Cour suprême du Canada
Langlois c. Ministère de la Justice du Québec, [1984] 1 R.C.S. 472
Date: 1984-06-07
Lise Langlois, Commission de la fonction publique Appelantes;
et
Ministère de la Justice du gouvernement du Québec, Marc-André Bédard, Roger Labelle Intimés;
et
Ronald Lapointe Mis en cause;
et
Ministre de la Fonction publique Mis en cause.
N° du greffe: 16908.
1984: 14 mars; 1984: 7 juin.
Présents: Les juges Beetz, McIntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1], qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure[2], qui avait refusé la délivrance d’un bref d’évocation. Pourvoi accueilli.
François Aquin, pour les appelantes.
Jean-Yves Bernard, pour les intimés et le mis en cause le ministre de la Fonction publique.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE CHOUINARD — Il s’agit de déterminer si dans le cadre de la Loi sur la fonction publique, 1978 (Qué.), chap. 15, l’affectation d’un fonctionnaire peut, suivant les circonstances, constituer
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une sanction disciplinaire et partant, donner ouverture au droit d’appel conféré par cette loi auprès de la Commission de la fonction publique.
L’affectation est prévue à l’art. 80 de la Loi sur la fonction publique:
80. L’affectation d’un fonctionnaire d’un emploi de la classe à laquelle il appartient à un autre emploi de la même classe au sein du même ministère ou du même organisme est faite par un écrit du sous-ministre ou du dirigeant d’organisme dont il relève.
Elle se distingue de la mutation en ce que dans ce dernier cas le fonctionnaire se voit confier un emploi de la même classe, mais dans un autre ministère ou organisme (art. 81).
Le mis en cause Lapointe est surveillant chef de section à l’établissement de détention de Cowansville.
Le 3 avril 1980, l’intimé Labelle l’avisait par courrier de sa mutation à l’établissement de détention de Sorel pour y effectuer le même travail.
Le mis en cause a porté cette décision en appel devant la Commission de la fonction publique.
Il allègue l’illégalité de la décision, laquelle, en le relevant injustement de ses fonctions était en fait «une sanction disciplinaire injustifiée» à son endroit.
La Commission a d’abord décliné sa compétence, indiquant au mis en cause qu’il n’y a pas d’appel en matière d’affectation ou de mutation.
La Commission se ravisa par la suite et le 18 juillet 1980, elle rendit une décision à l’effet d’entendre le mis en cause afin de déterminer si les faits permettent de conclure à l’existence d’une sanction disciplinaire lui donnant ainsi compétence pour entendre l’affaire au fond.
Les intimés présentèrent alors une requête afin d’obtenir l’autorisation de se pourvoir en évocation, requête qui fut rejetée par la Cour supérieure.
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Par son arrêt unanime du 5 octobre 1981 la Cour d’appel infirme la Cour supérieure et autorise la délivrance du bref. C’est l’objet de ce pourvoi.
Au chapitre III de la Loi, intitulé «La Commission de la fonction publique», dans la section II intitulée «Fonctions et pouvoirs de la Commission», se trouve l’art. 29 qui donne à la Commission compétence pour entendre et décider les recours des membres du personnel de la fonction publique dans les matières qui y sont énumérées:
29. La Commission entend et décide d’un recours exercé par un membre du personnel de la fonction publique conformément aux articles 64, 78, 87 ou 97, en matière de classement, de rétrogradation ou de révocation pour insuffisance professionnelle, de destitution, de suspension ou de discipline ainsi que dans le cas où le fonctionnaire est relevé provisoirement de ses fonctions, à moins qu’une convention collective n’attribue dans ces matières une juridiction à une autre personne. La Commission entend et décide également d’un recours exercé par un fonctionnaire en matière de promotion conformément à l’article 77.
