Cour suprême du Canada
Hartel Holdings Co. Ltd. c. Ville de Calgary, [1984] 1 R.C.S. 337
Date: 1984-05-03
Hartel Holdings Co. Ltd. Appelante;
et
Ville de Calgary Intimée.
N° du greffe: 17048.
1983: 28 et 29 septembre; 1984: 3 mai.
Présents: Les juges Ritchie, Estey, McIntyre, Chouinard et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (1982), 131 D.L.R. (3d) 723, 18 Alta. L.R. 1, 36 A.R. 76, 17 M.P.L.R. 87, qui a accueilli un appel d’une ordonnance de mandamus rendue par le juge Greschuk. Pourvoi rejeté.
B.A. Crane, c.r., et E.E. Dais, pour l’appelante.
Brand Inlow et Adel A. Abougoush, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE WILSON — La ville intimée, désireuse de se porter un jour acquéreur du terrain de la société appelante et de l’aménager en parc, a gelé le zonage dudit terrain. L’appelante reproche à la ville d’avoir ainsi confisqué la valeur qu’a le terrain à titre de lotissement de choix à des fins d’habitation. Ce pourvoi soulève la question de savoir si The Planning Act, 1977, 1977 (Alb.), chap. 89 (actuellement la Planning Act, R.S.A. 1980, chap. P-9), autorise la ville à agir de la sorte.
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1. Les faits
La société appelante est propriétaire d’un terrain sis dans la ville de Calgary qu’elle envisage d’aménager à des fins d’habitation depuis au moins 1971. Depuis aussi longtemps toutefois, la ville intimée convoite ce même terrain ainsi que certains autres terrains avoisinants dans l’intention d’établir un parc public dans le secteur Nose Hill. Au cours des années, à mesure que sa conception du projet de parc évoluait, l’intimée a adopté plusieurs plans traduisant cette évolution.
Le 5 janvier 1972, le surintendant de la Direction de l’immobilier de la ville a avisé l’appelante que la Direction avait l’intention de recommander l’acquisition de son terrain au prix de 6 873 $ l’acre. La recommandation n’a abouti à rien, mais elle prouve que l’intérêt de la ville ne date pas d’hier.
Dans le règlement municipal de zonage applicable en 1971, le terrain de l’appelante a reçu la classification A-Agricole. Différentes utilisations étaient permises pour les terrains ainsi classifies. Il pouvait s’agir non seulement de parcs, mais aussi de fermes d’au moins vingt acres, d’écoles ou d’édifices publics et de divers usages récréatifs, tant publics que privés, dont certains offraient des possibilités limitées d’exploitation commerciale. Les habitations privées étaient permises mais, vu l’exigence d’un emplacement d’une superficie minimale de vingt acres, il aurait fallu que l’appelante obtienne un nouveau zonage pour réaliser son projet d’aménagement à des fins d’habitation. Il ne fait pas de doute que ce terrain a reçu la classification A-Agricole parce que, suivant l’al. 120c) de The Planning Act, R.S.A. 1970, chap. 276, remplacé par l’art. 70 de The Planning Act, 1977, une municipalité ne pouvait établir un zonage prévoyant exclusivement des parcs ou des installations récréatives, à moins qu’elle ne fût propriétaire de l’ensemble des biens-fonds de la zone ou qu’elle s’en fût portée acquéreur dans les six mois de la date de la création de la zone.
Le 3 juillet 1972, la ville a adopté la première des résolutions citées par l’appelante pour prouver que la ville avait l’intention de geler l’aménage-
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ment des terrains destinés à la création du parc Nose Hill. Cette résolution différait l’aménagement du secteur en question en attendant l’élaboration d’un plan de secteur et proposait que soit étudiée la possibilité d’acquérir une partie importante de Nose Hill à des fins récréatives. La résolution constituait en réalité une décision de remettre à plus tard la modification du règlement de zonage alors en vigueur.
Le 16 avril 1973, la ville a adopté une résolution qui limitait l’aménagement de quelque 4 100 acres de terrain situées dans le secteur Nose Hill et qui lui imposait d’examiner tous les moyens qui s’offraient pour acquérir ce terrain. Le 26 janvier 1976, la ville a réduit la superficie du parc projeté en retranchant les 1 500 acres situées à l’ouest. Le terrain de l’appelante est compris dans les 2 600 acres qui restent.
Sanctionnée le 10 novembre 1977, The Planning Act, 1977, 1977 (Alb.), chap. 89, est entrée en vigueur le 1er avril 1978. Conformément à cette loi, la ville a adopté plusieurs plans qui visaient notamment le parc Nose Hill; le terrain de l’appelante fait partie des terrains qui devaient être consacrés à la création du parc. Le premier de ces plans était le plan municipal général de Calgary adopté le 12 mars 1979, qui portait: [TRADUCTION] «Un plan sera élaboré en vue de l’aménagement du parc Nose Hill et des sommes provenant du budget des dépenses en capital seront affectées à l’achat et à l’amélioration des terres en question». En septembre 1979, la ville a adopté un plan de construction de secteur, intitulé Crowchild III, qui mentionnait le [TRADUCTION] «projet de parc dans le secteur Nose Hill». En février 1980, la ville a adopté le plan directeur du parc Nose Hill. Établi par la Direction des parcs et de la récréation de la ville, ce plan indiquait le type d’activités et d’installations récréatives à envisager pour le parc. Comme l’affirme l’avocat de l’intimée, le plan directeur n’est qu’un énoncé de politique qui n’a donc aucun statut par rapport aux plans prévus par la Loi. La ville l’a néanmoins incorporé dans son plan municipal général le 17 juin 1980.
