa requête en évocation

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datée du 27 novembre. Selon le mémoire de l'appelant que le mémoire du commissaire intimé ne contredit pas, le commissaire intimé «consentait à ne plus tenter de forcer [l'appelant] à témoigner sur ou [à] produire des documents révélant des renseignements sur les sources d'information de la police et ce, jusqu'à ce que jugement intervienne sur ladite requête».

Peu de temps avant l'audition du pourvoi en cette Cour, le procureur général du Québec, mis en cause, nous a informés que le commissaire intimé avait remis sa démission à titre de commissaire le 5 février 1982 et qu'il avait remis un rapport contenant les résultats de l'enquête portant sur tous les aspects du mandat confié à la Commission, à l'exception des «questions relatives au recrutement des informateurs par des corps policiers», questions qui ne pourraient être résolues avant l'arrêt de cette Cour dans la présente affaire ainsi que dans Vignola c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 112, dans laquelle jugement est rendu en même temps que celui-ci. Le mis en cause nous informait également que la poursuite des travaux de la Commission dépend du sort réservé au pourvoi: il serait prématuré de désigner un nouveau commissaire enquêteur mais le mis en cause recommanderait au lieutenant-gouverneur en conseil de le faire pour compléter le mandat de la Commission, advenant que cette Cour confirme l'arrêt de la Cour d'appel à l'effet que le commissaire enquêteur n'a pas excédé sa juridiction.

Les procureurs du mis en cause et du commissaire intimé ont donc soutenu que cette affaire n'était pas devenue théorique et les procureurs de l'appelant ont convenu qu'il y avait un intérêt juridique réel à la trancher. C'est sur cette base que la Cour a accepté d'entendre le pourvoi.

II — Le jugement de la Cour supérieure et l'arrêt de la Cour d'appel

Le texte intégral de cet arrêt et de ce jugement a été publié sub nom. Bisaillon c. Keable, [1980] C.A. 316', et Bisaillon c. Keable, [1980] C.S. 13.

' Publié également à (1980), 127 D.L.R. (3d) 368, 62 C.C.C. (2d) 340, 17 C.R. (3d) 193.

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Il ne me paraît pas nécessaire de les résumer. J'aurai à y référer plusieurs fois et à en citer des passages importants.

III — Les questions constitutionnelles

Sur pourvoi en cette Cour, les questions constitutionnelles ont été formulées par ordonnance du Juge en chef comme suit:

1. Les arrêtés en conseil définissant le mandat du commissaire soit les arrêtés en conseil 1968-77, 2736-77, 2986-77, 3719-77, 1336-78, 2534-78, 3024-78, 3943-78, 217-79, 814-79, 2038-79 et 293-79 sont-ils, en tout ou en partie, ultra vires de la province de Québec ou du lieutenant-gouverneur en conseil de la province?

2. À l'égard du témoignage au cours d'une telle enquête d'un agent de la paix sur des enquêtes effectuées dans l'exercice de ses fonctions en matière d'infractions à l'encontre d'une loi criminelle, la législature de la province de Québec peut-elle constitutionnellement affecter et a-t-elle par ses législations affecté:

i) le privilège de la couronne ou principe de confidentialité des sources d'information de la police à l'égard d'informations ainsi obtenues par cet agent de la paix, ou

ii) le statut de l'exercice des devoirs et pouvoirs de cet agent de la paix ou de son chef, l'agent de la paix en chef sur un territoire,

de sorte que

a) le privilège de la couronne ou principe de la confidentialité des sources d'information de la police ne s'applique pas?

b) ce privilège ne puisse s'appliquer que s'il est invoqué par les personnes y prévues et dans les conditions édictées à l'article 308 du Code de procédure civile de la province?

c) le commissaire soit habilité à statuer et écarter ce privilège lorsqu'il est invoqué devant lui?

d) le commissaire puisse contraindre un agent de la paix à témoigner sur ses sources d'information ou à produire des documents y relatifs?

e) un agent de la paix ne puisse sans l'autorisation préalable du Procureur général ou d'un de ses substituts dénoncer qu'une personne a commis une infraction à un juge de paix pour que celui-ci décide selon les dispositions du Code criminel s'il y a lieu d'autoriser ou non la poursuite; ou

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f) le Procureur général ou Ministre de la Justice puisse diriger un agent de la paix dans ses opérations de police et l'exécution de ses fonctions à l'égard d'infraction à l'encontre des lois criminelles?

Une grande latitude est généralement laissée aux parties par le Juge en chef ou les autres juges de cette Cour dans la formulation des questions constitutionnelles qu'elles leur demandent d'approuver. Il ne s'ensuit pas cependant que la Cour soit liée par ces questions et qu'elle soit obligée d'y répondre si elle peut disposer du pourvoi sans le faire ou s'il s'avère que les faits de la cause ne donnent pas ouverture à de telles questions. On ne saurait en effet, par le truchement de ces questions, transformer un litige ordinaire en un renvoi: Vadeboncœur c. Landry, [1977] 2 R.C.S. 179, aux pp. 187 et 188.

J'indique dès maintenant qu'il ne sera pas nécessaire de répondre aux questions énoncées aux alinéas e) et f) de la deuxième question. Elles ont sans doute été formulées à cause des propos d'une portée fort générale que l'on trouve aux pp. 319 à 322 de l'opinion du juge Turgeon de la Cour d'appel, avec qui le juge L'Heureux-Dubé est d'accord, et selon lesquels, à cause de différences de structures, les forces policières jouiraient, vis-à-vis du pouvoir politique, d'une autonomie et même d'une indépendance bien plus grandes en Angleterre qu'au Québec. Ces propos ont amené le juge Turgeon à exprimer des obiter dicta par exemple au sujet de la Loi sur le ministère de la justice, L.R.Q. 1977, chap. M-19, et de la Loi sur les substituts du procureur général, L.R.Q. 1977, chap. S-35, et l'appelant a consacré une partie importante de son mémoire à tenter de réfuter cette position. Or c'est là un sujet auquel j'ai l'intention de ne pas toucher. Il me paraît d'une part que des similitudes ou des dissimilitudes de structures ne sont pas d'un grand secours pour répondre aux autres questions précises qu'il nous faut trancher parce que les faits de la cause y donne ouverture. D'autre part, rien dans les faits de la cause ne justifie les questions énoncées aux alinéas e) et f) de la deuxième question constitutionnelle.

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Au surplus, la formulation de la deuxième question est erronée à mon avis en ce qu'elle assimile le «principe de confidentialité des sources d'information de la police» au privilège de la Couronne. Or, comme je l'indique plus bas, il importe de distinguer entre ce principe et le privilège de la Couronne car ils sont soumis à des régimes juridiques différents.

Enfin, il ne me paraît pas y avoir lieu de traiter du «statut de ... l'agent de la paix en chef sur son territoire» comme le mentionne la question 2 (ii): dans le contexte, il n'y a pas de diffférence entre l'agent en chef et un agent de la paix et aucune partie n'a tenté d'en démontrer une; au surplus, c'est d'un agent de la paix ordinaire qu'il s'agit en l'instance. A mon avis, cette partie de la question devrait plutôt se lire «le statut, les devoirs et pouvoirs de cet agent de la paix».

Je reformulerais donc la deuxième question comme suit:

2. À l'égard du témoignage au cours d'une telle enquête d'un agent de la paix sur des enquêtes effectuées dans l'exercice de ses fonctions en matière d'infractions à l'encontre d'une loi criminelle, la législature de la province de Québec peut-elle constitutionnellement affecter et a-t-elle par ses législations affecté:

i) le principe de confidentialité des sources d'information de la police à l'égard d'informations ainsi obtenues par cet agent de la paix, ou

ii) le statut, les devoirs et pouvoirs de cet agent de la paix,

de sorte que

a) le principe de la confidentialité des sources d'information de la police ne s'applique pas?

b) ce principe ne puisse s'appliquer que s'il est invoqué par les personnes y prévues et dans les conditions édictées à l'article 308 du Code de procédure civile de la province?

c) le commissaire soit habilité à statuer et écarter ce principe lorsqu'il est invoqué devant lui?

d) le commissaire puisse contraindre un agent de la paix à témoigner sur ses sources d'information ou à produire des documents y relatifs?

Après signification des questions constitutionnelles originales aux procureurs généraux, le procureur général du Canada, le procureur général de

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l'Ontario, le procureur général du Nouveau-Brunswick et le procureur général de l'Alberta sont intervenus, le premier pour soutenir la position de l'appelant et les trois autres pour soutenir celle du commissaire intimé.

Le procureur général du Québec avait été mis en cause dès le début en Cour supérieure et il a soutenu tout au long la position du commissaire intimé.

IV — Les moyens invoqués par l'appelant

Ces moyens paraissent être essentiellement les mêmes que ceux qu'il a soulevés en Cour supérieure et en Cour d'appel. Il me parait commode de les regrouper selon un ordre qui se rapproche de celui suivi par la Cour supérieure, en distinguant les moyens qui attaquent la validité du mandat du commissaire intimé de ceux qui portent sur des excès de juridiction, dans l'hypothèse où le mandat serait valide:

1. La validité du mandat du commissaire est attaquée pour des motifs de deux ordres:

(1) Le mandat porterait sur des sujets de juridiction fédérale exclusive savoir:

A. la sécurité de l'État et la crise d'octobre 1970;

B. des actes spécifiques, qui ne peuvent être l'objet que d'une préenquête criminelle;

C. les actes d'agents de la paix dans l'exercice de pouvoirs et de fonctions qui leur sont attribués par le droit criminel et la procédure criminelle.

(2) Le mandat comporterait une sous-délégation illégale de pouvoirs.

2. Quant aux excès de juridiction, ils résulteraient:

(1) De ce que le commissaire intimé se serait disqualifié par sa partialité ou son hostilité;

(2) De ce qu'il aurait violé le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police. A cet égard, je considérerai les points suivants:

[page 74]

A. arrêt de la Cour d'appel et jugement de la Cour supérieure sur la question;

B. nature et portée du principe en common law. Régime juridique spécifique réservé au principe;

C. le Code de procédure civile a-t-il affecté le principe?

D. la législature du Québec peut-elle constitutionnellement affecter le principe?

V — La validité du mandat

(1) Le mandat porte-t-il sur des sujets de juridiction fédérale exclusive?

A. — L'un des moyens invoqués par l'appelant est que le mandat du commissaire intimé porte sur la sécurité de l'État et la crise d'octobre 1970. Ce moyen affecterait la validité du mandat. L'appelant soutient aussi que si tel n'est pas le mandat réel du commissaire intimé c'est de fait celui qu'il exerce ce qui constituerait un excès de juridiction. Ces deux moyens sont connexes et seront étudiés l'un â la suite de l'autre dans ce chapitre.

Le texte du mandat du commissaire intimé est cité plus haut. Je n'y vois rien qui permette de lui donner la portée que l'appelant veut lui attribuer.

Il me paraît utile de reproduire également le texte des préambules de certains des arrêtés en conseil qui ont défini le mandat du commissaire.

