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§ P.G. (Qué.) c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575 (20 décembre 1984)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1984] 2 R.C.S. 575 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1984-12-20;.1984..2.r.c.s..575 ?

Analyses :

Droit constitutionnel—Éducation—Garanties constitutionnelles—Droits ou privilèges relatifs aux écoles confessionnelles—Loi établissant un nouveau régime de financement scolaire—Les dispositions provinciales sont‑elles intra vires?—Loi constitutionnelle de 1867, art. 93—Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, 1979 (Qué.), chap. 72, art. 339, 346, 353, 362, 366, 375, 382, 495, 498, 499, 500.

Les intimés ont intenté en Cour supérieure des actions pour faire déclarer inconstitutionnels les art. 339, 346, 353, 362, 366, 375, 382, 495, 498, 499 et 500 de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives. Le trait dominant de ces dispositions est l'établissement d'un nouveau régime de financement scolaire à base de subventions gouvernementales, la taxation n'étant plus qu'un moyen complémentaire soumis à des conditions nouvelles. Ces dispositions, qui modifient la Loi sur l'instruction publique, s'appliquent à toutes les écoles publiques du Québec qu'elles soient confessionnelles ou non. Elles prévoient en substance: (1) que le ministre de l'éducation doit établir annuellement des règles budgétaires pour déterminer le montant des dépenses admissible aux subventions à verser aux commissions scolaires; (2) que les commissaires et les syndics doivent imposer une taxe pour pourvoir aux dépenses non couvertes par les subventions gouvernementales; (3) que la cotisation ne peut excéder 6 pour 100 des dépenses nettes de la commission scolaire ou un taux de 25 cents du cent dollars d'évaluation et (4) que pour taxer au‑delà de ces limites, la commission scolaire doit obtenir l'approbation des électeurs par voie de référendum. La Cour supérieure a rejeté les actions déclaratoires des intimés. Par un arrêt majoritaire, la Cour d'appel a infirmé le jugement et déclaré les articles visés ultra vires, nuls et sans effet. Le présent pourvoi vise à déterminer si les dispositions législatives attaquées portent préjudice aux droits et privilèges protégés par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Wilson: Les dispositions attaquées sont ultra vires de la législature du Québec et doivent être annulées. En vertu de l'art. 93 de la Constitution, les provinces ont compétence exclusive pour légiférer en matière d'éducation, mais elles ne peuvent pas porter préjudice à un droit ou privilège relatif aux écoles confessionnelles dont jouissait une classe particulière de personnes en vertu d'une loi en vigueur au moment de l'Union. En 1867, le droit des protestants et des catholiques romains de diriger et de contrôler leurs propres écoles confessionnelles était reconnu par la loi. En matière de financement, la loi conférait, entre autres, aux commissaires et aux syndics d'écoles le droit de recevoir des subventions sur une base proportionnelle et le droit de prélever des taxes de leurs administrés dans les limites de «leurs municipalités respectives». Ces droits constituent des droits relatifs aux écoles confessionnelles et ils sont protégés par l'art. 93. En omettant de décréter que les subventions doivent être distribuées sur une base proportionnelle et en décrétant, en cas de référendum, que le pouvoir de certaines commissions scolaires—par exemple, celles de l'île de Montréal—de décider d'une dépense nécessitant une taxe soit assujetti à la volonté d'électeurs autres que leurs administrés, la législature provinciale a, d'une façon préjudiciable, porté atteinte à des droits garantis par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ces dispositions forment un tout et si celles qui posent le principe des subventions et celles qui régissent l'approbation des électeurs sont annulées, les autres dispositions ne peuvent subsister.

Les juges Lamer et Le Dain: Lors de la Confédération, les catholiques romains et les protestants bénéficiaient du droit d'avoir leurs écoles confessionnelles gérées par des commissaires ou des syndics d'écoles qui avaient le pouvoir de déterminer le niveau nécessaire des dépenses pour subvenir aux besoins de ces écoles et, pour faire face à ces dépenses, le pouvoir concomitant de prélever des taxes en plus des autres revenus sans montant limite ou sans qu'il soit nécessaire d'en référer aux contribuables. C'est ce droit ou pouvoir de gestion locale autonome relativement aux écoles confessionnelles que le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 protège. Les commissaires et les syndics d'écoles ne constituent pas en eux‑mêmes une classe de personnes visée par le par. 93(1), mais ce sont les représentants de cette classe aux fins de la gestion des écoles confessionnelles. En imposant l'obligation de tenir un référendum pour obtenir l'approbation de taxes qui excèdent les limites fixées par la Loi, le législateur du Québec a porté préjudice à ce droit. Pareille obligation rend tout à fait illusoire le pouvoir de taxer au‑delà de la limite et mine sérieusement le pouvoir des commissaires et des syndics d'écoles de fournir et de gérer des écoles confessionnelles selon les intérêts d'une classe de personnes.


Parties :

Demandeurs : P.G. (Qué.)
Défendeurs : Greater Hull School Board

Texte :

P.G. (Qué.) c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575

Le procureur général du Québec Appelant;

et

Greater Hull School Board, Lakeshore School Board, Lennoxville District School Board, the Greater Quebec School Board, the Protestant School Board of Greater Montreal, the School Trustees for the Municipality of Laurentienne, Quebec Association of Protestant School Boards Intimés;

et

Le procureur général du Canada Mis en cause;

et

Le procureur général de Terre‑Neuve Intervenant.

et entre

Le procureur général du Québec Appelant;

et

Hubert Lavigne, Paul‑émile Touchette, Maurice Archambault et Gilburt Healy Intimés;

et

Le procureur général du Canada Mis en cause;

et

Le procureur général de Terre‑Neuve Intervenant.

et entre

Le procureur général du Québec Appelant;

et

Commission scolaire des Manoirs, Commission scolaire de Drummondville, Commission scolaire Jean Chapais, Commission scolaire Outaouais‑Hull, les Syndics d'écoles pour la municipalité de Leeds‑Sud et la Fédération des commissions scolaires catholiques du Québec Intimés;

et

Le procureur général du Canada Mis en cause;

et

Le procureur général de Terre‑Neuve Intervenant.

No du greffe: 18011.

1984: 20, 21 juin; 1984: 20 décembre.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Ritchie*, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer, Wilson et Le Dain.

*Le juge Ritchie n'a pas participé au jugement.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1983] C.A. 370, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1981] C.S. 337, 133 D.L.R. (3d) 666, qui avait déclaré constitutionnelles certaines dispositions de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives. Pourvoi rejeté.

Henri Brun, Georges Emery, c.r., et Jean‑K. Samson, pour l'appelant.

Colin K. Irving, Allan R. Hilton, Sandra J. Simpson et Nigel Campbell, pour les intimés Greater Hull School Board et autres.

Mario Du Mesnil et Roger Thibaudeau, c.r., pour les intimés Lavigne et autres et pour les intimés Commission scolaire des Manoirs et autres.

James L. Thistle et Deborah E. Fry, pour l'intervenant.

Le jugement du juge en chef Dickson et des juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Wilson a été rendu par

1. Le Juge Chouinard—Ce pourvoi soulève la question constitutionnelle suivante:

Les articles 339, 346, 353, 362, 366, 375, 382, 495, 498, 499 et 500 de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, L.Q. 1979, c. 72, sont‑ils, en tout ou en partie, ultra vires, inapplicables ou invalides, en raison de l'article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867?