Il semble assez évident que le plan municipal général, Crowchild III, et le plan directeur du parc Nose Hill sont tous des énoncés de politique plutôt
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que des documents de réglementation. Mentionnons par exemple que le plan municipal général vise différents secteurs tels que [TRADUCTION] «Le bassin de la rivière et les autres zones naturelles» et [TRADUCTION] «Les parcs en général», secteurs qui sont traités sous les rubriques [TRADUCTION] «Politiques», «Application» et «Suivi». Le plan directeur du parc Nose Hill contient trois propositions pour l’aménagement du parc; chacune est soumise à un examen et des recommandations sont faites en conséquence. De par leur forme et leur contenu, ces documents diffèrent sensiblement du règlement de zonage de la ville de Calgary.
Le 3 mars 1980, la ville a adopté le règlement de zonage 2-P-80 qui est entré en vigueur le 31 mars 1980. En vertu de ce règlement, le terrain de l’appelante a été classifié A-Agricole et Aire libre. Cette classification autorise cinq utilisations, savoir les services publics essentiels, l’agriculture extensive, des parcs et des terrains de jeux, les habitations unifamiliales isolées et les services d’utilité publique. Le nouveau règlement de zonage, tout comme l’ancien, prévoit que les terrains à bâtir doivent avoir une superficie minimale de vingt acres, ce qui rend impossible le genre d’aménagement à des fins d’habitation envisagé par l’appelante. Un certain nombre d’utilisations discrétionnaires sont prévues, mais aucune ne paraît offrir à l’appelante des possibilités de rentabilité commerciale. Dans le fond, en ce qui concerne l’aménagement de son terrain, le règlement en soi ne change pas la situation dans laquelle l’appelante se trouvait avant l’adoption de celui-ci.
L’appelante savait depuis un certain temps qu’elle éprouverait des difficultés à aménager son terrain compte tenu du projet de parc. En 1976, une proposition d’échange de terrain avec la ville a buté contre le refus de celle-ci. Le 6 octobre 1978, l’appelante a demandé la modification du règlement de zonage alors en vigueur ainsi qu’une autorisation de lotissement pour son terrain et des terrains adjacents, principalement pour les aménager à des fins d’habitation. La ville a rejeté la demande le 9 avril 1979, mais l’appelante n’a pas interjeté appel de la décision et elle n’en conteste pas le bien-fondé en l’espèce.
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Au moment même où le plan pour le parc Nose Hill était en voie d’élaboration, la ville avait autorisé l’acquisition de terres destinées à former le parc. Le 17 juillet 1979, Brian Musgrove de la Direction de l’immobilier de la ville a, en vertu de cette autorisation, répondu à l’appelante qui avait offert de vendre son terrain à la ville, le prix devant être établi conformément à The Expropriation Act, 1974 (Alb.), chap. 27. Tout en reconnaissant que la ville désirait se porter acquéreur du terrain de l’appelante, M. Musgrove a signalé la nécessité d’une évaluation indépendante. Le 7 mars 1980, dans une lettre adressée à l’avocat de l’appelante, M. Musgrove a fait savoir que, à condition d’obtenir les autorisations appropriées, l’intimée serait prête à offrir 6 000 $ l’acre, soit moins que l’offre de 6 873 $ que la Direction de l’immobilier était disposée à recommander en 1972 pour le même terrain et considérablement moins que les 30 000 $ l’acre recommandés en 1977 pour un terrain voisin. Croyant pouvoir en obtenir davantage en vertu de The Expropriation Act, l’appelante a rejeté l’offre de la ville. Aux termes de ladite loi, la valeur du terrain devait être déterminée par l’Alberta Land Compensation Board qui se fonderait sur le prix que paierait sur le marché libre une personne désireuse d’acheter.
La ville toutefois temporisait. Elle a indiqué qu’elle ne voulait pas exproprier à ce moment-là. L’appelante pour sa part a sommé la ville de se conformer à l’art. 70 de The Planning Act et d’acquérir le terrain. Comme la ville invoquait l’inapplicabilité dudit article, l’appelante a présenté une demande de mandamus pour obliger la ville à procéder à l’expropriation en conformité avec le par. 70(1) de la Loi. Le 20 février 1981, le juge Greschuk a fait droit à la demande de l’appelante et a ordonné à la ville d’amorcer l’expropriation dans les trois mois de la date de l’ordonnance. Le 29 janvier 1982, la Cour d’appel de l’Alberta a accueilli à l’unanimité l’appel de la ville contre l’ordonnance.