Voici le préambule de l'arrêté en conseil 1968-77 qui donne naissance au paragraphe A du mandat:

ATTENDU QU'une perquisition a été effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 dans les locaux situés au 3459 de la rue St-Hubert à Montréal, occupés par l'Agence de presse libre du Québec, le Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec et la Coopérative de déménagement du 1er mai;

ATTENDU QUE cette perquisition a été effectuée conjointement par la Gendarmerie Royale du Canada, la Sûreté du Québec et le Service de police de la Communauté Urbaine de Montréal;

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ATTENDU QU'un officier de chacun de ces corps policiers a été accusé d'avoir effectué cette perquisition sans autorisation légale, contrairement à l'article 115 du Code criminel et qu'ils se sont tous trois avoué coupable;

ATTENDU QUE les circonstances qui ont entouré cette perquisition n'ont pas été éclaircies et qu'il y va de l'intérêt public qu'elles le soient, afin de délimiter les responsabilités exactes de chacun des corps policiers qui y ont participé;

ATTENDU QUE conformément à l'article 1 de la Loi des commissions d'enquête (S.R.Q. 1964, chap. 11), le lieutenant-gouverneur en conseil peut, lorsqu'il le juge à propos, faire faire une enquête sur l'administration de la justice et nommer, par une commission émise à cette fin, un ou plusieurs commissaires pour conduire cette enquête;

Le préambule de l'arrêté en conseil 3719-77 décrit les circonstances qui ont justifié l'addition du paragraphe B et de ses trois premiers alinéas ainsi que du paragraphe C et se lit en partie comme suit:

ATTENDU QU'il a été informé que la Gendarmerie royale du Canada a posé certains actes illégaux au Québec;

ATTENDU QU'il est opportun de modifier le mandat de cette commission d'enquête pour lui permettre d'enquêter et de faire rapport sur ces actes illégaux;

L'arrêté en conseil 217-79 est celui qui a introduit le texte des alinéas iv) et v) au paragraphe B du mandat. Voici une partie de son préambule:

ATTENDU QU'il est opportun de modifier de nouveau le mandat de cette commission d'enquête afin de lui permettre d'enquêter et de faire rapport sur le recrutement d'informateurs, par des moyens illégaux ou répréhensibles et sur la préparation, la rédaction, l'émission et la distribution d'un ou de faux communiqués.

À mon avis, ces préambules n'expriment rien d'autre que l'intention d'enquêter sur des actes ou incidents présumément illégaux ou répréhensibles dans lesquels auraient été impliqués divers corps de police et je ne vois rien d'inconstitutionnel ou d'illégal dans cette intention, compte tenu de l'exclusion de la Gendarmerie royale du Canada, comme corps, suite à Keable n° 1.

Reste l'allégation que le commissaire intimé enquête de fait sur la sécurité de l'État et la crise

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d'octobre 1970 et que de plus son but avoué est de démontrer l'existence d'une conspiration policière ayant pour but de créer un climat d'insurrection appréhendée justifiant certains actes de la police. Dans sa plaidoirie orale, le procureur de l'appelant a soutenu qu'il s'agissait pour le Commissaire de déterminer si oui ou non pouvait se justifier en 1970 le recours à la Loi sur les mesures de guerre, S.R.C. 1970, chap. W-2. Ces allégations se fondent sur deux déclarations publiques faites par le commissaire intimé le 26 mars et le 20 novembre 1979.

Voici comment en Cour supérieure le juge en chef Deschênes traite de ces moyens aux pp. 23 et 24 de son jugement:

Dès l'abord, il saute aux yeux que l'enquête, déclenchée au milieu de 1977 et se poursuivant encore à la fin de 1979, porte sur des événements de base qui sont survenus il y a plusieurs années: au printemps 1972, en mai 1972, en octobre 1972 et en janvier 1973. De plus l'enquête doit s'intéresser, comme il est normal, aux faits antérieurs ou postérieurs qui peuvent se rapporter à ces événements.

Ce serait poser au Tartuffe que de prétendre ignorer les événements violents qui se sont déroulés au Québec il y a une dizaine d'années, l'activité du F.L.Q. (Front de libération du Québec), la crise d'octobre 1970 et les soubresauts qui ont suivi.

Or le Commissaire intimé a découvert un lien étroit — un lien de justification — entre ces événements violents et ceux sur lesquels son enquête devait directement porter. Pour ne pas courir le risque de commettre une injustice, écoutons les propos du Commissaire lui-même le 26 mars 1979 en audience publique.

Le premier juge trouve nécessaire de citer ensuite plusieurs passages des déclarations faites par le commissaire intimé le 26 mars et le 20 novembre 1979. Il n'y a pas lieu de les répéter. On peut les lire dans le jugement dont le texte est publié. Il suffira de citer le passage suivant de la déclaration du 20 novembre 1979:

LA RÉFÉRENCE A LA CRISE D'OCTOBRE 1970

Il me reste avant de conclure, à aborder un dernier sujet où la limpidité ne semble pas prévaloir. Il s'agit du rapport de l'enquête que je dirige avec les événements

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d'octobre 1970. Cette question ayant prêté jusqu'ici à certains malentendus, je tenterai d'illustrer ma pensée sur le sujet en ayant recours à un exemple, pour la rendre plus claire. Imaginons en effet qu'une enquête soit conduite sur l'ampleur du déploiement policier dont nous fûmes témoins à Montréal pendant les derniers jeux olympiques. Peut-on concevoir que l'on puisse comprendre quoi que ce soit à ce qui justifiait l'importance des mesures de sécurité qui furent alors prises à Montréal, si l'on s'abstenait de tenir compte des prises d'otages qui marquèrent les jeux précédents à Munich et si l'on censurait, pour ne pas ranimer un souvenir traumatique toute mention de ces événements tragiques? La réponse à cette question est: évidemment non. Dira-t-on ensuite qu'en rapportant le dispositif policier qui fut mis en place à Montréal en 1976 aux événements qui bouleversèrent le déroulement des jeux précédents à Munich, on ferait alors véritablement enquête sur cette prise d'otages qui eut lieu auparavant? La réponse à cette question est encore une fois: évidemment non.

Il en va de même pour la position de la Commission à l'égard de nos propres événements d'octobre 1970: on ne peut strictement rien comprendre aux opérations conduites en 1971 et en 1972 par les sections anti-subversives des services policiers opérant au Québec, si l'on ne profile pas ces opérations sur le fond de la conjoncture établie par la Crise d'octobre 1970. Que l'on doive irrémédiablement se rapporter à certains des aspects de cette crise pour voir clair dans les événements subséquents n'implique cependant pas que ce soit sur cette crise elle-même que l'on conduise une enquête. Quinconque a en effet suivi avec attention les travaux de la Commission sait que ses investigations sont menées de façon systématique. Or on chercherait en vain dans les incursions de la Commission en deçà de l'année 1971, les signes d'une recherche qui fut systématique. La Commission, je l'affirme donc, ne conduit pas une enquête sur les événements d'octobre 1970. Ces événements ne constituent cependant pas pour elle un tabou qu'elle se refuserait de violer aux dépens de l'accomplissement intégral de son mandat.

Et le premier juge de conclure à ce propos, à la p. 24 de son jugement:

La Cour a été frappée de la cohérence de ces déclarations ainsi que de leur pertinence: elles mettent à néant les prétentions du requérant.

[…]

Compte tenu de toutes ces circonstances, la Cour conclut donc que le Commissaire intimé n'a certes pas excédé sa juridiction en faisant porter son enquête sur les activités terroristes et les actions policières des

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années '70, '71 et '72 en autant qu'elles ont un lien évident avec les événements particuliers décrits dans le mandat du Commissaire.

Quant au juge Turgeon de la Cour d'appel, avec qui le juge L'Heureux-Dubé est d'accord, il fait, à la p. 326, le commentaire suivant sur ces moyens soulevés par l'appelant:

Le juge de première instance a démontré d'une façon complète que ces reproches n'étaient aucunement fondés et je m'en rapporte à cette partie de son jugement sans élaborer davantage.

C'est également mon avis et je rejetterais ces moyens.

B. — Un autre moyen soulevé par l'appelant, c'est que le mandat du commissaire intimé porte illégalement sur des actes spécifiques qui ne peuvent être l'objet que d'une préenquête criminelle.

Le même moyen a été soulevé dans Keable n° 1 mais cette Cour l'a rejeté. On a depuis ajouté les alinéas B-iv) et B-v) au mandat du commissaire intimé. Les activités décrites à ces alinéas sont clairement moins spécifiques ou plus générales que les actes mentionnés aux autres alinéas et trouvés intra vires dans Keable n° 1.

Je rejetterais également ce moyen.

C. — Un autre moyen soulevé par l'appelant contre le mandat du commissaire intimé est rédigé comme suit dans son mémoire:

Le mandat est également ultra-vires en ce qu'il vise les actes d'agents de la paix dans l'exercice des pouvoirs, devoirs, discrétions et opérations, dans l'enquête des crimes, qui sont déterminés par le droit et la procédure criminels, de juridiction fédérale, et que seul le Parlement du Canada pourrait modifier s'il y avait lieu.

Dans sa plaidoirie orale, le procureur de l'appelant n'a pas insisté sur ce moyen qui paraît avoir été soulevé pour la première fois en cette Cour: la Cour supérieure n'en parle pas, pas plus que la Cour d'appel. Le juge Monet, dissident en Cour d'appel, observe même à la p. 337:

... ni l'appelant ni monsieur Vignola ne contestent, me semble-t-il, au pouvoir exécutif le droit comme tel de faire enquête sur les corps policiers.

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Quoi qu'il en soit, ce moyen est dénué de tout fondement et doit être rejeté. Le mandat du commissaire intimé ne porte pas sur les pouvoirs, devoirs et attributions des agents de la paix tels que déterminés par le droit criminel mais sur la manière dont ils ont pu être exercés en fait dans les circonstances que récite le mandat. Ce sont là des matières qui relèvent de l'administration de la justice et qui comprennent la discipline des corps de police et de leurs membres. L'arrêt Saulnier c. Commission de police du Québec, [1976] 1 R.C.S. 572, en est une illustration. Dans Procureur général de l'Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267, cette Cour a décidé qu'une province ne détient pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre des agents de la G.R.C. affectés à des fonctions de police locale mais elle reconnaît implicitement comme un postulat qu'une province a ce pouvoir relativement aux agents de police provinciaux et municipaux. Le juge Dickson, dissident, mais pas sur ce point précis, écrit à la p. 279:

Il est donc évident que la province peut nommer et surveiller les agents de police municipaux et provinciaux et prendre contre eux des mesures disciplinaires.

Par le même raisonnement, une province peut faire enquête sur le comportement présumément illégal ou répréhensible de corps de police relevant de sa compétence constitutionnelle de même que sur le comportement présumément illégal de tout agent de la paix.

(2) Le mandat comporte-t-il une sous-délégation illégale de pouvoirs?

L'appelant conteste enfin la validité du mandat confié au commissaire intimé, au motif que par son imprécision il constituerait une sous-délégation illégale du pouvoir de définir l'objet de l'enquête.

L'appelant soumet en particulier que les expressions «tous les faits antérieurs ou postérieurs», «le comportement de toutes les personnes impliquées» et «les procédés employés . . . et la fréquence de leur utilisation» apparaissant au mandat n'indiquent aucune limite de temps, de lieu ou de personnes. Il en résulte selon lui que le commissaire intimé est appelé à définir lui-même l'objet de son mandat et à déterminer le lieu, le temps et les personnes susceptibles de faire l'objet d'une enquête.

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Les dispositions relatives aux faits antérieurs et postérieurs et aux personnes impliquées ainsi que la disposition sur la fréquence d'utilisation des procédés étaient déjà contenues dans le texte du mandat que cette Cour a étudié dans l'arrêt Keable n° 1, mais l'argument invoquant la sous-délégation illégale de pouvoirs est nouveau.

Cet argument ne peut selon moi être retenu.

Les expressions relevées par l'appelant ne semblent vagues ou imprécises que si on les dissocie du texte spécifique du mandat. Mais ces expressions ne doivent pas être isolées des termes essentiels du mandat qui eux ont pour but d'en spécifier l'objet.