2. L'article 93 est cet article qui consacre la compétence exclusive des législatures provinciales en matière d'éducation. Il garantit par ailleurs certains droits à des classes de personnes relativement aux écoles confessionnelles de même qu'aux écoles dissidentes tant protestantes que catholiques. Les paragraphes pertinents de cet article pour les fins de ce pourvoi sont:

93. Dans chaque province et pour chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer sur l'éducation, sous réserve et en conformité des dispositions suivantes:

(1) Rien dans cette législation ne devra préjudicier à un droit ou privilège conféré par la loi, lors de l'Union, à quelque classe particulière de personnes dans la province relativement aux écoles confessionnelles;

(2) Tous les pouvoirs, privilèges et devoirs conférés ou imposés par la loi dans le Haut‑Canada, lors de l'Union, aux écoles séparées et aux syndics d'écoles des sujets catholiques romains de la Reine, seront et sont par les présentes étendus aux écoles dissidentes des sujets protestants et catholiques romains de la Reine dans la province de Québec;

Les dispositions en cause

3. Les articles contestés de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, que j'appellerai la «Loi de 1979», sont tous des articles qui portent sur le financement scolaire.

4. Les intimés Hubert Lavigne et autres, et Commission scolaire des Manoirs et autres, écrivent dans leur mémoire que le but essentiel de la Loi de 1979:

...est de faire sortir toutes les commissions scolaires du champ de l'impôt foncier pour accorder aux villes et autres municipalités la plénitude du champ foncier de la taxation.

5. Personne ne conteste le passage suivant du juge de première instance, [1981] C.S. 337, à la p. 347:

Le trait dominant de cette législation est l'établissement du financement scolaire par le système de subventions, la taxation n'étant plus qu'un moyen complémentaire soumis à des conditions nouvelles.

6. L'article 339 de la Loi de 1979 introduit dans la Loi sur l'instruction publique, L.R.Q., chap. I‑14, l'art. 15.1 qui traite des subventions à verser aux commissions scolaires et qui impose au ministre de l'éducation l'obligation d'établir annuellement, après consultation, des règles budgétaires pour déterminer le montant des dépenses admissible à ces subventions:

15.1 Le ministre doit établir annuellement, après consultation avec les commissions scolaires et les commissions régionales, et soumettre à l'approbation du Conseil du trésor des règles budgétaires pour déterminer le montant des dépenses admissible aux subventions à verser aux commissions scolaires, aux commissions régionales et au Conseil scolaire de l'île de Montréal.

Le ministre doit prévoir dans les règles budgétaires visées au premier alinéa le versement de subventions de péréquation aux commissions scolaires, aux commissions régionales ou au Conseil scolaire de l'île de Montréal. Ces subventions de péréquation sont versées en fonction de l'écart entre l'évaluation uniformisée des biens imposables par étudiant d'une commission scolaire, d'une commission régionale ou du Conseil scolaire de l'île de Montréal, selon le cas, et celle par étudiant de l'ensemble des commissions scolaires, des commissions régionales et du Conseil scolaire de l'île de Montréal, compte tenu de l'importance des revenus des taxes foncières perçues à l'intérieur des limites fixées par les articles 354.1 ou 558.1.

7. L'article 346 remplace l'art. 226 de la Loi sur l'instruction publique et je cite le premier alinéa du nouveau texte:

226. Les commissaires et les syndics doivent imposer une taxe pour le paiement des dépenses auxquelles il n'est pas autrement pourvu par les subventions gouvernementales et autres revenus. Ces taxes sont imposées sur tous les biens imposables de la municipalité scolaire entière conformément à la Partie IV.

8. Ce nouvel article contraste avec l'ancien dont le premier alinéa stipulait qu'il est du devoir des commissaires et des syndics d'écoles d'imposer des taxes pour le maintien des écoles sous leur contrôle. D'où l'on voit que le nouveau régime de financement, au lieu d'être fondé principalement sur la taxation comme l'ancien, est à base de subventions, la taxation devenant un moyen complémentaire. Ce n'est que «pour le paiement des dépenses auxquelles il n'est pas autrement pourvu par les subventions gouvernementales et autres revenus» que dorénavant les commissaires et les syndics doivent imposer une taxe.

9. L'article 353 de la Loi de 1979 édicte les art. 354.1, 354.2 et 354.3 de la Loi sur l'instruction publique qui obligent les commissions scolaires à soumettre à l'approbation des électeurs par voie de référendum toute cotisation qu'elles entendent imposer lorsque le montant total des dépenses qui nécessitent cette cotisation excède 6 pour 100 de la dépense nette de la commission scolaire, ou que le taux d'imposition excède 25 cents par cent dollars d'évaluation. Le premier alinéa de l'art. 354.1 stipule:

354.1 Lorsque le montant total des dépenses pour le paiement desquelles une cotisation doit être imposée en vertu de l'article 226 excède six pour cent de la dépense nette de la commission scolaire ou de la commission régionale, ou que le taux d'imposition de cette cotisation excède 25 cents par cent dollars de l'évaluation uniformisée des biens imposables incluse dans l'assiette foncière de la commission scolaire ou de la commission régionale, cette cotisation doit être soumise à l'approbation des électeurs conformément aux articles 396 et suivants.

10. Il convient de signaler que suivant l'art. 354.3, lorsqu'une cotisation est approuvée par les électeurs, cette approbation vaut pour trois années d'imposition.

11. L'article 362 édicte les art. 396 à 399.5 de la Loi sur l'instruction publique qui définissent les modalités du référendum.

12. L'article 366 remplace les anciens art. 441 à 444 de la Loi sur l'instruction publique par les nouveaux art. 441 à 443 qui confèrent aux commissions scolaires régionales un pouvoir de taxation analogue à celui des commissions scolaires et soumis aux mêmes conditions.

13. Les articles 375 et 382 apportent des modifications à la partie IX de la Loi sur l'instruction publique intitulée: «De l'instruction publique dans l'île de Montréal». Ils édictent les art. 558.1 à 558.4 et 567 à 567.4 qui obligent le conseil scolaire de l'île de Montréal à soumettre à l'approbation des électeurs toute surtaxe qui excède les limites indiquées—les mêmes que celles prévues pour les commissions scolaires du reste du territoire décrites plus haut—et qui définissent les modalités du référendum. Il faut noter, dès à présent, que pour l'île de Montréal un budget global est préparé par le conseil scolaire à partir des budgets des commissions scolaires et de ses propres dépenses, lequel budget est sans effet tant qu'il n'a pas été approuvé par le ministre de l'éducation. Seul le conseil scolaire peut imposer des taxes (art. 566, lequel n'est pas attaqué). S'il devient nécessaire d'imposer une surtaxe qui doit être soumise à l'approbation des électeurs, c'est l'ensemble des électeurs de l'île de Montréal qui est appelé à voter. Je reviendrai sur ce sujet plus loin.

14. L'article 495 de la Loi de 1979 stipule:

495. Une commission scolaire ou une commission régionale ne peut exercer un pouvoir de taxation que dans les limites prévues par la présente loi, malgré toute loi générale ou spéciale ou charte qui lui confère un tel pouvoir.