L’appelante reconnaît qu’elle ne peut avoir gain de cause en cette Cour que si, en vertu du règlement de zonage 2-P-80, son terrain est «désigné» comme parc. L’appelante fait valoir que, selon une
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interprétation correcte du par. 70(1) de la Loi, le terrain en cause a été ainsi désigné. Voici le texte du paragraphe 70(1):
[TRADUCTION] 70 (1) Si un terrain est désigné en vertu d’un règlement de zonage en vue d’une utilisation immédiate ou projetée comme emplacement d’édifice public municipal, d’école, de parc ou d’installations récréatives et que la municipalité n’en soit pas propriétaire, le conseil doit
a) dans les six mois de la date où le terrain est ainsi désigné
(i) s’en porter acquéreur ou exiger qu’il soit fourni à titre de réserve foncière conformément à la présente loi, ou
(ii) modifier le règlement de zonage pour désigner une autre utilisation immédiate ou projetée du terrain,
ou
b) dans les six mois de la date où le terrain est ainsi désigné, entreprendre des démarches en vue de s’en porter acquéreur ou exiger qu’il soit fourni à titre de réserve foncière et, dans ce cas, s’en porter acquéreur dans un délai raisonnable.
Selon l’appelante, la désignation peut se faire de différentes manières — par des plans d’occupation des sols annexés au règlement, par un plan légal (ce qu’elle allègue être le cas en l’espèce) ou par l’action directe du Conseil. Selon l’avocat, on peut légalement avoir recours à l’un quelconque de ces moyens pour restreindre et geler l’aménagement de terres destinées à l’utilisation publique, et c’est alors qu’entre en jeu le par. 70(1). L’expression «désigné en vertu d’un règlement de zonage» doit recevoir une interprétation large et libérale de manière à comprendre tous ces modes de désignation.
Avec égards, je ne puis retenir cet argument, car il attribue à l’art. 70 un rôle qui ne lui convient pas compte tenu de la Loi dans son ensemble.
2. L’économie de The Planning Act
La Loi consiste en un ensemble bien intégré de documents de planification qui se présentent sous la forme de différents types de plans légaux et d’un règlement de zonage. Chacun de ces documents joue un rôle particulier dans le processus général de planification. Les plans sont des énoncés de politique qui formulent des propositions relatives à
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l’aménagement futur. Au fur et à mesure de l’évolution des politiques et des propositions, les plans peuvent au besoin faire l’objet d’examen et de modification. La mise en oeuvre des politiques se fait par voie de règlement de zonage.
La Loi est divisée en huit parties dont la partie 3 «Plans régionaux et plans légaux» et la partie 4 «Mise en oeuvre des plans» revêtent un intérêt particulier en l’espèce. La partie 3 contient deux sections distinctes, savoir «Section 1, Plans régionaux» et «Section 2, Plans légaux». Le plan régional, que le par. 45(1) rend obligatoire, doit comporter un élément de planification pour l’avenir et aussi, si on le désire, un élément de réglementation. Ainsi, l’art. 46 porte:
[TRADUCTION] 46 Un plan régional
a) doit prévoir, pour l’immédiat et pour l’avenir, l’utilisation et l’aménagement du sol d’une région d’aménagement, et
b) peut réglementer l’utilisation et l’aménagement du sol dans la région d’aménagement.
Aux termes de l’art. 53, tous les règlements, y compris les règlements de zonage, tous les plans légaux et tous les projets de remembrement doivent être conformes au plan régional. L’appelante n’allègue pas en l’espèce que le parc projeté pour le secteur Nose Hill soit mentionné dans le plan régional de la ville de Calgary.
Dans la Section 2, Plans légaux, il s’agit de trois types de plans, savoir les plans municipaux généraux, les plans de construction de secteur et les plans de réaménagement de secteur. Le paragraphe 59(1) impose l’établissement d’un plan municipal général. Les plans de construction de secteur et les plans de réaménagement de secteur, dont l’adoption est facultative, permettent à une municipalité de faire une planification plus détaillée pour un secteur donné. Suivant l’al. 62(2)a), les plans de construction de secteur doivent être conformes au plan municipal général et l’al. 65a) exige que les plans de réaménagement de secteur soient établis en conformité avec d’autres plans légaux touchant le secteur en question et avec les règlements de zonage.
