| R. c. Eldorado Nucléaire Ltée; R. c. Uranium Canada Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551 (15 décembre 1983)NTARIO.
Cour suprême du Canada
R. c. Eldorado Nucléar Ltd., [1983] 2 R.C.S. 551
Date: 1983-12-15
Sa Majesté La Reine Appelante;
et
Eldorado Nuclear Limited — Eldorado Nucléaire Limitée Intimée;
et entre
Sa Majesté La Reine Appelante;
et
Uranium Canada Limited — Uranium Canada Limitée Intimée.
Nos du greffe: 17175 et 17176.
1983: 27 janvier; 1983: 15 décembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Mclntyre, Chouinard et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit criminel - Immunité de l’État - Enquête sur les coalitions - Sociétés d’État accusées de complot pour diminuer la concurrence - Bénéficient-elles de l’immunité de l’État? - Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23, art. 32(1)c) [abr. et rempl. 1974‑75‑76 (Can.), chap. 76, art. 14] - Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, art. 16, 27(2) - Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, S.R.C. 1970, chap. A-19, art. 10 - Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, S.R.C. 1970, chap. G-7, art. 2 [mod. 1 (Can.), chap. 33, art. 265 (Item 4)], 3, 6.
Les intimées ont été accusées en vertu de l’al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions d’avoir comploté avec d’autres personnes pour diminuer indûment la concurrence dans la production ou la vente de produits d’uranium au Canada. Elles ont demandé à la Cour suprême de l’Ontario une ordonnance interdisant à la Cour provinciale de procéder à une enquête sur les accusations pour le motif que la Cour provinciale n’avait pas compétence parce qu’elles étaient mandataires de l’État et que, par conséquent, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne s’appliquait pas. La Cour suprême a accueilli les demandes et la Cour d’appel a maintenu la décision. Il s’agit, dans ce pourvoi, de déterminer si, parce qu’elles sont mandataires de l’État, les intimées échappent à la responsabilité criminelle fondée sur l’al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
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Arrêt (les juges Mclntyre et Wilson sont dissidents en partie): Les pourvois sont rejetés.
Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz et Chouinard: La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne lie pas l’État. Selon l’art. 16 de la Loi d’interprétation, seuls des termes exprès peuvent lier l’État. Aucun article de la Loi d’interprétation ou de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions n’a pour effet de rendre cette dernière applicable à Sa Majesté. L’immunité de l’État n’a pas pour effet de faire échapper l’État aux poursuites même s’il y a eu acte illégitime; elle a plutôt pour effet d’entraîner qu’il n’y a pas eu d’acte illégitime au sens de la loi parce que celle-ci ne s’applique pas à l’État. Les mandataires de l’État bénéficient de l’immunité de l’État parce que celui-ci agit uniquement par l’intermédiaire de préposés et de mandataires. Les dispositions législatives font de chaque intimée un mandataire de l’État «à toutes ses fins». Un mandataire de l’État ne peut bénéficier de l’immunité que lorsqu’il agit conformément aux fins de l’État qu’il est autorisé à poursuivre. À première vue, les actes reprochés sont conformes aux fins de l’État pour lesquelles les sociétés ont été constituées, savoir la mise en oeuvre de la politique nationale relative à l’énergie atomique sous tous ses aspects. Aucune preuve n’indique que les sociétés ont outrepassé leurs objets et agi à des fins autres que celles de l’État. Par conséquent, la prétention de l’appelante que les ordonnances de prohibition sont prématurées est sans fondement.
[Jurisprudence: distinction faite avec l’arrêt: Société Radio-Canada c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 339; arrêts examinés: Canadian Broadcasting Corporation v. Attorney-General for Ontario, [1959] R.C.S. 188; Province of Bombay v. City of Bombay, [1947] A.C. 58; Conseil des Ports Nationaux v. Langelier, [1969] R.C.S. 60; arrêts mentionnés: Sa Majesté du chef de la province de l’Alberta c. Commission canadienne des transports, [1978] 1 R.C.S. 61; Bank voor Handel en Scheepvaart N.V. v. Administrator of Hungarian Property, [1954] A.C. 584; Willion v. Berkley (1561), 1 Plowd. 223, 75 E.R. 339; Bonanza Creek Gold Mining Co. v. The King, [1916] 1 A.C. 566; Feather v. The Queen (1865), 122 E.R. 1191; Formea Chemicals Ltd. v. Polymer Corporation Ltd., [1968] R.C.S. 754; R. v. Stradiotto, [1973] 2 O.R. 375; Metropolitan Meat Industry Board v. Sheedy, [1927] A.C. 899; Tamlin v. Hannaford, [1950] 1 K.B. 18; British Columbia Power Corp. v. Attorney-General of British Columbia (1962), 34 D.L.R. (2d) 25]
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1982), 138 D.L.R, (3d) 626, 68
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C.C.C. (2d) 200, 39 O.R. (2d) 474, 21 B.L.R. 72, qui a confirmé un jugement du juge J. Holland (1982), 138 D.L.R. (3d) 626, 68 C.C.C. (2d) 200, 38 O.R. (2d) 130, 17 B.L.R. 275, qui a fait droit à une demande de bref de prohibition. Pourvois rejetés, les juges Mclntyre et Wilson sont dissidents en partie.
John W. Brown, c.r., Calvin S. Goldman et Michael R. Dambrot, pour l’appelante.
P.Y. Atkinson et F.D. Cass, pour l’intimée Eldorado Nucléaire Ltée.
Gordon F. Henderson, c.r., et Emilio Binavince, pour l’intimée Uranium Canada Ltée.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Ritchie, Dickson, Beetz et Chouinard rendu par
LE JUGE DICKSON — Il s’agit de décider si, parce qu’elles sont mandataires de l’État, les intimées Uranium Canada Limitée (Uranium Canada) et Eldorado Nucléaire Limitée (Eldorado) échappent à la responsabilité criminelle fondée sur l’al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23.
I Les procédures jusqu’à ce jour
Dans les dénonciations faites sous serment les 4 et 7 juillet 1981 par Orest R. Sametz, un agent d’enquête sur les coalitions, les intimées et d’autres personnes ont été accusées d’avoir comploté, de s’être coalisées, de s’être concertées ou de s’être entendues entre elles et avec une autre personne pour empêcher ou diminuer indûment la concurrence dans la production, la fabrication, l’achat, la vente ou la fourniture au Canada d’uranium, d’oxyde d’uranium et d’autres substances d’uranium, contrairement à l’al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Une citation à comparaître a été délivrée à chacune des compagnies intimées qui ont comparu devant le juge Rice de la Cour provinciale de l’Ontario (Division criminelle). Des dates provisoires ont été fixées pour la tenue d’une enquête préliminaire. Avant le début de l’enquête, chaque compagnie a demandé à la Cour suprême de l’Ontario de rendre une
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ordonnance interdisant au juge Rice ou à tout autre juge d’enquêter sur les accusations. Elles faisaient valoir que la Cour provinciale n’a pas compétence pour procéder à l’enquête parce qu’elles sont mandataires de l’État et que, par conséquent, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne s’applique pas.
Bien qu’Uranium Canada et Eldorado aient été accusées en vertu de dénonciations distinctes, les deux demandes de prohibition ont été entendues ensemble d’un commun accord. Malgré certaines différences quant aux origines légales de ces deux compagnies, les deux affaires soulèvent des questions semblables et il convient de les traiter dans un seul jugement.
Les demandes de prohibition ont été accueillies en première instance. Le juge J. Holland a conclu qu’en vertu des dispositions explicites des lois qui les régissent, aucune de ces compagnies ne peut agir autrement qu’en qualité de mandataire de l’État et que, puisque la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne lie pas Sa Majesté que ce soit expressément ou par déduction nécessaire, la conduite reprochée dans les accusations ne peut être qualifiée de criminelle. Par conséquent, les accusations ne peuvent être validement portées ni donner lieu à des poursuites.
Dans un jugement oral, la Cour d’appel de l’Ontario a maintenu les ordonnances de prohibition. Le juge Cory (aux motifs duquel ont souscrit les juges Houlden et Thorson) a conclu ce qui suit:
(i) la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne s’applique pas à l’État à cause de l’art. 16 de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23;
(ii) aux termes des lois constitutives d’Uranium Canada et d’Eldorado, chaque compagnie est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté et ne peut agir autrement qu’en cette qualité;
(iii) les deux compagnies sont autorisées en vertu des dispositions qui prévoient leurs objets respectifs et des lois pertinentes à accomplir les actes qui leur sont reprochés dans les accusations portées contre elles; et
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(iv) dans la réalisation de ces objets, Uranium Canada et Eldorado échappent aux poursuites au même titre que le souverain.
La Cour d’appel a ajouté ce qui suit. Le préambule et les dispositions précises de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, S.R.C. 1970, chap. A-19, soulignent qu’il est d’intérêt national de pourvoir au contrôle et à la surveillance de l’énergie atomique. Les dispositions précises de la Loi doivent par conséquent l’emporter sur les dispositions générales de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Il s’ensuit que cette dernière loi ne s’applique pas à ces deux compagnies.
Le pourvoi du procureur général du Canada devant cette Cour est fondé sur la prétention que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions lie l’État et, à titre subsidiaire, que même si la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne lie pas l’État, Uranium Canada et Eldorado ne peuvent revendiquer l’immunité de l’État pour les raisons suivantes:
(i) Ni les objets de ces compagnies, ni les dispositions législatives qui régissent l’existence de ces compagnies, ni la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique n’autorisent ces compagnies à comploter, à se coaliser ou à se concerter pour diminuer indûment la concurrence dans la production, la fabrication, l’achat, la vente ou la fourniture d’uranium.
(ii) Bien que les objets de ces compagnies ne les autorisent pas à enfreindre la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, les deux compagnies ont néanmoins la capacité, et non le pouvoir conféré par la loi, de commettre des actes criminels dont elles peuvent être tenues responsables.
(iii) Aux termes de la loi, chaque compagnie est «à toutes ses fins» mandataire de l’État, mais les mots «ses fins» doivent être interprétés comme signifiant ses fins légitimes, de sorte que les compagnies ne seront mandataires de Sa Majesté que lorsqu’elles réalisent leurs fins et qu’elles exercent leurs pouvoirs d’une manière légitime.
(iv) Uranium Canada et Eldorado ne peuvent jouir de l’immunité de l’État que lorsqu’elles
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agissent conformément aux pouvoirs qui leur sont accordés pour servir les fins de l’État.
(v) Aucune preuve ne permettait à la Cour d’appel de conclure qu’Uranium Canada et Eldorado n’ont pas outrepassé leurs pouvoirs respectifs. Le fait que la dénonciation porte sur une infraction au par. 32(1) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, donne à entendre que le procureur général est d’avis que les accusées n’étaient pas autorisées à accomplir les actes qui constituent l’infraction. La question de savoir si les accusées ont outrepassé leurs pouvoirs est une question de fait qui doit être tranchée en fonction de la preuve que le procureur général produira à l’appui de l’accusation. Les ordonnances de prohibition sont donc prématurées.
II La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions lie-t-elle l’État?
La doctrine de l’immunité de l’État face à l’application des lois est une très vieille doctrine de common law. En 1457, le juge Ashton a affirmé, à Y.B. 35 H.6, f.62:
quant un remedy soit fait pur un statute ce ne serra entendu en contre le roy s’il ne soit pas expressement reherse.
