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§ Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441 (9 mai 1985)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1985] 1 R.C.S. 441 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1985-05-09;.1985..1.r.c.s..441 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Charte canadienne des droits et libertés - Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne - Essais du missile de croisière américain au Canada - Allégation que les essais accroissent le danger de guerre nucléaire en violation de ce droit - Requête en radiation - Les faits allégués constituent‑ils une violation de la Charte? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 24(1), 32(1)a) - Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).

Compétence - Contrôle judiciaire - Décision du cabinet concernant la défense nationale et les affaires extérieures - Les tribunaux peuvent‑ils contrôler une telle décision?.

Pratique - Requête en radiation - Allégation que les essais du missile de croisière américain accroissent le danger de guerre nucléaire en violation de l’art. 7 de la Charte - La déclaration doit‑elle être radiée? - La déclaration peut‑elle être modifiée avant la production de la défense? - Règles de la Cour fédérale, règles 419(1), 421, 1104, 1723.

Il s'agit en l'espèce d'un pourvoi contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale qui a accueilli l'appel interjeté par les intimés contre un jugement rejetant leur requête en radiation de la déclaration des appelants.

Les appelants allèguent que la décision du gouvernement du Canada d'autoriser les états‑Unis à procéder aux essais des missiles de croisière au Canada viole l'art. 7 de la Charte. La mise au point du missile de croisière, soutient‑on, augmente le danger de guerre nucléaire et la présence militaire et les intérêts américains se trouvant accrus au Canada par suite des essais, cela augmentera la probabilité pour le Canada d'être la cible d'une attaque nucléaire. Un jugement déclaratoire, une injonction et des dommages‑intérêts sont demandés.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Les juges Dickson, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer: La déclaration des appelants est radiée et leur cause d'action est rejetée. La déclaration n'articule pas des faits qui, s'ils étaient exacts, démontreraient que la décision du gouvernement canadien d'autoriser les essais du missile de croisière au Canada pourrait porter atteinte ou menacer de porter atteinte aux droits que leur confère l'art. 7 de la Charte.

Dans la déclaration, il est allégué principalement que les essais du missile de croisière au Canada constituent une menace pour la vie et la sécurité des Canadiens parce qu'ils accroissent le danger de conflit nucléaire et que, par conséquent, ils violent le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne. La prétendue violation de l'art. 7 suppose un accroissement réel du danger de guerre nucléaire résultant de la décision du cabinet fédéral d'autoriser les essais. Cette allégation repose sur des suppositions et des hypothèses concernant la manière dont des pays indépendants et souverains, agissant dans un climat international d'incertitude et de changement, réagiront face à la décision du gouvernement canadien d'autoriser les essais du missile de croisière. Comme les décisions en matière de politique étrangère de pays indépendants et souverains ne sauraient être prédites, à partir de la preuve, avec un degré de certitude qui approcherait de la probabilité, la nature des réactions face à la décision du cabinet fédéral d'autoriser les essais ne peut être que conjecturale. Les appelants ne pourraient jamais établir le lien de causalité entre la décision d'autoriser les essais et l'accroissement de la menace de conflit nucléaire.

Les décisions du cabinet sont assujetties au contrôle judiciaire en vertu de l'al. 32(1)a) de la Charte et l'exécutif du gouvernement canadien a l'obligation générale d'agir conformément aux préceptes de la Charte. La décision d'autoriser les essais du missile de croisière ne peut pas être considérée comme contraire aux obligations du pouvoir exécutif puisque les effets possibles de cette mesure gouvernementale sont purement conjecturaux. L'article 7 n'aurait pu imposer au pouvoir exécutif l'obligation de s'abstenir d'autoriser les essais que si l'on avait pu dire qu'il était possible de prouver qu'une atteinte à la vie ou à la sécurité de la personne pouvait résulter de l'action gouvernementale attaquée.

Le juge Wilson: La décision gouvernementale d'autoriser les essais du missile de croisière américain au Canada, même s'il s'agit d'un exercice de la prérogative royale, est assujettie au contrôle judiciaire en vertu de l'al. 32(1)a) de la Charte. Elle n'échappe pas au contrôle du fait qu'il s'agit d'une "question politique" puisque la Cour a l'obligation constitutionnelle, en vertu de l'art. 24 de la Charte, de décider si un acte particulier quelconque du pouvoir exécutif viole ou menace de violer quelque droit du citoyen.