Les dispositions fixant la teneur des différents plans légaux confirment, à mon avis, que ces docu-
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ments relèvent du domaine de la planification par opposition à la réglementation. L’article 61, par exemple, dispose:
[TRADUCTION] 61 Un plan municipal général doit
a) énoncer
(i) les utilisations projetées des terrains dans la municipalité, et
(ii) le mode d’aménagement futur de la municipalité ainsi que les propositions à ce sujet;
b) désigner ou décrire les secteurs de la municipalité qui, de l’avis du conseil, pourraient faire l’objet d’un plan de construction de secteur ou d’un plan de réaménagement de secteur ou des deux;
c) contenir tout autre détail que le conseil estime nécessaire. [C’est moi qui souligne]
Les plans de construction de secteur doivent décrire [TRADUCTION] «les étapes de l’aménagement projeté du secteur» (sous-al. 62(2)b)(i)); [TRADUCTION] «les utilisations projetées des terrains dans le secteur» (sous-al. 62(2)b)(ii)); [TRADUCTION] «la densité de population projetée dans le secteur» (sous-al. 62(2)b)(iii)); et [TRADUCTION] «l’emplacement approximatif des principales voies de communication» (sous-al. 62(2)b)(iv)). (C’est moi qui souligne.) L’article 65, en précisant la teneur des plans de réaménagement de secteur, reprend le thème qu’il s’agit là de plans et de propositions. En effet, l’al. 65d) porte que les plans doivent [TRADUCTION] «contenir des propositions relatives à l’acquisition de terrains pour des fins publiques et municipales, pour des écoles, pour des parcs et pour des installations récréatives ou pour toutes les autres fins que le conseil juge nécessaires». (C’est moi qui souligne.) Si l’avocat de l’appelante a raison de prétendre que la conjugaison des plans légaux et du règlement de zonage peut entraîner l’application de l’art. 70, il semblerait assez curieux que l’al. 65d) exige qu’un plan de réaménagement de secteur énonce des propositions relatives à l’acquisition de terrains par la municipalité à des fins publiques.
L’article 66 oblige la plupart des municipalités à adopter des règlements de zonage; il découle d’ailleurs de la logique et de l’expérience qu’un bon nombre de terrains destinés à une utilisation publique seront classifiés en vertu d’un règlement de zonage de telle manière que l’utilisation publique
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envisagée sera permise sous le régime en vigueur à ce moment-là. Si l’appelante a raison, la municipalité doit, du fait qu’elle prévoit utiliser ces terrains à des fins publiques, s’en porter acquéreur dans les six mois de l’approbation des plans ou modifier les plans de manière à permettre d’autres utilisations. Il me semble plus exact de dire que les plans légaux sont conçus plutôt pour présenter les propositions sur lesquelles la municipalité s’engage que pour les mettre en oeuvre. Cela semble être confirmé par l’usage car, d’après les extraits du plan municipal général de Calgary qu’on nous a fournis, l’accent est placé sur l’élaboration de politiques relatives à l’utilisation du sol et de mécanismes pour la mise en oeuvre de ces politiques, plutôt que sur une réglementation qui est effectuée en vertu du règlement de zonage.
La partie 4, intitulée «Mise en oeuvre des plans», comprend une Section 1 «Règlement de zonage». L’article 70 fait partie de cette section. Suivant le par. 1(14) l’expression «règlement de zonage» désigne [TRADUCTION] «un règlement adopté par un conseil à titre de règlement de zonage conformément à la présente loi et aussi un règlement adopté en vertu de l’article 19.4 de The Alberta Historical Resources Act». À mon avis, le règlement de zonage est bien distinct des plans. C’est le moyen principal de mise en oeuvre de ces derniers.
Aux termes de l’art. 66, le conseil d’une municipalité ayant une population d’au moins mille habitants doit adopter un règlement de zonage prévoyant la division de la municipalité en zones (al. 67(2)a)). La municipalité a le choix de créer en vertu de l’art. 68 des zones de contrôle direct ou d’établir, conformément à l’art. 69, un régime, assorti ou non de conditions, d’utilisations permises ou d’utilisations discrétionnaires. C’est ce second parti qu’a pris la ville à l’égard du terrain de l’appelante.
Le règlement de zonage 2-P-80 prévoit pour la zone où se trouve le terrain de l’appelante des utilisations permises ainsi que des utilisations discrétionnaires. Les deux types d’utilisation sont assujettis à des conditions. Conformément au par. 69(2), lorsqu’on envisage une utilisation qui relève de la catégorie des utilisations permises et que cette utilisation remplit les conditions énoncées
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dans le règlement, les agents d’aménagement sont obligés de délivrer un permis d’aménagement; voir l’affaire Chrumka v. Calgary Development Appeal Board (1981), 18 M.P.L.R. 95. Je crois donc que c’est avec raison que l’intimée affirme que le règlement actuel oblige la ville à permettre certains types d’aménagement du terrain de l’appelante, et cela malgré les différents plans légaux prévoyant l’utilisation dudit terrain comme parc. En particulier, il est permis de l’utiliser pour des habitations unifamiliales isolées ayant un emplacement d’une superficie minimale de vingt acres. Par conséquent, j’estime que l’appelante n’est pas en mesure d’établir que la combinaison du règlement de zonage et des plans légaux a pour effet de geler complètement l’aménagement. En revanche, il faut reconnaître que, du point de vue commercial, cela revient au même. Par son projet de création d’un parc, l’intimée a effectivement privé l’appelante des possibilités commerciales qu’offre son terrain. D’autre part, il n’est pas certain que l’art. 67 ou l’art. 69 impose à la municipalité l’obligation d’établir des utilisations permises pour une zone donnée. Je ne pense donc pas que l’existence de certaines utilisations permises dans la zone présentement en cause constitue une réponse à la question d’interprétation soulevée en l’espèce.