Ces termes peuvent sembler bien généraux, mais dans «The Effect of Statutes upon the Rights and Liabilities of the Crown», (1948) 7 U. of T.L.J. 357, à la p. 361, H. Street est d’avis que ces mots s’appliquent uniquement à la prérogative du Roi et ont par conséquent un sens relativement restreint. On peut au moins dire qu’un siècle plus tard, dans l’arrêt Willion v. Berkley (1561), 1 Plowd. 223, 75 E.R. 339, la Cour d’appel a reconnu des limites précises à l’étendue de l’immunité de l’État. Il s’agissait en l’espèce d’une loi concernant le droit d’aliéner des biens-fonds. La Cour à la majorité a conclu que le Roi était lié même en l’absence de termes exprès en ce sens. Le juge en chef Dyer a affirmé ceci, aux pp. 251 et 252:
[TRADUCTION] Et quant à l’affirmation que le Roi n’est pas lié par la Loi et qu’il ne doit pas y avoir de limite au droit de propriété qu’il acquiert à moins que la Loi ne l’énonce expressément, monsieur, je reconnais que dans certains cas les termes généraux ne s’appliquent pas au Roi à moins que la Loi ne le dise clairement, et cela
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dépend de l’objet visé par la Loi; mais il est lié par la Loi en l’espèce parce qu’elle vise à favoriser la restitution, c’est-à-dire que, puisqu’il était fort injuste que le donataire ait le pouvoir d’aliéner un bien après en avoir été mis en possession (ce que l’on reconnaissait à tort comme permis par la common law), cette loi a été adoptée pour redresser cet abus et pour rétablir les principes de la common law sur ce point, ce qu’elle a fait en rétablissant l’obligation de se conformer à l’intention du donateur. Ainsi la Loi a pour objet de permettre la restitution, et, en matière de restitution, le Roi ne jouit d’aucun avantage et sa prérogative ne bénéficie d’aucune exception; seul le bénéficiaire de la restitution a un avantage. [Les notes de renvoi sont omises]
Le juge Brown a affirmé, à la p. 248: [TRADUCTION] «on peut difficilement établir qu’une loi, qui vise à empêcher les hommes en général de mal faire, laisse au Roi le loisir de mal faire». Street décrit ainsi le droit en vigueur à cette époque, à la p. 362:
[TRADUCTION] Dès 1561, on avait établi que l’État était lié par une loi qui visait à le lier, et il est évident que lorsque la loi visait les droits des sujets plutôt que, ceux de l’État, les cours n’hésitaient pas à reconnaître à la loi l’intention de lier l’État. Par contre, il y avait une forte présomption qu’une loi générale ne portait pas atteinte aux prérogatives du Roi à moins qu’il y soit nommé.
Street soutient que la position moderne de la common law se fonde sur une compréhension erronée des précédents. Que ce soit vrai ou non, et les arguments de Street sont solides, il est évident que la position actuelle de la common law envisage l’immunité de l’État dans un sens large. Dans l’arrêt Province of Bombay v. City of Bombay, [1947] A.C. 58, le Conseil privé a conclu que l’État n’est lié par une loi que s’il y est expressément mentionné, à moins qu’il ne soit lié par déduction nécessaire. Ce dernier concept a été expliqué ainsi, à la p. 63:
[TRADUCTION] Si l’on peut affirmer qu’au moment où la loi a été adoptée et a reçu la sanction royale, il ressortait clairement de son libellé qu’elle serait privée de toute efficacité si elle ne liait pas Sa Majesté, on peut déduire que Sa Majesté a accepté d’être liée.
Le critère de l’arrêt Bombay ne fait aucune différence entre les genres de lois concernés ni entre les genres de droits ou d’obligations créés. Dans l’arrêt
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Sa Majesté du chef de la province de l’Alberta c. Commission canadienne des transports, [1978] 1 R.C.S. 61, cette Cour s’est appuyée sur le critère de l’arrêt Bombay. Je remarque en passant que le procureur général ne fait pas valoir dans le présent pourvoi, comme il semble l’avoir fait devant les cours d’instance inférieure, que l’État est lié en vertu du principe de la déduction nécessaire.
Le Parlement a suivi l’exemple de la common law et est allé encore plus loin. L’article 16 de la Loi d’interprétation supprime même l’exception de la déduction nécessaire:
Nul texte législatif de quelque façon que ce soit ne lie Sa Majesté ni n’a d’effet à l’égard de Sa Majesté ou sur les droits et prérogatives de Sa Majesté, sauf dans la mesure y mentionnée ou prévue.
La raison d’être conceptuelle de la doctrine de l’immunité de l’État est obscure. Dans l’arrêt Bonanza Creek Gold Mining Co. v. The King, [1916] 1 A.C. 566, le Conseil privé a dit, à la p. 586:
[TRADUCTION] …suivant la règle générale en matière d’interprétation des lois, Sa Majesté n’est pas touchée, à moins de termes exprès en ce sens, dans la mesure où la loi adoptée par Sa Majesté avec l’assentiment de la Chambre haute et des Communes vise à première vue les sujets et non le Souverain.
On ne peut dire avec certitude pourquoi il faut retenir cette présomption. Il semble y avoir une contradiction avec les notions fondamentales de l’égalité devant la loi. Plus le gouvernement intervient dans les activités que l’on considérait autrefois réservées au secteur privé, plus il est difficile de comprendre pourquoi l’État doit être ou devrait être dans une situation différente de celle des citoyens. Cependant, il n’appartient pas à cette Cour de mettre en question le concept fondamental de l’immunité de l’État, puisque le Parlement a adopté d’une manière non équivoque le principe que l’État jouit à première vue de l’immunité. La Cour doit mettre à exécution la directive légale portant que l’État n’est pas lié à moins que ce ne soit «mentionné ou prévu» dans la loi.
Aucun article de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions n’a pour effet de rendre la Loi applicable à Sa Majesté. Alors, à première vue, en raison de l’art. 16 de la Loi d’interprétation, la Loi
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relative aux enquêtes sur les coalitions ne lie pas l’État. Cependant, le procureur général soumet deux arguments destinés à démontrer que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions s’applique effectivement à l’État.
Le premier argument est fondé sur le fait que l’art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, en vertu duquel sont portées les accusations en l’espèce, était auparavant l’art. 411 du Code criminel 1953-54 (Can.), chap. 51. En 1960, le Parlement a adopté la Loi modifiant la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et le Code criminel, 1960 (Can.), chap. 45, qui abrogeait l’art. 411 du Code pour l’adopter de nouveau comme art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. En outre, l’art. 22 de la loi modificatrice de 1960 se lisait ainsi:
Sauf dans la mesure où le paragraphe (1) de l’article 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, édicté par la présente loi, n’est pas, en substance, le même que l’article 411 du Code criminel tel qu’il était en vigueur immédiatement avant l’entrée en application de la présente loi, ledit paragraphe (1) de l’article 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions n’est pas tenu pour avoir l’effet d’un nouveau texte législatif, mais doit s’interpréter comme une codification et comme un énoncé déclaratoire de la loi telle qu’elle existe audit article 411 du Code criminel, et avoir l’effet d’une codification et d’un énoncé déclaratoire de ce genre.
Le procureur général fait valoir que l’art. 411 du Code criminel de 1953-54 et l’art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions employaient les expressions équivalentes[1] «quiconque» et «toute personne» définies au par. 2(37) du Code criminel de 1953-54 (comme elles le sont encore aujourd’hui) de la manière suivante:
«quiconque», «individu», «personne», «propriétaire» et les expressions similaires comprennent Sa Majesté et les corps publics, les corporations constituées, sociétés, compagnies, ainsi que les habitants de comtés, paroisses, municipalités ou autres districts à l’égard des actes et choses qu’ils sont capables d’accomplir et de posséder respectivement;
S’appuyant sur la disposition précitée de la loi modificatrice de 1960, le procureur général fait valoir que l’expression «toute personne» (ou «qui-
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conque») employée à l’art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions a maintenant le même sens qu’elle avait lorsque cet article faisait partie du Code criminel, et que l’art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions s’applique donc à l’État.
La faiblesse du premier argument du procureur général tient à ce que les définitions de l’art. 2 du Code criminel commencent par les mots «Dans la présente loi». En d’autres termes, en l’absence d’une disposition qui incorpore expressément dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions la définition que donne le Code criminel de «quiconque», la définition s’applique uniquement au Code lui-même. À mon avis, la disposition de la loi modificatrice de 1960 portant que l’art. 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions n’a pas «l’effet d’un nouveau texte législatif» n’est pas suffisante pour surmonter les termes exprès du Code criminel qui limitent l’application de la définition de «quiconque» à cette loi. L’article 16 de la Loi d’interprétation requiert une disposition expresse pour qu’une loi lie l’État. L’attribution de la sanction royale équivaut à une renonciation à l’immunité. Dans l’arrêt de cette Cour, Canadian Broadcasting Corporation v. Attorney-General for Ontario, [1959] R.C.S. 188 (l’arrêt Radio-Canada de 1959), les juges formant la majorité et les juges dissidents ont reconnu qu’il faut un langage clair pour lier l’État. La disposition «n’est pas tenu pour avoir l’effet d’un nouveau texte législatif» qu’on trouve dans la loi modificatrice de 1960 est une mention beaucoup trop vague et indirecte pour produire l’effet que fait valoir le procureur général.
Le second argument du procureur général porte que la définition de «quiconque» du Code criminel est introduite par déduction dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions par le par. 27(2) de la Loi d’interprétation qui se lit:
Toutes les dispositions du Code criminel relatives aux actes criminels s’appliquent aux actes criminels créés par un texte législatif, et toutes les dispositions du Code criminel relatives aux infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité s’appliquent à toutes les autres infractions créées par un texte législatif, sauf dans la mesure où ce dernier en décide autrement.
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Le procureur général fait valoir que la définition de «quiconque» à l’art. 2 du Code est une disposition «relative aux actes criminels» et qu’à ce titre, elle s’applique aux infractions que crée la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
Avec égards, je ne suis pas d’accord. Cet argument porte essentiellement que le par. 27(2) de la Loi d’interprétation incorpore dans toutes les lois pénales fédérales la définition de «quiconque» du Code criminel, ce qui fait que chaque texte législatif de cette nature lie l’État, «sauf dans la mesure où ce dernier [texte législatif] en décide autrement». Cet argument ne peut être exact parce qu’il va directement à l’encontre des termes exprès de l’art. 16 de la Loi d’interprétation qui prévoit que «Nul texte législatif… ne lie Sa Majesté… sauf dans la mesure y mentionnée ou prévue». Selon l’article 16, l’État ne peut être lié par une loi que par des termes exprès et il n’est pas possible que l’art. 27 de la même loi dispose que l’État est lié à moins d’être exempté de façon expresse. À mon avis, le par. 27(2) de la Loi d’interprétation n’incorpore pas la définition de «quiconque» du Code criminel dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et ne fait pas en sorte que cette dernière loi lie l’État.
Même si le procureur général réussissait à démontrer que la définition de «quiconque» du Code criminel est incorporée dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, il devrait encore surmonter l’obstacle que pose l’arrêt Radio Canada de 1959, précité, dans lequel cette Cour a conclu à la majorité que la définition du terme «personne» du Code criminel, qui est identique à celle du terme «quiconque», ne fait pas en sorte que la Loi sur le dimanche lie l’État, même si cette loi incorpore expressément la définition du Code criminel. La Cour à la majorité a exprimé l’avis que la disposition portant que «personne» comprend Sa Majesté n’était pas suffisamment claire pour rendre l’État criminellement responsable; cette disposition a été interprétée comme signifiant que Sa Majesté pouvait être victime d’un crime. Depuis cet arrêt cependant, la Loi d’interprétation a été modifiée. En 1959, l’exception reconnue par cet article se lisait: «à moins qu’il n’y soit formellement stipulé que Sa Majesté y est soumise». La
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nouvelle disposition d’exception se lit: «sauf dans la mesure y mentionnée ou prévue». Il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la justesse de l’arrêt Radio-Canada de 1959 ni de déterminer si l’issue serait la même en vertu de la nouvelle version de l’art. 16; aux fins des présentes, il suffit de faire remarquer qu’il n’est pas certain que la définition de «quiconque» dans le Code criminel ait pour effet d’assujettir l’État au Code et à toute loi qui incorpore cette définition.
