Cour suprême du Canada
Attorney General (Ontario) c. Fatehi, [1984] 2 R.C.S. 536
Date: 1984-12-13
Le procureur général de la province de l’Ontario (Plaignant) Appelant;
et
Riaz Fatehi (Défendeur) Intimée.
N° du greffe: 16837.
1984: 22 juin; 1984: 13 décembre.
Présents: Les juges Ritchie, Beetz, Estey, Mclntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1981), 34 O.R. (2d) 129, 127 D.L.R. (3d) 603, 18 C.C.L.T. 97, qui a accueilli un appel d’un jugement du juge Steele dans une affaire présentée à l’origine devant la quatrième cour des petites créances du comté de Wellington. Pourvoi accueilli.
T.H. Wickett, c.r., et L. Kowal, pour l’appelant.
Brian H. Wheat ley, c.r., et Peter A. Daley, pour l’intimé.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY — Le litige qui fait l’objet du présent pourvoi résulte d’une collision entre des véhicules automobiles sur une route provinciale de l’Ontario, collision dont il est admis que l’intimé est le seul responsable. Cet accident a occasionné des dépenses à l’appelant qui a dû faire nettoyer la chaussée afin d’empêcher que la route ne subisse d’autres dommages et afin de la rouvrir à la circulation.
Le procès s’est déroulé sur le fondement d’un exposé conjoint des faits. L’appelant a un droit de propriété absolu sur la route et, comme je l’ai déjà indiqué, la collision qui s’y est produite est uniquement imputable à la négligence de l’intimé. À cause de la collision, la route était jonchée de débris et de l’essence y était répandue; c’est pour cette raison qu’il a fallu empêcher les autres véhicules automobiles d’emprunter l’une des voies de la route jusqu’à ce que les blessés, les véhicules accidentés, l’essence répandue, le verre et les autres débris aient été enlevés. Il existait un danger réel d’incendie ou d’explosion, et un danger pour les personnes et pour les biens des personnes qui utilisent la route, ainsi qu’un risque de dommages au pavé de la route. La police provinciale de l’Ontario a demandé à un service d’incendie municipal voisin d’enlever les débris et de se tenir prêt en cas d’incendie et d’explosion; il en a coûté une somme
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de 300 $ dont l’appelant cherche à obtenir le recouvrement.
Le juge de première instance, le juge Steele de la Haute Cour de l’Ontario, a rendu jugement en faveur de l’appelant pour le motif qu’il ne s’agissait pas d’un cas de préjudice financier, mais plutôt d’une réclamation par l’appelant, en sa qualité de propriétaire de la route, visant à se faire indemniser des dommages matériels résultant de la négligence de l’intimé. Dans sa dissidence publiée à (1981), 34 O.R. (2d) 129, 127 D.L.R. (3d) 603, 18 C.C.L.T. 97, le juge Brooke de la Cour d’appel est arrivé à la même conclusion. Il était d’accord pour dire qu’il ne s’agissait pas d’un cas de préjudice purement financier, mais simplement d’une réclamation de la province découlant de dommages réels ou éventuels à sa propriété. Pour arriver à cette conclusion, il a rejeté l’argument par lequel l’intimé en l’espèce affirmait que sa négligence avait simplement amené la province à remplir l’obligation que lui impose la loi d’entretenir les routes, obligation qui ne peut donner lieu à une réclamation en dommages contre le défendeurintime. Le juge Brooke a conclu à la p. 133 (O.R.): [TRADUCTION] «Je considère qu’il s’agit simplement d’un cas où la province poursuit un défendeur qui, par sa négligence, a causé un préjudice ou des dommages à la propriété de la province».