15. Enfin, les art. 498, 499 et 500 sont des dispositions transitoires qui visent à permettre la mise en oeuvre des nouveaux articles relatifs à la taxation.

Les conditions d'application des garanties de l'art. 93

16. Il n'y a pas de désaccord entre les parties quant aux conditions d'application des garanties de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 ainsi exposées par le juge de première instance à la p. 342 de son jugement:

2. Pour réclamer la protection de cet article, les conditions suivantes doivent nécessairement être réunies:

a) qu'il s'agisse d'un droit ou privilège relatif à une école confessionnelle;

b) dont jouissait une classe particulière de personnes;

c) en vertu d'une loi;

d) en vigueur au moment de l'Union

e) et auquel on porte préjudice.

17. Il est bien établi par ailleurs qu'en 1867 toutes les écoles communes de Montréal et de Québec étaient confessionnelles. En dehors de ces deux villes, les écoles dissidentes étaient confessionnelles mais les écoles communes ne l'étaient pas.

18. Les propositions que je viens d'énoncer découlent de la jurisprudence du Conseil privé, notamment des arrêts suivants: City of Winnipeg v. Barrett, [1892] A.C. 445; Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202; Ottawa Separate Schools Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62; Ottawa Separate Schools Trustees v. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76; Hirsch v. Protestant Board of School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200; Roman Catholic Separate School Trustees for Tiny v. The King, [1928] A.C. 363.

Le jugement de la Cour supérieure et l'arrêt de la Cour d'appel

19. Le jugement de la Cour supérieure a rejeté les actions déclaratoires des intimés.

20. Par un arrêt majoritaire, la Cour d'appel, [1983] C.A. 370, a infirmé le jugement de première instance et a déclaré les articles visés ultra vires, nuls et sans effet.

Le premier moyen de l'appelant

21. Le procureur général soumet, et c'est sa prétention première, que les mesures mises en place par la Loi de 1979 ne vont pas à l'encontre de l'art. 93 parce qu'elles ne visent pas son objet qui est la confessionnalité. Il écrit dans son mémoire:

Cette mesure n'affecte pas la garantie du paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867. Elle a pour objet réel la façon d'exercer un pouvoir de taxer, alors que la garantie de 93(1) a pour objet la confessionnalité. C'est là la prétention première sur laquelle se fonde notre appel.

Il écrit encore:

Les dispositions en cause [...] n'affectent pas la garantie du paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle pour la raison essentielle que leur objet n'a aucun rapport avec l'objet du paragraphe 93(1).

On peut lire plus loin:

Les dispositions contestées [...] portent réellement sur le mode d'exercice d'un pouvoir de taxation. Elles stipulent que les commissaires d'écoles de la province doivent obtenir l'approbation de leurs électeurs avant de pouvoir surtaxer au‑delà d'un niveau donné de financement.

Les dispositions du paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 portent quant à elles sur la confessionnalité. Elles ont pour objet de protéger certaines écoles confessionnelles contre ce qui mettrait en péril leur confessionnalité.

22. Sans entrer dans le détail de l'argumentation soumise à l'appui de cette prétention, je suis d'avis qu'elle ne peut être retenue. La confessionnalité n'existe pas dans un vacuum.

23. Ce sont les droits et privilèges relatifs aux écoles confessionnelles que garantit l'art. 93.

24. Dans l'arrêt Hirsch en cette Cour, [1926] R.C.S. 246, le juge en chef Anglin, qui sur ce point n'est pas contredit par le Conseil privé, écrit à la p. 269:

[TRADUCTION] Il ressort de ce qui précède que nous considérons que la loi destinée à amoindrir le droit des protestants, comme classe de personnes dans la province de Québec, au contrôle exclusif, financier et pédagogique de leurs écoles, est ultra vires de la législature de la province.

25. Dans l'arrêt Tiny le Conseil privé écrit à la p. 375:

[TRADUCTION] À moins qu'il ne soit interdit aux législatures de l'Ontario et du Québec de préjudicier aux droits et privilèges en matière de financement dont jouissent les minorités religieuses relativement à leurs écoles confessionnelles, la protection que prévoit l'article serait illusoire.

26. S'appuyant sur la jurisprudence et dans l'optique d'une protection effective, les auteurs F. Chevrette, H. Marx et A. Tremblay écrivent dans leur étude sur Les problèmes constitutionnels posés par la restructuration scolaire de l'île de Montréal, Québec, ministère de l'éducation, 1972, à la p. 22:

Il est certain que dans son esprit l'article 93 vise à garantir la confessionnalité de l'enseignement telle que cette confessionnalité se présentait en 1867, c'est‑à‑dire au niveau de l'enseignement dispensé dans les écoles dissidentes de la province et dans les écoles de Montréal et de Québec. À ce titre l'objectif final de cet article est de nature religieuse et il ne fait pas de doute que cet objectif ait été constitutionnalisé. Reste la question de savoir si c'est cet objectif final seul qui l'a été, ou si ne l'ont pas été aussi certains moyens concrets d'y parvenir, c'est‑à‑dire un certain nombre de pouvoirs et de structures administratives assurant que la confessionnalité de l'enseignement serait en pratique respectée et maintenue. La réponse à cette question ne fait pas de doute non plus; on a aussi constitutionnalisé un certain nombre de moyens d'y parvenir et le texte même de l'article 93 semble clair à ce sujet puisqu'il parle de «droit ou privilège relativement aux écoles confessionnelles» au lieu de parler plus simplement «d'écoles confession­nelles».

Remarquons qu'en eux‑mêmes et considérés isolément ces moyens n'ont pas nécessairement une nature religieuse, car il pourra éventuellement s'agir de pouvoirs financiers, du pouvoir d'engager des maîtres, etc. Mais il demeure que ces moyens doivent être relatifs à la confessionnalité de l'enseignement et reliés directement au maintien de celle‑ci.

27. La confessionnalité s'exerce dans un cadre et si certaines législations qui ne préjudicient pas à un droit ou privilège conféré par la loi lors de l'Union sont concevables, d'autres y porteront préjudice.

28. La législature n'est pas privée du pouvoir de légiférer en regard des écoles visées par l'art. 93. Dans l'arrêt Barrett, le Conseil privé écrit à la p. 459:

[TRADUCTION] Leurs Seigneuries ne s'intéressent pas à la politique de la Loi de 1890. Toutefois, elles ne peuvent s'empêcher de remarquer que, si les opinions des intimés devaient s'appliquer, il serait extrêmement difficile pour la législature de la province, qui a le pouvoir exclusif d'adopter des lois relatives à l'éducation, de combler les besoins en matière d'éducation des districts les moins peuplés d'un pays presque aussi grand que la Grande‑Bretagne et que les pouvoirs de la législature qui, d'après la Loi, paraissent tellement étendus seraient limités à la tâche utile, mais plutôt humble, d'établir des règlements portant sur les conditions d'hygiène dans les écoles, sur le prélèvement d'impôts pour le financement des écoles confessionnelles, sur le respect de la présence obligatoire des enseignants et sur des questions de ce genre.