Pour ces motifs, la prétention du procureur général que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions lie l’État doit échouer. Reste la question de savoir si Uranium Canada et Eldorado ont le droit de bénéficier de l’immunité de l’État face aux dispositions prohibitives de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
III Eldorado Nucléaire et Uranium Canada peuvent-elles se prévaloir de l’immunité de l’État?
Au Canada, le chef de l’État est Sa Majesté la Reine, le monarque régnant du Royaume-Uni. En prévoyant que «Nul texte législatif… ne lie Sa Majesté… sauf dans la mesure y mentionnée ou prévue», le Parlement a exempté l’État, souvent appelé la Couronne, de l’assujettissement aux lois du Parlement qui ne prévoient pas de façon expresse qu’elles s’appliquent à l’État.
Comme dans le cas d’une personne morale, l’État doit agir par l’intermédiaire de mandataires ou de préposés. En supposant pour l’instant qu’Uranium Canada et Eldorado agissaient en qualité de mandataires de l’État, quelle est leur situation vis-à-vis la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions? Le procureur général fait valoir que même si l’État bénéficie de l’immunité, les mandataires de l’État peuvent être personnellement responsables d’infractions aux lois civiles ou criminelles. On fait valoir que les principes applicables à la responsabilité civile et criminelle sont les mêmes. On conclut que le mandataire de l’État peut être criminellement responsable en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
Le procureur général s’appuie sur l’arrêt de cette Cour, Conseil des Ports Nationaux v. Langelier, [1969] R.C.S. 60. Il s’agissait en l’espèce
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d’une affaire de délit. Dans ses motifs, le juge Martland, s’exprimant au nom de la Cour, affirme ceci à la p. 70:
[TRADUCTION] Il s’agit en l’espèce de la responsabilité d’une personne, physique ou morale, qui, bien qu’elle soit mandataire de l’État et qu’elle prétende agir en cette qualité, commet un acte illégal. À mon avis, cet acte entraîne en droit une responsabilité personnelle. Il y a responsabilité non parce qu’elle est mandataire de l’État, mais parce que, bien qu’elle le soit, elle ne peut se prévaloir dans ce cas des pouvoirs de l’État.
Ce passage énonce bien la règle applicable, mais je ne suis pas d’accord qu’il produit le résultat avancé par le procureur général.
En common law, le Souverain ne pouvait être poursuivi devant les cours de la Reine de la manière ordinaire. Cela découlait de l’immunité ‘ du Souverain contre les poursuites judiciaires. Cette immunité était distincte de l’immunité du Souverain prévue dans les textes de loi. L’immunité contre les poursuites judiciaires ne privait cependant pas le citoyen de tout recours civil. Pour certaines matières, comme l’inexécution d’un contrat, la procédure par pétition de droit permettait de régler les litiges entre Sa Majesté et un citoyen. En matière délictuelle, la Reine ne pouvait être poursuivie, mais cela n’empêchait pas de poursuivre un mandataire de la Reine. Dans l’arrêt Feather v. The Queen (1865), 122 E.R. 1191 (C.A.), un des arrêts sur lesquels s’est appuyé le juge Martland, le juge en chef Cockburn affirme au nom de la Cour, aux pp. 1205 et 1206:
[TRADUCTION] La maxime portant que le Roi ne peut mal faire s’applique autant aux fautes personnelles qu’aux fautes politiques; et non seulement aux fautes que le Souverain commet personnellement, en supposant que cela soit possible, mais aux dommages que cause un citoyen sous l’autorité du Souverain. Parce qu’il s’ensuit nécessairement de la maxime que le Roi ne peut mal faire que le Roi ne peut autoriser une faute. Parce que permettre de commettre une faute, c’est commettre une faute; vu que l’acte dommageable, lorsqu’il est accompli, devient, en droit, l’acte de celui qui l’a ordonné ou permis. Il s’ensuit qu’une pétition de droit qui allègue un acte délictueux commis par Sa Majesté, ou par un de ses fonctionnaires, ne révèle aucun motif de plainte qui donne au requérant le droit à un redressement. Puisqu’aux yeux de la loi, cette faute ne peut être commise, il ne peut donc y avoir aucun droit à un redressement;
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par conséquent, la pétition qui repose sur un pareil fondement ne peut être accueillie. Qu’on se garde cependant de supposer qu’un citoyen victime de la faute d’un ministre de Sa Majesté est sans recours. Puisque le Souverain ne peut autoriser une faute, l’immunité de Sa Majesté ne constituerait pas un moyen de défense opposable à une action intentée pour un acte illégal accompli par un fonctionnaire de Sa Majesté… Mais à notre avis, aucun précédent n’est nécessaire pour établir qu’un préposé de Sa Majesté est responsable en droit d’un acte délictueux accompli à l’endroit d’un concitoyen, même s’il est accompli sous l’autorité de Sa Majesté — une position qui nous semble reposer sur des principes qui sont trop bien établis pour être mis en question et qui sont de même essentiels au maintien de la dignité de Sa Majesté d’une part, et des droits et libertés du citoyen d’autre part.
La maxime portant que la Reine ne peut mal faire est une fiction juridique qui, en common law, vient empêcher que la Reine soit poursuivie devant ses propres tribunaux. Cependant, il n’existe aucune maxime comparable qui porte qu’un mandataire de la Reine ne peut mal faire.
La conclusion qu’un mandataire de l’État est responsable d’un acte illégitime ne règle pas la question de savoir si l’acte est illégitime. Lorsque le caractère illégitime ou dommageable de l’acte se pose sans qu’il faille se rapporter à un texte de loi, l’immunité de l’État relativement à l’application des lois, énoncée à l’art. 16 de la Loi d’interprétation, ne s’applique pas. Si, par exemple, le mandataire accomplit un acte délictueux, c’est la common law qui le qualifie d’illégitime. Le mandataire ne peut se prévaloir d’aucune immunité.
Cependant, si le caractère illégitime trouve sa seule source dans une loi, l’analyse est totalement différente. Sauf pour l’outrage au tribunal, la responsabilité criminelle au Canada exige un renvoi à une loi puisque, aux termes de l’art. 8 du Code criminel, nul ne peut être déclaré coupable d’une infraction en common law. Si une personne accomplit un acte interdit par une loi et que le procureur général cherche à intenter des poursuites relativement à la violation de cette loi, il faut se demander à titre préliminaire si cette personne est liée par la loi en question. Si elle n’est pas liée, la personne ne commet tout simplement pas une infraction à la loi. On ne dit pas que la personne ne peut pas être
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poursuivie même si un acte illégitime a été commis, mais plutôt qu’il n’y a pas eu d’infraction à la loi. J’ai déja dit que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne lie pas l’État. Si Uranium Canada et Eldorado partagent l’immunité de l’État, elles ne peuvent avoir commis aucune infraction à la Loi.
Dans l’arrêt Radio-Canada de 1959, précité, tant les juges formant la majorité que les juges dissidents ont accepté le précepte de droit que l’art. 16 de la Loi d’interprétation s’applique aux mandataires de l’État. De même, il ressort clairement de l’arrêt de cette Cour, Formea Chemicals Ltd. v. Polymer Corporation Ltd., [1968] R.C.S. 754, qu’une mention de l’État dans une loi s’étend aux mandataires de l’État. Si on n’avait pas interprété ainsi l’art. 16, cet article serait dénué de sens puisque l’État agit uniquement par l’intermédiaire de préposés et de mandataires. Les mandataires de l’État bénéficient de l’immunité de l’État parce qu’ils agissent pour le compte de l’État. La question primordiale est alors de savoir si Uranium Canada et Eldorado agissaient en qualité de mandataires.
La loi déclare expressément qu’Uranium Canada et Eldorado sont «mandataire [s] de Sa Majesté». Uranium Canada doit son statut de mandataire de l’État au par. 10(4) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique qui se lit ainsi:
Une compagnie est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté, et elle ne peut exercer qu’à ce titre les pouvoirs dont elle est investie.
Eldorado doit son statut de mandataire à l’art. 3 de la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, S.R.C. 1970, chap. G-7, qui dispose:
Chaque compagnie est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté, et elle ne peut exercer ses pouvoirs qu’en cette qualité.
Le fait que ces dispositions législatives font de chaque compagnie intimée un mandataire de l’État «à toutes ses fins» ne signifie pas cependant que ces compagnies agissent en qualité de mandataires de l’État dans tout ce qu’elles font.
La loi crée des organismes comme Uranium Canada et Eldorado à des fins précises. Lorsqu’un mandataire de l’État agit conformément aux fins
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publiques qu’il est autorisé légalement à poursuivre, il a le droit de se prévaloir de l’immunité de l’État à l’encontre de l’application des lois parce qu’il agit pour le compte de l’État. Cependant, lorsque le mandataire outrepasse les fins de l’État, il agit personnellement et non pour le compte de l’État, et il ne peut invoquer l’immunité dont bénéficie le mandataire de l’État. Cela découle du fait que l’art. 16 de la Loi d’interprétation s’applique à l’avantage de l’État et non à l’avantage du mandataire personnellement. Seul l’État, par l’intermédiaire de ses mandataires et pour ses propres fins, ne peut être poursuivi en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
Cette Cour a adopté récemment ce point de vue dans l’arrêt Société Radio-Canada c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 339 (l’arrêt Radio-Canada de 1983), où la Société Radio-Canada invoquait l’immunité à l’égard d’une accusation d’avoir présenté un film obscène contrairement à l’al. 159(1)a) du Code criminel. La Société Radio-Canada a été créée en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11, dont le par. 40(1) se lit ainsi:
Sous réserve des dispositions du paragraphe 38(3), la Société, pour tous les objets de la présente loi, est mandataire de Sa Majesté et ne peut exercer qu’à ce titre les pouvoirs que lui confère la présente loi.
Cette Cour a maintenu l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario portant que la Société Radio‑Canada peut être poursuivie en vertu du Code criminel même si elle est un mandataire de l’État. En Cour d’appel et en cette Cour, l’issue reposait sur un règlement promulgué en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, qui interdit de diffuser toute «présentation… obscène…, indécent [e] ou blasphématoire…». La Société Radio-Canada était accusée d’avoir enfreint le Code criminel et non le règlement sur la radiodiffusion, mais le règlement était important parce qu’en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, la Société est mandataire de l’État «pour tous les objets de la présente loi», et le règlement démontrait qu’en présentant un film obscène, la Société ne poursuivait pas les objets que lui conférait la Loi. Cette Cour a adopté expressément le passage suivant de l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (à la p. 353):
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[TRADUCTION] À mon avis, lorsque la Société exerce ses pouvoirs en vue de réaliser les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion, elle agit en sa qualité de mandataire de Sa Majesté et en cette qualité seulement. Mais lorsqu’elle exerce ses pouvoirs d’une façon incompatible avec les objectifs de la Loi, elle n’exerce plus son rôle de mandataire. Ce rôle ne subsiste que dans la mesure où les émissions de la Société mettent en oeuvre la politique énoncée dans la Loi. C’est là, me semble-t-il, l’effet du par. 40(1).