En matière de discipline il faut se reporter à l’art. 97 qui se trouve au chapitre VII intitulé «Gestion de la fonction publique», section VI intitulée «Conditions générales du service et discipline»:
97. Un sous-ministre ou un fonctionnaire qui est destitué ou suspendu, à qui est imposée une autre sanction disciplinaire ou qui est relevé provisoirement de ses fonctions, peut en appeler à la Commission dans les trente jours de la date d’expédition d’un avis l’informant de la mesure imposée. Toutefois, dans le cas de destitution d’un fonctionnaire, seul un fonctionnaire permanent peut exercer ce recours.
La Commission peut maintenir, annuler ou modifier la sanction disciplinaire ou la décision de le relever provisoirement de ses fonctions.
Selon les intimés, «sanction disciplinaire» ne peut s’entendre que des sanctions disciplinaires établies par règlement du ministre de la Fonction publique comme l’art. 93 l’y autorise:
93. Le ministre de la fonction publique peut, par règlement, établir des normes de conduite et de discipline de même que les sanctions applicables au personnel de la fonction publique. Un tel règlement peut égale-
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ment édicter par qui et à quelles conditions un membre de ce personnel peut être relevé provisoirement de ses fonctions.
C’est ainsi qu’a été adopté le Règlement relatif aux normes de conduite et de discipline dans la fonction publique et au relevé provisoire des fonctions, lequel a été approuvé par le Conseil du trésor le 27 mars 1979, conformément à l’art. 5 de la Loi. C’est le C.T. 118104 dont l’art. 12, à la section IV intitulée «Sanctions», stipule:
12. Selon la nature et la gravité de la faute qu’elle vise à réprimer, la sanction disciplinaire peut consister en une réprimande, une suspension ou une destitution.
À mon avis, ce moyen des intimés doit être écarté d’emblée. Comme le soumettent les appelantes, à juste titre, ce règlement «ne peut pas avoir pour effet de restreindre le contenu de l’expression «autre sanction disciplinaire» à l’article 97 de la Loi sur la fonction publique, ni de limiter la portée du droit d’appel accordé par la Loi à cette Commission».
Si un supérieur au mépris du règlement impose une sanction disciplinaire non autorisée par le règlement, telle une amende par exemple, à plus forte raison le fonctionnaire pénalisé doit-il pouvoir en appeler à la Commission de la fonction publique. Le fait même qu’il s’agit d’une sanction non autorisée pourra constituer un motif suffisant pour que la Commission l’annule ou la modifie.
L’expression «sanction disciplinaire» à l’art. 97 est large, aucunement limitée et doit s’entendre de toute mesure qui constitue une véritable sanction disciplinaire, quelle qu’elle soit.
Cela cependant ne résout pas la question principale de savoir si une affectation ou une mutation peut constituer une sanction disciplinaire au sens de l’art. 97. À l’instar des auteurs cités ci-après, j’utiliserai dorénavant le mot «mutation» comme s’il signifiait à la fois «affectation» et «mutation».
Il n’est pas inconcevable que la loi ait prévu qu’une mutation soit toujours considérée comme une mesure administrative, quelle qu’en soit la cause. On peut imaginer qu’un employeur, en présence d’une faute, décide, au lieu de sévir, de
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muter un employé de façon qu’il ne se trouve plus dans un milieu qui l’expose à récidiver.
Par contre, il n’est pas inconcevable non plus que «sanction disciplinaire» puisse s’entendre de toute mesure quelconque, y compris la mutation, prise pour punir une faute.
Dans son Traité de droit administratif, t. I, P.U.L., Québec, 1974, René Dussault écrit aux pp. 370 et 371:
La mutation est généralement définie comme le transfert d’un emploi à un autre, sans modification de traitement, au gré de l’Administration «qui peut en principe y procéder à tout moment et aussi souvent que l’exigent les besoins du service. L’Administration doit cependant respecter les conditions légales d’aptitudes des employés» (Magnet, Jacques, «Le fonctionnaire et l’administration», dans Traité de science administrative, sous la direction de Georges Langrod, Bruxelles, 1966, p. 413). La mutation permet la mobilité au sein de la fonction publique. Elle se distingue toutefois de l’avancement et de la promotion en ce qu’elle ne comporte aucune augmentation de traitement et surtout en ce qu’elle dépende de la seule volonté de l’Administration. L’employé est dans l’obligation de s’y soumettre, sinon il s’expose à des peines disciplinaires pouvant aller jusqu’à la destitution.