Le professeur F.A. Laux, dans son ouvrage intitulé The Planning Act (Alberta), traite du rapport entre les plans légaux et les règlements de zonage. Il écrit, aux pp. 28 et 29:
[TRADUCTION] Un plan municipal général doit être conforme au plan régional qui est en vigueur. De même, un plan de construction de secteur ou un plan de réaménagement de secteur doit être conforme au plan général. Toutefois, la Loi n’exige pas expressément que le règlement de zonage, qui met en oeuvre le plan municipal par un régime de permis, soit conforme à un plan municipal général ou qu’il soit fondé sur un tel plan. Abstraction faite du paragraphe 83(3) aux termes duquel une commission d’appel en matière d’aménagement doit, en se prononçant sur les appels, «se conformer à» un plan municipal général, la Loi est muette quant à l’effet d’un tel plan sur l’utilisation du sol. De plus, l’article 88 interdit aux autorités compétentes d’approuver un projet de lotissement, à moins que celui-ci ne soit conforme au plan municipal général quand il en existe un. Sous l’ancienne Loi, lorsque le sol était soumis au contrôle de l’aménagement, il fallait que les projets d’aménagement
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soient conformes au plan général et de même que les règlements de zonage soient «fondés sur» ledit plan. Une commission d’appel en matière d’aménagement devait «tenir compte… du but, de la portée et de l’objet d’un plan général» et aucun lotissement ne pouvait être approuvé par les autorités compétentes, s’il n’était également conforme au plan général alors en vigueur.
À quoi bon un plan municipal général s’il n’est pas nécessaire qu’un règlement de zonage le respecte? En d’autres termes, si une municipalité peut établir et adopter un plan municipal général et puis ne pas en tenir compte dans le document essentiel de planification, savoir le règlement de zonage, il est évident que ce serait là contrecarrer l’objet même d’un plan municipal général. Il s’ensuit logiquement que le législateur a dû envisager que les deux documents soient conformes sinon complètement, du moins dans une grande mesure. Donc, si un règlement de zonage, soit dans son état primitif, soit par suite de modifications, prévoit des désignations qui vont tout à fait à l’encontre de l’esprit et de l’objet d’un plan municipal général, il semblerait défendable de dire que ces désignations sont invalides. On prétend qu’il doit en être ainsi, car c’est la seule garantie qu’un conseil municipal, après avoir méticuleusement établi un plan, ne commencera pas à réglementer à la petite semaine l’utilisation du sol, sans tenir compte de la planification générale.
Selon le professeur Laux, le rôle des règlements de zonage dans le régime établi par la Loi diffère manifestement de celui des plans légaux. Le professeur Laux maintient cette distinction dans son examen de l’art. 70. Il dit, à la p. 51:
[TRADUCTION] L’article 70 ne s’applique qu’aux désignations d’utilisations publiques énumérées dans un règlement de zonage. Il ne s’applique pas aux utilisations qui peuvent être permises ou interdites par des plans régionaux, par des plans légaux ou par un règlement pris en vertu de la Loi, y compris tout règlement spécial visant les zones d’aménagement, pris en vertu de l’article 144. (Il est toutefois à noter que, si les prescriptions de la Loi sont suivies, la désignation prévue dans les plans régionaux et les plans légaux finira par apparaître dans le règlement de zonage). De plus, il ne vise pas les désignations d’utilisations publiques non énumérées ni celles qui, malgré leur caractère privé, peuvent être en pratique incompatibles avec une utilisation privée raisonnable. Finalement, il ne s’applique pas à un gel du zonage ou des lotissements ni à la création de zones d’aménagement différé. [C’est moi qui souligne.]
À mon avis, la remarque soulignée est importante parce qu’elle illustre la conséquence d’une
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séparation des fonctions des plans légaux et des règlements de zonage sous le régime établi par la Loi. En dernière analyse, l’art. 70 force la main à la municipalité en l’obligeant à se porter acquéreur d’un terrain dans un délai raisonnable suivant l’engagement ferme de le consacrer à l’utilisation publique. Par ailleurs, cet article alloue à la municipalité un temps considérable pour élaborer des plans et pour les mettre en oeuvre (notamment par la création d’un fonds pour l’acquisition de terrains) avant qu’elle ne prenne «l’engagement ferme» qui déclenche l’application de l’article. Il me semble plus compatible avec l’économie de la Loi de maintenir la distinction entre les règlements de zonage et les plans légaux que de l’éroder.
3. L’interprétation de l’article 70
L’avocat de l’appelante met de l’avant deux arguments connexes relativement à l’interprétation de l’art. 70. Il soutient d’abord que l’expression «désigné en vertu d’un règlement de zonage» n’a pas le même sens que l’expression «désigné dans un règlement de zonage». Selon lui, les mots «en vertu de» sont de portée plus large que le terme «dans» et cette différence permet d’effectuer une désignation dans le plan sous-jacent au règlement. Je rejette cet argument parce que les deux termes figurent au par. 69(1) et ils visent manifestement le règlement de zonage précis que la municipalité est tenue d’adopter en application du par. 66(1) de la Loi. Lorsque les mêmes mots sont employés dans différents articles de la même loi, ils doivent recevoir le même sens.