Le juge Wilson (maintenant juge de cette Cour) a conclu qu’il s’agissait d’un préjudice purement financier et que les lois du Canada ne permettent pas une indemnisation dans un tel cas. Après avoir examiné la jurisprudence du Royaume-Uni, le juge a conclu que, en vertu du droit qui y est applicable, un demandeur peut être indemnisé du préjudice financier résultant de dommages matériels causés à sa propriété ou de blessures corporelles, mais qu’il ne peut l’être d’un préjudice purement financier. Il se peut que cette conclusion soit désormais invalidée par l’arrêt Junior Books Ltd. v. Veitchi Co., [1983] 1 A.C. 520. De toute façon, le juge a poursuivi et conclu que, en raison de l’arrêt de la Cour suprême Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works, [1974] R.C.S. 1189, il n’est pas du tout certain qu’il soit possible d’obtenir au Canada une indemnisation pour un préjudice purement financier. Il semble que le motif pour lequel le juge
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Wilson a infirmé la décision du juge de première instance est que, parce que la propriété de la route fait partie du «domaine public», comme en font d’ailleurs partie les impôts perçus pour l’entretien des routes, le conducteur d’un véhicule automobile n’a aucune obligation envers l’État en ce qui concerne la route. À son avis, l’action devait en outre être rejetée pour le motif que The Public Transportation and Highway Improvement Act, R.S.O. 1970, chap. 201, modifié par 1971 (Ont.), chap. 61, ne confère aucun droit d’action exprès à la province. Elle a toutefois dit dans ses motifs de jugement, aux pp. 144 et 145 (O.R.):
[TRADUCTION] Il est cependant possible que, lorsqu’elle intente une action en sa qualité de propriétaire du bien qui a été endommagé,... la province n’ait pas à appuyer son droit à une indemnisation dans les termes exprès du texte de loi... Il ne fait aucun doute qu’elle peut, comme n’importe quel propriétaire foncier ordinaire, poursuivre l’auteur d’un délit pour les dommages intentionnels que ce dernier a causés à sa propriété.
Le juge Thorson a lui aussi rejeté la réclamation de l’appelant mais pour des motifs différents de ceux avancés par le juge Wilson. Il s’est expressément abstenu de donner son accord au point de vue selon lequel le conducteur d’un véhicule automobile n’a aucune obligation de diligence envers la province en tant que propriétaire des routes. Il est plutôt arrivé à sa décision en se fondant sur la constatation que l’Assemblée législative de l’Ontario n’avait pas conféré expressément à la province le droit à une indemnisation en de telles circonstances. Comme le juge Wilson, il a conclu que la province ne devait pas être traitée comme un simple propriétaire aux fins de la présente réclamation. N’eût été ce motif, il aurait été disposé à rejeter la réclamation de l’appelant parce qu’elle visait un préjudice purement financier et que, à son avis, l’indemnisation d’un tel préjudice n’est généralement pas permise au Canada.
Aucun des juges de la majorité en Cour d’appel n’a cité de sources juridiques portant que l’Assemblée législative doit avoir donné son autorisation expresse pour qu’il soit possible de conclure que la province a qualité pour poursuivre en de telles circonstances. Aucun non plus n’a avancé de jurisprudence, de textes législatifs ou de doctrine relatifs à la distinction entre le droit de propriété de la
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province sur une route et le droit de propriété d’un particulier sur un bien-fonds, ni à la distinction entre les biens-fonds qui font partie du «domaine public» et ceux qui n’en font pas partie. À l’exception de la conclusion voulant que la réclamation doive être rejetée en raison des principes d’exclusion qui s’appliquent au préjudice purement financier, les conclusions des juges de la majorité en Cour d’appel paraissent reposer entièrement sur des considérations d’intérêt public.
Nature du préjudice subi par Sa Majesté
L’intimé et la Cour d’appel à la majorité affirment que le pourvoi de l’appelant doit être rejeté parce qu’il s’agit d’un préjudice purement financier qui, jusqu’à maintenant, ne donne aucun recours en droit. La question de savoir s’il en est ainsi dépend à la fois de questions de droit et de fait. Selon les faits admis, la route a été bloquée à cause des actes négligents de l’intimé. Elle a cessé d’être une route au sens de voie de circulation. Cela ne fait en réalité aucune différence que l’intimé ait atteint ce résultat en arrachant délibérément une section du pavé de la route, ou en manoeuvrant avec négligence son véhicule de manière à laisser tomber une grande quantité de pierres sur la route ou encore, comme c’est le cas en l’espèce, de manière à la joncher de pièces d’auto brisées, de débris et d’essence. La route, par la faute de l’intimé, a cessé d’être une route.
L’appelant en sa qualité de propriétaire de la route a, de ce fait, subi des dommages à sa propriété. Il a subi ces dommages directs de la même manière que tout autre propriétaire et, à moins qu’une règle d’exclusion ne s’applique dans les circonstances (question qui sera examinée plus loin), l’appelant a le droit d’être indemnisé pour les dommages directs ainsi subis. L’appelant a remis la route dans son état antérieur. Le coût de l’opération donne la mesure du préjudice subi. Il faut examiner deux points. L’appelant n’a pas «réparé» la route au sens de réparer l’usure ordinaire de la chaussée. Plus exactement, l’appelant a été obligé d’employer ses ressources pour remettre en état sa propriété qui avait été clairement endommagée par les actes de l’intimé. L’appelant n’a pas fait ces réparations en raison de son obligation légale de
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réparer les routes, mais en sa qualité de propriétaire d’une voie de circulation qui a été mise hors d’usage par la conduite négligente de l’intimé. Ou, à tout le moins, l’appelant a agi de la sorte pour un ensemble de raisons: réparer la route parce que la loi l’y oblige, question qui sera examinée plus loin, et remettre la route en état comme le propriétaire qui répare le dommage causé à son bien. Aucun de ces motifs ni aucune des raisons qui l’ont poussé à agir ne prive l’appelant de son droit d’être indemnisé de sa perte.