29. De même dans l'arrêt Hirsch, il est écrit à la p. 215:

[TRADUCTION] Bien que l'art. 93 de la Loi de 1867 protège chaque droit ou privilège relatif aux écoles confessionnelles que la loi conférait à toute classe de personnes lors de l'Union, il ne prétend pas stéréotyper le système d'éducation de la province qui existait à ce moment‑là. Au contraire, il autorise expressément la législature de la province à légiférer en matière d'éducation sous réserve seulement des dispositions de l'article; et je peux difficilement voir comment la législature peut exercer d'une manière efficace le pouvoir qui lui a été conféré si elle n'a pas une grande marge de manoeuvre pour s'adapter aux circonstances et aux besoins nouveaux lorsqu'ils se présentent.

30. Mais une loi ayant pour objet de suspendre les commissaires et de les remplacer par d'autres pour une période indéfinie, faute par les premiers de se conformer à un règlement relatif à la langue d'enseignement, a été jugée inconstitutionnelle: voir Ottawa Separate Schools Trustees v. Ottawa Corporation, précité.

31. Il importe donc de déterminer quels droits la loi conférait aux commissions scolaires et aux corporations de syndics au moment de l'Union, plus particulièrement en matière de financement, de subventions et de taxation. Il faudra voir ensuite si les dispositions attaquées affectent ces droits de façon préjudiciable.

La loi en 1867

32. La loi au Québec au moment de l'Union était le chap. 15 des Statuts Refondus pour le Bas Canada de 1861 intitulé: Acte concernant l'allocation provinciale en faveur de l'éducation supérieure,—et les écoles normales et communes (la «Loi de 1861»). En vertu de cette loi, il existait deux systèmes d'éducation, l'un pour les villes de Montréal et de Québec et l'autre pour le reste de la province (art. 27 et suiv. et art. 128 et suiv. de la Loi de 1861).

33. À Montréal et à Québec il existait des écoles communes auxquelles avaient accès tous les enfants âgés de cinq à seize ans. Ces écoles étaient dirigées et contrôlées par deux groupes de commissaires, l'un catholique et l'autre protestant. Toutes ces écoles étaient confessionnelles.

34. Les commissaires n'étaient pas élus mais nommés par le conseil municipal.

35. Dans l'arrêt Hirsch, précité, on peut lire à la p. 212:

[TRADUCTION] Les catholiques romains à Montréal ou à Québec formaient une classe de personnes qui avaient le droit et le privilège d'avoir des écoles dirigées et contrôlées par des commissaires de cette confession, et d'avoir des enseignants dont les compétences sont vérifiées par des examinateurs de la même confession; les protestants de chaque ville ont des privilèges semblables en ce qui a trait aux écoles contrôlées par les commissions scolaires protestantes.

36. À l'extérieur de Montréal et de Québec il existait des écoles communes dans chaque municipalité, lesquelles étaient également dirigées et contrôlées par des commissaires d'écoles. Ceux‑ci étaient élus. Suivant l'arrêt Hirsch, précité, du Conseil privé, ces écoles étaient non‑confessionnelles.

37. Dans ces municipalités les membres d'un groupe religieux minoritaire avaient le droit de créer une ou des écoles dissidentes dirigées et contrôlées par des syndics élus par eux. Ces écoles dissidentes étaient confessionnelles.

38. Le droit des protestants et des catholiques de diriger et de contrôler leurs propres écoles confessionnelles était donc reconnu par la loi au moment de l'Union.

39. Quant au financement, il provenait de trois sources: les subventions gouvernementales, les taxes et les frais de scolarité. Il n'est pas nécessaire de parler de ces derniers frais pour les fins de ce pourvoi.

40. Il existait un fonds des écoles communes duquel les commissaires et syndics d'écoles avaient le droit de recevoir une part proportionnelle.

41. Le paragraphe 1 de l'art. 24 stipulait:

24. Il sera du devoir du surintendant de l'éducation:

1. De recevoir du receveur‑général toutes sommes d'argent affectées aux fins des écoles, et d'en faire la distribution entre les commissaires d'école et les syndics des diverses municipalités d'après les dispositions de la loi et proportionnellement au chiffre de leur population, telle que constatée par le dernier recensement pour le temps;

42. Pour ce qui est des syndics des écoles dissidentes, le par. 2 de l'art. 55 disposait:

2. Tels syndics seront soumis aux mêmes devoirs et auront les mêmes pouvoirs que les commissaires d'école, mais pour la régie des écoles sous leur contrôle seulement; et les dits habitants dissidents pourront établir, par l'intermédiaire des dits syndics, en la manière prescrite quant aux autres écoles, une ou plusieurs écoles, qui seront soumises aux mêmes dispositions, devoirs et surveillance, et ils auront droit de recevoir du surintendant ou des commissaires d'école leur part du fonds général ou local des écoles, en proportion du chiffre de la population dissidente qu'ils représentent;

43. Il faut citer en outre le par. 3 de l'art. 57 qui, pour les mêmes syndics et les mêmes écoles dissidentes, établissait la proportionnalité sur la base non pas de la population mais sur la base du nombre d'enfants fréquentant les écoles:

3. Les dits syndics seront une corporation pour les fins de leurs propres écoles dissidentes et arrondissements d'école, et auront droit de recevoir du surintendant de l'éducation des parts du fonds général des écoles ayant la même proportion vis‑à‑vis du montant entier des sommes accordées de temps à autre à la dite municipalité que le nombre des enfants fréquentant les dites écoles dissidentes a vis‑à‑vis du nombre entier des enfants assistant à l'école à la fois dans la dite municipalité, et une semblable part du fonds de construction;

44. Les commissaires et les syndics avaient l'obligation de prélever des taxes pour un montant égal aux subventions reçues à même le fonds des écoles communes. Ils avaient en outre le pouvoir de prélever toute somme additionnelle. Ce sont les art. 73 et 74:

73. Il sera du devoir des commissaires d'école et des syndics des écoles dissidentes, dans leurs municipalités respectives, de faire prélever, par voie de répartition et cotisation dans chaque municipalité, une somme égale à celle allouée à telle municipalité sur le fonds commun des écoles, et de faire rapport de leurs procédés à cet égard au surintendant de l'éducation; et les commissaires d'école, pour recevoir leur part du fonds commun des écoles du surintendant de l'éducation, devront lui fournir une déclaration du secrétaire‑trésorier, portant qu'il a actuellement et de bonne foi reçu, ou qu'il a mis entre les mains des commissaires ou syndics d'école pour les fins de cet acte, une somme égale à la part afférente aux dits commissaires ou syndics.

74. Les commissaires d'école ou les syndics des écoles dissidentes feront prélever, par voie de répartition et cotisation, telle somme additionnelle en sus de celle qu'il leur est prescrit de prélever par la section précédente, qu'ils croiront nécessaire pour le soutien des écoles sous leur contrôle; et cette disposition s'applique aussi aux cités de Québec et Montréal.

45. Suivant l'article 131, les commissions scolaires de Montréal et de Québec avaient, elles aussi, le droit de recevoir une part du fonds des écoles communes. Mais elles n'imposaient pas de taxe correspondant aux subventions qui leur étaient afférentes. Au lieu et place, le trésorier de la cité était tenu, à même les deniers de sa caisse, «de payer aux bureaux respectifs des commissaires d'écoles de telle cité, et proportionnellement au chiffre de la population de la croyance religieuse représentée par les dits bureaux respectivement, une somme égale à celle afférente à la dite cité sur les fonds des écoles communes, [...]».