Le mandat lu dans son ensemble fait clairement ressortir que le commissaire intimé n'a aucune discrétion pour déterminer la portée et la nature des événements principaux qui doivent faire l'objet de son enquête. Ces événements spécifiques sont les suivants:

1) Une perquisition effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal;

2) Une entrée illégale effectuée au cours du mois de janvier dans des locaux d'un parti politique;

3) L'incendie d'une ferme connue sous le nom de «Petit Québec Libre» à Sainte-Anne de La Rochelle, le 9 mai 1972;

4) Un vol de dynamite à Rougemont au printemps 1972;

5) Le recrutement d'informateurs par des moyens illégaux et répréhensibles;

6) La préparation, la rédaction, l'émission et la distribution d'un ou de faux communiqués.

À mon avis l'appelant donne une importance démesurée à des expressions qu'il isole de leur contexte. Il me semble que le pouvoir de faire enquête sur un événement précis comporte accessoirement mais nécessairement le pouvoir d'enquêter sur le comportement des personnes impliquées, sur les faits antérieurs et postérieurs qui ont un rapport avec l'événement en question.

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Je partage sur ce point les vues exprimées par le juge en chef Deschênes à la p. 17 de son jugement et selon lesquelles on doit donner à ces expressions le bénéfice d'une interprétation raisonnable et les lire en fonction de l'ensemble du mandat.

Je partage également l'avis du premier juge et des juges majoritaires de la Cour d'appel lorsqu'ils tiennent que la présente cause se distingue de celle de Ratnagopal v. Attorney-General, [1970] A.C. 974, qui est inapplicable en l'espèce.

Dans cette affaire, le Comité judiciaire du Conseil privé a jugé que le mandat d'une commission d'enquête comportait une sous-délégation illégale de pouvoirs à la commission. Ce mandat se lisait en partie comme suit:

[TRADUCTION] (1) D'enquêter et de faire rapport pour déterminer si, pendant la période du 1er juin 1957 au 31 juillet 1965, tous les actes ou choses suivantes, ci-après appelés «abus», se sont produits,

[…]

et tous ces contrats mentionnés ci-dessus, accordés à des entrepreneurs par suite de la présentation de soumissions ou autrement, que vous le Commissaire pouvez juger, à votre discrétion absolue, suffisamment importants, à cause de leurs conséquences financières ou autres, pour le gouvernement, à l'égard du bien public, pour justifier une telle enquête et un tel rapport (ci-après appelés les «soumissions en cause» et «les contrats en cause» respectivement).

(C'est moi qui souligne.)

On peut constater que les termes de ce mandat confèrent une discrétion quasi absolue à la commission de déterminer l'objet de l'enquête.

Tel n'est pas le cas en l'espèce. On n'a pas laissé au commissaire intimé le soin de déterminer les aspects de l'administration de la justice ni les actes impliquant l'emploi de certaines méthodes policières sur lesquels l'enquête doit porter.

Je suis donc d'avis de rejeter les prétentions de l'appelant sur ce point.

VI — Les excès de juridiction

(1) Le commissaire intimé s'est-il disqualifié par sa partialité ou son hostilité?

L'appelant reproche au commissaire intimé le fait d'avoir violé les principes de justice naturelle

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dans la conduite de son enquête, en faisant montre de partialité, d'hostilité et d'absence de sérénité.

L'appelant formule ce moyen au paragraphe 29c) de sa requête amendée:

29c). L'intimé s'est disqualifié par sa conduite pour poursuivre ladite enquête même s'il avait, ce qui est nié, juridiction pour ce faire, particulièrement pour exiger de recevoir des informations confidentielles quand la vie même d'individus dépend de cette confidentialité, notamment en commettant des illégalités flagrantes, par son absence d'impartialité et de sérénité, par son adoption de théorie conspiratoire à l'égard des autorités publiques et d'officiers publics agissant de bonne foi, particulièrement à l'égard des services de sécurité et de police et sur certains de leurs membres, et par son hostilité à leur égard;

Après avoir pris connaissance des débats du 27 novembre 1979 devant le commissaire intimé, le premier juge a formé l'opinion que ces débats étaient étroitement liés à ceux de la séance du 21 novembre précédent et que les uns ne pouvaient être jugés sans les autres. Le premier juge communiqua avec les procureurs qui ont consenti à verser au dossier les transcriptions des notes sténographiques de la séance tenue par la Commission le 21 novembre 1979.

Le premier juge constate à la p. 25 de son jugement que la question doit être décidée sur la base des événements du 27 novembre appréciés à la lumière de ceux du 21 novembre. De plus, selon les principes énoncés par cette Cour, le requérant, dit-il, doit démontrer l'existence d'une crainte raisonnable que le commissaire intimé pourrait ne pas agir avec impartialité.

Après une analyse fort circonstanciée de ces événements, le premier juge rejette ce moyen.

Quant à l'opinion majoritaire de la Cour d'appel sur cette question, on la trouve à la p. 326 de son arrêt où le juge Turgeon écrit:

Les faits qui ont donné lieu à ces allégations ont été analysés en détail par le juge de première instance . . . Il a eu raison d'écrire qu'il faut examiner ces allégations en gardant à l'esprit les circonstances qui y ont donné lieu. Ces circonstances font partie d'un tout et l'étude

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qu'en a fait le premier juge l'a amené à conclure qu'il s'agit d'un incident isolé qui ne dénote ni partialité, ni hostilité.

Après avoir rejeté les accusations de partialité et d'hostilité, le juge a admis que le commissaire avait fait preuve d'un manque passager de sérénité. Il n'a vu dans l'incident qu'un moment d'impatience qu'il faut déplorer mais qui n'entache certainement pas la juridiction du commissaire.

Une disqualification ne doit survenir que lorsqu'on fait face à une crainte raisonnable de partialité, ce qui n'est pas le cas ici. Ce critère a été une fois de plus repris par la Cour suprême du Canada dans Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369.

Cette décision précise que même s'il est exact qu'il faille appliquer les mêmes règles à un tribunal administratif qu'à un tribunal judiciaire, il faut distinguer le cas où le tribunal administratif ou judiciaire exerce une fonction décisionnelle de celui où aucune telle fonction n'est exercée. Cette question est surtout traitée par l'honorable juge en chef Laskin. Cette distinction a été reprise par le juge Cattanach de la Cour fédérale, dans une décision relative à l'impartialité de la Commission McDonald: Re Copeland c. McDonald (1979), 42 C.C.C. (2d) 334. Le juge indique que les critères habituels d'impartialité ne s'appliquent pas de la même façon à un organisme qui ne rend pas de décision mais a pour fonction de faire rapport.

Pour le reste, je réfère au jugement détaillé du premier juge sur la question.

Je ne trouve pas d'erreur réformable dans ces motifs. L'appelant n'a pas démontré que la Cour d'appel et la Cour supérieure se soient inspirées de principes mal fondés. Quant à l'application de ces principes aux circonstances de l'espèce c'est pour beaucoup affaire d'appréciation et, je le dis avec égard pour l'opinion contraire, l'appelant ne m'a pas persuadé que l'appréciation de la majorité en Cour d'appel et celle de la Cour supérieure sont incorrectes.

Il reste à décider si le fait pour le commissaire intimé de questionner l'appelant sur l'identité d'une personne qu'il croit être un indicateur de police constitue un motif de disqualification pour cause de partialité et d'hostilité à l'égard de l'appelant.

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Je ne le crois pas. Je tenterai de démontrer dans le prochain chapitre que le commissaire intimé n'avait pas le pouvoir de poser cette question. Mais nul n'a contesté que cette question illégale était néanmoins pertinente vu le mandat du commissaire intimé: ce dernier a commis une erreur de droit en tentant de remplir de bonne foi, il faut le présumer, un mandat qui porte entre autres sur le recrutement d'informateurs. Mais je ne vois pas comment cette erreur de droit, également commise par trois juges, constitue une manifestation de partialité ou d'hostilité.

Je rejetterais ce moyen.

(2) Le Commissaire intimé a-t-il violé le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police?

Le dernier moyen soulevé par l'appelant, mais le moyen principal selon son procureur, c'est que le commissaire intimé aurait excédé sa juridiction en voulant le contraindre à révéler l'identité d'un indicateur de police contrairement au principe de la common law qui interdit qu'un agent de la paix soit forcé de faire une telle révélation.

Ce moyen, également soulevé en Cour supérieure et en Cour d'appel, a été rejeté par ces deux cours.

A. — L'arrêt de la Cour d'appel et le jugement de la Cour supérieure sur la question

Selon le juge Turgeon en Cour d'appel, l'appelant ne peut invoquer la common law compte tenu, entre autres, des dispositions du Code de procédure civile, et plus particulièrement de l'art. 308 de ce Code.

Il observe que l'art. 295 de ce Code pose le principe selon lequel toute personne est apte à déposer en justice. L'article 313 sanctionne ce principe en prescrivant que tout témoin qui, sans raison valable, refuse de répondre, se rend coupable d'outrage au tribunal. Quelques articles prévoient des exceptions: l'art. 297 qui porte que le huissier n'est pas reçu à témoigner de faits ou d'aveux survenus après la délivrance du bref; l'art. 307 qui dispense le conjoint de divulguer une communication faite par son conjoint durant mariage; l'art. 9 de la Charte des droits et libertés

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de la personne, 1975 (Qué.), chap. 6, relatif au secret professionnel, et que, jusqu'à l'adoption de cette loi, l'on retrouvait en partie à l'art. 308 du Code de procédure civile, et enfin cette dernière disposition qui prescrit maintenant:

308. De même, ne peut être contraint de divulguer ce qui lui a été révélé dans l'exercice de ses fonctions le fonctionnaire de l'État, si le juge est d'avis, pour les raisons exposées dans la déclaration assermentée du ministre ou du sous-ministre de qui relève le témoin, que la divulgation serait contraire à l'ordre public.

Ces exceptions note le juge Turgeon sont les seules permises par le droit québécois au principe selon lequel toute personne est contraignable, énoncé au Code de procédure civile qui est un code complet par lui-même. Or, selon lui, le policier est un fonctionnaire de l'État au sens de l'art. 308 et, en l'absence d'objection assermentée de la part du Procureur général, le commissaire intimé peut, en vertu de son pouvoir d'enquêter et à l'intérieur des limites de son mandat, recueillir des témoignages relativement à l'identité d'indicateurs de police.

Le juge L'Heureux-Dubé partage l'opinion du juge Turgeon mais elle écrit des motifs supplémentaires. Selon elle, le Code de procédure civile a codifié la common law en ce qui touche toutes les matières dont l'intérêt public peut exiger la non-divulgation en cour, y compris le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police. A son avis, l'art. 308 du Code de procédure civile joue un rôle semblable à celui de l'art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), chap. 10, en vigueur à l'époque, relativement à la production de documents. Cette codification aurait fixé l'étendue et le mode d'exercice du principe de common law qui ne saurait plus par conséquent être invoqué autrement qu'en conformité du Code.

La Cour d'appel avait déjà opiné de la même façon que les juges Turgeon et L'Heureux-Dubé dans R. v. Samson (1977), 35 C.C.C. (2d) 258, une affaire criminelle où l'on avait appliqué l'art. 308 du Code de procédure civile vu le renvoi que fait l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E-10, aux lois sur la preuve qui sont en vigueur dans la province où les procédures sont exercées. Cette opinion, soit dit en passant,

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difficilement compatible avec celle de cette Cour dans Marshall v. The Queen, [1961] R.C.S. 123.