Par opposition à ce dommage direct causé à la propriété de l’appelant, il y a ce qu’on appelle parfois en droit le «préjudice purement financier». Tout dommage pécuniaire subi par les biens d’un demandeur constitue un préjudice financier qui lui donne droit à une remise en état dans la mesure où une indemnité monétaire peut le faire. Cependant, lorsqu’il s’agit d’un préjudice purement financier, les tribunaux ont, au cours de l’histoire, abordé la question d’une manière différente. Par «préjudice purement financier», les tribunaux entendent habituellement une diminution de la valeur de tout bien du demandeur sans qu’il ait subi de dommages matériels. Depuis déjà longtemps, les tribunaux du Royaume-Uni décident qu’un préjudice purement financier ne donne aucun recours. Voir Cattle v. Stockton Waterworks Co. (1875), L.R. 10 Q.B. 453. Linden, l’auteur de Canadian Tort Law (3e éd. 1982), a résumé la position des tribunaux aux pp. 413 et 414 de son ouvrage:
[TRADUCTION] Même le célèbre juge Oliver Wendell Holmes, lorsqu’il a dû à se prononcer sur un cas semblable, a refusé d’accorder l’indemnité et a fulminé: «La loi n’accorde pas une aussi grande protection». De même, le célèbre juge Cardozo s’est fait l’écho de ces sentiments dans un autre contexte. Il craignait «la responsabilité envers une catégorie indéterminée pour un montant indéterminé et pour une période de temps indéterminée».
Il est arrivé qu’on accorde une indemnité pour des dommages qui s’accompagnaient d’une perte matérielle donnant ouverture à un recours: Seaway Hotels Ltd. v. Consumers’ Gas Co., [1959] O.R. 581, confirmant [1959] O.R. 177; toutefois on a soulevé un doute quant à la proposition que la simple présence d’une perte matérielle suffit à justifier l’indemnisation de tout le préjudice financier subi: Spartan Steel & Alloys Ltd. v. Martin & Co., [1972] 3 All E.R. 557, [1973] 1 Q.B. 27.
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À titre d’exemple de préjudice financier qui ne donne pas de recours, on trouve le cas où une route bloquée prive temporairement de sa rentabilité l’exploitation d’un établissement commercial situé en aval de l’obstacle: Star Village Tavern v. Nield (1976), 71 D.L.R. (3d) 439 (B.R. Man.) (bien que dans cette affaire la cour ait refusé l’indemnisation à cause de l’absence de caractère prévisible ou immédiat des actes du défendeur); Electrohome, Ltd. v. Welsh Plastics, Ltd., [1968] 2 All E.R. 205; Margarine Union G.m.b.H. v. Cambray Prince Steamship Co., [1969] 1 Q.B. 219. Le dommage causé à une route par un acte négligent qui a bloqué la circulation en direction du pont à péage du demandeur constitue l’illustration classique d’un préjudice purement financier qui ne donne pas de recours. L’État a subi le dommage réel (à mon avis dans la catégorie susceptible d’être réparée) causé à sa route alors que le demandeur, propriétaire du pont à péage, a subi un préjudice purement financier qui, jusqu’à maintenant, a généralement été considéré au Royaume-Uni, aux États-Unis et au Canada comme ne donnant pas ouverture à un recours: voir Rickards v. Sun Oil Co., 41 A.2d 267 (1945); Cattle v. Stockton Waterworks Co., précité.
Toutefois, l’affaire Seaway, précitée, a été appliquée dans d’autres affaires au pays: Heeney v. Best (1979), 28 O.R. (2d) 71, et Yamerovski v. Dani (1977), 18 O.R. (2d) 704. Depuis les jugements des cours d’instance inférieure en l’espèce, la question de la réparation du préjudice purement financier a été modifiée devant les tribunaux d’Angleterre par l’arrêt de la Chambre des lords Junior Books Ltd. v. Veitchi Co., précité, dans lequel lord Roskill a dit à la p. 546:
[TRADUCTION] Toutefois, en l’espèce, la seule raison avancée pour limiter le dommage (par hypothèse de nature financière seulement) donnant ouverture à un recours à cause du manquement à l’obligation de diligence qui vient d’être décrit est que, jusqu’à maintenant, la loi n’a pas permis cette réparation et par conséquent ne devrait pas le faire à l’avenir. Vos Seigneuries, avec égards pour ceux qui sont d’avis qu’il s’agit d’une réponse suffisante, je ne partage pas leur opinion. Je crois que c’est la prochaine étape logique dans l’évolution de ce domaine du droit. Je ne vois pas pourquoi ce qui a été appelé dans l’argumentation «préjudice finan-
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cier» pur et simple devrait être rejeté lorsque l’indemnisation du «préjudice financier» accompagné d’un dommage matériel a toujours jusqu’à présent été autorisé. Je ne crois pas que cette évolution, si évolution il y a, entraînera des conséquences fâcheuses.