Lorsqu'elle est saisie d'une requête en radiation d'une déclaration pour le motif que cette dernière ne divulgue aucune cause raisonnable d'action, la cour doit considérer comme prouvées les allégations de fait y contenues. Si ces allégations soulèvent une question qui relève de la cour, celle‑ci ne peut abdiquer sa responsabilité de contrôle parce qu'elle anticipe des problèmes de preuve.

La déclaration est radiée, bien qu'en règle générale les tribunaux hésitent à le faire, pour le motif que les faits ne révèlent aucune cause raisonnable d'action fondée (1) sur le par. 24(1) de la Charte, (2) sur le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, ou (3) sur le pouvoir de common law d'accorder un jugement déclaratoire. Pour avoir droit à une réparation en vertu de l'art. 24 de la Charte, les demandeurs doivent établir qu'il y a violation ou menace de violation du droit que leur garantit l'art. 7 de la Charte. Pour obtenir une déclaration d'inconstitutionnalité en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, les demandeurs doivent démontrer que la décision gouvernementale de procéder aux essais du missile de croisière au Canada est incompatible avec le droit que leur confère l'art. 7. Pour obtenir un jugement déclaratoire en common law, ils doivent établir qu'il y a violation ou menace de violation du droit que leur confère l'art. 7.

La décision gouvernementale de procéder aux essais du missile de croisière au Canada ne viole ni ne menace de violer le droit que garantit aux demandeurs l'art. 7. Même un droit fondamental et indépendant à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne ne peut être absolu. Il doit prendre en compte les droits correspondants d'autrui ainsi que le droit de l'état de protéger la collectivité aussi bien que l'individu contre des menaces extérieures. L'article vise principalement l'atteinte gouvernementale directe à la vie, à la liberté et à la sécurité personnelle des citoyens. Il ne s'étend pas aux effets incidents de l'action gouvernementale dans le domaine des relations entre états.

Il y a, à tout le moins, une forte présomption qu'on n'a jamais voulu qu'une action gouvernementale concernant les relations de l'état avec d'autres états, et qui donc n'est dirigée contre aucun membre de la collectivité politique immédiate, tombe sous le coup de l'art. 7, même si cette action peut avoir l'effet incident d'accroître le risque de mort ou de préjudice auquel les gens doivent faire face en général.

L'article 1 de la Charte ne joue pas en l'espèce étant donné la conclusion que les faits allégués ne peuvent constituer une violation de l'art. 7.

Comme la demande de modification de la déclaration a été produite après que la Couronne eut formé son appel, la requête a été formulée "pendant qu'un appel ... est en cours", de sorte que les règles de la Cour d'appel fédérale s'appliquaient. Le droit que la règle 421 conférait aux appelants devenait donc caduc et leur seul recours était d'agir sur le fondement de la règle 1104.


Parties :

Demandeurs : Operation Dismantle
Défendeurs : Sa Majesté la Reine

Texte :

Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441

Operation Dismantle Inc., Syndicat canadien de la Fonction publique, Syndicat des postiers du Canada, Syndicat national de la Fonction publique provinciale, Fédération du travail de l'Ontario, Arts for Peace, Association canadienne d'éducation et de recherche pour la paix, Mouvement canadien pour une fédération mondiale, Alberni Valley Coalition for Nuclear Disarmament, Comox Valley Nuclear Responsibility Society, Cranbrook Citizens for Nuclear Disarmament, Peace Education Network, Windsor Coalition for Disarmament, Union of Spiritual Communities of Christ Committee for World Disarmament and Peace, Against Cruise Testing Coalition, La Voix des femmes (C.‑B.), Comité national d'action sur le statut de la femme, Carman Nuclear Disarmament Committee, Project Survival, Denman Island Peace Group, Thunder Bay Coalition for Peace and Nuclear Disarmament, Muskoka Peace Group, Global Citizens' Association, Association des médecins pour la responsabilité sociale (section de Montréal) Appelants;

et

Sa Majesté La Reine, le très honorable Premier ministre, le procureur général du Canada, le secrétaire d'état aux Affaires extérieures, le ministre de la Défense Intimés.

No du greffe: 18154.

1984: 14, 15 février; 1985: 9 mai.

Présents: Les juges Ritchie* Dickson, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.