L’avocat invoque ensuite un argument connexe voulant que l’expression «règlement de zonage» comprenne le règlement de zonage modifié par voie de plans légaux. D’après lui, le règlement de zonage doit être interprété de manière à tenir compte des plans légaux. Cet argument n’est pas sans présenter certaines difficultés. En premier lieu, l’expression «règlement de zonage» est définie au par. 1(14) de la Loi. Or, la définition ne parle pas de plans légaux modifiant le fond du règlement de zonage. En deuxième lieu et plus important encore, il est nécessaire de conserver la distinction déjà mentionnée entre les règlements de zonage et les plans légaux. En troisième lieu, si, dans le
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contexte de l’art. 70, le «règlement de zonage» peut être modifié ou interprété suivant la teneur des plans légaux, la même possibilité devrait exister dans le contexte d’autres articles. Nous constatons cependant que toute tentative d’application de ce principe aboutit à plusieurs anomalies.
Suivant le par. 69(2), une personne a le droit d’obtenir un permis d’aménagement si elle le demande en vue d’une utilisation qui est permise par le règlement de zonage et si l’aménagement envisagé est par ailleurs conforme au règlement de zonage. Dans l’arrêt Chrumka v. Calgary Development Appeal Board, précité, le juge Clement, qui a rédigé les motifs de la Cour d’appel de l’Alberta, a souligné l’importance que revêt pour les propriétaires fonciers le droit de procéder à l’aménagement lorsqu’il s’agit d’une utilisation permise. Dans l’affaire Chrumka, l’appelant était un propriétaire qui voulait construire une habitation unifamiliale isolée, ce qui était une utilisation permise par le règlement de zonage applicable de la ville de Calgary. On pouvait prétendre aussi qu’il s’agissait d’une utilisation discrétionnaire. Par suite d’une demande de l’appelant, l’agent d’aménagement lui a délivré un permis sur le fondement qu’il s’agissait d’une utilisation discrétionnaire permise. Un voisin en a appelé devant la Commission d’appel en matière d’aménagement et celle-ci a annulé la décision de l’agent et a refusé d’accorder le permis. Cette décision de la Commission a été infirmée par la Cour d’appel qui a conclu que, puisque les habitations unifamiliales isolées étaient une utilisation permise en vertu du règlement de zonage, cela tranchait la question et ni l’agent d’aménagement ni la Commission ne détenait un pouvoir discrétionnaire de refuser un permis d’aménagement.
La Cour d’appel n’a pas examiné dans l’affaire Chrumka le cas où une utilisation permise en vertu du règlement de zonage entre en conflit avec un ou plusieurs plans légaux. Si l’appelante avait raison et que les règlements de zonage pouvaient être modifiés par les plans légaux, cela constituerait une atteinte au droit du propriétaire foncier d’exiger un permis d’aménagement quand l’utilisation du terrain est permise par le règlement de zonage.
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Ce résultat serait, selon moi, anormal et j’hésiterais à adopter une interprétation qui y aboutirait.
Le même type d’argument peut être invoqué relativement au pouvoir qu’ont les agents d’aménagement et les commissions d’appel en matière d’aménagement de remédier aux violations de forme des règlements de zonage. Ces dispositions se trouvent au par. 67(5) dans le cas des agents d’aménagement et à l’al. 83(3)c) dans le cas des commissions d’appel en matière d’aménagement. Aux termes du par. 67(5), un permis d’aménagement peut être accordé:
[TRADUCTION] 67 …
(5) … bien que le projet d’aménagement ne soit pas conforme au règlement de zonage si, de l’avis de l’agent d’aménagement,
a) le projet d’aménagement
(i) ne nuit pas indûment aux agréments du quartier,
ou
(ii) ne nuit pas sensiblement à l’utilisation, à la jouissance ou à la valeur des biens-fonds avoisinants et n’a aucun effet appréciable sur cette utilisation, jouissance ou valeur,
et
b) le projet d’aménagement est conforme à l’utilisation prévue pour ce terrain ou ce bâtiment dans le règlement de zonage.
L’alinéa 83(3)c) attribue un pouvoir qui est presque identique. Dans les deux cas, toutefois, ce pouvoir est soumis à une restriction, savoir que le projet d’aménagement doit être conforme à l’utilisation prévue dans le règlement de zonage. Si les utilisations ainsi prévues doivent être interprétées restrictivement à la lumière des plans légaux, la portée du pouvoir correctif est considérablement réduite. En fait, la Cour d’appel de l’Alberta dans l’arrêt Bridgeland-Riverside Community Association v. Calgary (1982), 18 M.P.L.R. 180, a conclu que le pouvoir correctif accordé par l’al. 83(3)c) ne pouvait être restreint par l’adoption d’un plan quelconque (voir en particulier la p. 185). L’interprétation de l’art. 83 adoptée par le juge Kerans dans l’arrêt Bridgeland n’est pas sans soulever de problèmes car l’al. 83(3)a) exige que la Commission, en statuant en appel, se conforme à tout plan légal en vigueur, et on aurait pu croire que la Commission serait liée par cette directive expresse,
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même si elle ne l’était pas par le règlement de zonage. (Voir l’analyse du professeur Jones publiée à (1982), 20 Alta. L.R. 494, aux pp. 495 à 499.) Cependant, la décision indique à tout le moins jusqu’à quel point les tribunaux albertains en sont venus à considérer le règlement de zonage plutôt que les plans légaux comme le moyen principal de mise en oeuvre en matière de planification urbaine.