Le demandeur a eu gain de cause parce qu’on a conclu à l’existence d’une relation suffisamment étroite entre les parties pour donner lieu à l’obligation de diligence d’un entrepreneur envers le propriétaire et qu’il en découlait l’obligation d’éviter le préjudice purement financier. Le droit canadien demeure, comme l’ont dit les juges de la majorité en Cour d’appel, quelque peu incertain à cause de l’arrêt de cette Cour dans l’affaire Rivtow Marine, précitée. Tant le juge Ritchie qui a exposé les motifs de la majorité que le juge Laskin (alors juge puîné) qui a exposé ceux de la minorité ont accordé des dommages-intérêts pour le manque à gagner qu’a subi le propriétaire non contractant d’un produit fabriqué par la défenderesse qui avait omis d’avertir la demanderesse de l’état du produit en question (une grue), à un moment où cette dernière aurait pu prendre des mesures pour réparer les vices avec un minimum de frais. Cette omission a été considérée comme un délit civil n’ayant aucun rapport avec le contrat de fabrication et de vente. La position des juges de la minorité ne diffère de celle des juges de la majorité qu’en ce qui concerne le caractère recouvrable du coût des réparations. Les juges de la majorité semblent avoir refusé la récupération des frais de réparations parce qu’elle dépendait de la responsabilité contractuelle en vertu d’une garantie et qu’il n’y avait aucune relation contractuelle entre les parties à l’action. Le juge Laskin aurait accordé le coût des réparations à titre de préjudice financier résultant des actes de la demanderesse qui ont rendu les réparations nécessaires, à la p. 1219:
Dans la présente affaire, il s’agit d’une perte économique directe subie par une personne dont l’usage du produit de la défenderesse Washington était prévu, et non d’une perte économique indirecte subie par un tiers, par exemple, des personnes dont les billes ne pouvaient pas être chargées sur le chaland de l’appelante à cause du retrait du service de la grue défectueuse pour y effectuer des réparations. Il s’agit (je me répète) d’une perte économique résultant directement de l’évitement de dommages physiques menaçant la propriété de l’appelante sinon aussi de l’évitement de blessures aux personnes à son service.
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Peu après, le juge Pigeon dans l’arrêt Agnew-Surpass Shoe Stores Ltd. c. Cummer-Yonge Investments Ltd., [1976] 2 R.C.S. 221, a dit à la p. 252:
Il est maintenant établi, par l’arrêt de cette Cour Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works que le recouvrement de la perte économique causée par la négligence est admis même sans recouvrement pour dommages matériels.
Néanmoins, il faut reconnaître que l’arrêt Rivtow a été appliqué ou rejeté de diverses manières par les tribunaux canadiens dont certains concluent que le jugement de la majorité reconnaît le préjudice financier et certains concluent le contraire. Il n’est pas possible de dire si le droit du Canada qui se dégage des précédents jusqu’à ce jour, envisage la réparation d’un préjudice purement financier au sens de l’arrêt Junior Books, précité, de la Chambre des lords.
À mon avis, il n’est pas nécessaire en l’espèce de trancher cette question parce que, pour les motifs donnés ci-dessus et illustrés à mon sens par les décisions susmentionnées, il ne s’agit pas d’un cas de préjudice financier mais de dommages directs à la propriété du demandeur occasionnés par la négligence de l’intimé.
Le droit de Sa Majesté appelante de poursuivre
L’intimé ainsi que certains membres de la Cour d’appel affirment que l’appelant n’a pas la capacité d’intenter la présente action parce qu’aucune loi ne lui permet de le faire. Cette affirmation nous amène à examiner l’état de la common law et le droit, le cas échéant, de Sa Majesté d’intenter une action en common law relativement à des dommages causés à sa propriété. Dans Chitty, Prerogatives of the Crown (1820), le savant auteur dit à la p. 245:
[TRADUCTION] Selon la règle générale, le roi peut renoncer à ses recours de prérogative et adopter ceux dont disposent ses sujets. Il peut garder les actions habituelles de common law, comme l’action quare clausum fregit en matière d’intrusion illicite ou l’action pour prise de possession de ses biens... Et, bien que le roi choisisse une action de common law, il peut, en vertu de la prérogative que nous avons mentionnée, l’intenter devant n’importe quelle cour.