Le premier juge, pour sa part, a bien noté, à la p. 22 de son jugement, l'absence d'objection par le Procureur général en vertu de l'art. 308 du Code de procédure civile. Mais il ne développe pas ce moyen. Par ailleurs il invoque un autre argument aux pp. 21 et 22:

Prétendre au secret des sources d'information équivaut donc à contester l'enquête elle-même et à nier au Gouvernement le droit de l'instituer.

[…]

De concert avec les Tribunaux, c'est le Gouvernement, et plus particulièrement le Procureur général, qui est le gardien de l'ordre public et l'interprète de l'intérêt public. Quand le Gouvernement décrète une enquête sur les services de police, il n'appartient pas à ceux-ci d'opposer leur conception de l'intérêt public au mandat du Commissaire.

Le requérant soutient que le Commissaire est restreint aux «moyens légaux». Il ne pourrait dès lors obliger un policier à divulguer ses sources d'information qui bénéficient par la loi d'un privilège de confidentialité.

Mais c'est là méconnaître l'institution. Aucun texte de loi ne crée un semblable privilège. Il s'agit d'une création jurisprudentielle qui est liée à des conditions strictes d'intérêt public et qui connaît d'ailleurs des exceptions.

Or, faut-il le répéter, c'est l'intérêt public qui a commandé l'enquête présidée par l'intimé; ce même intérêt public ne saurait donc être invoqué au soutien d'un privilège qui constitue une exception à la loi générale sur la preuve. Dans les circonstances, l'interrogatoire conduit par le Commissaire intimé n'a rien d'illégal et un privilège de common law ne saurait être invoqué pour entraver ou restreindre le cours de son enquête.

Aux pages 323 et 334, les juges Turgeon et L'Heureux-Dubé reprennent cet argument à leur compte. Le juge L'Heureux-Dubé le fait dans les termes suivants:

Faudrait-il admettre que l'appelant a raison de prétendre que la règle de Common law relative au privilège de non-divulgation des sources d'information de la police existe dans notre droit public dans toute l'étendue que lui prête l'appelant — ce que je ne crois pas — qu'il faudrait quand même reconnaître que l'appelant ne saurait ici l'invoquer avec succès.

À mon sens, et je rejoins là le premier juge, il s'agit d'une enquête décrétée par un gouvernement démocratiquement

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élu dans les limites de ses pouvoirs et de sa compétence en matière d'administration de la justice. Que l'administration de la justice d'une province nécessite, à un certain moment, l'examen de la conduite d'un corps policier provincial relativement à des événements spécifiques, m'apparaît légitime. J'estime que la notion d'intérêt public à l'origine du privilège de Common law ne saurait ici primer sur l'intérêt public à l'origine de l'enquête du commissaire intimé.

Le juge Monet est dissident au motif principal que la règle de common law interdisant la divulgation judiciaire de l'identité des indicateurs de police ne peut être abrogée que de façon explicite et ne l'a pas été. Il écrit, à la p. 336:

Hormis le cas où une loi adoptée par le pouvoir législatif compétent aurait abrogé ou supprimé complètement de façon expresse et non équivoque une telle règle, je suis d'avis qu'elle fait encore partie de notre droit public. Or, aucune loi de cette nature ne nous a été citée. Et, à ce que je sache, la Cour suprême du Canada ne l'a pas écartée, non plus qu'une multiplication de décisions concordantes des Tribunaux de notre pays.

Quant à l'argument fondé sur la primauté de l'intérêt public tel que jugé par le pouvoir exécutif, invoqué par le premier juge et repris par la majorité en Cour d'appel, le juge Monet y répond comme suit à la p. 337:

... un décret (il importe relativement peu qu'on le nomme "order in council", arrêté ministériel ou autrement) n'est qu'un décret du pouvoir exécutif. Il n'est pas une loi du pouvoir législatif et n'en a pas les effets. Le premier juge écrit aussi ceci:

Or, faut-il le répéter, c'est l'intérêt qui a commandé l'enquête présidée par l'intimé; ce même intérêt public ne saurait donc être invoqué au soutien d'un privilège qui constitue une exception à la loi générale sur la preuve.

Cette affirmation, inspirée sans doute des meilleurs sentiments, d'une part, méconnaît une règle de fond en droit public tout aussi importante que la règle générale de la «contraignabilité» en droit privé et, d'autre part, n'a pas de base juridique dans notre système de la division des pouvoirs; ceci dit, il va de soi, avec le plus grand respect pour les tenants de l'opinion contraire.

[page 88]

Sur les deux points je partage l'opinion du juge Monet. Je suis d'avis que la législature du Québec n'a pas voulu, en édictant l'art. 308 du Code de procédure civile, abroger ou restreindre le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police. Je suis également d'avis que la Législature ne peut constitutionnellement abroger ou restreindre ce principe et que ses lois doivent par conséquent s'interpréter comme si elle ne l'avait pas fait, d'autant qu'elles ne comportent aucune disposition expresse sur la question.

Il est nécessaire, pour faire la démonstration des deux propositions que je viens d'avancer, de déterminer avec autant de précision que possible, quelle est en common law la nature véritable et la portée du principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police ainsi que le régime juridique spécifique qui lui est réservé.

B. — Nature et portée du principe en common law. Régime juridique spécifique réservé au principe.

Cette Cour vient d'avoir l'occasion de réviser la question dans Solliciteur général du Canada c. Commission royale d'enquête (Dossiers de santé en Ontario), [1981] 2 R.C.S. 494 (ci-après appelé l'affaire des Dossiers de santé), arrêt rendu après celui de la Cour d'appel dans la présente affaire. Il me paraît utile non seulement d'y référer mais d'en citer des passages importants.

À. la page 525, le juge Martland, qui écrit les motifs de la majorité, définit la question en litige:

La question soulevée est de savoir si les agents de la Gendarmerie royale du Canada peuvent être contraints à divulguer à une commission royale nommée en vertu de The Public Inquiries Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 49, l'identité des personnes de qui, après leur avoir donné une garantie de confidentialité, ils ont obtenu des renseignements alors qu'ils exerçaient leurs fonctions au cours d'une enquête sur le crime ou sur la sécurité nationale.

Le juge Martland poursuit aux pp. 527 et suiv.:

Le droit reconnaît depuis fort longtemps l'existence d'un privilège à l'égard des «indicateurs de police». Lord Esher le décrit dans l'arrêt de principe Marks v. Beyfus (1890), 25 Q.B.D. 494, à la p. 498, comme une règle d'intérêt public qui échappe à tout pouvoir discrétionnaire;

[page 89]

[TRADUCTION] ail s'agit d'un principe de droit et il doit à ce titre être appliqué par le juge au procès qui ne doit pas considérer qu'il a le pouvoir discrétionnaire de dire au témoin s'il doit répondre ou non».

De même, Lord Diplock dans l'arrêt D. v. National Society for the Prevention of Cruelty to Children, ci-après appelé l'arrêt N.S.P.C.C., [1978] A.C. 171, à la p. 218, mentionne [TRADUCTION] ale principe de droit bien établi selon lequel l'identité d'indicateurs de police ne peut être divulguée dans une action civile, que ce soit par voie d'enquête préliminaire ou par témoignage au procès». Il cite l'arrêt Marks v. Beyfus.

L'existence du principe a été reconnue dès 1794 dans The Trial of Thomas Hardy for Treason (1794), 24 St. Tr. 199.

[…]

Ce principe de droit a été suivi dans les arrêts R. v. Watson (1817), 32 St. Tr. 1, à la p. 101 et R. v. O'Connor (1846), 4. St. Tr. (N.S.) 935, à la p. 1050. Dans l'affaire Attorney-General v. Briant (1846), 15 M. & W. 169, 15 L.J. Ex. 265, le baron en chef 'Pollock avait à se prononcer sur la question de savoir si l'on peut demander à un témoin s'il est lui-même l'informateur. À la p. 274, le baron en chef Pollock a tranché la question ainsi:

[TRADUCTION] Il n'y a pas de jurisprudence directe en l'un ou l'autre sens; mais la règle clairement établie et appliquée est celle voulant que dans une poursuite intentée par le ministère public, on ne puisse poser à un témoin des questions susceptibles de révéler l'identité de l'informateur si celui-ci est un tiers. Cette règle est consacrée depuis cinquante ans; et bien que cela puisse paraître dur dans un cas donné, le préjudice individuel doit céder la place à la commodité du public. C'est sur ce fondement que reposent les arrêts Hardy et Watson; et nous estimons que le principe s'applique au cas où l'on demande au témoins [sic] s'il est lui-même l'informateur et que, par conséquent, la question ne pouvait être posée et qu'il faut annuler la procédure.

La question de la divulgation a été soulevée dans ces affaires au cours de poursuites criminelles intentées par l'État. Dans l'affaire Marks v. Beyfus la cour a été saisie d'une demande civile en dommages-intérêts découlant d'un complot malveillant d'intenter une poursuite criminelle contre le demandeur. Le demandeur a cité comme témoin le Director of Public Prosecutions qui a témoigné qu'on lui avait remis une déclaration écrite. Il a refusé de donner le nom de l'informateur ou de produire la déclaration écrite. Le juge de première instance a refusé de lui ordonner de répondre à la, question ou de produire la déclaration. En appel, le

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demandeur a prétendu qu'il s'agissait d'une poursuite criminelle intentée par un particulier et que la décision était donc erronée. La Cour d'appel a confirmé la décision. Lord Esher a dit aux pp. 498 et 499:

[TRADUCTION] Or, cette règle sur les poursuites criminelles intentées par le ministère public repose sur des motifs qui relèvent de l'intérêt public et s'il s'agit en l'espèce de ce genre de poursuites, elle s'applique; j'estime qu'il s'agit d'une poursuite criminelle intentée par le ministère public et que la règle s'applique. Je ne dis pas que cette règle ne peut jamais souffrir d'exception; si au procès d'un accusé le juge est d'avis qu'il est nécessaire ou juste de divulguer le nom de l'informateur pour démontrer l'innoncence [sic] de l'accusé, il y a alors conflit entre deux intérêts publics et c'est celui selon lequel il ne faut pas condamner un innoncent [sic] lorsqu'il est possible de prouver son innoncence [sic] qui doit prévaloir. Mais à cette unique exception près, cette règle d'intérêt public échappe à tout pouvoir discrétionnaire; il s'agit d'un principe de droit et il doit à ce titre être appliqué par le juge au procès qui ne doit pas considérer qu'il a le pouvoir discrétionnaire de dire au témoin s'il doit répondre ou non. Le savant juge a donc eu parfaitement raison en l'espèce d'appliquer le principe de droit et de refuser de permettre que le témoin réponde aux questions. Cette décision a eu pour résultat, bien sûr, le rejet de la cause d'action du demandeur, fondée sur la prétendue incitation du Director of Public Prosecutions par les défendeurs, car il n'y avait aucune preuve de pareille incitation.

J'ajouterai que la règle de la non-divulgation de l'identité d'informateurs s'applique, à mon avis, non seulement au procès de l'accusé, mais aussi à une action civile subséquente entre les parties sur le fondement que les poursuites criminelles ont été introduites ou intentées par malveillance.