De même, Patrice Garant dans La fonction publique canadienne et québécoise, P.U.L., Québec, 1973, écrit à la p. 327:
Nul ne saurait contester au gouvernement, pour la réalisation de ses missions de service public, le pouvoir d’organiser une adéquate répartition des tâches entre les agents publics.
Il ajoute à la p. 328:
La mutation ou le transfert est devenu, depuis la réforme, une mesure normale puisqu’elle s’inscrit dans la logique du système qui tend à favoriser «une très souhaitable mobilité interministérielle».
Cependant, les auteurs français auxquels réfère Dussault dans son Traité, précité, distinguent entre la mutation faite dans l’intérêt du service, laquelle constitue une mesure administrative, et la mutation imposée comme sanction d’une faute, laquelle constitue une mesure disciplinaire et fait entrer en jeu les règles applicables aux mesures disciplinaires et les mécanismes de protection du fonctionnaire.
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Dans le Traité de droit administratif, 6e éd., L.G.D.J., 1975, d’André De Laubadère, on peut lire à la p. 70, au n° 104:
104. — Mutations. — (Bibl. — P.-M. Juret, Les mutations de fonctionnaires; R. adm. 1962, 147). — Les mutations sont des changements d’emploi ou de résidence imposés unilatéralement par l’administration au fonctionnaire. Ces changements peuvent avoir deux significations tout à fait différentes: lorsqu’ils sont décidés pour sanctionner une faute commise par le fonctionnaire, ils constituent des mesures disciplinaires (déplacement d’office) naturellement soumises au régime des sanctions disciplinaires (infra, nos 166 et s.). Mais la mutation d’office peut aussi être décidée par l’administration dans l’intérêt du service; elle constitue alors une mesure administrative qui échappe à la procédure disciplinaire et que le statut (art. 48) soumet seulement à certaines règles administratives.
Jean-Marie Auby et Robert Ducos-Ader, Droit administratif 4e éd., Précis Dalloz, 1977, écrivent aux pp. 195 et 196:
3° La sanction disciplinaire se caractérise par son motif qui consiste dans l’existence d’une faute disciplinaire. — La jurisprudence a eu le souci de conserver à la sanction disciplinaire son élément répressif qui suppose une faute. Il s’ensuit les conséquences suivantes:
…
b) Les mesures administratives qui sont commandées par un motif disciplinaire sans qu’aient été suivies les formes de la procédure disciplinaire, constituent des sanctions disciplinaires déguisées et sont annulées par la jurisprudence en raison de ce qu’elles éludent les garanties accordées aux fonctionnaires et constituent un détournement de procédure.
Par ailleurs, dans le Traité pratique de la fonction publique, t. I, 2e éd., L.G.D.J, 1963, d’Alain Plantey, on peut lire aux pp. 332 et 333:
2. — LA DÉFINITION DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES
925. — La jurisprudence a dû faire un effort particulier pour préciser les contours de la notion de sanction disciplinaire, pour l’opposer aux mesures de service et pour retrouver la réelle portée de la décision parfois déguisée sous une apparence administrative.
926. — En effet, les deux types de mesures se distinguent doublement: d’une part l’énumération des sanctions disciplinaires est limitative, mais le choix de la mesure de service n’est pas restreint; d’autre part la
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procédure disciplinaire ne s’impose que dans le premier cas. Et pourtant, par négligence ou abus de pouvoir, l’autorité administrative opère fréquemment une confusion critiquable entre la poursuite disciplinaire et Topé-ration de service.
…
929. — A la vérité, c’est le juge qui apprécie au vu des pièces du dossier l’existence ou l’absence d’intention disciplinaire dans la mesure qui est critiquée.
Palmer, pour sa part, parle de disciplinary transfers (Collective Agreement Arbitration in Canada, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983, p. 253, note 116).