Cette Cour a étudié le droit de Sa Majesté d’intenter une action pour les dommages causés à sa
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propriété dans l’arrêt Toronto Transportation Commission v. The King, [1949] R.C.S. 510, dans lequel elle a conclu que Sa Majesté avait ce droit. Le juge Kellock a dit à la p. 520:
[TRADUCTION] Il me semble que, lorsque Sa Majesté intente une action en common law, elle accepte que la common law s’applique à sa réclamation.
Il est important de souligner que la disposition essentielle de la Loi qui s’appliquait à ce moment-là, la Loi sur la Cour de l’Échiquier (art. 50A), n’autorisait pas Sa Majesté à intenter l’action, mais prescrivait simplement une règle concernant la relation d’employeur et préposé qui existait entre Sa Majesté et les membres des forces armées. Le juge Kellock a pourvuivi à la p. 521:
[TRADUCTION] Bien que l’article ne crée pas de droit direct ou précis à l’égard de Sa Majesté, il la place dans la relation reconnue par la common law et ses droits sont ceux qui découlent de cette relation en vertu des règles de common law; Attorney General v. Jackson, le juge Rand à la p. 493.
Dans le même pourvoi, le juge Kerwin, alors juge puîné, a dit à la p. 515:
[TRADUCTION] Sa Majesté ne pouvait exercer un recours devant les tribunaux que sur la base du droit applicable aux particuliers à moins que le droit général relatif à la matière ne soumette Sa Majesté à un régime différent… En l’espèce, si seule la common law était applicable, Sa Majesté n’aurait aucun recours puisqu’elle n’a pu prouver que le dommage est imputable à la négligence des préposés de la Commission.
Il n’a été fait aucune mention d’une loi qui autorise expressément l’action et le silence de l’art. 50A n’a pas été interprété comme une indication que Sa Majesté n’avait pas la capacité d’intenter l’action.
Il convient de mentionner une décision plus ancienne rendue par les tribunaux d’Écosse, Glasgow Corporation v. Barclay, Curie & Co. (1923), 93 L.J.P.C. 1, dans laquelle la question en litige résultait de l’usage présumé abusif des rues de la ville de Glasgow par la défenderessse qui y faisait circuler des chariots trop lourds. Finalement la cour a conclu qu’il n’y avait pas négligence, mais en rendant son jugement lord Dunedin a dit à la p. 5:
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[TRADUCTION] Une personne, qui, par son action, a fait quelque chose qui a rendu la route impraticable et a ainsi empêché les autres de l’utiliser pourrait sans aucun doute être interdite de passage à la demande de l’administration de la voirie, même si la manière dont j’ai qualifié son action était reliée à l’usage qu’elle-même a fait de la route; même si on peut consulter en vain les textes à ce sujet, je suis d’avis que des actions en dommages-intérêts relativement à cette action pourraient être intentées. Toutefois, pour établir le bien-fondé de cette interdiction ou de ces dommages-intérêts, il serait nécessaire de démontrer que la personne qui fait l’objet de la poursuite s’est rendue coupable d’une certaine négligence qui a entraîné la destruction de la route ou la réduction du droit de passage dont jouissent les autres.
La cour a présumé qu’il existait une obligation de diligence pour éviter que des dommages ne soient causés aux rues, mais elle a jugé qu’il n’y avait eu aucune violation de l’obligation. À cette fin, les observations de lord Shaw (aux pp. 11 à 12) sont parlantes:
[TRADUCTION] Les intimés dans leur preuve admettent à juste titre qu’«un particulier... n’a pas le droit d’utiliser la route de manière à entraîner la destruction de biens privés distincts qui sont sous-jacents à la route ou autrement, ou de sérieusement gêner le libre passage des autres utilisateurs ou d’y faire obstruction». Si on ajoute à cet aveu la considération supplémentaire selon laquelle l’évaluation de la gêne ou de l’obstruction importante ne doit pas être réduite en raison de dépenses tout à fait anormales qui doivent être engagées rapidement après le passage des intimés de manière à protéger les utilisateurs ordinaires contre la destruction ou la détérioration qui a été causée, alors je crois que l’aveu aurait été complet et conforme au principe établi du droit.