À la page 530, le juge Martland note que l'arrêt Marks v. Beyfus a été adopté par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Humphrey v. Archibald (1893), 20 O.A.R. 267 dont il cite un passage et il continue aux pp. 531 et suiv.:

Je ne souscris pas à la prétention que l'application de la règle en matière d'indicateurs de police, que l'on dit être un principe de droit, doit se limiter aux poursuites criminelles et aux procédures civiles fondées sur des poursuites criminelles intentées par malveillance. Si elle s'applique dans ce dernier cas, il n'y a aucune raison logique pour laquelle elle ne doit pas également s'appliquer à d'autres procédures civiles. L'intérêt public qui a

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donné naissance à la règle est le même, peu importe la forme des procédures civiles.

Selon l'interprétation que je leur donne, les propos de lord Esher dans l'arrêt Marks v. Beyfus, lorsqu'il dit qu'il y a lieu d'appliquer la règle dans une action civile fondée sur l'introduction malveillante de poursuites criminelles, ne signifient pas qu'elle serait inapplicable dans d'autres procédures civiles. Sa déclaration se rapporte à la nature de l'affaire dont il était saisi et il n'avait pas besoin d'aller plus loin.

Suit une citation de lord Diplock dans l'arrêt N.S.P.C.C. Référant à ce dernier arrêt, le juge Martland écrit:

Cet arrêt de la Chambre des lords établit que la règle selon laquelle l'identité des indicateurs de police ne peut être divulguée s'applique dans des actions civiles. J'ai déjà cité dans ces motifs la déclaration de lord Diplock en ce sens.

Après avoir décrit les faits de l'affaire N.S.P.C.C., le juge Martland fait état à la p. 533 de l'arrêt de la Chambre des lords:

Quatre des cinq lords juges ont fondé leur conclusion sur un motif différent. Selon eux, il faut donner aux personnes qui fournissent des renseignements sur l'absence de soins à des enfants ou leur mauvais traitement à une autorité locale ou à la N.S.P.C.C. une immunité contre la divulgation de leur identité dans des procédures civiles semblable à celle que l'on accorde aux indicateurs de police, les intérêts publics que sert l'anonymat des deux catégories d'informateurs étant analogues.

Les passages suivants des motifs de lord Diplock, aux pp. 218 et 219, démontrent que la règle sur la non-divulgation de l'identité d'un indicateur de police est consacrée comme principe de droit:

[TRADUCTION] L'intérêt public qui d'après la N.S.P.C.C. l'oblige à refuser à la demanderesse et à la cour elle-même la communication de documents susceptibles de dévoiler l'identité de son informateur est analogue à l'intérêt public protégé par le principe de droit bien établi selon lequel l'identité d'indicateurs de police ne peut être divulguée dans une action civile, que ce soit par voie d'interrogatoire préalable ou par témoignage au procès: Marks v. Beyfus (1890) 25 Q.B.D. 494.

La raison d'être de la règle dans son application aux indicateurs de police est évidente. Si leur identité pouvait être divulguée devant une cour de justice, ces sources de renseignements tariraient, ce qui entraverait la police dans l'exercice de ses fonctions de prévention et de dépistage du crime. 11 a donc fallu

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évaluer l'intérêt public à la préservation de l'anonymat des indicateurs de police par rapport à l'intérêt public au refus de communiquer à un tribunal judiciaire les renseignements susceptibles de l'aider à déterminer les faits se rapportant à un litige qu'il doit trancher. Par l'usage constant des juges, usage qui à l'époque de Marks v. Beyfus, 25 Q.B.D 494, était déjà consacré comme principe de droit, c'est la non-divulgation qui l'a emporté, sauf lorsque, au procès d'un accusé pour une infraction criminelle, la divulgation de l'identité de l'informateur pourrait aider à démontrer son innocence. En pareil cas, et en pareil cas seulement, c'est la divulgation qui l'emporte.

[…]

Pour ma part, je suis d'avis de confirmer la décision du juge Croom-Johnson et d'infirmer l'arrêt de la Cour d'appel. Je le fais sur le fondement de ce que l'on a appelé au cours des débats la prétention «restreinte» avancée pour le compte de la N.S.P.C.C. Je donnerais à ceux qui fournissent des renseignements sur l'absence de soins à des enfants ou leur mauvais traitement a une autorité locale ou à la N.S.P.C.C. une immunité contre la divulgation de leur identité dans des procédures judiciaires semblable à celle que le droit accorde aux indicateurs de police. Les intérêts publics que sert le maintien de l'anonymat des deux catégories d'informateurs sont analogues; ils ne sont pas moins importants les uns que les autres et, selon moi, ils sont plus importants que dans le cas d'informateurs de la Gaming Board, auxquels cette Chambre a récemment accordé l'immunité contre la divulgation de leur identité.

(L'arrêt auquel lord Diplock fait allusion est Rogers v. Home Secretary [1973] A.C. 388...)

Le juge Martland observe que la Cour d'appel de l'Ontario a de nouveau reconnu le principe relatif aux indicateurs de police dans Reference re Legislative Privilege (1978), 39 C.C.C. (2d) 226 dont il cite des passages. Après quoi il continue:

Dans l'arrêt N.S.P.C.C. les quatre lords juges de la Chambre des lords dont j'ai fait mention étaient tous d'avis que si les renseignements donnés à la N.S.P.C.C. l'avaient été à un constable, on n'aurait pu exiger qu'il dévoile l'identité de l'informateur. Il y était question de procédures civiles qui n'avaient aucun rapport avec des poursuites criminelles. A mon avis, l'immunité contre la divulgation qui est accordée à l'égard de renseignements fournis à un policier alors qu'il exerce ses fonctions est de portée générale. Cela a été consacré comme principe de droit, une seule exception étant reconnue, savoir celle dont fait mention lord Diplock ...

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Enfin, le juge Martland écrit avant de conclure à la p. 539:

En l'espèce, ce n'est pas un accusé ni une partie à des procédures civiles qui demande l'identité des informateurs publics, mais le tribunal lui-même qui a cité les témoins de la police afin d'obtenir cette divulgation; mais, à mon avis, ce fait ne change rien à l'application de la règle. The Public Inquiries Act, 1971 ne confère pas au commissaire des pouvoirs plus étendus que ceux que peut exercer, à la demande d'une partie, un juge qui préside des procédures judiciaires. Le privilège à l'égard des indicateurs de police ne se trouve nullement diminué par quelque disposition de The Public Inquiries Act, 1971. Au contraire, l'art. 11 de la Loi prévoit expressément que rien ne peut être reçu en preuve à une enquête qui serait irrecevable devant une cour en raison d'un privilège prévu dans le droit de la preuve.

Il ressort de ces motifs qu'en common law le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police s'est manifesté principalement par des règles de preuve que dicte l'intérêt public et qui excluent la divulgation judiciaire de l'identité des indicateurs de police par des agents de la paix qui ont appris l'identité de ces indicateurs dans l'exercice de leurs fonctions. On ne peut non plus contraindre un témoin à dire s'il est lui-même un indicateur de police. Le principe a pris naissance en matière criminelle, dans des procès pour haute trahison semble-t-il, mais il vaut également en matière civile et il a été reconnu dans un cas comme dans l'autre pour des motifs qui ont trait à l'efficacité essentielle du droit criminel. Ce principe ne souffre qu'une exception imposée par la nécessité de démontrer l'innocence de l'accusé. Il ne connaît aucune exception en matière autre que criminelle. Son application ne relève en rien de la discrétion du juge car c'est une règle juridique d'ordre public qui s'impose au juge.

Ajoutons que son application n'est assujettie à aucune formalité et que, si personne ne l'invoque, le juge doit l'imposer d'office. Dans Marks v. Beyfus, le lord juge Bowen, qui est d'accord avec lord Esher, maître des rôles, ajoute aux raisons de ce dernier, à la p. 500:

[TRADUCTION] Je suis tout à fait d'accord qu'un tel sujet ne relève pas de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du juge; il relève de l'application du droit; le

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privilège ne tient pas à ce que le témoin l'invoque au moment où la question lui est posée; le juge doit écarter la question dès que celle-ci est posée.

Et lord Esher d'ajouter en conclusion:

[TRADUCTION] J'ajouterai, pour qu'il n'y ait aucune possibilité d'erreur quant à mon avis, que même si le Director of Public Prosecutions avait consenti à répondre à la question qui lui était posée, le juge aurait dû lui interdire de le faire.

Lord Simon of Glaisdale décrit dans l'arrêt Rogers v. Home Secretary à la p. 407:

[TRADUCTION] Il est vrai qu'il faut choisir entre l'intérêt public qui exige de ne pas soumettre certains éléments de preuve et l'intérêt public, quant à l'administration de la justice, à ce que les cours puissent prendre connaissance le plus complètement possible de tous les éléments de preuve pertinents (Rex v. Hardy (1794) 24 St. Tr. 199, 808; Marks v. Beyfus (1890) 25 Q.B.D. 494; Conway v. Rimmer [1968] A.C. 910); mais dès qu'on juge que le premier intérêt public l'emporte sur le second, la preuve est irrecevable en toutes circonstances. Il ne s'agit pas d'un privilège auquel la poursuite, ou n'importe qui d'autre, peut renoncer (voir Marks v. Beyfus à la p. 500).

Dans l'affaire des Dossiers de santé, le juge Martland écrit à la p. 538, que le privilège en question n'est pas donné à l'indicateur dont par conséquent l'inconduite ne détruit pas le privilège, mais que le privilège appartient à la Couronne qui reçoit des renseignements grâce à la garantie du secret. On ne doit pas en conclure que la Couronne ou le ministère public puisse, en common law, et sans le consentement de l'indicateur de police, renoncer au principe soit explicitement, soit implicitement en ne l'invoquant pas: le juge Martland multiplie les citations qui démontrent que la règle, d'intérêt public, échappe à tout pouvoir discrétionnaire; il n'a sûrement pas voulu dire que le ministère public peut renoncer au principe dans une espèce donnée mais plutôt que la règle d'exclusion existe dans l'intérêt public.

Ce n'est pas dans l'intérêt des indicateurs de police que la règle d'exclusion a été reconnue mais elle protège effectivement chacun d'eux. On s'est donc demandé si l'indicateur, lui, peut renoncer à la règle d'exclusion qui le protège, par exemple en se manifestant lui-même. Dans son traité, Evidence in Trials at Common Law, vol. 8, révisé par

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John T. McNaughton, 1961, à la p. 766, Wigmore enseigne: [TRADUCTION] «Si l'identité de l'informateur est admise [...], la dissimulation prétendue de son identité n'est alors pas motivée.» Si tel est le cas, ce n'est pas une exception à la règle mais une situation où, comme Wigmore l'indique, la raison de la règle disparaît car les autres indicateurs de police ne se sentiraient pas menacés sachant que la divulgation a été faite par l'indicateur lui-même ou avec son consentement. Même alors, je suis loin d'être convaincu que l'on pourrait demander à un agent de la paix de confirmer le fait car on contribuerait par là à affaiblir une règle qui doit rester ferme. De toute façon, ce n'est pas notre cas puisque le dossier ne révèle pas que la personne identifiée comme indicateur par le commissaire intimé, ait consenti à cette révélation.

Ce qui se rapproche davantage des faits du dossier, soutient le procureur de l'intimé, c'est que le commissaire intimé savait que la personne en question est un indicateur. Ce procureur nous a fait observer que Wigmore enseigne également, à la même p. 766, que si l'identité de l'indicateur est connue, il n'y a plus de raison non plus pour justifier la règle d'exclusion.