Lorsque la Cour d’appel de l’Ontario a été saisie de la présente affaire, cette Cour n’avait pas encore rendu l’arrêt Radio-Canada de 1983. La Cour d’appel a fait la distinction avec sa propre décision dans cette affaire en disant que la Loi sur la radiodiffusion fait de la Société Radio-Canada un mandataire de l’État «pour tous les objets de la présente loi», alors que la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique et la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État font de chacune des intimées en l’espèce un mandataire de l’État «à toutes ses fins». La Cour d’appel estimait que ces derniers mots sont plus larges que ceux qu’emploie la Loi sur la radiodiffusion et que, en vertu des dispositions législatives en question ici [TRADUCTION] «le statut de mandataire ne comporte aucune limite».
Avec égards, je ne suis pas d’accord. La disposition de la Loi sur la radiodiffusion qui fait de la Société Radio-Canada un mandataire de l’État emploie les mots «les objets de la présente loi» parce que c’est la Loi sur la radiodiffusion qui crée la Société et lui attribue ses objets et ses pouvoirs (par. 34(1) et art. 39). Par contre, Uranium Canada et Eldorado ne sont pas créées par la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique ou la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, mais sont dotées de la personnalité morale en vertu de la Loi sur les corporations canadiennes, et tirent leurs objets et pouvoirs de cette loi et de leurs lettres patentes. Dans ces circonstances, il serait inopportun que la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique ou la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État emploient l’expression «les objets de la présente loi» dans les dispositions attributives du statut de mandataire de l’État. C’est pourquoi je ne puis accepter que la différence dans la formulation ait l’importance que lui
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a attribuée la Cour d’appel de l’Ontario. À mon avis, toute limite que l’expression «les objets de la présente loi» peut imposer au statut de mandataire de la Société Radio-Canada est également imposée au statut de mandataire d’Uranium Canada et d’Eldorado par l’expression «ses fins». Ainsi, l’arrêt Radio-Canada de 1983 fait ressortir la même chose qu’en l’espèce: un mandataire de l’État ne peut bénéficier de l’immunité prévue à l’art. 16 de la Loi d’interprétation que lorsqu’il agit conformément aux fins de l’État qu’il est autorisé à poursuivre.
J’estime qu’il est également important de faire la distinction entre (i) les actes accomplis au cours de la réalisation des fins de l’État mais qui ne visent aucunement à réaliser les fins de l’État et (ii) les actes qui visent à réaliser les fins de l’État. Alors que dans ce dernier cas, l’immunité de l’État peut être invoquée, elle ne peut l’être dans le premier cas. Je me rapporte, à titre d’exemple, à l’arrêt R. v. Stradiotto, [1973] 2 O.R. 375 (C.A.). Dans cette affaire, un militaire était accusé d’avoir conduit de manière imprudente contrairement à The Highway Traffic Act de l’Ontario. À ce moment, Stradiotto conduisait un véhicule du ministère de la Défense nationale dans le cours de l’exécution de ses fonctions militaires. La Cour d’appel de l’Ontario a rejeté la revendication de l’immunité de l’État pour le motif que Stradiotto aurait pu réaliser les fins de l’État sans enfreindre The Highway Traffic Act. Je suis d’accord avec l’issue de l’arrêt Stradiotto, mais non avec le raisonnement de la Cour d’appel de l’Ontario. À mon avis, la raison pour laquelle l’immunité de l’État ne pouvait être invoquée tient à ce que la conduite imprudente était purement accessoire aux fins militaires officielles. La conduite imprudente n’avait absolument rien à voir avec l’accomplissement des fins publiques militaires. En conduisant de manière imprudente, Stradiotto a outrepassé les fins de l’État et n’agissait plus en qualité de mandataire. Par conséquent, il ne pouvait pas revendiquer l’immunité.
Compte tenu de ce qui précède, peut-on dire que les actes reprochés dans les actes d’accusation en l’espèce sont conformes aux fins d’Uranium
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Canada et d’Eldorado? Examinons d’abord la situation d’Uranium Canada.
Le paragraphe 10(1) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique prévoit que le Ministre responsable de l’application de la Loi peut:
b) avec l’approbation du gouverneur en conseil, utiliser ou faire utiliser l’énergie atomique, et se préparer à l’utilisation de cette dernière;
c) avec l’approbation du gouverneur en conseil, acquérir ou faire acquérir, par achat, location, réquisition ou expropriation, des substances prescrites et tous gisements, mines ou concessions de substances prescrites et brevets d’invention relatifs à l’énergie atomique, ainsi que tous ouvrages ou biens pour la production, ou la préparation en vue de la production, de l’énergie atomique, ou pour des recherches ou enquêtes la concernant;
L’alinéa 10(2)a) de la Loi donne au Ministre le pouvoir de procurer la constitution en corporation de compagnies sous le régime de la partie I de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, aux fins d’exercer et d’exécuter, au nom du Ministre, ceux des pouvoirs conférés à ce dernier par le par. 10(1) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique que le Ministre peut déterminer.
La partie I de la Loi sur les corporations canadiennes mentionnée à l’al. 10(2)a) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique traite de la formation de nouvelles compagnies et contient des dispositions concernant les questions dont traitent habituellement les lois relatives aux sociétés par actions, comme les pouvoirs et devoirs des compagnies, le transfert d’actions, la modification ou la réduction du capital-actions, les appels de versements, les pouvoirs d’emprunter, et ainsi de suite.
Le 21 juin 1971, conformément aux pouvoirs que lui accorde le par. 10(2) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources a constitué en personne morale Uranium Canada en vertu de la partie I de la Loi sur les corporations canadiennes. Les lettres patentes de la compagnie énoncent ses objets comme suit:
[TRADUCTION] a) exercer ou assumer, selon le cas, au nom du ministre de l’Energie, des Mines et des
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Ressources les pouvoirs, responsabilités, devoirs et obligations qui peuvent être attribués à la compagnie conformément aux contrats qui doivent être passés avec l’approbation du gouverneur en conseil conformément au crédit L-11c de la Loi n° 1 de 1971 portant affectation de crédits;
b) exercer les autres pouvoirs que confère au Ministre le paragraphe 1 de l’article 10 de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, 1946, modifiée par S.C. 1954, chapitre 47, selon que peut l’ordonner, à l’occasion, le Ministre.
Par lettres patentes supplémentaires en date du 10 juin 1975, les objets d’Uranium Canada ont été modifiés par l’addition de l’alinéa c) qui se lit ainsi:
[TRADUCTION] sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, conclure, signer et exécuter des accords en vue de l’achat, du stockage et de la vente de concentrés d’uranium et accomplir ou faire accomplir tout ce qui est nécessaire ou accessoire à ces fins.
Le crédit L-11c dont il est question à l’alinéa a) des objets de la compagnie est ainsi rédigé:
Acquisition de concentrés d’uranium pendant les années financières 1970-71, 1971-72, 1972-73, 1973-74 et 1974-75, conformément aux contrats approuvés par le gouverneur en conseil et passés avec la Denison Mines Limited, y compris l’autorisation de vendre les concentrés d’uranium acquis conformément auxdits contrats et de nommer un représentant à cette fin.
Durant la période visée par les accusations en l’espèce, le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources détenait en fiducie pour Sa Majesté du chef du Canada toutes les actions d’Uranium Canada à l’exception des actions permettant d’exercer les fonctions d’administrateur. Tous les administrateurs et les dirigeants de la compagnie étaient des hauts fonctionnaires de divers ministères et organismes du gouvernement, notamment des Affaires extérieures, de l’Énergie, des Mines et des Ressources, des Finances, de l’Industrie et du Commerce, de la Justice, du Bureau du Conseil privé et du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie. Les affaires d’Uranium Canada sont dirigées à partir des bureaux du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources et la compagnie n’a pas de place d’affaires distincte de ces bureaux. Elle ne possède pas ses propres employés. Son actif se chiffre au total à 9 $ reçus en paie-
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ment des actions permettant d’exercer les fonctions d’administrateur.
D’une manière générale, les fonctions d’Uranium Canada consistent à acheter et à vendre de l’uranium et des produits connexes avec l’approbation du gouverneur en conseil et à exercer les autres pouvoirs que peut prescrire le Ministre relativement à l’acquisition, à la production et à l’utilisation de l’uranium. Uranium Canada est «à toutes ses fins» un mandataire de l’État. La question qui se pose est de savoir si les objets et les «fins» d’Uranium Canada lui permettent de comploter ou de s’entendre avec une autre personne en vue de diminuer la concurrence dans la production, la vente ou la fourniture de l’uranium. La Cour d’appel a affirmé à ce sujet:
[TRADUCTION] On peut constater que les intimées sont accusées d’avoir accompli des actes qu’elles sont autorisées à accomplir en vertu de leurs objets. Si on présume aux fins de l’appel, comme il faut le faire, que les compagnies intimées ont accompli les actes qui leur sont reprochés dans l’acte d’accusation, alors à première vue, l’accomplissement de ces actes est conforme aux pouvoirs que leur confèrent les dispositions relatives à leurs objets et leurs lois habilitantes.
Je suis convaincu que l’alinéa c) des lettres patentes d’Uranium Canada lui donne le pouvoir de prendre des dispositions relatives à la commercialisation de l’uranium. On ne peut pas dire que ces dispositions sont accessoires aux pouvoirs de la compagnie. Cependant, un tel pouvoir doit être exercé [TRADUCTION] «SOUS réserve de l’approbation du gouverneur en conseil». Se fondant sur les lois pertinentes et sur les affidavits à l’appui de la requête, le juge J. Holland a conclu qu’Uranium Canada est un mandataire de l’État, constitué à la seule fin d’appliquer la politique du gouvernement canadien en matière d’énergie atomique, et que ce faisant, elle a agi conformément à la volonté du ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources et avec l’approbation du gouverneur en conseil. Rien dans le dossier ne porte à croire qu’il en est autrement. Il importe de savoir si Uranium Canada a agi avec l’approbation du gouvernement puisque la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique prévoit qu’Uranium Canada est un mandataire de l’État «à toutes ses fins», et non qu’elle est mandataire de l’État pour tout ce qu’elle fait. Si
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Uranium Canada a accompli, avec l’approbation du gouverneur en conseil, les actes qui lui sont reprochés dans la dénonciation, elle a agi conformément à «ses fins» et elle a droit à l’immunité à titre de mandataire de l’État. Si, par contre, elle a agi sans cette approbation, elle a outrepassé «ses fins» et la portée de son mandat, et elle ne peut revendiquer l’immunité en disant qu’elle a participé à la prétendue coalition au nom de l’État.