Dans son ouvrage précité, le professeur Garant écrit à la p. 296:
La jurisprudence arbitrale fait par ailleurs allusion à quelques mesures de rétrogradation prise à titre disciplinaire. Il ne semble pas que le refus d’avancement d’échelon pourrait être utilisé comme mesure disciplinaire; quant à la mutation d’un poste à un autre et la prolongation de la période de probation, la jurisprudence ne s’est cependant pas encore prononcée sur ces questions.
La Commission de la fonction publique dans la décision qui fait l’objet du pourvoi, a référé à quelques décisions où une mutation a été qualifiée de sanction disciplinaire et traitée comme telle. Il ne m’a été possible de retracer que deux de ces décisions dans les recueils disponibles.
Dans Re Religious Hospitallers of Hotel-Dieu of St. Joseph of the Diocese of London and Services Employees’ Union, Local 210, 7 L.A.C. (2d) 280, une décision du 7 novembre 1974, il s’agissait d’une infirmière qui avait, par erreur, placé dans un tube marqué du nom d’un patient le sang d’un autre patient. En une autre occasion, par suite d’une erreur sur la personne, elle avait prélevé du sang du mauvais patient. Elle fut mutée à un poste où elle n’aurait plus affaire à la banque de sang. L’arbitre a jugé la mesure justifiée et a rejeté le grief.
Dans Entreprises de nettoyage d’édifices Ltêe c. Union des employés de service local 298, C.T.C.-F.T.Q., une décision du 26 novembre 1974, [1974] S.A.G. 2139, une employée préposée au ménage dans une succursale de la Banque canadienne nationale fut mutée, réaffectée dit l’arbitre, à une
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autre succursale suite à une plainte des autorités de la première succursale. L’arbitre écrit:
Il s’agit en fait d’une mesure disciplinaire imposée par la Compagnie suite à la plainte du 2 juillet de la BCN.
L’employeur avait le fardeau d’établir les motifs de la mesure disciplinaire, ce qu’il n’a pas fait à la satisfaction de l’arbitre qui ordonne la réintégration de l’employée à son poste antérieur.
S’il existe fort peu de jurisprudence directement applicable à la présente affaire, il y a néanmoins une analogie entre celle-ci et l’affaire Jacmain c. Procureur général du Canada, [1978] 2 R.C.S. 15.
Je tire le résumé des faits et des procédures du sommaire de l’arrêt que j’entrecoupe pour insérer les dispositions législatives pertinentes:
En mai 1973 l’appelant entrait au bureau du Commissaire aux langues officielles à titre de chef de division au Service des plaintes. C’était pour lui une période de stage, son emploi précédent dans la Fonction publique ayant été au ministère du Revenu national. Aux termes de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, un employé stagiaire est susceptible de renvoi et en février 1974, on signifiait par lettre à l’appelant son renvoi.
28. (3) A tout moment au cours du stage, le sous-chef peut prévenir l’employé qu’il se propose de le renvoyer, et donner à la Commission un avis de ce renvoi projeté, pour un motif déterminé, au terme du délai de préavis que la Commission peut fixer pour tout employé ou classe d’employés. A moins que la Commission ne nomme l’employé à un autre poste dans la Fonction publique avant le terme du délai de préavis qui s’applique dans le cas de cet employé, celui-ci cesse d’être un employé au terme de cette période.
L’appelant entama une procédure de grief en vertu de l’art. 90 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-35, mais échoua. Il recourut alors à l’arbitrage en vertu de l’art. 91 de la Loi. L’employeur attaqua la compétence de l’arbitre au motif qu’un renvoi durant la période de stage n’est pas un congédiement. Aux termes de l’al. 91(1)b), l’arbitre n’est compétent que s’il s’agit d’«une mesure disciplinaire entraînant le congédiement, la suspension ou une peine pécuniaire».