Il importe de noter aussi que le sous-al. 70(1)a)(ii) permet à la municipalité de [TRADUCTION] «modifier le règlement de zonage pour désigner une autre utilisation immédiate ou projetée du terrain» si elle ne veut pas s’en porter acquéreur. Cela semble indiquer que la désignation du terrain comme parc se ferait dans le règlement de zonage. Il est logique de supposer que la meilleure façon de mettre fin au gel de l’aménagement serait la modification de l’acte qui l’a imposé.
L’appelante fait valoir en outre que l’expression «utilisation immédiate ou projetée» employée au par. 70(1) sous-entend un élément de planification qui ne cadre guère avec la désignation d’un terrain comme parc uniquement dans un règlement de zonage. Cet argument me paraît assez peu fondé. À ce qu’il me semble, ce n’est pas parce qu’une municipalité se décide à créer un parc et que cette décision soit concrétisée dans un règlement de zonage que la municipalité doit procéder immédiatement à la création du parc. Cela vaut particulièrement pour les autres utilisations mentionnées au par. 70(1) telles que les édifices publics municipaux et les écoles. La municipalité peut, par exemple, désigner un terrain comme emplacement d’école, mais il pourra s’écouler encore quelque temps avant que l’école ne soit construite. Ainsi, l’«utilisation … projetée» dont il est question à l’art. 70 peut signifier une chose différente de l’utilisation proposée énoncée dans un plan légal.
Je ne peux accepter l’argument de l’appelante voulant que la Cour doive donner à l’expression «désigné en vertu d’un règlement de zonage» une interprétation large de manière à comprendre une désignation en vertu d’un plan légal. Ce serait déformer le texte de l’article lui-même et ce serait en outre inconciliable avec les rôles distincts joués par les plans légaux et par les règlements de zonage dans le contexte de la Loi dans son ensem-
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ble. De plus, l’évolution législative de l’article semble militer contre cette thèse. Suivant la Loi de 1963, un terrain ne pouvait être réservé pour un parc à moins que la municipalité n’en soit propriétaire à ce moment-là (The Planning Act, 1963 (Alb.), chap. 43, al. 120c)). La Loi de 1965 autorisait une municipalité à créer une zone destinée à l’aménagement d’un parc même lorsqu’elle n’était pas propriétaire du terrain visé mais, si elle ne s’en portait pas acquéreur dans les six mois, le règlement devenait caduc (The Planning Act, 1965 (Alb.), chap. 70, par. 24(2)). Quant à la Loi de 1970, elle ne s’appliquait qu’aux zones qui devaient servir exclusivement à des parcs ou à d’autres fins publiques déterminées. Ainsi, un parc pouvait constituer une utilisation permise ou une utilisation discrétionnaire du bien-fonds mais, une fois la décision prise d’utiliser un terrain donné uniquement comme parc, la municipalité devait en devenir propriétaire dans un délai de six mois (The Planning Act, 1970 (Alb.), chap. 89, art. 16; The Planning Act, R.S.A. 1970, chap. 276, al. 120c)).
À l’évidence, le législateur albertain a préféré la troisième façon de procéder, car celle-ci constitue le fondement de la loi actuelle. Les textes de loi se sont graduellement écartés de la situation où les droits du propriétaire foncier primaient pour en venir à accorder la prépondérance à la souplesse en matière de planification et à l’intérêt public. Cette tendance est consacrée dans les art. 2 et 4 de la Loi de 1977, dont voici le texte:
[TRADUCTION] 2 La présente loi et son règlement d’application ont pour objet de pourvoir à la préparation et à l’adoption de plans et de mesures connexes
a) en vue de l’aménagement et de l’utilisation rationnels, économiques et bénéfiques du sol et de l’habitat, et
b) en vue du maintien et de l’amélioration de la qualité de l’habitat en Alberta,
sans toutefois porter atteinte aux droits des particuliers, sauf dans la mesure où cela peut être nécessaire dans le plus grand intérêt du public. [C’est moi qui souligne.]
4 Sauf disposition contraire de la présente loi et sous réserve de l’article 19.5 de The Alberta Historical Resources Act, ni la présente loi, ni son règlement d’application, ni aucun plan régional, ni aucun plan régional établi par le ministre, ni aucun plan légal, ni
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aucun projet de remembrement, ni aucun règlement de zonage ne confère à quiconque un droit à indemnisation.