46. Cependant, les commissaires de Montréal et de Québec avaient, comme le stipule l'art. 74 précité, le pouvoir de prélever «telle somme additionnelle [...] qu'ils croiront nécessaire pour le soutien des écoles sous leur contrôle».

47. Tels étaient donc les droits des commissaires et des syndics d'écoles en matière de financement, de subvention et de taxation que les intimés disent affectés de façon préjudiciable par la Loi de 1979.

Le fond du litige

48. M'inspirant des mémoires des parties, de l'arrêt de la Cour d'appel et du jugement de la Cour supérieure, je résume ainsi les griefs des intimés à l'encontre de cette loi:

1. Ils n'ont plus le droit de déterminer eux‑mêmes le niveau de leurs dépenses. C'est le ministre de l'éducation qui établit à sa seule discrétion, après simple consultation avec les commissions scolaires, le niveau des dépenses qui devront être couvertes par des subventions.

2. La loi ne pourvoit pas à des subventions de plein droit.

3. Le droit à ce que les subventions soient octroyées sur une base proportionnelle a été supprimé.

4. Le pouvoir de taxer au‑delà du plafond indiqué est restreint, sinon inexistant à toutes fins pratiques, à cause de l'obligation d'obtenir l'approbation des électeurs par voie de référendum.

49. Le premier grief renferme deux propositions qu'il faut dissocier. Il est vrai que c'est le ministre de l'éducation qui établit à sa seule discrétion, après simple consultation avec les commissions scolaires, le niveau des dépenses qui devront être couvertes par des subventions. C'est le ministre en somme qui détermine le montant global alloué qu'il soumet à l'approbation du Conseil du trésor et dont la dépense sera éventuellement autorisée par la législature. Il ne nous a pas été démontré qu'il en était autrement en vertu de la Loi de 1861. Cette dernière loi est muette au sujet de la détermination du fonds des écoles communes et il faut conclure que c'était le gouvernement qui l'établissait et la législature qui le votait.

50. Par ailleurs, ce que le ministre établit par ses règles budgétaires, c'est le montant des dépenses qui sera admis aux subventions et non pas le montant des dépenses des commissions scolaires et des syndics. Ces derniers sont libres d'établir leurs dépenses au niveau qu'ils jugent nécessaire quitte à taxer pour ce qui excède les subventions. Bien entendu, je reviendrai plus loin sur le pouvoir de taxer. Ce premier grief est mal fondé.

51. Le second grief est également mal fondé à mon avis. La Loi de 1979 n'emploie pas le même langage que la Loi de 1861. Cette dernière loi imposait au surintendant de l'éducation le devoir de distribuer (art. 24, par. 1) et conférait aux commissaires et aux syndics le droit de recevoir leur part (art. 55, par. 2; 57, par. 3; 131; 133). Mais, quand l'art. 15.1 de la Loi sur l'instruction publique dit que le ministre doit établir des règles budgétaires pour déterminer le montant des dépenses admissible aux subventions à verser aux commissions scolaires, aux commissions scolaires régionales et au conseil de l'île de Montréal, cela les comprend tous et veut dire que des subventions doivent leur être versées.

52. Sur le troisième grief il faut donner raison aux intimés. Comme on l'a vu, les articles pertinents de la Loi de 1861 parlaient tous de proportionnalité. Aux articles 24, par. 1, 55, par. 2 et 131 la proportion est fonction de la population, tandis qu'à l'art. 57, par. 3 elle est fonction du nombre d'enfants qui fréquentent l'école. En présence de ces textes il est difficile de déterminer laquelle doit prévaloir. F. Chevrette, H. Marx et A. Tremblay dans leur étude précitée, semblent adopter la dernière hypothèse alors que traitant des écoles dissidentes ils citent le par. 3 de l'art. 57. Ils écrivent à la p. 44 de leur étude:

La loi du Bas‑Canada de 1861 donnait en effet aux syndics des écoles dissidentes le droit à une part des fonds publics proportionnelle au nombre d'élèves fréquentant ces écoles par rapport aux nombre total d'élèves dans une municipalité scolaire donnée.

53. Cette hypothèse paraît plus plausible en regard par exemple de l'art. 90 de la Loi de 1861 qui pose comme condition pour recevoir une allocation, qu'une école ait été fréquentée par au moins quinze enfants. On établit par là un rapport entre l'allocation et la fréquentation.

54. Quoi qu'il en soit, je ne crois pas que cette question soit déterminante. Ce qui importe davantage c'est la proportionnalité. Qu'elle soit sur la base de la population totale ou sur la base de la clientèle scolaire, le principe est reconnu d'une répartition équitable et sans discrimination.

55. La Loi sur les subventions aux commissions scolaires, L.R.Q., chap. S‑36, qui pourvoit à des subventions pour des fins particulières tels les frais d'administration et d'entretien, la rémunération du personnel enseignant, établit ces subventions sur une base de tant par élève.

56. Je ne doute pas que ce soit l'intention du législateur que les règles budgétaires du ministre respectent la proportionnalité et que les subventions sont établies proportionnellement comme il nous a été indiqué à l'audience. Mais, alors que la Loi de 1861 le stipulait expressément, l'art. 15.1 de la Loi sur l'instruction publique ne le dit pas. C'est là à mon avis un droit conféré par la loi lors de l'Union et que protège l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867.

57. Le quatrième grief se rapporte en somme au référendum. Alors que la Loi de 1861 autorisait toutes les commissions scolaires, y compris celles de Montréal et de Québec, à prélever toute somme additionnelle (art. 74), par l'effet de la Loi de 1979 une commission scolaire peut encore prélever toute somme qu'elle estime nécessaire mais au‑delà du plafond déjà indiqué, la taxe requise doit être soumise à l'approbation des électeurs par voie de référendum.

58. Cette obligation de tenir un référendum est attaquée sous trois rapports:

a) Aucune telle condition ne venait, en 1867 contrôler ainsi le pouvoir de taxer des commissaires et des syndics. Le seul fait de l'imposer a pour effet d'affecter leur pouvoir de façon préjudiciable.

b) La procédure est si lourde et si coûteuse, sans compter le risque que les électeurs soient peu enclins à approuver une surtaxe qui les affecte, qu'il serait à peu près irréaliste de songer à y recourir en pratique, ce qui constitue en conséquence une entrave au pouvoir de taxer.

c) Aurait droit de vote à un pareil référendum tout électeur, peu importe qu'il soit de la dénomination religieuse ou non de la commission scolaire concernée.

59. Le principe même d'un référendum n'est pas à mon avis de nature à constituer une violation du droit de taxer qui entraîne l'inconstitutionnalité de cette législation. Il n'y a pas de limite au droit de taxer. Il y a seulement que le législateur a jugé à propos de conférer un contrôle aux personnes qui, en définitive, sont les membres de cette classe de personnes dont les droits sont protégés. Je fais mien le passage suivant des motifs du juge Vallerand, dissident en Cour d'appel (à la p. 385):

Il est vrai qu'au‑delà de certaines frontières fiscales la loi reprochée prescrit le recours au référendum et que les appelants ont voulu trouver là un obstacle à ce point sérieux qu'il constitue à toutes fins pratiques un empêchement. Je ne puis partager leur angoisse. A vrai dire j'ai l'impression qu'on revendique de prétendues garanties constitutionnelles pour les élus et mandataires à l'encontre de leurs électeurs et mandants qui seuls pourtant en sont les bénéficiaires.