Cette décision a été appliquée par la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick dans l’arrêt Armstrong v. Attorney-General of New Brunswick (1956), 5 D.L.R. (2d) 606. Dans cet arrêt, on a jugé que Sa Majesté avait un intérêt important dans un pont routier et avait donc le droit d’intenter une action pour les dommages qui y avaient été causés. Plus récemment, cette question a été soumise aux tribunaux de l’Ontario dans l’affaire Attorney-General for Ontario v. Crompton (1976), 14 O.R. (2d) 659. Les faits étaient très semblables à ceux de l’espèce. L’action a été intentée par la province en vue de recouvrer les frais engagés pour éteindre un
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incendie causé sur une route provinciale par la négligence du défendeur dans la conduite de son véhicule automobile. Le juge Haines qui présidait l’audition devant la Haute Cour a jugé que le conducteur avait une obligation de diligence et que, par son acte négligent, il avait violé cette obligation à l’égard de Sa Majesté en sa qualité de propriétaire de la route. La Cour a conclu que les dépenses avaient été engagées pour réduire les dommages causés par l’auteur du délit civil et qu’elles pouvaient être recouvrées par une action ordinaire en common law entre sujets.
Cette Cour s’est penchée sur une série de pourvois résultant d’actions intentées par Sa Majesté du chef du Canada pour les blessures subies par ses employés ou pour les dommages causés à ses biens. Ce sont les arrêts Attorney-General of Canada v. Jackson, [1946] R.C.S. 489; Nykorak v. Attorney-General of Canada, [1962] R.C.S. 331; The Queen v. Murray, [1967] R.C.S. 262, et La Reine c. Buchinsky, [1983] 1 R.C.S. 481. Les dispositions législatives sur lesquelles s’appuyaient ces actions se trouvent dans la Loi sur la Cour de l’Échiquier, à laquelle on s’est référé dans l’arrêt Toronto Transportation, précité, et qui est devenue la Loi sur la Cour fédérale dont la version la plus récente mentionne les actions ou les procédures engagées «par ou contre» Sa Majesté: 1970-71-72 (Can.), chap. 1, art. 37. On pourrait s’attendre à ce qu’une telle disposition soit interprétée sans trop de difficulté comme une reconnaissance expresse du droit de Sa Majesté de poursuivre. Toutefois, le juge Rand dans l’arrêt Jackson, précité, a dit à la p. 493:
[TRADUCTION] Le droit de Sa Majesté est de la même nature que celui d’un particulier: il ne peut naître en l’espèce que d’un préjudice causé à un préposé à l’égard duquel la province a une compétence exclusive.
Précédemment, il avait conclu (à la p. 493):
[TRADUCTION] La modification que prévoit l’art. 50A n’envisage pas la création d’un droit direct et précis de Sa Majesté: elle ne fait que la placer dans une relation reconnue par la common law et ses droits découlent de cette relation en vertu des règles de common law.
Les arrêts de cette Cour Nykorak, précité, à la p. 338, et Murray, précité, aux pp. 269 et 270 ont la même portée.
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Seul l’ouvrage de Robertson, Civil Proceedings By and Against the Crown (1908), à la p. 2, mentionne que Sa Majesté doit être expressément autorisée par la Loi pour pouvoir intenter une action. Toutefois, il faut souligner cette autre observation qui se trouve à la p. 2 [TRADUCTION] «cependant le droit de Sa Majesté de procéder par voie de prérogative…existe toujours à moins d’être expressément interdit». Le savant auteur ne cite aucune autorité à l’appui de sa première observation selon laquelle, comme proposition générale ou du moins comme tendance moderne, les actions intentées par le roi en common law «sont inconnues».
Il convient maintenant d’examiner les dispositions de la Loi sur l’aménagement des routes et des transports en commun de l’Ontario, L.R.O. 1980, chap. 421, particulièrement l’art. 33 dont voici un extrait:
33. (1) Il incombe au ministère de veiller à l’entretien et aux réparations de la route principale...
(2) Si le ministère fait défaut de réparer la route principale, la Couronne est responsable des dommages que subit une personne en raison de ce défaut. Le montant que recouvre cette personne peut faire l’objet d’un accord avec le ministre, avant ou après l’introduction d’une action en dommages-intérêts.
(3) Est irrecevable une action en dommages-intérêts contre la Couronne si les dommages sont causés par la présence, l’absence ou l’insuffisance d’un mur, d’une clôture, d’un garde-fou, d’une balustrade ou d’une barrière contigus à la route principale, le long de celle-ci ou sur celle-ci. L’action est pareillement irrecevable si les dommages sont dus à une construction, à la pose d’un obstacle ou au déplacement de terre, de roche, d’arbre ou autres matériaux ou objets, contigus à la route mais non sur la chaussée.