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91. (1) Lorsqu’un employé a présenté un grief jusqu’au dernier palier de la procédure applicable aux griefs inclusivement, au sujet
a) de l’interprétation ou de l’application, en ce qui le concerne, d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale, ou
b) d’une mesure disciplinaire entraînant le congédiement, la suspension ou une peine pécuniaire,
et que son grief n’a pas été réglé d’une manière satisfaisante pour lui, il peut renvoyer le grief à l’arbitrage.
[L’]arbitre décida que sa compétence lui permettait d’examiner les raisons du renvoi et de déterminer si, sous le couvert d’un renvoi l’employeur n’avait pas dans la réalité exercé une mesure disciplinaire, et il conclut finalement que l’appelant n’avait pas véritablement été renvoyé pendant sa période de stage et qu’il avait été congédié sans motif suffisant. Il accueillit le grief et ordonna la réintégration de l’appelant. L’employeur soumit alors la question à la Commission des relations de travail dans la Fonction publique qui conclut que l’arbitre n’avait pas commis d’erreur de droit ni excédé sa compétence. La Cour d’appel fédérale, saisie en vertu de l’al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1, statua que l’arbitre n’avait pas la compétence de peser la valeur de la cause du renvoi.
Le pourvoi fut rejeté par cette Cour à la majorité de six contre trois.
Pour quatre des juges de la majorité, il s’agissait en fait d’un renvoi durant la période de stage et l’arbitre était sans compétence. Vu cette conclusion sur le fond, «je n’ai pas à décider, écrit le juge de Grandpré, à la p. 38, si vraiment l’arbitre a compétence lorsque le renvoi est clairement une mesure disciplinaire». Il ajoute: «La question reste ouverte».
Ce qui toutefois rend cet arrêt pertinent en regard de la présente affaire c’est que les juges Pigeon et Beetz qui complètent la majorité tranchent cette question dans le même sens que les trois juges de la minorité.
Pour ces deux juges de la majorité et les juges de la minorité, l’arbitre avait indubitablement compétence s’il s’agissait d’un congédiement disciplinaire, même durant la période de stage. En outre il avait compétence pour entendre la preuve afin de déterminer s’il s’agissait d’un renvoi durant la période de stage suivant l’art. 28 de la Loi sur
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l’emploi dans la Fonction publique ou d’un congédiement disciplinaire au sens de l’art. 91 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. Là où les opinions divergent c’est que pour les uns il s’agissait d’un renvoi et en conséquence l’arbitre avait excédé sa compétence en prononçant que celui-ci n’était pas suffisamment motivé et en l’annulant, tandis que pour les autres il s’agissait d’un congédiement et l’arbitre avait parfaitement compétence pour l’annuler parce que non justifié.
Le juge Pigeon écrit à la p. 40:
À l’audition, l’avocat du procureur général a concédé à juste titre qu’on ne pouvait priver un employé en stage du droit de présenter un grief contre un congédiement disciplinaire en faisant celui-ci sous forme de renvoi en vertu de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. En conséquence, lorsqu’un grief a été présenté, l’arbitre avait compétence pour examiner s’il s’agissait en fait d’un congédiement comme le prétend le réclamant.
Et à la page 42:
Tout comme je ne peux admettre que l’employeur puisse priver un employé de la procédure de grief en baptisant un congédiement disciplinaire de renvoi, je ne peux admettre qu’un arbitre puisse réviser un renvoi au motif que s’il ne le trouve pas adéquatement motivé, il doit être considéré comme un congédiement disciplinaire.
Le juge Dickson écrit, au nom de la minorité, à la p. 20:
La question que ce pourvoi met indéniablement de l’avant est de savoir si les employés en stage bénéficient aussi de la protection contre le congédiement disciplinaire. Il est clair que la réponse est indubitablement affirmative.
Et à la page 21:
L’avocat de l’employeur devant cette Cour n’a pas contesté que l’arbitre avait le droit d’enquêter d’abord sur les faits, pour déterminer s’il s’agissait d’une mesure disciplinaire ou d’un renvoi pour un motif déterminé en période de stage. Il est maintenant admis qu’il incombait en effet à l’arbitre d’entendre la preuve et de décider si l’employé avait perdu son emploi à cause d’un congédiement disciplinaire, auquel cas l’arbitre était compétent pour examiner la question au fond, ou à cause d’un renvoi pour un motif déterminé, auquel cas l’arbitre n’était pas compétent.