Cette autre règle énoncée par Wigmore est trop vague à mon avis pour être suivie, mais de toute façon je ne crois pas qu'elle s'applique à l'espèce. Tout ce que le dossier révèle et tout ce que l'on peut penser c'est que le commissaire intimé croyait que la personne désignée par lui était un indicateur de police. Mais nous ne savons pas si cette croyance était fondée. Et ce que le commissaire intimé recherchait, c'était justement la preuve que son affirmation était fondée. Quelle meilleure preuve pouvait-il obtenir, si tel était le cas, qu'une confirmation du policier qui aurait été le contrôleur de cet indicateur? Il me paraît donc que le commissaire intimé a clairement violé le principe du secret relatif à l'identité des indicateurs de police, pour autant que ce principe fasse encore partie des lois du Québec avec ses caractéristiques originales.

Le principe du secret relatif aux indicateurs de police s'est principalement manifesté par des règles de preuve en matière criminelle et en matière civile mais il y a lieu de croire que le principe est

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générateur de règles d'une autre nature, qui imposent des devoirs à l'agent de la paix. Si la loi interdit au policier de révéler l'identité de l'indicateur dans des procédures judiciaires au nom d'un intérêt public qu'elle considère supérieur à celui de l'administration de la justice par la cour, à fortiori lui fait-elle un devoir de garder la confidence en dehors de toutes procédures judiciaires, lorsque l'intérêt de la justice ne le commande pas. Aussi j'éprouverais peu de difficulté à tenir, quoique je ne connaisse pas de précédent sur la question, qu'un agent de la paix qui remettrait par exemple à des média d'information une liste de ses indicateurs se rendrait passible de mesures disciplinaires sévères et s'exposerait à des condamnations à des dommages-intérêts. Il y aurait même lieu de se demander si ce policier ne commettrait pas alors, selon les circonstances, l'acte criminel d'entrave à la justice prévu à l'art. 127(2) du Code criminel.

Enfin, il me paraît que le principe du secret relatif aux indicateurs de police comporte une troisième facette reliée au statut d'agent de la paix. J'y reviendrai dans la dernière partie de ce chapitre.

Il est arrivé que l'on confonde la règle du secret relatif à l'identité des indicateurs de police avec le privilège de la Couronne mais, à mon avis, il s'agit d'une erreur.

L'erreur s'explique peut-être du fait que la règle du secret relatif à l'identité des indicateurs de police et le privilège de la Couronne comportent certains traits communs: dans les deux cas il y a exclusion d'une preuve pertinente au nom d'un intérêt public considéré supérieur à celui de l'administration de la justice; dans les deux cas il est impossible de renoncer au secret; enfin, dans les deux cas, il est illégal de faire la preuve secondaire de faits dont l'intérêt public interdit la divulgation. Mais ces traits communs ne doivent pas faire perdre de vue la spécificité du régime réservé par la common law au principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police et qui le distingue du régime fait au privilège de la Couronne.

Dans les deux cas, c'est l'intérêt public qui dicte la nécessité du secret mais cet intérêt public, qui prime sur celui de l'administration de la justice,

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n'est pas le même selon qu'il s'agit du privilège de la Couronne ou du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police. L'intérêt public qui est la raison d'être du privilège de la Couronne se trouve soit dans la sécurité de l'État soit dans le bon fonctionnement de l'administration publique. L'intérêt public qui impose le secret relatif à l'identité de l'indicateur de police est le maintien d'un service de police efficace et l'application effective des lois criminelles.

Au surplus, la procédure diffère selon la sorte de secret. Il n'est pas question de déclaration sous serment d'un ministre intéressé pour invoquer le secret relatif à l'identité de l'indicateur de police. Il n'est pas question non plus que la cour elle-même prenne connaissance de ce qui est secret pour décider si on doit le divulguer ou qu'elle inspecte par exemple une liste d'indicateurs pour juger s'il est contraire à l'ordre public de la produire.

Mais ce qui importe surtout, c'est la raison pour laquelle la procédure diffère ou, plus précisément, la raison pour laquelle l'application du principe relatif à l'indicateur de police n'est, contrairement à celle du privilège de la Couronne, soumise à aucune espèce de procédure.

Les renseignements que possède la Couronne sont innombrables et l'intérêt qu'il peut y avoir â les garder secrets est susceptible de varier à l'infini selon la catégorie de renseignements ou de documents et selon leur contenu. Il y a des cas où le renseignement n'est pas confidentiel ou dont le caractère confidentiel est d'importance mineure pour l'intérêt public. Il y a des cas où l'intérêt public impose manifestement le secret. Enfin il y a des cas gris. La common law permet à un membre du pouvoir exécutif de décider en premier lieu; s'il décide en faveur du secret et en donne la raison dans sa déclaration assermentée, la loi habilite le juge à prendre connaissance du renseignement, et à réviser cette décision en dernier ressort en jaugeant les deux intérêts en conflit, l'intérêt de garder le secret et celui de rendre justice.

Cette procédure propre à la mise en œuvre du privilège de la Couronne se trouve sans objet dans le cas du secret relatif à l'indicateur de police.

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Dans ce cas en effet, la loi ne laisse au ministre et au juge après lui aucun pouvoir d'appréciation ou d'évaluation des divers aspects de l'intérêt public qui entrent en conflit puisqu'elle a déjà elle-même tranché ce conflit. Elle a déjà décidé une fois pour toute, et sous réserve d'un changement apporté à la loi, que les renseignements relatifs à l'identité des indicateurs de police forment, à cause de leur contenu, une classe de renseignements qu'il est dans l'intérêt public de garder secrets et que cet intérêt l'emporte sur la nécessité de rendre une justice plus parfaite.

Ainsi donc, la common law a soumis le secret relatif aux indicateurs de police à un régime spécifique dont les règles lui sont particulières et se distinguent de celles qui régissent le privilège de la Couronne.

À moins d'être écartées par des dispositions législatives validement adoptées, ces règles de la common law doivent être appliquées dans une enquête qui porte sur l'administration de la justice et qui est donc de droit public. Au surplus, la question en litige porte sur le pouvoir de contraindre un témoin à répondre, au besoin par des procédures en outrage au tribunal, dont la source est également la common law: Langelier c. Giroux (1931), 52 B.R. 113; Lamb v. Benoit, [1959] R.C.S. 321, à la p. 328; Cotroni c. Commission de police du Québec, [1978] 1 R.C.S. 1048, à la p. 1057; Société Radio Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618, à la p. 644.

C. — Le Code de procédure civile a-t-il affecté le principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police?

L'article 275. du premier Code de procédure civile, entré en vigueur le 28 juin 1867, prescrivait:

275, Il [le témoin] ne peut être contraint de déclarer ce qui lui a été révélé confidentiellement à raison de son caractère professionnel comme aviseur religieux ou légal, ou comme fonctionnaire de l'état lorsque l'ordre public y est concerné.

Cette disposition a été reproduite verbatim dans le deuxième Code de procédure civile, celui de 1897, dont elle est devenue l'art. 332, et elle a été interprétée par la Cour d'appel du Québec dans

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Minister of National Revenue c. Die-Plast Co., [1952] B.R. 342. On y a décidé que des fonctionnaires du ministère du Revenu national ne peuvent être contraints de divulguer des renseignements obtenus par eux dans l'exercice de leur fonction relativement à l'existence d'un bail ni de produire des documents à ce sujet. C'était le contribuable qui voulait faire cette preuve mais le sous-ministre s'y était opposé par une déclaration assermentée, appuyée d'une déclaration assermentée du ministre, selon lesquelles il était contraire à l'intérêt public de produire ces documents ou de faire la preuve testimoniale demandée. La Cour d'appel a jugé qu'il appartenait au sous-ministre seul de décider si la divulgation était contraire à l'intérêt public et que la Cour supérieure avait eu tort d'aller au-delà de la déclaration du sous-ministre et de la réviser. La Cour d'appel s'appuie entre autres sur un arrêt qu'elle a rendu avant la codification, Gugy v. Maguire (1863), 13 L.C.R. 33, lequel réfère à la common law. Le juge Meredith y écrit aux pp. 51 et 52:

[TRADUCTION] Je crois que tous les juges de cette Cour sont unanimes pour affirmer qu'un particulier ne peut obliger le chef d'un ministère de l'État à produire un document officiel dont il a la garde lorsque la présentation de ce document serait inopportune pour des motifs d'ordre public.

On peut alors se demander à qui il appartient de décider si la production d'un tel document est inopportune pour des motifs d'ordre public? La Cour à la majorité a statué que le chef du ministère qui a la garde officielle du document est forcément la personne apte à trancher cette question, alors que l'un des juges de la Cour (le juge Mondelet) soutient que cela appartient au juge.

Les principes généraux de droit et les décisions des cours tant en Angleterre qu'aux États-unis me paraissent entièrement conformes à l'avis de la majorité de la Cour.

Plusieurs jugements se sont conformés à ce dernier arrêt: Alain c. Belleau (1897), 1 R.P. 98; Hébert c. Latour (1913), 15 R.P. 5; Rhéault c. Landry (1918), 55 C.S. 1 et Boyer c. Boyer, [1946] R.P. 174.

Ainsi, dans Minister of National Revenue v. Die-Plast Co., la Cour d'appel a-t-elle suivi, quant au fond, le principe de droit constitutionnel

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exprimé par la Chambre des lords dans l'arrêt Duncan v. Cammell, Laird and Co., [1942] A.C. 624, auquel elle réfère d'ailleurs.

On constate également au plan de la procédure et quoique le Code de procédure civile soit alors silencieux sur la question, que le pouvoir exécutif exprime son objection à la divulgation judiciaire de renseignements ou de documents confidentiels par une déclaration assermentée d'un haut fonctionnaire ou du ministre de qui relèvent les fonctionnaires que l'on veut interroger. Cette déclaration est cependant fort peu particularisée quant aux raisons pour lesquelles la divulgation judiciaire des renseignements demandés serait contraire à l'intérêt public. L'usage d'une déclaration ministérielle assermentée n'est cependant pas constant. Ainsi dans Alain c. Belleau on se contente de laisser le fonctionnaire attester que le ministre des Postes a été consulté et qu'il s'objecte à sa déposition. Dans Rhéault c. Landry on écrit que le ministre n'a pas à donner les motifs de son objection, qu'il n'a pas à témoigner et que l'affirmation du fonctionnaire subordonné suffit relativement aux directives qu'il a reçues.

En 1958, par la Loi modifiant le Code de procédure civile, 1957-58 (Qué.), chap. 43, art. 2, la Législature a ajouté l'alinéa suivant à l'art. 332;

Il en est de même à l'égard d'un membre, officier ou employé d'une commission, d'un office ou d'un autre organisme dont les membres sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil, lorsque le procureur général ou le solliciteur général de la province atteste, par un écrit en la possession du témoin, qui doit le produire, que l'ordre public est concerné dans les faits sur lesquels on désire l'interroger.

Cette disposition a été considérée par cette Cour dans Gagnon v. Commission des Valeurs Mobilières du Québec, [1965] R.C.S. 73, où l'on a rejeté, au motif d'insuffisance, une attestation du procureur général du Québec selon laquelle il serait «d'intérêt public que les faits et documents recueillis au cours des enquêtes faites par la Commission des Valeurs Mobilières du Québec ne soient pas divulgués». Mais le juge Fauteux, alors juge puîné, qui écrit les motifs de la majorité, laisse entendre en obiter aux pp. 78 et 79 que, contrairement à ce qui avait été dit dans Duncan v. Cammell, Laird

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and Co., en common law, c'est au pouvoir judiciaire et non au pouvoir exécutif qu'il appartient de décider en dernier ressort de la production de certains documents.