(4) Est irrecevable l’action en dommages-intérêts mentionnée au paragraphe (2), sauf si avis écrit de la demande et de la lésion invoquée a été signifié ou envoyé par lettre recommandée au ministre dans les dix jours de la survenance de la lésion. Le défaut de signifier l’avis ou son insuffisance n’exclut pas l’action si le juge saisi est d’avis qu’ils sont suffisamment justifiés et qu’ils ne sont pas préjudiciables à la défense de la Couronne.
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(5) Est irrecevable une action en dommages-intérêts contre la Couronne dans le cas des dommages mentionnés au paragraphe (2), ou de ceux qui résultent de l’inaction fautive ou de la mauvaise exécution, trois mois après la date où les dommages ont été subis.
(6) Les dommages intérêts et dépens recouvrés en vertu du présent article, et tout montant à verser à la suite d’un accord de règlement d’une demande en dommages‑intérêts, approuvé par écrit par un avocat, sont versés de la même façon que dans le cas d’un jugement obtenu contre la Couronne.
(7) Dans une action contre la Couronne intentée en vertu du présent article, le défendeur est décrit comme «Sa Majesté du chef de l’Ontario, représentée par le ministre des Transports et des Communications de la province de l’Ontario». Il n’est pas nécessaire de poursuivre par pétition de droit, d’obtenir l’autorisation du lieutenant‑gouverneur ou le consentement du procureur général avant d’assigner le défendeur. Toutefois, cette action peut être engagée et poursuivie et le jugement rendu pareillement à une action introduite par un sujet de Sa Majesté contre un autre.
(8) Par dérogation à une autre loi, le défendeur peut invoquer reconventionnellement tout droit à des dommages-intérêts ou autre et mettre en cause une personne qui n’est pas partie à l’action en vue d’obtenir d’elle notamment une indemnisation même partielle. Ce droit peut être exercé et poursuivi et le jugement rendu de la même façon que s’il était invoqué par un sujet de Sa Majesté contre un autre.
(9) Le juge de première instance saisi de cette cause dirige le procès sans jury. Le procès a lieu dans le comté où le défaut s’est produit, sauf requête contraire d’une partie.
(10) La responsabilité qu’impose le présent article ne s’étend pas au cas où une municipalité ayant compétence et surveillance d’une route n’aurait pas été responsable du dommage subi.
Il s’agit de l’article mentionné dans l’affaire Attorney-General of Ontario v. Crompton, précitée, dans laquelle le juge Haines a rendu jugement en faveur de Sa Majesté dans des circonstances analogues à celles de l’espèce. En Cour d’appel, seul le juge Thorson a conclu que l’autorisation expresse de la Loi constitue un prérequis pour que Sa
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Majesté puisse obtenir la réparation des dommages causés à ses biens. Le juge Wilson semble avoir conclu que cette autorisation n’est pas nécessaire lorsque des dommages réels ont été causés à la propriété de Sa Majesté.
On peut constater que le par. 33(1) impose à Sa Majesté l’obligation de veiller à l’entretien et à la réparation des routes. Les autres paragraphes de cet article plutôt long et détaillé traitent des restrictions relatives aux dommages-intérêts qui peuvent résulter du manquement à cette obligation, de l’avis de réclamation qui doit être donné par le requérant, du délai imparti pour intenter une action contre Sa Majesté, de la manière dont les dommages-intérêts peuvent être recouvrés par le requérant qui a eu gain de cause et de certaines questions de procédure qui portent sur l’intitulé de la cause et la nature du tribunal qui doit entendre une telle réclamation.
On dit que le par. (8) a une grande importance pour déterminer le droit de Sa Majesté d’engager ces procédures. Vraisemblablement, l’argument est fondé sur l’ancien principe d’interprétation expressio unius est exclusio alterius. En l’espèce, l’Assemblée législative a conféré à la défenderesse, c’est-à-dire Sa Majesté, le droit de présenter une demande reconventionnelle ou une réclamation relative à une contribution ou à une indemnisation. De toute évidence, il ne s’agit que d’une autre disposition de prodédure visant à compléter l’art. 33 qui constitue un mini-code au sein de la Loi qui traite de la position du réclamant lorsqu’il fait valoir le droit d’obtenir des dommages-intérêts dans le cas d’un manquement à l’obligation d’entretenir et de réparer les routes qui incombe à Sa Majesté en vertu du par. 33(1).
L’article 11 de la Loi d’interprétation de l’Ontario, L.R.O. 1980, chap. 219, prévoit:
11. La loi ne porte pas atteinte aux droits de Sa Majesté, de ses héritiers ni de ses successeurs, à moins de précision explicite que Sa Majesté est liée.