Examinons maintenant la situation de l’autre intimée. Eldorado Mining and Refining (1944) Limited a été constituée par lettres patentes le 30 juin 1945 en vertu de la partie I de la Loi des compagnies, 1934. En 1952, le nom de la compagnie est devenu Eldorado Mining and Refining Limited, et a été changé de nouveau en 1968 pour devenir Eldorado Nuclear Limited — Eldorado Nucléaire Limitée. Le titre abrégé de la Loi des compagnies est devenu Loi sur les corporations canadiennes à 1964-65 (Can.), chap. 52, art. 2; Eldorado fut par la suite constituée en vertu de la partie I de la Loi sur les corporations canadiennes. Les objets et les fins d’Eldorado sont notamment les suivants:
[TRADUCTION] Acquérir, posséder, louer, chercher, ouvrir, explorer, aménager, exploiter, améliorer, entretenir et gérer des mines, des champs et des gisements miniers; chercher, extraire, broyer, débourber, fondre, titrer, analyser, réduire, amalgamer, affiner, abattre, transporter et autrement traiter des minerais, métaux et minéraux, qu’ils appartiennent ou non à la compagnie, les mettre en état d’être livrés au commerce, vendre ou autrement aliéner ces minerais, métaux et minéraux ou une partie de ceux-ci, ou les droits y relatifs;
En 1968, on a, par lettres patentes supplémentaires, ajouté ce qui suit aux objets précités de la compagnie:
[TRADUCTION] et acheter, louer, extraire, affiner, transformer et vendre de l’uranium, du zirconium ou toute autre matière ou installation relatives à l’industrie nucléaire;
Toutes les actions émises d’Eldorado appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou sont détenues en fiducie pour elle. Eldorado est donc une compagnie au sens de la définition de «compagnie» que donne la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, S.R.C. 1970, chap. G-7 (modifiée par 1974-75-76 (Can.), chap. 33, art. 265 (Item 4)), qui se lit ainsi:
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«compagnie» désigne une compagnie constituée en vertu de la Partie I de la Loi sur les corporations canadiennes ou une corporation constituée en vertu de la Loi sur les corporations commerciales canadiennes dont toutes les actions émises appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou sont détenues en fiducie pour elle, à l’exception, dans le cas d’une compagnie constituée en vertu de la Partie I de la Loi sur les corporations canadiennes, des actions permettant à d’autres personnes d’exercer les fonctions d’administrateur;
L’article 6 de la même loi prévoit:
La présente loi ne s’applique à une compagnie qu’à compter de la date où le gouverneur en conseil lance une proclamation déclarant la présente loi applicable à cette compagnie.
Le 1er août 1946 ou vers cette date, le gouverneur en conseil a ordonné par proclamation que la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État s’applique à Eldorado Mining and Refining (1944) Limited qui, comme je l’ai dit, est devenue plus tard Eldorado Nucléaire Limitée. C’est l’article 3 de la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État qui fait qu’Eldorado est «à toutes ses fins» mandataire de Sa Majesté.
À l’instar d’Uranium Canada, les objets d’Eldorado lui permettent de passer des accords relatifs à la vente et à la fourniture d’uranium. Je fais cependant remarquer que, contrairement à Uranium Canada, Eldorado n’est pas tenue, en vertu de ses objets, d’agir seulement avec l’approbation du Ministre ou du gouverneur en conseil. Quels que soient les rapports de fait qui puissent exister entre Eldorado Nucléaire et le gouvernement, les dispositions qui prévoient les objets de la compagnie et les lois pertinentes lui permettent de fonctionner sans directives du gouvernement.
L’autonomie d’Eldorado porte-t-elle atteinte de quelque façon à son droit de revendiquer l’immunité de l’État? En common law, la question de savoir si une personne est un mandataire ou un préposé de l’État dépend du degré de contrôle que l’État, par ses ministres, peut exercer sur l’exécution de ses fonctions. Plus ce contrôle est sévère, plus la personne est susceptible d’être reconnue comme mandataire de l’État. Lorsqu’une personne, physique ou morale, exerce un pouvoir discrétionnaire important non assujetti au contrôle
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ministériel, la common law lui refuse le statut de mandataire de l’État. Il ne s’agit pas de savoir à quel point la personne est autonome en fait, mais de savoir quelle mesure d’autonomie elle peut revendiquer en raison des conditions de sa nomination et de la nature de ses fonctions: Bank voor Handel en Scheepvaart N.V. v. Administrator of Hungarian Property, [1954] A.C. 584, aux pp. 616 et 617; voir également l’ouvrage de Hogg, Liability of the Crown, 1971, à la p. 207. Bien qu’Uranium Canada pourrait facilement satisfaire au critère de mandataire de l’État de la common law, puisque ses actes doivent être approuvés par le gouverneur en conseil, il m’apparaît évident que la common law ne reconnaîtrait pas à Eldorado le statut de mandataire de l’État puisqu’elle ne répond pas au critère du contrôle de droit. Cependant, je ne crois pas que cela prive Eldorado du droit à l’immunité de l’État lorsqu’elle agit conformément à ses fins.
La common law ne dit pas que les personnes assujetties au contrôle de droit ont droit à l’immunité de l’État, mais plutôt que l’immunité s’applique aux personnes qui agissent pour le compte de l’État. Dans l’arrêt Metropolitan Meat Industry Board v. Sheedy, [1927] A.C. 899, le Conseil privé a conclu que le conseil en question n’était pas un mandataire de l’État parce que [TRADUCTION] «il n’y a rien dans la Loi qui fasse une distinction entre les mesures administratives prises par eux et les siennes [celles du Ministre]» (p. 905). L’affaire Sheedy ne portait pas sur l’immunité de l’État; il s’agissait plutôt de savoir si le privilège de l’État pouvait être invoqué dans le cas d’une liquidation. Néanmoins, il ressort de cet arrêt que le critère du contrôle de droit s’applique uniquement en l’absence de termes précis qui indiquent que l’organisme agit pour le compte de l’État ou en sa qualité de mandataire de l’État. Voir également l’arrêt Tamlin v. Hannaford, [1950] 1 K.B. 18 (C.A.). On peut facilement faire la distinction avec l’arrêt British Columbia Power Corp. v. Attorney-General of British Columbia (1962), 34 D.L.R. (2d) 25. Dans cet arrêt, on a décidé que la désignation de mandataire de l’État contenue dans la loi en question n’était pas concluante parce que cette loi ne précisait pas [TRADUCTION] «à toutes ses fins». La cour à la majorité a conclu que la loi
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en question ne faisait de la société d’énergie un mandataire qu’à certaines fins qui ne comprenaient pas la question en litige dans cet appel.
L’arrêt de cette Cour, Formea Chemicals Ltd. v. Polymer Corporation Ltd., précité, est également instructif. Cette affaire portait sur l’art. 19 de la Loi sur les brevets, S.R.C. 1952, chap. 203.
Le gouvernement du Canada peut à tout moment se servir d’une invention brevetée, en payant au breveté, pour l’usage de l’invention, la somme que, dans un rapport, le commissaire estime être une indemnité raisonnable; et toute décision rendue par le commissaire sous l’autorité du présent article est sujette à appel devant la Cour de l’Echiquier.
Le juge Martland, s’exprimant au nom de la Cour, a assimilé le «gouvernement du Canada» à l’État. À l’instar d’Eldorado, Polymer était constituée à toutes ses fins mandataire de l’État, même si elle n’était pas assujettie à un contrôle de droit. Néanmoins, on a conclu que Polymer avait le droit de bénéficier de l’art. 19.
[TRADUCTION] Je suis d’avis qu’en vertu de l’art. 19, l’État a le droit absolu d’utiliser un brevet. Il a fait en sorte que l’intimée [Polymer] soit constituée pour fabriquer, vendre et faire le commerce du caoutchouc synthétique et il a fait de l’intimée son mandataire à toutes ses fins. L’utilisation du brevet par l’intimée, dans les circonstances, équivalait à l’utilisation par l’État au sens de l’art. 19. Dans ces conditions, l’intimée n’a pas violé ce brevet [à la p. 764].
On a conclu que la désignation de «mandataire à toutes ses fins» était déterminante; il n’y a pas eu d’enquête quant à l’autonomie réelle de Polymer. À mon avis, cet arrêt établit clairement que, lorsqu’une loi fait mention de l’État et qu’un organisme précis est déclaré expressément mandataire de l’État à toutes fins que ce soit, la loi s’applique également au mandataire. Cela s’applique à l’interprétation de l’art. 16 de la Loi d’interprétation.
Je souligne également que dans l’arrêt Radio-Canada de 1959, précité, la Société Radio‑Canada était mandataire en vertu de la loi:
La Société, pour tous les objets de la présente loi, est mandataire de Sa Majesté et ne peut exercer qu’à ce titre les pouvoirs que lui confère la présente loi.
Comme le souligne le juge Locke dans ses motifs concordants, la Société Radio-Canada n’était pas
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assujettie à la réglementation ou aux directives d’un ministère du gouvernement. Néanmoins, la Cour a conclu à la majorité que la Société avait le droit de se prévaloir de l’immunité. Les juges dissidents étaient d’accord pour dire que si l’État avait bénéficié de l’immunité à l’égard de la Loi sur le dimanche, la Société aurait aussi bénéficié de cette immunité.
La principale différence entre Uranium Canada et Eldorado tient à ce qu’Uranium Canada est étroitement contrôlée par le gouvernement alors qu’Eldorado ne l’est pas, du moins en principe. Cependant, les dispositions législatives qui prévoient que les deux compagnies sont mandataires de l’État à toutes leurs fins sont identiques. Je ne crois pas que l’on puisse interpréter différemment ces dispositions identiques sans procéder à une nouvelle rédaction des lois. Le statut de mandataire de l’État «à toutes ses fins» permet à chacun de ces mandataires de bénéficier de l’immunité de l’État prévue à l’art. 16 de la Loi d’interprétation. Il se pourrait bien que les rédacteurs des lois qui régissent Uranium Canada et Eldorado aient eu à l’esprit l’immunité à l’égard des lois fiscales plutôt qu’à l’égard des lois en matière criminelle, mais en définitive, l’immunité s’applique dans les deux cas dans la mesure où ces personnes morales agissent conformément aux fins respectives qu’elles sont autorisées à poursuivre.
On a déjà répondu à l’argument des «fins légitimes de l’État» soumis par le procureur général, en concluant que les deux intimées ne sont pas liées par la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions lorsqu’elles agissent conformément aux fins qu’elles sont autorisées à poursuivre, de sorte qu’elles ne peuvent enfreindre cette loi lorsqu’elles agissent ainsi. Il reste une autre remarque à faire. Le procureur général a fait valoir qu’aucune des intimées n’a été autorisée à enfreindre la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et que, par conséquent, elles ne peuvent se prévaloir de l’immunité de l’État; l’immunité de l’État ne s’appliquerait que s’il y avait autorisation légale d’enfreindre la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Avec égards, je ne crois pas que ce soit la bonne façon d’envisager la question. L’autorisation, prévue par la loi, d’accomplir un acte qui serait par ailleurs
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illégal ne donne pas, à mon avis, le droit de se prévaloir de l’immunité de l’État. Cette autorisation permet de soulever en défense la justification légale. La justification légale peut être soulevée comme moyen de défense par toute personne, qu’il s’agisse ou non d’un mandataire de l’État. Sur le plan conceptuel et analytique, on est alors loin de l’immunité de l’État.
IV Les ordonnances de prohibition étaient-elles prématurées?
Ni le cadre législatif ni les lettres patentes de l’une ou l’autre des compagnies ne donnent à entendre que des accords ou des arrangements en vue de diminuer la concurrence dans la production, la vente ou la fourniture d’uranium sont étrangers aux fins publiques pour lesquelles les deux compagnies ont été constituées.
Le procureur général affirme cependant que les ordonnances de prohibition en l’espèce étaient prématurées parce que la question de savoir si l’une ou l’autre des compagnies a outrepassé ses pouvoirs est une question de fait qui ne peut être tranchée qu’en fonction de la preuve que le procureur général produira à l’appui des accusations au cours de l’enquête préliminaire et du procès qui suivra si l’une ou l’autre des compagnies est renvoyée à son procès.