Enfin, le 1er septembre 1966, est entré en vigueur le Code de procédure civile actuel dont l'art. 308, tel que modifié par la Charte des droits et libertés de la personne et que je crois utile de citer de nouveau:

308. De même, ne peut être contraint de divulguer ce qui lui a été révélé dans l'exercice de ses fonctions le fonctionnaire de l'État, si le juge est d'avis, pour les raisons exposées dans la déclaration assermentée du ministre ou du sous-ministre de qui relève le témoin, que la divulgation serait contraire à l'ordre public.

Les commissaires à la codification ont commenté cette disposition:

Par ailleurs, le paragraphe 3 du texte suggéré précise en quoi consiste le secret des fonctionnaires publics. Dans l'état actuel des textes, il suffit qu'un ministre déclare que la matière au sujet de laquelle le fonctionnaire est interrogé est d'ordre public, pour que ce dernier soit dispensé de répondre. Pour éviter ce qu'il pourrait y avoir d'arbitraire dans un tel procédé, la disposition suggérée oblige le ministre à motiver son objection et donne au juge le pouvoir d'en apprécier le bien-fondé. Il semble que ce soit là la formule la plus apte à concilier les divers intérêts mis en cause.

Devant ces textes qu'elle cite et commente, le juge L'Heureux-Dubé de la Cour d'appel conclut, à la p. 332:

... au Québec le Code de procédure civile a codifié la règle de Common law concernant le privilège de la non-divulgation des sources d'informations.

À mon avis, et je l'exprime avec égards, le Code de procédure civile n'a rien fait de tel â l'art. 308.

Je ne conteste pas que l'art. 308 constitue une codification de la common law, tout comme l'art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, en vigueur à l'époque, sous réserve des particularités de cette dernière disposition qui se limite à la production de documents et règle de façon partiellement différente la question de la primauté du pouvoir exécutif ou du pouvoir judiciaire: mon collègue le juge Chouinard, qui écrit les motifs unanimes de la Cour dans Commission

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des droits de la personne c. Procureur général du Canada, [1982] 1 R.C.S. 215, l'a reconnu aux pp. 225 et 226. Mais ce qu'il s'agit de déterminer ici, c'est la portée de cette codification.

Selon moi, on a voulu régler deux problèmes à l'art. 308.

On a reconnu d'une part la primauté du pouvoir judiciaire sur le pouvoir exécutif en ce qui concerne la priorité qu'il faut donner soit au privilège de la Couronne, soit à l'administration de la justice, advenant conflit entre les deux. Le législateur québécois adopte donc le principe constitutionnel pour lequel cette Cour avait manifesté une préférence dans les arrêts R. v. Snider, [1954] R.C.S. 479, et Gagnon v. Commission des Valeurs Mobilières du Québec et il rejette la solution retenue par la Cour d'appel du Québec dans Minister of National Revenue c. Die-Plast Co. et par la Chambre des lords dans Duncan v. Cammell, Laird and Co. avant que cette dernière ne se ravise dans Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910.

D'autre part, l'art. 308 du Code de procédure civile entérine, pour les cas qui s'y prêtent, la procédure de la déclaration ministérielle assermentée que l'on avait souvent suivie dans la pratique pour invoquer le privilège de la Couronne et qui se trouvait déjà esquissée dans l'alinéa ajouté à l'art. 332 en 1958.

Mais, à mon avis, la portée de cette codification s'arrête à ces deux aspects sur lesquels elle statue expressément et elle ne s'étend pas au principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police à propos duquel elle reste silencieuse. En d'autres termes, la codification de l'art. 308 porte uniquement sur cette partie de la common law qui est comprise dans le droit relatif au privilège de la Couronne, mais non pas sur le régime juridique spécifique réservé au principe du secret relatif à l'indicateur de police.

Le droit lui-même avait jugé qu'il est toujours contraire à l'intérêt public qu'un agent de la paix soit contraint de divulguer l'identité d'un indicateur de police et que cet aspect de l'intérêt public doit toujours l'emporter sur la nécessité de rendre une meilleure justice, sous réserve d'une seule exception en droit criminel. Décider comme la

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Cour d'appel l'a fait signifierait que par l'adoption d'une disposition aussi générale que l'art. 308, le législateur a voulu anéantir purement et simplement ce jugement définitif porté par le droit ainsi que la règle absolue qui en est la conséquence, pour y substituer un pouvoir d'appréciation que les ministres, sous-ministres et juges possédaient dans un autre domaine où la matière s'y prêtait, mais qu'ils n'avaient jamais eu dans celui-ci où elle ne s'y prêtait pas.

Selon moi, l'art. 308 du Code de procédure civile est loin d'être assez explicite pour avoir une telle portée et il n'a en rien affecté le principe du secret relatif à l'indicateur de police. Ce principe continue donc de faire partie des lois du Québec. Il en résulte que la déclaration assermentée d'aucun ministre ou sous-ministre n'était nécessaire en l'instance pour que le secret doive être sauvegardé. Y aurait-il eu une telle déclaration qu'elle n'aurait conféré aucun pouvoir d'appréciation au commissaire intimé, même, à mon avis, si ce dernier avait été une cour supérieure, ce qui n'est pas le cas: voir Keable n° 1 aux pp. 249 et 250.

Il en résulte aussi que le commissaire intimé a excédé sa juridiction en violant une règle juridique qui fait partie des lois du Québec.

(On l'aura deviné, j'ai présumé, pour les fins de la discussion, qu'un agent de la paix peut-être considéré comme un fonctionnaire de 1'Etat au sens de l'art. 308, mais je m'abstiens d'exprimer quelque opinion que ce soit sur la question.)

Les procureurs du commissaire intimé ont plaidé que le commissaire intimé serait réduit à l'impuissance s'il ne pouvait forcer les agents de la paix à divulguer l'identité des indicateurs de police et qu'il ne pourrait exécuter une partie de son mandat. C'était là reprendre un moyen invoqué par le premier juge et la Cour d'appel et auquel le juge Monet a répondu à bon droit que le pouvoir exécutif ne peut changer la loi par un mandat. Du reste le mandat du commissaire intimé ne lui commande pas expressément d'obtenir l'identité des indicateurs de police. Le commissaire intimé est certes limité dans ses moyens d'enquête par le principe du secret relatif à l'indicateur de police, mais il ne me paraît pas manifeste qu'il soit réduit

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à l'impuissance, comme en atteste la quantité de renseignements obtenus par la commission d'enquête dont il est question dans l'affaire des Dossiers de santé. Quoi qu'il en soit, c'est au lieutenant-gouverneur en conseil qu'il appartient de juger s'il est opportun de continuer l'enquête avec les moyens limités que la loi impose à un commissaire enquêteur.

D. — La législature du Québec peut-elle constitutionnellement affecter le principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police?

Ni la Cour supérieure ni la Cour d'appel n'ont exprimé d'avis sur la question qui parait pourtant avoir été soulevée en Cour d'appel puisque le juge Monet écrit à la p. 335:

Mais si la proposition de l'appelant (supra), d'une part, pose un problème véritable dans le présent cas et si, d'autre part, elle est fondée, alors doivent être considérées d'autres propositions ainsi formulées (pp. 5 et 6):

(...)

Nous soumettons qu'en conséquence seul le Parlement du Canada, en vertu de sa juridiction exclusive sur le droit criminel et la procédure criminelle, pourrait écarter ce principe s'il jugeait qu'il y a lieu de le faire, ou d'y apporter d'autres exceptions que celles que les tribunaux ont reconnues à titre exceptionnel.

La deuxième question approuvée par ordonnance du Juge en chef vise cette question constitutionnelle qui a été discutée devant nous. Il me paraît opportun d'y répondre. Mais cette deuxième question est d'une rédaction fort générale.

Il me semble donc utile de concrétiser la deuxième question dans son ensemble en cherchant si la Législature pourrait modifier l'art. 308 du Code de procédure civile en y insérant par exemple, après les mots «le fonctionnaire de l'États les mots suivants: «et l'agent de la paix ne peut être contraint de divulguer l'identité des indicateurs de police qui lui a été révélée dans l'exercice de ses fonctions». La disposition aurait alors explicitement la portée implicite qu'erronément la Cour d'appel y a vue.

Dans Re Inquiry into the Confidentiality of Health Records in Ontario (1979), 98 D.L.R. (3d) 704, arrêt infirmé par cette Cour dans l'affaire des

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Dossiers de santé, le juge Brooke, dissident, écrit à la p. 714:

[TRADUCTION] Je doute que la législature d'une province soit compétente pour adopter une loi qui rendrait recevable le témoignage au sujet de l'identité des personnes qui fournissent des renseignements à la police au cours de ses enquêtes au sujet de crimes ou de la sécurité nationale et pour abroger de la sorte le privilège de la Couronne à cet égard.

À mon avis, ce doute est pleinement justifié.

J'ai déjà écrit plus haut que le principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police est générateur de plusieurs règles de nature diverse. Les unes sont des règles de preuve, en matière criminelle, civile ou administrative. Les autres imposent des devoirs de discrétion à l'agent de la paix, en dehors de toute procédure judiciaire.

Mais le principe comporte aussi une troisième facette d'une importance particulière au plan de sa qualification pour fins constitutionnelles.

Le principe confère en effet à l'agent de la paix le pouvoir de promettre explicitement ou implicitement le secret à ses indicateurs, avec la garantie sanctionnée par la loi que cette promesse sera tenue même en cour, et de recueillir en contrepartie de cette promesse, des renseignements sans lesquels il lui serait extrêmement difficile d'exercer ses fonctions et de faire respecter le droit criminel.

La common law n'a pas conféré cette faculté à l'agent de la paix parce qu'elle pouvait lui être simplement utile, mais parce qu'elle a jugé, dans son empirisme, que la faculté lui est nécessaire. Sans doute ne peut-on pas aller jusqu'à dire que, sans cette faculté, l'agent de la paix serait réduit à l'impuissance complète et que les lois criminelles seraient totalement inefficaces. Mais l'impuissance de l'un et l'inefficacité des autres atteindraient un point où elles ne seraient plus tolérables. C'est ce à quoi réfère lord Simon of Glaisdale lorsqu'il écrit dans l'affaire N.S.F. C.C. à la p. 232:

[TRADUCTION] Un autre aspect est un service de police efficace. Mais la police ne peut fonctionner de manière efficace que si elle reçoit continuellement des renseignements sur les crimes projetés ou sur les personnes qui vont les perpétrer. Ces renseignements ne viendront pas si les informateurs n'ont pas l'assurance de la non-divulgation de leur identité ...

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C'est également ce que le juge Haines de la Cour suprême de l'Ontario reconnaît à juste titre dans R. v. Lalonde (1971), 15 C.R.N.S. 1, à la p. 13:

[TRADUCTION] Il y a de plus la reconnaissance du fait que si les citoyens ne donnaient pas de renseignements à la police, la recherche des crimes s'en trouverait gravement entravée et même rendue impossible. Sans témoins, les cours ne pourraient fonctionner. Ceux qui connaissent les faits essentiels devraient pouvoir les révéler à la police en étant assurés qu'on en respectera le caractère confidentiel. Dans une société agressive, la crainte de représailles peut être fondée.

Ce pouvoir de donner l'assurance du secret fait partie de l'ensemble des moyens que le droit criminel met à la disposition de l'agent de la paix, tels le pouvoir d'arrestation sans mandat et le pouvoir de perquisition et de saisie prévus aux art. 450 et 443 et suiv. du Code criminel; il participe à la nature de ces moyens et, comme eux, il est intimement relié au statut de l'agent de la paix.