L’article 33 n’exclut, ni expressément ni par inférence, le droit de Sa Majesté d’intenter une telle action. La common law accorde depuis longtemps le droit à Sa Majesté d’intenter une telle action. Je
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ne peux pas conclure que l’art. 33, par une lointaine inférence ou insinuation, a altéré ou supprimé ce droit.
Il se peut que l’intérêt public prescrive autre chose et qu’une telle action doive être découragée par les tribunaux. Cet argument serait appuyé par le fait que dans certaines provinces la loi autorise expressément Sa Majesté à intenter une action pour recouvrer ces dépenses. Au contraire, la présence de ces lois dans d’autres provinces et l’absence de dispositions semblables en Ontario tendent à indiquer que les considérations d’intérêt public ne sont pas plus claires dans un sens que dans l’autre et que, de toute évidence, l’intérêt public n’a aucune exigence propre et concluante visant à décourager ce genre d’action. La présence de ces dispositions dans d’autres lois provinciales est peut-être le résultat d’un excès de prudence ou, encore, certaines autres procédures législatives ou règles judiciaires ont peut-être indiqué qu’il était sage de prévoir ces dispositions d’une manière expresse. On ne nous a cité en l’espèce aucune disposition d’une loi ou d’une règle des tribunaux de la province de l’Ontario ni aucune décision judiciaire ontarienne selon laquelle le texte actuel ou ancien de la Loi doit être interprété comme une abrogation par inférence du droit que la common law reconnaît à Sa Majesté d’obtenir des dommages-intérêts relativement à des préjudices ou à des dommages causés à ses biens.
Le domaine public
Finalement, le juge Wilson fait référence dans son jugement au statut particulier que les routes de la province possèdent parce qu’elles font partie du «domaine public». Aucune mention n’est faite de la définition de domaine public dans ce contexte. Dans son ouvrage A History of English Law (1938), vol. 10, aux pp. 303 et 305, Holdsworth énonce les droits du propriétaire et de l’utilisateur d’une route et restreint le droit du public à celui de droit de passage. Il dit à la p. 304:
[TRADUCTION] A fortiori, une personne commet un délit si, comme dans l’affaire Harrison v. Duke of Rutland, elle utilise la route non pas pour y passer, mais plutôt afin d’empêcher son propriétaire de l’utiliser conformément à la loi.
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Et l’auteur continue à la page suivante:
[TRADUCTION] Deuxièmement, sous réserve de ces droits du public, le propriétaire possède tous les droits d’un propriétaire et peut poursuivre toute personne qui y porte atteinte.
L’expression «domaine public» est très rarement employée dans la théorie juridique de common law. Il existe trois mentions de cette expression dans des dictionnaires américains. Bouvier’s Law Dictionary (1929) est représentatif. Selon lui cette expression est synonyme de l’expression «terres publiques». Plus important encore, dans American Jurisprudence, 63A Am Jur 2d § 1, à la p. 486, on lit que l’expression «terres publiques» est synonyme de l’expression «domaine public». Cependant, les auteurs ajoutent que l’expression «domaine public» ne comprend pas [TRADUCTION] «les rues et les routes». Ainsi, du moins en droit américain, il apparaît que l’expression «domaine public» exclut les routes non pour les protéger contre l’action de l’État mais pour les soumettre à son contrôle. Dans l’arrêt de cette Cour St. Catharines Milling and Lumber Co. v. The Queen (1887), 13 R.C.S. 577, le juge en chef Ritchie, à la p. 599, dit que le domaine public comprend les terres non concédées de la province qui appartiennent à Sa Majesté. Il s’agissait d’une procédure en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 [maintenant la Loi constitutionnelle de 1867]. Il semble que la référence la plus récente au sujet du domaine public se trouve dans l’arrêt Re Rockcliffe Park Realty Ltd. and Director of the Ministry of the Environment (1975), 10 O.R. (2d) 1, où le juge Dubin de la Cour d’appel de l’Ontario assimile le «domaine public» aux biens appartenant au public. Les deux autres membres de la Cour ont toutefois simplement dit que l’expression signifiait une terre située en Ontario. Finalement, en droit d’auteur, le domaine public signifie les oeuvres de l’esprit dont les titres de propriété n’appartiennent pas en propre à un particulier ou à l’État. Cette expression semble n’avoir aucun sens précis en common law et n’être d’aucune utilité pour déterminer si la province a le droit d’intenter la présente action ou si le défendeur à l’action doit être exonéré du paiement des dommages que sa négligence a causés à la province, si l’action a été intentée à bon droit.
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Par ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir le jugement du juge de première instance, avec dépens à l’appelant dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelant: A. Kendall Dick, Toronto.
Procureurs de l’intimé: Raphael, Wheatley & MacPherson, Toronto.