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Ainsi, de l’avis de cinq juges de cette Cour, alors que pendant sa période de stage un employé peut être renvoyé sans que cette mesure administrative soit sujette à l’arbitrage, un arbitre a compétence en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique pour s’enquérir s’il s’agit bien d’un renvoi ou d’un congédiement disciplinaire et dans ce dernier cas pour procéder.
Si on applique les mêmes principes en l’espèce il faut donner raison aux appelantes.
Je suis conscient du fait que la détermination sera parfois difficile. Il en est de même entre le renvoi durant la période de stage et le congédiement disciplinaire et dans Jacmain le juge Dickson fait à ce prospos le commentaire suivant, à la p. 20:
Parfois les actes d’un employé peuvent entraîner une mesure disciplinaire susceptible d’aboutir immédiatement ou plus tard à un congédiement. Les renvois pour un motif déterminé ont lieu pour des motifs autres que disciplinaires. Le fait que l’employeur puisse avoir quelque motif de se plaindre de l’employé ne transforme pas automatiquement en renvoi pour un motif déterminé ce qui, autrement, serait un congédiement disciplinaire. La ligne de démarcation entre les deux notions peut être floue, mais c’est une distinction que l’arbitre doit faire et la question n’est pas résolue du seul fait que l’employeur qualifie la cessation d’emploi de renvoi pour un motif déterminé.
Paraphrasant un passage précité du juge Pigeon, je ne peux admettre que l’employeur puisse priver un fonctionnaire du droit d’appel en baptisant une sanction disciplinaire d’affectation ou de mutation.
Je suis d’accord avec les passages suivants de la décision de la Commission:
L’article 97 de la Loi détermine la juridiction de la Commission, l’article 93 permet au Ministre de déterminer les sanctions qu’il permettra, en tant que responsable des pouvoirs exécutifs, aux gestionnaires d’imposer aux employés. L’article 12 du Règlement relatif aux normes de conduite et de discipline dans la fonction publique et au relevé provisoire des fonctions est conforme aux pouvoirs conférés par la Loi au Ministre mais cet article ne vient pas limiter les pouvoirs de la Commission. Cet article pourrait ne pas mentionner la réprimande comme une sanction disciplinaire, ce qui n’empêcherait pas la Commission d’entendre des appels sur des réprimandes
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en vertu de l’article 97 qui accorde un recours à un fonctionnaire à qui est imposée une autre sanction disciplinaire.
…
Selon la Commission, si la mesure discutée est une véritable mesure administrative, celle-ci n’a pas juridiction mais si la preuve révélait qu’il s’agit d’une mesure disciplinaire indirecte, elle aurait juridiction et ce, en vertu de l’article 97 qui dit qu’un fonctionnaire peut appeler à la Commission d’une autre sanction disciplinaire, autre que la destitution ou la suspension. Mais pour savoir si elle a juridiction ou pas la Commission considère qu’il est essentiel qu’elle entende la preuve.
À mon avis, je le dis avec égards, la Commission n’a pas excédé sa compétence en décidant d’entendre la preuve que le mis en cause Lapointe veut lui soumettre afin de déterminer si l’affectation de ce dernier constitue, en fait, une sanction disciplinaire et de déterminer si elle a compétence pour entendre son appel au fond.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et de rétablir le jugement de la Cour supérieure qui refuse l’autorisation de délivrer le bref d’évocation. Il n’y a pas lieu d’accorder de dépens en cette Cour où le débat a mis en présence une commission gouvernementale et l’un de ses commissaires d’une part, et le gouvernement d’autre part.
Pourvoi accueilli.
Procureurs des appelantes: Geoffrion, Prud’homme, Montréal.
Procureurs des intimés et du mis en cause le ministre de la Fonction publique: Roy, Poulin & Associés, Montréal.
[1] J.E. 81-980.
[2] J.E. 81-299.