Le procureur général n’affirme pas catégoriquement qu’Uranium Canada a agi sans l’approbation du gouverneur en conseil. Si le procureur général avait possédé des preuves en ce sens ou d’autres preuves qui tendent à démontrer qu’Uranium Canada ou Eldorado ont agi à des fins autres que celles de l’État, il aurait dû l’indiquer au moyen d’un affidavit au moment de la requête devant le juge J. Holland. Aucune preuve de ce genre n’a été présentée à ce moment ou n’a été évoquée en cette Cour. Jusqu’à maintenant, trois cours ont été saisies de cette affaire. À mon avis, l’argument portant que les ordonnances de prohibition étaient prématurées est sans fondement. Le procureur général a eu tout le loisir d’établir, ou du moins d’affirmer de façon catégorique, qu’en passant des accords ou en participant à des coalitions soi-disant illégitimes, les deux compagnies ont agi à des fins autres que celles de l’État. L’État ne peut
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être poursuivi en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions; les intimées sont mandataires de l’État. À première vue, la conduite reprochée est conforme aux fins publiques pour lesquelles ces compagnies ont été constituées; ces fins, comme l’a conclu le juge J. Holland, consistent à mettre en oeuvre, sous tous ses aspects, la politique nationale relative à l’énergie atomique. En l’absence d’indications que ces compagnies ont outrepassé leurs objets et ont agi à des fins autres que celles de l’État, elles ne peuvent, en qualité de mandataires de l’État, être poursuivies en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, et le juge de la Cour provinciale n’avait pas compétence pour faire enquête sur les accusations. Je suis d’avis de rejeter les pourvois. Les parties n’ont pas demandé de dépens.
Version française des motifs des juges Mclntyre et Wilson rendus par
LE JUGE WILSON (dissidente en partie) — J’ai eu l’avantage de lire les motifs de jugement de mon collègue le juge Dickson et, avec égards, je ne puis souscrire à sa conclusion qu’Eldorado Nucléaire Limitée et Uranium Canada Limitée peuvent toutes deux invoquer l’immunité de l’État à l’encontre d’une poursuite intentée en vertu de l’al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23. À mon avis, seule Uranium Canada peut invoquer cette immunité.
L’historique des procédures est exposé dans les motifs de jugement de mon collègue et il ne m’est pas nécessaire de le reprendre ici. Je suis d’accord avec la conclusion de mon collègue qu’en application de l’art. 16 de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, l’État ne peut être poursuivi en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. J’estime toutefois que la question soumise à cette Cour est de savoir si, à ce stade des procédures, les compagnies intimées peuvent revendiquer cette immunité en vertu de leur statut de mandataires de l’État.
À première vue, il semblerait que pour trancher cette question il faille procéder à un examen des actes reprochés aux compagnies en regard des objets et des fins qu’elles sont autorisées à poursui-
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vre. Une enquête serait nécessaire pour déterminer si ces actes sont conformes à ces fins et à ces objets. Cependant, on fait valoir au nom des intimées qu’une telle enquête est inutile puisqu’en vertu des lois qui les régissent les intimées sont, à toutes leurs fins, mandataires de Sa Majesté et ne peuvent exercer leurs pouvoirs qu’en cette qualité. Cela, disent-elles, signifie que quoi qu’elles fassent dans la poursuite de leurs fins elles ont droit à l’immunité dont jouit Sa Majesté. Le Parlement a effectivement assimilé leurs pouvoirs à leur capacité et, dans ces circonstances, la tenue d’une enquête préliminaire serait futile.
Uranium Canada fonde son droit à l’immunité sur le par. 10(4) de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, S.R.C. 1970, chap. A-19, qui dispose:
Une compagnie est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté, et elle ne peut exercer qu’à ce titre les pouvoirs dont elle est investie.
Eldorado s’appuie sur le par. 3(1) de la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, S.R.C. 1970, chap. G-7, qui dispose:
Chaque compagnie est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté, et elle ne peut exercer ses pouvoirs qu’en cette qualité.
Ces dispositions législatives, qui prévoient de façon concluante que les intimées sont mandataires de l’État, leur accordent-elles également une immunité générale à l’égard des poursuites engagées en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions pour tous les actes qu’elles peuvent accomplir dans la réalisation du mandat que leur confie la loi? Avec égards, je ne le crois pas.
À mon avis, la jurisprudence relative à l’étendue de l’immunité des mandataires de l’État démontre que les cours doivent appliquer un critère en deux étapes pour déterminer si un mandataire de l’État a le droit d’invoquer l’immunité de l’État. La première étape consiste à décider si le mandataire est autorisé, de façon expresse ou implicite, à accomplir les actes en question. Ce faisant, il ne suffit pas de dire que la fin visée par les actes accomplis est autorisée; la Cour doit également déterminer si les moyens auxquels recourt le mandataire en vue de réaliser cette fin sont autorisés
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de façon expresse ou implicite. Si, sur le plan de l’interprétation législative, ces moyens sont autorisés, le mandataire a droit à l’immunité. Cependant, si cette autorisation n’existe pas, la Cour doit passer à la seconde étape qui consiste à décider si le mandataire est, à toutes fins utiles, l’alter ego de l’État. Si, en raison du degré de contrôle — et par cela on entend le contrôle de droit par rapport au contrôle de fait — que l’État peut exercer sur le mandataire, la Cour est dans l’impossibilité de dire que l’acte du mandataire est autre chose que l’acte de l’État, le mandataire a le droit d’invoquer l’immunité de l’État peu importe que la loi qui le régit autorise ou non les moyens auxquels il recourt pour réaliser les fins que lui fixe la loi. Par contre, si l’État n’a pas ce degré de contrôle, le mandataire ne pourra pas invoquer l’immunité si les moyens auxquels il a eu recours outrepassent ceux permis par la loi. Examinons la jurisprudence.
Dans l’arrêt R. v. Stradiotto, [1973] 2 O.R. 375, on a décidé qu’un membre des Forces armées canadiennes n’était pas à l’abri de poursuites intentées en vertu de The Highway Traffic Act de l’Ontario même s’il agissait conformément à des ordres reçus dans l’exécution de ses fonctions. S’exprimant au nom de la Cour d’appel de l’Ontario, le juge Evans affirme, à la p. 377:
[TRADUCTION] La question à trancher peut être énoncée brièvement: un préposé de l’État peut-il être poursuivi en vertu de The Highway Traffic Act lorsqu’il conduit un véhicule à moteur d’une manière négligente dans l’exécution d’ordres qui peuvent être exécutés sans conduite imprudente?
Il a conclu par l’affirmative. La cour a reconnu dans l’arrêt Stradiotto que si le soldat avait reçu l’ordre d’accomplir l’acte même qu’on lui reprochait, il ne pourrait pas être poursuivi. Le juge Evans affirme, à la p. 379:
[TRADUCTION] À mon avis, il faut distinguer entre une infraction à The Highway Traffic Act qu’un soldat est obligé de commettre pour obéir à un ordre et une infraction qu’un soldat commet dans l’exécution de ses fonctions alors qu’il peut les exécuter sans enfreindre la loi.
Dans l’arrêt Conseil des Ports Nationaux v. Langelier, [1969] R.C.S. 60, les intimés, qui
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avaient des propriétés le long du fleuve Saint-Laurent, ont demandé une injonction pour empêcher le Conseil des ports nationaux d’exécuter dans le fleuve certains travaux qui, soutenaient-ils, porteraient gravement atteinte à leurs propriétés. Le Conseil a opposé une exception déclinatoire, demandant que la requête des intimés soit rejetée pour le motif qu’en sa qualité de mandataire de l’État une injonction ne pouvait être décernée contre lui. L’exception a été rejetée en première instance et ce jugement a été confirmé en appel. L’autorisation de pourvoi à cette Cour a été accordée au Conseil. S’exprimant au nom de la Cour, le juge Martland a examiné l’argument présenté au nom du Conseil portant qu’il ne pouvait agir qu’en sa qualité de mandataire de l’État et qu’il jouissait par conséquent de toutes les immunités de l’État. Il affirme, à la p. 70:
[TRADUCTION] Il s’agit en l’espèce de la responsabilité d’une personne, physique ou morale, qui, bien qu’elle soit mandataire de l’État et qu’elle prétende agir en cette qualité, commet un acte illégal. À mon avis, cet acte entraîne en droit une responsabilité personnelle. Il y a responsabilité non parce qu’elle est mandataire de l’État, mais parce que, bien qu’elle le soit, elle ne peut se prévaloir dans ce cas des pouvoirs de l’État.
Après avoir examiné un bon nombre d’arrêts, le juge Martland affirme, à la p. 72:
[TRADUCTION] Comme l’a fait remarquer le juge Choquette dans les motifs de l’arrêt de la Cour d’appel, le par. 3(2) de la Loi sur le Conseil des ports nationaux déclare que le Conseil, «pour toutes les fins de la présente loi… est et est censé être le mandataire de Sa Majesté du chef du Canada». (Les italiques sont de moi.) Ce n’est que lorsque le Conseil exerce légitimement les pouvoirs que la Loi lui accorde qu’il est censé être un mandataire de l’État.
Je ne suis pas disposé à accepter la solution énoncée dans la décision Wheeler v. Public Works Commissioners, [1903] 2 I.R. 202, portant qu’une personne morale constituée dans le seul but d’agir pour l’État n’a pas la capacité d’agir illégalement, à moins qu’il faille restreindre le sens de cette déclaration pour dire que les pouvoirs de cette personne morale n’autorisent pas cet acte illégal. Autrement, cet énoncé souscrit à la thèse qu’une personne morale ne peut encourir de responsabilité délictuelle parce que ses pouvoirs ne l’autorisent pas à commettre un acte illégal. À mon avis, si une personne morale qui prétend poursuivre ses buts commet un acte illégal, elle en est responsable et elle ne peut se dégager
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de sa responsabilité en disant qu’elle n’est pas responsable des actes accomplis par dérogation à ses pouvoirs. Cela s’applique peu importe qu’elle prétende ou non agir en qualité de mandataire de l’État.
Le pourvoi du Conseil des ports nationaux a été rejeté.
On a laissé entendre qu’il faut faire la distinction entre l’immunité de l’État qui existe en common law à l’égard d’une action en responsabilité délictuelle et l’immunité de l’État à l’égard de la responsabilité ou de poursuites en vertu d’une loi, conformément à l’art. 16 de la Loi d’interprétation, et que les observations du juge Martland, dans l’arrêt Conseil des Ports Nationaux, ne s’appliquent qu’au premier cas. Avec égards, je crois que c’est là donner une interprétation atténuée au principe appliqué dans ce cas par le savant juge. Le demandeur, on s’en souviendra, cherchait à empêcher le Conseil des ports nationaux de commettre non pas un délit de common law mais un délit au sens des art. 1053 et suiv. du Code civil. Toute immunité que cherchait à revendiquer le Conseil des ports nationaux devait donc inclure l’immunité à l’égard des dispositions du Code civil.
Même si un bon nombre d’affaires sur lesquelles s’est fondé le juge Martland concernaient la responsabilité des fonctionnaires pour des délits de common law, je ne crois pas qu’il ait voulu limiter ses observations à la responsabilité en common law. Il semble plutôt avoir adopté le principe plus large, tiré de l’ouvrage de Dicey, The Law of the Constitution (10e éd., 1959), à la p. 193, selon lequel les mandataires de l’État sont personnellement responsables [TRADUCTION] «pour les actes qu’ils ont accomplis dans l’exercice de leurs fonctions officielles mais qui outrepassent leurs pouvoirs légitimes». À titre d’exemple d’un tel acte, il mentionne la violation du Code civil par la Commission des liqueurs du Québec dans l’affaire Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121.
En outre, je ne crois pas qu’il soit bon en principe de faire la distinction, dans le contexte actuel, entre les méfaits reconnus par la common law et ceux créés par des textes de loi. Dans Tobin v. The Queen (1864), 33 L.J.C.P. 199, le juge en chef Erle a expliqué le principe que [TRADUC-
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TION] «le Roi ne peut mal faire» de la façon suivante, à la p. 205:
[TRADUCTION] La maxime portant que «le Roi ne peut mal faire» est vraie dans ce sens qu’il ne peut être poursuivi ni au civil ni au criminel pour un prétendu méfait, que la loi présume que ce que le souverain fait personnellement ne peut être mal, que ce que le souverain ordonne à ses préposés de faire ne peut être que le bien, car en droit, l’ordre illégal ne constitue pas un ordre et le préposé est responsable de l’acte illégal de la même manière que si aucun ordre n’avait été donné.