Compte tenu des multiples facettes du principe du secret relatif à l'indicateur de police et de la diversité des règles juridiques auxquelles il a donné naissance, on pourrait penser à première vue que ce principe comporte une pluralité d'aspects dont les uns sont de compétence fédérale et les autres de compétence provinciale: Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan, [1941] R.C.S. 396; O'Grady v. Sparling, [1960] R.C.S. 804. Ainsi, pour autant qu'il engendre une règle de preuve en matière criminelle, le principe relève indubitablement de la compétence exclusive du parlement fédéral en vertu de l'art. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il relève aussi de la compétence peut-être primaire ou à tout le moins secondaire et accessoire de ce parlement en matière de droit criminel dans la mesure où il assure un soutien essentiel au pouvoir d'enquête de l'agent de la paix et se trouve ainsi relié au statut de ce dernier en vertu du droit criminel. Par ailleurs, le même principe relèverait de la compétence des législatures provinciales dans la mesure où il est générateur d'une règle de preuve en matière civile. Mais si tel était le cas, le parlement fédéral pourrait constitutionnellement empiéter sur ce domaine de façon incidente en imposant le principe même en matière civile, soit comme un attribut incident au statut de

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l'agent de la paix et qui suit ce dernier dans quelque procédure qu'il témoigne, soit encore pour assurer l'efficacité essentielle de ses lois en matière criminelle.

Mais on se rend compte à l'analyse que le principe en question paraît difficilement compatible avec la théorie de la pluralité des aspects, du moins en ce qui touche la question de savoir si l'agent de la paix peut être judiciairement contraint à divulguer l'identité de ses indicateurs. Cette incompatibilité tient à l'indivisibilité du secret que le principe est destiné à protéger et à l'unicité fondamentale de la raison qui fonde le principe et qui est la même en matière criminelle et en matière civile. In concreto en effet, on ne peut, au motif que des lois provinciales le commandent, divulguer un secret qui paraît régi par certains aspects de la compétence provinciale sans le divulguer en même temps à tous points de vue et quoique des règles qui dépendent de la compétence fédérale en interdisent la divulgation. Supposons en effet que la Constitution permette aux législatures provinciales d'abroger ou de restreindre comme je l'ai suggéré plus haut, en matière civile, la règle d'exclusion de preuve en question. On pourrait alors imaginer une situation où un agent de la paix qui se verrait interdire de divulguer l'identité d'un indicateur de police dans un procès criminel, pourrait se voir contraint de révéler le nom de ce même indicateur au cours d'un procès civil. Au surplus, la situation pourrait varier d'une province à l'autre selon la diversité des lois provinciales. La loi provinciale enlèverait alors sa raison d'être à la règle de compétence fédérale. L'indicateur de police dont l'identité risquerait d'être dévoilée dans une procédure autre que criminelle cesserait d'être disposé à collaborer avec les forces policières. Les pouvoirs d'enquête de l'agent de la paix s'en trouveraient directement atteints et l'efficacité des lois criminelles s'en trouverait compromise.

Donc si le principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police doit être considéré comme un tout indivisible au plan constitutionnel, sa qualification doit dépendre de ses caractéristiques dominantes. Or, qu'il s'agisse des origines historiques du principe, de sa raison d'être, de son rapport direct avec le statut ou les pouvoirs de l'agent

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de la paix et des règles de preuve qu'il comporte en matière criminelle ainsi que de sa seule exception, ces caractéristiques dominantes en font à mon avis un principe de droit criminel.

Par ailleurs si une législation provinciale ayant les effets que la Cour d'appel a attribués à l'art. 308 du Code de procédure civile était constitutionnellement possible dans l'hypothèse où le champ serait libre, il en va différemment quand il est occupé par des règles juridiques qui relèvent de la compétence législative fédérale et avec lesquelles elle entrerait en conflit comme j'en ai fait état plus haut à propos de l'indivisibilité du principe relatif à l'indicateur de police. Ces conflits suffisent, selon moi, à rendre une telle législation inopérante car ils neutralisent la politique qui inspire le principe.

Il est vrai que le parlement fédéral n'a pas donné une forme législative au principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police. L'article 41 de la Loi sur la Cour fédérale, en vigueur à l'époque, à mon sens, n'embrasse aucunement ce principe. Et, au meilleur de mon souvenir, je ne me rappelle pas de cas où l'on ait fait prévaloir du «droit fédéral» non législatif sur des lois provinciales. Mais je ne vois pas pourquoi le parlement fédéral serait contraint de codifier des règles juridiques dont il est satisfait s'il veut leur assurer la primauté sur les lois provinciales, du moins quand certaines de ces règles juridiques relèvent de sa compétence exclusive, comme par exemple des règles de preuve en matière criminelle.

Au surplus, on ne peut dire que le champ soit absolument inoccupé par la législation fédérale, compte tenu de l'art. 7(2) du Code criminel et de l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada.

L'article 7(2) du Code criminel prescrit:

(2) Le droit criminel d'Angleterre qui était en vigueur dans une province immédiatement avant le Zef avril 1955 demeure en vigueur dans la province, sauf en tant qu'il est changé, modifié ou atteint par la présente loi ou toute autre loi du Parlement du Canada.

Quant à l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada il porte:

37. Dans toutes les procédures qui relèvent de l'autorité législative du Parlement du Canada, les lois sur la

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preuve qui sont en vigueur dans la province où ces procédures sont exercées, y compris les lois relatives à la preuve de la signification d'un mandat, d'une sommation, d'une assignation ou d'une autre pièce s'appliquent à ces procédures, sauf la présente loi et les autres lois du Parlement du Canada.

(C'est moi qui souligne.)

Dans Marshall v. The Queen, précité, on s'est demandé si une loi provinciale qui tenterait de modifier le principe de common law en vertu duquel les déclarations extrajudiciaires d'un accusé faites à une personne en situation d'autorité lorsqu'elles sont libres et volontaires peut être applicable dans une instance criminelle. A la page 127, le juge en chef Kerwin écrit:

[TRADUCTION] Comme on le souligne dans l'arrêt Walker, en vertu de la common law, un aveu est recevable lorsqu'il est prouvé qu'il a été fait volontairement c.-à-d. qu'il n'a pas été extorqué par des menaces ou des promesses. Je suis d'accord avec le juge du procès que les déclarations en cause ici ont été faites volontairement. Si le par. 5 de l'art. 110 de la Loi en cause vise à modifier cette règle, la partie soulignée de l'art. 36 de la Loi sur la preuve au Canada en écarte l'application parce que le par. 7(1) du Code criminel maintient la common law ancienne.

L'effet combiné de l'art. 7(2) du Code criminel et de l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada est donc d'intégrer législativement au droit criminel la common law en vigueur dans une province immédiatement avant le 1'r avril 1955, y compris le principe du secret relatif à l'indicateur de police, de telle sorte qu'un conflit des lois provinciales avec la politique qui inspire ce principe devient un conflit législatif et non pas seulement un conflit juridique.

J'en viens donc à la conclusion qu'une loi du Québec ne peut constitutionnellement affecter le principe du secret relatif à l'identité de l'indicateur de police, soit parce que c'est à tous égards un principe de droit criminel et qu'une telle loi serait ultra vires, soit parce que, si une telle loi était valide sous certains aspects, elle serait inopérante dans l'état actuel du droit.

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VII — Conclusions

Comme dans Keable n° 1, il n'y a pas lieu d'ordonner la suspension de toutes les procédures mais seulement celle de l'interrogatoire illégal et des assignations illégales.

Il n'y a pas lieu non plus d'ordonner la transmission de tout le dossier à la Cour supérieure mais seulement celle des assignations duces tecum produites sous les cotes R-2 et R-4. Comme je l'ai indiqué plus haut, il est manifeste que certains des documents et objets dont la production a été exigée par le commissaire intimé lui permettraient de remonter illégalement à l'identité d'un indicateur de police et ces assignations doivent être annulées pro tanto. Mais on ne peut, à la seule lecture de ces assignations, se rendre compte si c'est le cas pour tous les documents et objets dont la production a été exigée: il appartiendra au juge du fond de décider à la lumière des objections, preuves et plaidoiries faites devant lui.

Je suis d'avis qu'il faut conclure comme suit: Le pourvoi est accueilli;

L'arrêt de la Cour d'appel et le jugement de la Cour supérieure sont infirmés;

Est autorisée la délivrance d'un bref d'évocation enjoignant à l'intimé et au greffier de l'intimé de surseoir à toute procédure, enquête ou interrogatoire obligeant ou tendant à obliger l'appellant à divulguer l'identité de ses indicateurs ou à produire des documents permettant leur identification et particulièrement les documents et objets mentionnés aux alinéas 1 et 5 du duces tecum R-4;

Est ordonnée la transmission au Greffe de la Cour supérieure du district de Montréal, dans les quinze jours des présentes, des assignations duces tecum R-2 et R-4;

Une réponse négative est donnée à toutes les questions formulées par ordonnance du Juge en chef telles que reformulées plus haut sauf les questions 2e) et 2f) qui sont laissées sans réponse.

Il n'y aura aucune adjudication de dépens.

Pourvoi accueilli.

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Procureurs de l'appelant: Guy Lafrance et Paul Normandin, Montréal.

Procureurs de l'intimé: Jacques Bellemare et Jean-Pierre Lussier, Montréal.

Procureurs du mis en cause: William J. Atkinson, Québec; Marie-Claude Lévesque, Montréal; Boissonneault, Roy & Poulin, Montréal.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: A. Rendall Dick, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: G. F. Gregory, Fredericton.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Ross W. Paisley, Edmonton.

Références :

Jurisprudence: arrêts appliqués: Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; Solliciteur général du Canada c. Commission royale d'enquête (Dossiers de santé en Ontario), [1981] 2 R.C.S. 494; arrêts mentionnés: Ratnagopal v. Attorney-General, [1970] A.C. 974; Vadeboncœur c. Landry, [1977] 2 R.C.S. 179; Saulnier c. Commission de police du Québec, [1976] 1 R.C.S. 572; Procureur général de l'Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267; R. v. Samson (1977), 35 C.C.C. (2d) 258; Marshall v. The Queen, [1961] R.C.S. 123; Marks v. Beyfus (1890), 25 Q.B.D. 494; Humphrey v. Archibald (1893), 20 O.A.R. 267; Reference re Legislative Privilege (1978), 39 C.C.C. (2d) 226; Rogers v. Home Secretary, [1973] A.C. 388; Duncan v. Cammell, Laird and Co., [1942] A.C. 624; Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910; R. v. Snider, [1954] R.C.S. 479; Langelier c. Giroux (1931), 52 B.R. 113; Lamb v. Benoit, [1959] R.C.S. 321; Cotroni c. Commission de police du Québec, [1978] 1 R.C.S. 1048; Société Radio-Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618; Minister of National Revenue c. Die-Plast Co., [1952] B.R. 342; Gugy v. Maguire (1863), 13 L.C.R. 33; Alain c. Belleau (1897), 1 R.P. 98; Hébert c. Latour (1913), 15 R.P. 5; Rhéault c. Landry (1918), 55 C.S. 1; Boyer c. Boyer, [1946] R.P. 174; Gagnon v. Commission des Valeurs Mobilières du Québec, [1965] R.C.S. 73; Commission des droits de la personne c. Procureur général du Canada, [1982] 1 R.C.S. 215; Re Inquiry into the Confidentiality of Health Records in Ontario (1979), 98 D.L.R. (3d) 704; R. v. Lalonde (1971), 15 C.R.N.S. 1; Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; O'Grady v. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan, [1941] R.C.S. 396; Vignola c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 112.

Proposition de citation de la décision: Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60 (13 octobre 1983)

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Origine de la décision

Date de la décision : 13/10/1983
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