60. Dans une étude très fouillée, De la notion de droit collectif et de son application en matière scolaire au Québec, Septembre 1984, préparée pour le Centre de recherche en droit public, Faculté de droit, Université de Montréal, le professeur Pierre Carignan, qui en est le directeur, commente l'arrêt de la Cour d'appel.

61. À la page 130 il se pose la question suivante:

En réduisant le pouvoir de taxation des organismes scolaires, l'Assemblée nationale du Québec a‑t‑elle porté atteinte de façon préjudiciable à un droit qu'une classe particulière de personnes possédait en vertu de la loi au moment de l'avènement de la confédération relativement à des écoles confessionnelles?

Aux pages 131 et 132 il écrit:

La question posée plus haut présente diverses facettes. Pour les fins de la présente étude son intérêt réside en ceci qu'il importe, en y apportant une réponse, de garder à l'esprit le caractère collectif des droits constitutionnalisés. Tenant compte de ce caractère, monsieur le juge Trotier, de la Cour supérieure, a répondu par la négative. Ainsi en est‑il, en cour d'appel, de l'honorable juge Vallerand, mais ses collègues, les honorables juges Malouf et Kaufman ont opté pour l'affirmative. Dans ses notes, l'honorable juge Malouf admet le caractère collectif des droits en jeu. Pour lui, en effet, commissaires et syndics représentent des classes de personnes. Mais cette admission faite, il paraît raisonner comme s'ils étaient les véritables bénéficiaires de la protection constitutionnelle. Du fait de la réduction de leur pouvoir de taxation, il conclut à l'inconstitutionnalité des dispositions contestées. Quant à l'honorable juge Kaufman, il semble encore plus clair qu'il reconnaît la protection constitutionnelle aux organismes eux‑mêmes et cela à l'encontre même des électeurs. En effet, selon lui, l'appel à l'approbation des électeurs porte atteinte aux droits constitutionnalisés des commissaires et des syndics.

Suit aux pages 132 et 133 ce passage concluant:

Cette position est, pour le moins, surprenante. En effet, la protection constitutionnelle joue en faveur de collectivités religieuses. Plus précisément, elle bénéficie aux catholiques romains et aux protestants dans les villes de Montréal et de Québec et aux dissidents en dehors de ces villes. Commissaires et syndics ne sont donc que les représentants des véritables bénéficiaires. D'ailleurs, si, refusant de lever le voile de la personnalité morale, on voyait dans les organismes scolaires les titulaires ultimes du droit de taxation, ces derniers, ne constituant pas une classe de personnes, ne sauraient invoquer la protection constitutionnelle.

62. Les juges de la majorité de la Cour d'appel ne se sont pas prononcés de façon spécifique sur le deuxième rapport sous lequel les intimés attaquent le référendum, à savoir la lourdeur et le coût de la procédure ainsi que son peu de chance de succès. Le juge de première instance qui a entendu la preuve offerte par les intimés à ce sujet, non contredite du reste, écrit ce qui suit à la p. 350 de son jugement:

Certes, le coût en sera élevé et il sera source d'inconvénients pour les administrateurs scolaires, mais l'Assemblée nationale a probablement considéré qu'une plus grande démocratisation des rapports entre administrateurs et administrés le justifiait.

Même si les dispositions de ces articles entraînent une réduction d'autonomie administrative, elles ne constituent pas à notre avis le «préjudice» prévu à l'article 93. Le champ fiscal (subvention et taxation) demeure le même: le droit de taxer n'est pas prohibé, mais son exercice est enchâssé dans une modalité que le pouvoir souverain a droit d'imposer.

63. Le juge de première instance constate que le référendum sera source d'inconvénients mais il n'en conclut pas pour autant que cette contrainte affecte de façon préjudiciable les droits garantis des intimés. Tous les inconvénients ne vont pas entraîner l'invalidité constitutionnelle d'une disposition législative.

64. Dans l'arrêt Ottawa Separate Schools Trustees v. Ottawa Corporation, précité, on peut lire à la p. 81:

[TRADUCTION] Un empiétement sur un droit ou un privilège peut ne pas toujours signifier qu'il y a eu atteinte préjudiciable à ce droit ou privilège.

65. Dans l'arrêt Tiny, précité, on trouve le passage suivant, à la p. 389:

[TRADUCTION] En effet, il est vrai que le simple pouvoir de réglementer ne sous‑entend pas le pouvoir d'abolir. Toutefois, la controverse avec laquelle cette commission est aux prises en l'espèce est loin de l'abolition. Il se peut que les nouvelles lois entravent la liberté des catholiques romains face à leurs écoles confessionnelles. Il se peut bien qu'ils aient été l'objet d'un type d'injustice dont ils peuvent se plaindre au gouverneur général en conseil et par son entremise au Parlement du Canada. Toutefois, ils conservent des écoles séparées qui sont néanmoins réelles parce que la liberté d'y offrir un enseignement secondaire et supérieur peut être limitée par règlement.

66. Les commissions scolaires conservent le pouvoir de taxer sans limite sujet à soumettre la taxe à un référendum dans certains cas, mais il n'a pas été démontré que celui‑ci était impraticable et avait pour effet de nier le droit.

67. Il en va autrement du troisième aspect contesté du référendum qui fait qu'en certains cas aurait droit de vote tout électeur, peu importe qu'il soit de la dénomination religieuse ou non de la commission scolaire concernée.

68. Le juge de première instance écrit à la p. 349:

Au surplus, tous les électeurs auraient droit de voter à un tel référendum. Pour connaître la signification du mot «électeur», ils en réfèrent à l'article 82 de la Loi sur l'instruction publique:

(...)

1. avoir au moins 18 ans et être citoyen canadien;

2. être domicilié dans la municipalité scolaire, ou être propriétaire d'un bien‑fonds ou d'un bâtiment et être inscrit comme tel au rôle d'évaluation; et

3. n'être frappé d'aucune incapacité légale autre que la minorité.

(...)

Ainsi, la Loi 57 donnerait le droit de vote à des personnes qui ne sont pas propriétaires et ne paient pas de taxes. Il peut même arriver que certains électeurs soient d'une croyance religieuse autre que la commission scolaire qui aurait décrété la tenue d'un tel référendum.

69. Le juge de première instance dispose de ce moyen en ces termes, à la p. 350:

De plus, l'argument des demandeurs relatif aux personnes qui auraient droit de vote au référendum mérite d'être nuancé. Ils omettent de citer l'article 83 de la Loi sur l'instruction publique qui n'est autre que l'ancien article 56 paragr. 3 de la loi de 1861 et qui comporte une restriction au sens électoral établi par l'article 82 ci‑haut cité:

Art. 83: Dans toute municipalité où il y a des syndics d'écoles, les dissidents ne peuvent voter à l'élection des commissaires d'écoles et peuvent seuls voter à l'élection des syndics d'écoles.

Or, ce sera la même chose pour le référendum et la même restriction est prévue. Le nouvel article 567 le confirme:

Quand la taxe est soumise à l'approbation des électeurs, le vote est pris suivant les articles 567.1 à 567.4, et les articles 83 à 88, 90 à 143, 537 et 538 s'appliquent, en les adaptant, lors de la tenue du vote.