(C’est moi qui souligne.)
Le principe ainsi énoncé reconnaît que les préposés et les mandataires de l’État sont tenus d’observer la loi que peuvent faire respecter les cours même si ces dernières ne peuvent forcer le souverain à respecter son obligation personnelle de le faire. Soustraire la violation d’une loi à l’application de ce principe aurait pour effet de créer une gamme considérable d’actes administratifs non assujettis à un contrôle judiciaire indépendant.
S’exprimant au nom de la Cour dans l’arrêt récent Société Radio-Canada c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 339, le juge Estey semble avoir approuvé le raisonnement adopté dans les arrêts Conseil des Ports Nationaux et Stradiotto. Il affirme, à la p. 343:
Il n’y a aucun doute que dans l’état actuel du droit, les employés de l’État sont responsables des actes qu’ils accomplissent dans l’exécution de leurs fonctions mais qui outrepassent les pouvoirs que la loi leur accorde.
Et il ajoute, aux pp. 351 et 352:
La situation de l’appelante n’est certes pas meilleure que celle d’un ministre de Sa Majesté. Il est difficile de croire qu’après les grands combats constitutionnels que nous‑mêmes et nos ancêtres avons livrés pour mettre fin au concept de la monarchie absolue, nous devions encore affronter l’immunité absolue invoquée comme moyen de défense par l’administration du monarque. Pour reprendre les propos du juge Martland dans l’arrêt Conseil des Ports Nationaux, précité, [TRADUCTION] «Ce n’est que lorsque (la Société) exerce légitimement les pouvoirs que la Loi lui accorde qu’(elle) est censé(e) être un mandataire de l’État» (p. 72). Lorsqu’elle agit ainsi et qu’elle jouit, de ce fait, du statut de mandataire de l’État, les immunités de l’État passent au mandataire à son avantage. Cependant, lorsque la Société n’agit pas «pour tous les objets de la présente loi» ou dans le cadre des
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«pouvoirs que lui confère la présente loi», le statut et les avantages du mandataire de l’État disparaissent.
L’attribution de l’immunité de l’État à l’appelante peut être en cause dans certaines circonstances dont il n’est pas question en l’espèce et la Cour n’a donc pas à en décider aux fins du présent pourvoi. Cependant, même si l’immunité de l’État peut être attribuée à l’appelante dans certaines circonstances et que les actes de l’appelante peuvent alors être attribués à l’État, il ne s’ensuit pas nécessairement que l’immunité qui accompagne le statut de mandataire de l’État passera dans tous les cas à l’appelante à son avantage et pour sa protection. Ici, le procureur général de la province de l’Ontario poursuit, en vertu du Code criminel fédéral, relativement à des accusations portées contre une personne morale créée par le Parlement canadien. Le premier porte les accusations dans l’exécution de son devoir de faire appliquer le droit criminel dans la province et la seconde doit répondre à ces accusations parce qu’elle est dotée de la personnalité morale et en raison des responsabilités que lui impose la Loi sur la radiodiffusion. Le Parlement n’a pas autorisé la conduite de l’appelante dans sa loi constitutive. Il n’existe en droit aucune raison pour laquelle Sa Majesté ne devrait pas, en tant que source de justice, invoquer les pouvoirs des cours criminelles pour faire appliquer une loi qui assujettit expressément le mandataire de Sa Majesté à ses termes. Mais même là, ce n’est pas le cas en l’espèce. Certes, il ne peut y avoir aucune raison en droit d’empêcher les organismes chargés de l’application de la loi de poursuivre au criminel une personne morale, quelle que soit la façon dont elle a été créée, ou toute autre personne lorsque la conduite de cette personne, physique ou morale, enfreint le Code criminel et n’est pas permise expressément par une loi du Parlement. Il ne s’agit pas en l’espèce de savoir si le même principe s’appliquerait à une conduite permise expressément par une autre législature qui agit dans le cadre de sa compétence.
Ces arrêts me semblent décider clairement que le fait qu’une personne physique ou morale jouisse du statut de mandataire de l’État n’est pas concluant quant à son droit à l’immunité. Le mandataire est personnellement responsable des actes qui outrepassent ses pouvoirs, et ses pouvoirs doivent faire l’objet d’un examen attentif afin de déterminer si les moyens auxquels il a eu recours dans l’exécution de son mandat étaient autorisés ou non. Suivant la solution adoptée par le juge Evans dans l’arrêt Siradiotto, je suis d’avis de conclure qu’en l’absence d’autorisation expresse visant les actes reprochés, les cours doivent présumer que les actes
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qui contreviennent à la loi sont des actes non autorisés dont le mandataire est personnellement responsable. Il appartient au mandataire d’établir qu’il ne pouvait pas exécuter son mandat sans accomplir ces actes.
Sans commenter la justesse de la décision, je crois que, dans l’arrêt Canadian Broadcasting Corporation v. Attorney-General for Ontario, [1959] R.C.S. 188, cette Cour à la majorité a abordé de la même façon la question de savoir si la Société Radio-Canada pouvait invoquer l’immunité de l’État à l’égard de poursuites intentées en vertu de la Loi sur le dimanche, S.R.C. 1952, chap. 171 (maintenant S.R.C. 1970, chap. L-13), pour avoir exploité un service de radiodiffusion le dimanche. Dans cette affaire, la loi attribuait le mandat de «maintenir un service national de radiodiffusion dans les limites du Canada». La Cour à la majorité a considéré qu’il s’agissait d’un mandat de maintenir ce service en tout temps. Puisque l’application à la Société de l’interdiction de la Loi sur le dimanche aurait pour effet de l’empêcher d’exécuter son mandat, elle avait implicitement le pouvoir de maintenir ses services le dimanche et avait droit à l’immunité dans ce cas.
Par leurs demandes de prohibition à ce stade des procédures, les intimées en l’espèce ont mis les cours dans l’impossibilité de déterminer si les actes reprochés étaient nécessaires pour leur permettre d’exécuter le mandat que leur attribue la loi.
On a fait valoir qu’en limitant la portée de l’immunité des mandataires de l’État aux actes qui sont autorisés, la Cour anéantirait le principe de l’immunité de l’État. On soutient que les mandataires de l’État n’ont pas besoin de l’immunité lorsqu’ils accomplissent des actes qu’ils ont le pouvoir d’accomplir. Puisque l’État ne peut agir que par l’intermédiaire de mandataires, affirme-t-on, la limitation de l’immunité de l’État aux actes que les mandataires sont autorisés à accomplir fait perdre tout son sens à l’immunité. Avec égards, je ne crois pas que ce soit le cas. À mon avis, la jurisprudence de common law démontre que lorsque la capacité d’agir du mandataire de l’État est si restreinte que tout acte accompli dans l’exécution de ses fonctions doit être considéré comme un
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acte de l’État lui-même, il a le droit d’invoquer l’immunité de l’État. Le critère, énoncé dans l’arrêt de la Chambre des lords Bank voor Handel en Scheepvaart N.V. v. Administrator of Hungarian Property, [1954] A.C. 584, est de savoir si l’État exerce sur le mandataire un contrôle de droit. Comme l’affirme lord Reid, à la p. 617:
[TRADUCTION] Il ne s’agit pas de savoir à quel point le [mandataire] est autonome en fait, mais de savoir quelle mesure d’autonomie il peut revendiquer ou faire valoir en raison des conditions de sa nomination ou de la nature de ses fonctions.
Je ne vois pas pourquoi le principe de common law n’est pas également applicable aux personnes physiques ou morales que la loi désigne comme mandataires de l’État. Si ces mandataires ont la capacité d’agir à leurs propres fins tout comme aux fins de l’État, ils auront droit à l’immunité dans la mesure seulement où ils agissent aux fins de l’État. À mon avis, le fait que la loi les désigne comme mandataires de l’État à toutes leurs fins ne les empêche pas d’agir à leurs propres fins s’ils ont la capacité de le faire. J’estime que la jurisprudence confirme cette analyse.
Dans l’affaire British Columbia Power Corp. v. Attorney-General of British Columbia (1962), 34 D.L.R. (2d) 25 (C.A.C.-B.), il s’agissait de savoir si un service public, dont Sa Majesté du chef de la Colombie-Britannique était le seul actionnaire, pouvait échapper à l’interrogatoire préalable et à une inspection dans des poursuites intentées par d’anciens actionnaires. Le service public a invoqué l’immunité pour le motif que le par. 6(1) de la loi qui le régit prévoit qu’il est [TRADUCTION] «un mandataire de Sa Majesté la Reine du chef de la province». Le lieutenant-gouverneur en conseil avait le pouvoir de nommer les administrateurs du service public et de désigner une personne pour exercer ou assumer, selon le cas, tous les pouvoirs, les droits et les obligations de l’État en sa qualité d’actionnaire.
Le service public a soutenu que le par. 6(1) en faisait un mandataire de l’État [TRADUCTION] «à toutes fins, doté du pouvoir d’agir seulement en qualité de mandataire». Le juge Sheppard a affirmé que cet argument lui causait des problèmes en ce qu’il ajoutait des mots qui ne figurent
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pas dans l’article. De plus, il a souligné, à la p. 31 de ses motifs, que même si ces mots avaient figuré dans l’article, [TRADUCTION] «le mandat ainsi défini ne confère pas nécessairement l’immunité au mandataire». Il s’agissait de déterminer si le service public était, [TRADUCTION] «en vertu de la loi en question, devenu un mandataire qui jouit de la prérogative» de manière à avoir droit à l’immunité de l’État. Ce point devait être déterminé au moyen d’une interprétation juste de la loi dans son ensemble. Le juge Sheppard a affirmé ce qui suit:
[TRADUCTION] En interprétant cette loi, on doit tenir compte des critères appliqués pour déterminer si le mandat en présence permet de jouir de la prérogative de l’État et de se soustraire à l’interrogatoire préalable.
Il a conclu que le service public n’avait pas droit à l’immunité de l’État.
Dans ses motifs, le juge Sheppard s’est demandé si, en matière contractuelle, cette personne morale avait une capacité distincte de celle de l’État et il a examiné ses pouvoirs, y compris ceux d’ester en justice et de conclure des contrats en son propre nom. Il a conclu, à la p. 35, qu’on pouvait à bon droit appliquer au service public les mots du lord juge Denning (tel était alors son titre) dans l’arrêt Tamlin v. Hannaford, [1950] 1 K.B. 18, à la p. 24:
[TRADUCTION] Aux yeux de la loi, cette personne morale est son propre maître et elle est aussi responsable que toute autre personne physique ou morale. Elle n’est pas l’État et ne jouit pas des immunités et des privilèges de l’État. Ses préposés ne sont pas des fonctionnaires et ses biens ne sont pas les biens de l’État. Elle est assujettie aux lois du Parlement au même titre que les autres citoyens. Certes, elle est un organisme public et ses fins sont indubitablement publiques, mais ce n’est pas un ministère du gouvernement et ses pouvoirs ne sont pas ceux d’un gouvernement.