D’après ces articles, le législateur de l’Alberta a décidé d’une part qu’en cas de conflit entre les droits des particuliers et ceux du public, le «plus grand intérêt du public» doit l’emporter dans la mesure nécessaire et, d’autre part, que le régime d’indemnisation envisagé par la Loi exclut tous les autres. Le législateur ayant pris ce parti, je ne vois pas sur quel fondement la Cour pourrait intervenir.
4. La doctrine de la «mauvaise foi»
L’appelante allègue en somme que, par suite du gel de son terrain par l’intimée qui voulait s’en porter acquéreur pour l’aménager en parc, elle a été privée de la valeur qu’il pouvait avoir s’il était loti à des fins d’habitation. C’est indubitablement vrai. L’appelante bute toutefois contre un obstacle, savoir qu’à défaut de mauvaise foi de la part de l’intimée, c’est exactement ce que semble prévoir la Loi. La condition cruciale est que la ville doit avoir agi conformément à un but légitime et valable en matière de planification urbaine. Si c’est le cas, l’appelante doit dans l’intérêt public supporter le préjudice qui en résulte. Obliger la ville à acheter un terrain au moment de la prise des décisions initiales en matière de planification à long terme, loin de faciliter le déroulement du processus d’aménagement, l’entraverait. Il se peut que le choix du règlement de zonage comme moyen pour imposer l’obligation d’acquérir le terrain puisse inciter une municipalité à adopter à l’égard d’un promoteur éventuel une politique de «temporisation» afin d’empêcher une hausse du prix d’achat. Y a-t-il un moment où cette tactique devient inacceptable? Devrait-il y avoir une limite? Si oui, il me semble que, compte tenu des intérêts opposés du propriétaire et de la municipalité, c’est au législateur qu’il incombe de l’imposer.
Le recours par les municipalités à la réglementation de l’utilisation et à d’autres moyens pour empêcher une hausse des prix des terrains dont elles entendent se porter un jour acquéreurs a souvent été contesté devant les tribunaux. Il se dégage nettement des décisions que les municipalités ne peuvent abuser de leurs pouvoirs en les
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employant à des fins incorrectes. Par exemple, dans l’arrêt Tegon Developments Ltd. v. Edmonton (City of) (1977), 5 Alta. L.R. (2d) 63 (C.A.), confirmé par cette Cour, [1979] 1 R.C.S. 98, il a été interdit au conseil de la ville d’Edmonton de geler l’aménagement d’une certaine propriété dans l’espoir que la province la désignerait en vertu de The Alberta Heritage Act. De même, dans l’affaire Hauff v. Vancouver (City of) (1980), 12 M.P.L.R. 125, on a invalidé le règlement adopté expressément par la ville de Vancouver pour limiter les valeurs des biens-fonds en vue de leur acquisition future.
J’estime toutefois que la situation est différente en l’espèce. Ici, la ville n’a pas modifié le zonage du terrain de l’appelante. Elle a simplement refusé d’établir un nouveau zonage qui serait plus avantageux pour l’appelante ou de lui acheter son terrain à un prix juste. Un gel de l’aménagement n’est pas en soi mauvais: voir les arrêts Soo Mill & Lumber Co. Ltd. c. Sault Ste-Marie (Ville de), [1975] 2 R.C.S. 78 et Sanbay Developments Ltd. c. London (Ville de), [1975] 1 R.C.S. 485, dans lesquels cette Cour avait à examiner The Planning Act de l’Ontario.
Dans la première affaire, l’appelante a fait valoir que la municipalité intimée avait agi d’une manière discriminatoire envers elle en créant une «zone d’aménagement différé», gelant ainsi l’aménagement de son terrain. Le juge en chef Laskin a rejeté cet argument dans les termes suivants, à la p. 84:
L’appelante ne peut pas non plus se plaindre de discrimination simplement parce que la conséquence du gel est la stérilité de son terrain du point de vue aménagement, lorsque cela intervient dans le contexte d’un Plan d’ensemble officiel et d’un règlement général de zonage adopté pour le mettre en oeuvre. Il n’y a pas eu d’allégation de mauvaise foi de la part de l’intimée lorsqu’elle a mis le terrain de l’appelante dans la «catégorie réservée». La municipalité avait discrétion pour ce faire en vertu du plan de zonage.
De plus, il ressort de l’arrêt de cette Cour Vancouver (Ville de) c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71, que le projet d’acquérir un terrain en vue d’établir un parc public peut justifier le refus de délivrer un permis de construire ou, encore, le rejet d’une demande de nouveau zonage. Des exceptions
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sont toujours faites dans les cas où il y a eu mauvaise foi mais, selon moi, on viderait le concept de la mauvaise foi de son sens en essayant de l’appliquer en l’espèce.
Pour les motifs que je viens d’énoncer, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Il n’y a pas eu d’adjudication de dépens contre l’appelante en Cour d’appel. J’estime toutefois qu’un intimé a droit à ses dépens lorsqu’il est obligé de défendre en cette Cour un jugement rendu en sa faveur.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Barron, McGown, Edmonton.
Procureur de l’intimée: Adel A. Abougoush, Calgary.