70. Avant d'examiner ce motif du juge de première instance il convient d'apporter une précision. Le juge ne cite que l'art. 567 lequel s'applique à l'île de Montréal. Je signale que pour le reste du territoire la situation n'est pas différente. En effet l'art. 396 de la Loi sur l'instruction publique édicté par l'art. 362 de la Loi de 1979 est au même effet que l'art. 567 et porte notamment que quand la taxe est soumise à l'approbation des électeurs l'art. 83 relatif aux dissidents s'applique.

71. Le motif retenu par le juge de première instance vaut pour les dissidents qui seuls auront le droit de voter au référendum concernant leurs écoles. Mais cela ne solutionne pas la difficulté en ce qui touche les commissions scolaires catholiques et protestantes.

72. Je prends pour exemple une commission scolaire de l'île de Montréal qui déciderait d'une dépense nécessitant l'imposition d'une taxe qui excède le plafond. Il n'y a pour l'île de Montréal qu'un seul budget qui englobe les budgets de toutes les commissions scolaires (art. 519 de la Loi sur l'instruction publique). Dans le cas d'un référendum la liste électorale est dressée pour toute l'île de Montréal (art. 567.1). L'article 567.3 dispose:

567.3 Les bulletins de vote portent les inscriptions suivantes:

Approuvez‑vous l'imposition d'une taxe au taux de (x) cents par cent dollars de l'évaluation uniformisée des biens imposables de l'île de Montréal?

NOTE: Ce taux correspond à un taux de (y) pour cent des dépenses nettes du Conseil scolaire de l'île de Montréal pour l'année scolaire (inscrire ici l'année scolaire).

73. Ceci signifie que l'augmentation de taxe occasionnée par une commission scolaire donnée est soumise à l'approbation de tous les électeurs de l'île de Montréal. Il s'ensuit que la commission scolaire en cause peut voir sa décision rejetée ou approuvée par l'effet du vote d'électeurs qui ne sont pas de ses administrés. C'est là à mon avis une atteinte préjudiciable aux pouvoirs garantis par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867. Les commissaires et les syndics d'écoles avaient en vertu de la Loi de 1861 le pouvoir de prélever des taxes «dans leurs municipalités respectives». Les commissaires catholiques et protestants à Montréal et à Québec et les syndics d'écoles dissidentes avaient le pouvoir de prélever telles taxes de leurs administrés catholiques ou protestants selon le cas. C'est une atteinte préjudiciable aux droits et privilèges des classes de personnes visées à l'art. 93 que de soumettre l'exercice du pouvoir d'une commission scolaire de décider d'une dépense nécessitant une taxe, à l'approbation de tous les électeurs de l'île de Montréal quelle que soit la commission scolaire à laquelle ils appartiennent et quelle que soit leur dénomination religieuse.

74. Pour ce motif les dispositions relatives au référendum doivent être déclarées ultra vires et nulles.

Moyen subsidiaire de l'appelant

75. Le procureur général soumet le moyen subsidiaire suivant:

Si les dispositions incriminées [...] étaient inconstitutionnelles, ce ne pourrait être qu'à l'égard des catholiques et des protestants ayant exercé le droit de dissidence, de même qu'à ceux des territoires de Québec et de Montréal de 1867, relativement aux écoles élémentaires.

76. En conséquence, dit‑il, si les dispositions de la Loi de 1979 ou certaines d'entre elles devaient être jugées contraires à l'art. 93, l'inconstitutionnalité devrait prendre la forme d'une inapplicabilité et inopposabilité et non d'une invalidité.

77. Il n'est pas nécessaire à mon avis, pour les fins de ce pourvoi, de déterminer si les dispositions de l'art. 93 s'appliquent, quant à Québec et Montréal, uniquement au niveau élémentaire d'enseignement et aux territoires de ces deux villes, tels qu'ils étaient délimités en 1867. En fût‑il ainsi en effet, comment démêler l'écheveau? Sur ce point je suis d'accord avec les procureurs des intimés Greater Hull School Board et autres, qui écrivent dans leur mémoire:

[TRADUCTION] Dans ces circonstances, si la loi contrevient aux dispositions de l'article 93, mais seulement en ce qui a trait à certains niveaux d'écoles ou certaines régions géographiques, il appartiendrait à l'Assemblée nationale de décider si, compte tenu de la portée et de l'intention de la loi, elle doit être adoptée de nouveau dans une forme plus limitée.

Conclusion

78. Parce que les dispositions contestées omettent de décréter que les subventions doivent être distribuées sur une base proportionnelle et parce qu'au cas de référendum la volonté d'une commission scolaire peut être assujettie à la volonté d'électeurs autres que ses administrés, je conclus que ces dispositions doivent être déclarées ultra vires et nulles. Ces dispositions forment un tout et si celles qui posent le principe des subventions et celles qui régissent l'approbation des électeurs sont annulées, les autres dispositions ne peuvent subsister.

79. À la question constitutionnelle je réponds: les art. 339, 346, 353, 362, 366, 375, 382, 495, 498, 499 et 500 de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, 1979 (Qué.), chap 72, sont ultra vires et nuls pour le tout.

80. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs des juges Lamer et Le Dain rendus par

81. Le Juge Le Dain—Je suis d'accord avec les motifs de jugement du juge Chouinard, sauf pour ce qui est de sa conclusion sur la validité de l'obligation de tenir un référendum, indépendamment de la question de savoir qui a le droit de vote. À mon avis, on préjudicie, au sens du par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, au droit que la loi conférait aux classes de personnes en question à l'époque de la Confédération d'assurer une assiette fiscale aux écoles confessionnelles en imposant l'obligation de tenir un référendum pour obtenir l'approbation de la taxation qui excède 6 pour 100 de la dépense nette ou 25 cents par cent dollars d'évaluation aux termes des art. 353 et 375 de la Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, 1979 (Qué.), chap. 72 (la "Loi de 1979").

82. En vertu des dispositions de l'Acte concernant l'allocation provinciale en faveur de l'éducation supérieure,—et les écoles normales et communes, S.R.B.C. 1861, chap. 15 (la "Loi de 1861"), et en particulier ses art. 73 et 74, les classes de personnes en question bénéficiaient du droit d'avoir leurs écoles confessionnelles gérées par des commissaires ou des syndics d'écoles qui avaient le pouvoir de déterminer le niveau nécessaire des dépenses pour subvenir aux besoins de ces écoles et, pour faire face à ces dépenses, le pouvoir concomitant de prélever des taxes en plus des autres revenus sans montant limite ni sans qu'il soit nécessaire d'en référer aux contribuables. C'est ce droit ou pouvoir de gestion locale autonome relativement aux écoles confessionnelles qu'à mon avis, le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 protège et auquel l'obligation de tenir un référendum pour obtenir une approbation porte préjudice.

83. Je suis d'accord pour dire que les commissaires ou les syndics d'écoles ne constituent pas eux‑mêmes une classe de personnes visée par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, mais ce sont les représentants de cette classe aux fins de la gestion des écoles confessionnelles et il faut nécessairement déterminer les droits de la classe à cet égard au moment de la Confédération par référence aux pouvoirs de gestion conférés en droit aux commissaires et syndics d'écoles par l'intermédiaire desquels la classe exerce ses droits. C'est pourquoi on parle habituellement, comme dans les motifs de jugement de la majorité en Cour d'appel du Québec, des droits ou pouvoirs des commissaires ou syndics d'écoles eux‑mêmes quand on examine les droits d'une classe de personnes en vertu du par. 93(1). Voir Ottawa Separate Schools Trustees v. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76, aux pp. 80 et 81.