Le juge en chef DesBrisay, qui faisait également partie de la majorité dans l’arrêt British Columbia Power Corp., a conclu que puisque le par. 6(1) ne désignait pas expressément le service public comme un mandataire de l’État à toutes fins que ce soit, il n’avait pas le droit de revendiquer l’immunité de l’État à l’égard de l’interrogatoire préalable lorsqu’il agissait sur l’ordre de la législature plutôt qu’en sa qualité de mandataire de l’État. À mon avis toutefois, le raisonnement du juge Sheppard englobe le principe plus large qu’une déclara-
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tion dans une loi portant qu’une personne morale est, à toutes ses fins, mandataire de l’État n’enlève pas à cette personne morale la capacité d’agir à ses propres fins plutôt qu’à celles de l’État. Par exemple, dans l’arrêt Conseil des Ports Nationaux, le Conseil des ports nationaux avait été réputé mandataire de l’État à toutes les fins de la Loi sur le Conseil des ports nationaux. Cela n’a pas empêché les cours de conclure que le Conseil des ports nationaux était suffisamment autonome par rapport à l’État pour être tenu personnellement responsable des dommages causés dans l’exécution de son mandat et qu’on pouvait lui ordonner de cesser de causer par ses actes d’autres dommages aux demandeurs.
Je ne crois pas que les arrêts Metropolitan Meat Industry Board v. Sheedy, [1927] A.C. 899, et Formea Chemicals Ltd. v. Polymer Corporation Ltd., [1968] R.C.S. 754, soient vraiment incompatibles avec ce raisonnement. Dans l’affaire Sheedy, le Comité judiciaire du Conseil privé a examiné la question de savoir si l’organisme en question avait le droit d’invoquer le privilège de l’État dans le recouvrement des sommes que lui devait une compagnie en liquidation. La cour a examiné la législation établissant cet organisme et a conclu qu’il possédait ses propres pouvoirs discrétionnaires. En conséquence, elle a décidé que l’organisme ne pouvait être décrit comme un mandataire de l’État. La cour fait remarquer, à la p. 905, que [TRADUCTION] «Même si un ministre de Sa Majesté a un pouvoir d’intervention [dans les affaires de l’organisme en question], il n’y a rien dans la Loi qui fasse une distinction entre les mesures administratives prises par eux et les siennes». À mon avis, cette observation confirme simplement qu’on ne peut pas affirmer que, dans son ensemble, la loi assujettit l’organisme à un contrôle de droit par l’État.
Dans l’affaire Formea Chemicals, cette Cour a abordé la question de savoir si la société d’État intimée avait violé le brevet de l’appelante. La Cour d’appel de l’Ontario à la majorité (dont les motifs ont été rendus par le juge McLennan) a conclu que Formea ne pouvait pas intenter une action pour violation de brevet contre Polymer parce que cette dernière échappait à toutes pour-
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suites en raison de sa qualité de mandataire de l’État ([1967] 1 O.R. 546). Le juge Wells était dissident.
S’exprimant au nom de cette Cour, le juge Martland a conclu que le pourvoi de Formea devait être rejeté. Voici ce qu’il affirme, à la p. 758:
[TRADUCTION] Même si j’ai conclu que le pourvoi échoue, mes raisons ne sont pas les mêmes que celles de la Cour d’appel à la majorité.
Il n’est pas nécessaire en l’espèce de déterminer quelle peut être la responsabilité d’un mandataire de l’État qui empiète illégalement sur les droits d’autrui. Je ne fonde pas ma décision sur le principe général qu’une action en responsabilité délictuelle ne peut être intentée contre un mandataire de l’État, non plus que j’adopte ce principe.
Le juge Martland a statué sur l’affaire en tenant pour acquis que l’art. 19 de la Loi sur les brevets, qui accorde à l’État le droit de faire usage d’un brevet, jouait en faveur de Polymer en sa qualité de mandataire de l’État. Il a abordé l’affaire non pas sous l’aspect d’une revendication d’immunité de l’État par Polymer mais plutôt sous celui d’une question d’interprétation de la Loi sur les brevets pour déterminer si le droit que cette loi confère à l’État peut être invoqué par un mandataire de l’État.
L’arrêt récent de cette Cour, Société Radio-Canada c. La Reine, concerne, à mon avis, une situation quelque peu différente. Dans cette affaire, il s’agissait de décider si la Société pouvait invoquer l’immunité de l’État à l’encontre d’une poursuite pour avoir diffusé un film obscène. Le Règlement relatif à la télévision interdisait de façon expresse la diffusion d’une présentation obscène. La Cour a conclu que même si la loi déclarait que la Société était mandataire de l’État à toutes ses fins, il n’entrait guère dans ses fins de présenter un film que le Règlement lui interdisait de diffuser. Le fait que cette analyse s’appliquait à l’espèce ne signifie pas à mon avis que la seule façon dont un mandataire que la loi désigne comme mandataire de l’État à toutes ses fins peut perdre l’immunité de l’État est d’accomplir un acte qui outrepasse les fins que la loi lui fixe.
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Je suis d’avis d’aborder la question litigieuse en l’espèce en suivant la voie tracée par la jurisprudence déjà citée. Comment, alors, s’appliquet-elle?
À mon avis, rien dans les lois qui régissent chacune des intimées n’indique qu’elles sont expressément ou implicitement autorisées à enfreindre la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans la poursuite des fins que leur fixe la loi. Il se pourrait bien que les intimées établissent qu’elles ne pouvaient exécuter efficacement leur mandat sans accomplir les actes que leur reproche la poursuite. Cependant, cette question n’est pas soumise à la Cour à ce stade des procédures et il faudrait, pour y répondre, attendre l’issue d’une enquête sur les faits. Par conséquent, il me semble qu’on ne peut pas affirmer que l’une ou l’autre des intimées a le droit, à ce stade, d’invoquer l’immunité de l’État en vertu de la première des deux étapes du critère applicable à l’immunité, c.-à-d. l’autorisation expresse ou implicite.
Quant à la deuxième étape, savoir le critère du contrôle de droit, j’estime qu’il y a lieu de faire la distinction entre Uranium Canada et Eldorado. Uranium Canada fonctionne sous la direction du ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources et elle exerce ses pouvoirs [TRADUCTION] «sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil». Par conséquent, le lien entre Uranium Canada et l’État est à peu près aussi étroit qu’il peut l’être. Si le gouverneur en conseil a approuvé les actes illégaux qu’aurait accomplis Uranium Canada, j’estime qu’Uranium Canada doit avoir droit à l’immunité de l’État.
Par contre, Eldorado a beaucoup de latitude dans la façon d’exercer les pouvoirs qu’elle possède comme personne morale. En effet, je ne vois rien dans la loi qui la régit ou dans ses lettres patentes qui exige qu’elle se conforme aux directives gouvernementales. Il est bien connu qu’une personne morale est une entité distincte de ses actionnaires et que les administrateurs ont des obligations envers la personne morale elle-même et non envers les actionnaires. Il me semble donc que la capacité d’Eldorado excède ses pouvoirs comme mandataire de l’État et qu’elle peut avoir des «fins» qui lui sont
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propres. Si c’est le cas, je ne crois pas que son statut de mandataire soit déterminant quant à son droit à l’immunité.
Les pouvoirs d’Eldorado en tant que personne morale sont prévus dans ses lettres patentes, ses lettres patentes supplémentaires et la Loi des compagnies, 1934, 1934 (Can.), chap. 33, en vertu de laquelle elle a été constituée. Ses principaux objets comportent les pouvoirs habituels que possède une société minière relativement à l’exploration et à l’exploitation de mines et de minéraux. En 1968, on a, par lettres patentes supplémentaires, augmenté ces pouvoirs en ajoutant ce qui suit:
[TRADUCTION] et acheter, louer, extraire, affiner, transformer et vendre de l’uranium, du zirconium ou toute autre matière ou installation relatives à l’industrie nucléaire.
Elle possède également de larges pouvoirs accessoires en vertu de la Loi des compagnies, 1934 et de la Loi sur le fonctionnement des compagnies de l’État, S.R.C. 1970, chap. G-7, dont le pouvoir de contracter en son propre nom, celui d’employer ses propres fonctionnaires et préposés et celui d’ester en justice en son propre nom.
Rien dans les lettres patentes, les lettres patentes supplémentaires ou les lois qui la régissent ne permet au gouvernement ou au Ministre de s’ingérer dans le fonctionnement de cette société. Je remarque, par exemple, qu’en vertu de l’art. 73 de la Loi sur l’administration financière, S.R.C. 1970, chap. F-10, «Le gouverneur en conseil peut établir des règlements sur les conditions auxquelles une corporation de mandataire peut entreprendre des engagements contractuels». Une «corporation de mandataire» désigne une personne morale dont le nom figure à l’annexe C de la Loi, et Uranium Canada est une personne morale nommée à l’annexe C. Cependant, Eldorado est une «corporation de propriétaire» dont le nom figure à l’annexe D aux fins de la Loi, et aucun pouvoir semblable d’ingérence dans leurs affaires n’est accordé à l’égard de ce type de sociétés d’État. L’article 8 de la Loi sur l’administration financière ne confère au gouvernement qu’un certain élément de contrôle fiscal, plutôt qu’opérationnel, sur les corporations de propriétaires ou personnes morales nom-
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mées à l’annexe D. Il est, à mon avis, tout à fait irréaliste de considérer Eldorado en fait ou en droit comme l’alter ego de l’État dans l’exercice de tous ses pouvoirs.
J’estime que l’analyse qui précède est conforme non seulement à la jurisprudence mais aussi à des principes sains. Il me semble que si le Parlement veut accorder à l’exécutif les immunités et pouvoirs spéciaux dont il a besoin pour assumer certaines responsabilités gouvernementales, il doit le faire en termes clairs et non équivoques, et non se fonder sur la doctrine de common law de l’immunité de l’État ou sur l’art. 16 de la Loi d’interprétation. J’estime que cela est particulièrement vrai lorsqu’il veut autoriser des actes illégaux. Je ne vois pas pourquoi la Cour devrait contribuer à affaiblir le contrôle du Parlement sur l’exécutif en décidant que le statut de mandataire conféré par la loi est déterminant quant au droit du mandataire à l’immunité.
Je doute sérieusement que le Parlement ait jamais eu l’intention de permettre sans réserve aux intimées de s’adonner au nom de l’État à des activités illégales et d’encourager d’autres citoyens à faire de même. Les mots du juge Taschereau, dissident dans l’arrêt Canadian Broadcasting Corporation v. Attorney-General for Ontario, précité, à la p. 195, nous viennent promptement à l’esprit:
[TRADUCTION] Je suis tout à fait convaincu que le Parlement n’a jamais eu l’intention de soustraire la Société Radio-Canada à l’application de cette loi alors que toutes les autres stations privées, qui ne sont pas mandataires de l’État et qui sont maintenant sur le même pied que l’appelante, pourraient y être assujetties.
On pourrait se demander en l’espèce si le Parlement a jamais envisagé que les intimées réaliseraient les fins que leur fixe la loi au moyen d’un complot illégal avec d’autres personnes, en comptant sur la protection que leur offre l’immunité de l’État et en laissant leurs complices subir toute la rigueur de la loi. Dans le cas d’Uranium Canada, nous avons au moins le réconfort de savoir que cette société est incapable d’agir sans l’approbation du gouverneur en conseil. Dans le cas d’Eldorado, nous n’avons aucun réconfort.
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Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi quant à Uranium Canada et de l’accueillir quant à Eldorado.
Pourvois rejetés, les juges MCINTYRE et WILSON sont dissidents en partie.
Procureur de l’appelante: Roger Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’intimée Eldorado Nucléaire Ltée: Aird & Berlis, Toronto.
Procureurs de l’intimée Uranium Canada Ltée: Gowling & Henderson, Ottawa.
[1] N.D.T.: La version française des art. 411 du Code criminel et 32 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions utilise respectivement «quiconque» et «toute personne» alors que la version anglaise utilise every one dans les deux cas.