84. Je suis aussi d'accord pour dire qu'on peut qualifier les droits visés par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 de "droits collectifs", comme le suggère le professeur Carignan dans son étude, De la notion de droit collectif et de son application en matière scolaire au Québec, citée par le juge Chouinard, bien que cette qualification ne fournisse pas nécessairement en soi des réponses évidentes aux questions que soulève cette disposition de la Constitution. Ce que cette qualification suggère par contre, c'est qu'on doit prendre en considération les intérêts de la classe de personnes ou de la collectivité globalement en matière d'éducation confessionnelle et non les intérêts de chaque contribuable. Bien qu'on puisse dire que l'obligation de tenir un référendum pour obtenir l'approbation de la taxation au‑delà d'un montant strictement fixé élargisse les droits démocratiques de chaque membre de la classe et revienne à protéger son portefeuille, c'est une mesure ou une obligation qui, à cause du coût et du résultat incertain de l'opération comme l'indique la preuve, porte préjudice à la gestion efficace des écoles confessionnelles selon les intérêts de l'ensemble de la classe. Dans certains cas, le coût de la tenue d'un référendum pourrait largement absorber le revenu additionnel provenant des taxes proposées. L'obligation de tenir un référendum mine sérieusement la responsabilité des commissaires ou syndics d'écoles quant à la détermination du niveau nécessaire des dépenses pour les écoles qui relèvent de leur compétence en mettant hors de leur contrôle réel le pouvoir de taxation nécessaire pour faire face à ces dépenses. Je suis bien d'accord avec la conclusion que l'obligation de tenir un référendum pour obtenir l'approbation rend tout à fait illusoire le pouvoir de taxer au‑delà de la limite prescrite. Ce qui est en litige ici, ce n'est pas la portée théorique des droits démocratiques d'une classe de personnes, dans l'abstrait, mais le pouvoir réel des commissaires et syndics d'écoles de fournir et de gérer des écoles confessionnelles selon les intérêts de la classe.

85. Le savant juge de première instance était d'avis qu'en appliquant le par. 93(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 et les lois du Haut‑Canada relatives aux écoles séparées en vigueur à la Confédération, le pouvoir de taxation apparemment illimité et inconditionnel accordé par l'art. 74 de la Loi de 1861 au Québec était en fait limité par un droit de participation ou de consultation directes appartenant aux contribuables qu'on pourrait rapprocher de l'obligation de tenir un référendum pour obtenir l'approbation, imposée par la Loi de 1979. Avec égards, je ne suis pas d'accord avec cette conclusion. Ma propre conclusion sur ce point peut se résumer ainsi. Le paragraphe 93(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 étend aux "écoles dissidentes" du Québec, qu'elles soient catholiques romaines ou protestantes, tous les "pouvoirs, privilèges et devoirs" conférés ou imposés par la loi lors de la Confédération "aux écoles séparées et aux syndics d'écoles" des catholiques romains (une autre indication dans la Constitution que les droits de la classe doivent être déterminés par rapport aux droits ou pouvoirs des syndics d'écoles). L'article 7 de l'Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l'exercice de certains droits concernant les écoles séparées, 1863 (Can.), 26 Vict., chap. 5 (la "Loi de 1863"), conférait aux syndics des écoles séparées un pouvoir illimité de subvenir aux besoins de ces écoles par des taxes d'écoles ou des souscriptions et il prévoyait en outre qu'ils devaient avoir tous les "pouvoirs" à l'égard des écoles séparées que les syndics des écoles communes possédaient en vertu de l'Acte concernant les écoles communes. Le paragraphe 27(10) de An Act respecting Common Schools in Upper Canada, C.S.U.C. 1859, chap. 64 (la "Loi de 1859"), imposait l'"obligation" aux syndics des écoles communes de payer le salaire des enseignants et toutes les autres dépenses des écoles [TRADUCTION] «de la manière que peut souhaiter une majorité des propriétaires fonciers...à la réunion annuelle de l'école ou à une réunion spéciale convoquée à cette fin». C'est apparemment ces citations qui ont amené le savant juge de première instance en l'espèce à conclure que le pouvoir de taxation conféré par l'art. 74 de la Loi de 1861 au Québec était en fait limité par le droit des membres de la classe de voter sur la taxation proposée à une réunion annuelle ou spéciale. Le paragraphe 27(10) de la Loi de 1859 relative aux écoles communes du Haut‑Canada conférait également aux syndics des écoles communes (et selon l'art. 7 de la Loi de 1863 relative aux écoles séparées, aux syndics de ces dernières) un pouvoir illimité [TRADUCTION] "d'évaluer et de faire prélever une cotisation additionnelle pour payer le solde du salaire de l'enseignant et les autres dépenses de cette école". C'est ce pouvoir et non "l'obligation" mentionnée précédemment qui, à mon avis, devenait applicable aux syndics des écoles séparées par la mention à l'art. 7 de la Loi de 1863 des "pouvoirs" des syndics des écoles communes. De toute façon, les mots [TRADUCTION] "de la manière que peut souhaiter une majorité des propriétaires fonciers" ne limitent pas le pouvoir d'augmenter le revenu par la taxation, mais sembleraient plutôt renvoyer à la détermination du processus ou des modalités à adopter pour rassembler le revenu nécessaire (souscription, droits ou taxes) pour subvenir aux besoins des écoles. Cf. Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202, à la p. 224. C'est le pouvoir énoncé au par. 27(10) de la Loi de 1859 relativement aux écoles communes de prélever une "cotisation additionnelle" qui correspond au pouvoir conféré par l'art. 74 de la Loi de 1861 au Québec de prélever une "somme additionnelle" par voie de taxation. Il s'en suit, à mon avis, que le par. 93(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 n'avait pas pour effet de limiter le pouvoir de taxation conféré par la Loi de 1861 en imposant aux commissaires et syndics d'écoles l'obligation d'obtenir l'approbation préalable des contribuables relativement à un projet de taxation.

86. Pour ces motifs et pour les motifs exprimés par le juge Chouinard, avec la restriction énoncée aux présentes, je suis d'avis de trancher le pourvoi comme il le propose.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Henri Brun, Georges Emery et Jean‑K. Samson, Ste‑Foy.

Procureurs des intimés Greater Hull School Board et autres: Clarkson, Tétrault, Montréal.

Procureurs des intimés Lavigne et autres et des intimés Commission scolaire des Manoirs et autres: Mario Du Mesnil, Montréal; Roger Thibaudeau, Québec.

Procureur de l'intervenant: Ronald G. Penney, St. John's.

Références :

Jurisprudence: City of Winnipeg v. Barrett, [1892] A.C. 445; Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202; Ottawa Separate Schools Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62; Ottawa Separate Schools Trustees v. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76; Hirsch v. Protestant Board of School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200; [1926] R.C.S. 246; Roman Catholic Separate School Trustees for Tiny v. The King, [1928] A.C. 363.

Proposition de citation de la décision: P.G. (Qué.) c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575 (20 décembre 1984)

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Origine de la décision

Date de la décision : 20/12/1984
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