*Le juge Ritchie n'a pas pris part au jugement.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1983] l C.F. 745, 49 N.R. 363, qui a accueilli l'appel d'un jugement du juge Cattanach, [1983] l C.F. 429, qui avait rejeté une requête en radiation. Pourvoi rejeté.

Gordon F. Henderson, c.r., Lawrence Greenspon et Emilio Binavince, pour les appelants.

W. I. C. Binnie, c.r., et Graham R. Garton, pour les intimés.

Version française du jugement des juges Dickson, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer rendu par

1. Le Juge Dickson—Ce litige résulte de la contestation par les appelants, en vertu de l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, de la décision du cabinet fédéral d'autoriser les états‑Unis d'Amérique à procéder à des essais du missile de croisière sur le territoire canadien. La question dont nous sommes saisis est de savoir si la déclaration des appelants devrait être radiée, avant l'audition au fond, parce qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action. Dans leur déclaration, les appelants concluent: (i) à un jugement qui déclarerait inconstitutionnelle la décision d'autoriser les essais du missile de croisière; (ii) à une injonction qui interdirait les essais; et (iii) à des dommages‑intérêts. Le juge Cattanach de la Division de première instance de la Cour fédérale a rejeté la requête en radiation des intimés. La Cour d'appel fédérale, à l'unanimité, a accueilli l'appel interjeté par les intimés, a radié la déclaration et a rejeté l'action des appelants.

2. Les faits et le déroulement de la procédure suivie dans cette affaire sont exposés en détail dans les motifs de madame le juge Wilson. Je conviens avec le juge Wilson que la déclaration des appelants devrait être radiée et le pourvoi rejeté. Je suis arrivé à cette conclusion toutefois pour des motifs différents de ceux du juge Wilson.

3. À mon avis, pour que les appelants aient droit à une audition au fond, leur déclaration doit articuler des faits qui, s'ils étaient exacts, montreraient que l'action du gouvernement canadien pourrait porter atteinte aux droits que leur confère l'art. 7 de la Charte. J'en suis venu à la conclusion que le lien causal entre les actes du gouvernement canadien et la violation alléguée des droits des appelants aux termes de la Charte est simplement trop incertain, trop conjectural et trop hypothétique pour étayer une cause d'action. Ainsi, quoique les décisions du cabinet fédéral soient assujetties au contrôle judiciaire en vertu de la Charte et que le gouvernement ait l'obligation générale d'agir conformément aux préceptes de la Charte, l'art. 7 de la Charte ne lui impose aucune obligation de ne pas autoriser les essais du missile de croisière.

I

La déclaration des appelants

4. Le paragraphe 7 de la déclaration des appelants en constitue la partie pertinente. L'atteinte aux droits visés à l'art. 7 de la Charte qu'allèguent les appelants et les faits qu'ils avancent à l'appui de celle‑ci y sont décrits comme suit:

[TRADUCTION] 7. Les demandeurs affirment, et considèrent comme fait avéré, que les essais de missiles de croisière au Canada portent atteinte aux droits collectifs des demandeurs et de leurs membres, et à ceux de tous les Canadiens, notamment à leur droit à la vie et à la sécurité de leur personne, parce que:

a) les dimensions des missiles de croisière air‑sol et leur dissémination les rendront virtuellement indétectables par les satellites de surveillance et la vérification de l'importance de ce système d'armes nucléaires deviendra donc impossible;

b) la vérification étant impossible, l'avenir des accords de limitation et de contrôle des armements nucléaires se trouve gravement compromis puisque ces accords deviendront pratiquement inapplicables;

c) les essais de missiles de croisière air‑sol augmenteront la présence militaire américaine et ses intérêts au Canada, et accroîtront donc la probabilité pour le Canada d'être la cible d'une attaque nucléaire;

d) comme il est impossible de détecter le missile de croisière avant qu'il soit à environ huit minutes de son objectif, il sera nécessaire d'établir un système de "lancement sur alerte" pour y riposter, ce qui supprime toute intervention humaine réelle et accroît les dangers d'attaques préemptives et de lancements accidentels;

e) le missile de croisière est une arme militaire dont la mise au point constitue une escalade inutile et dangereuse de la course aux armements nucléaires; il met ainsi en danger la sécurité et la vie de tous.

L'article 7 de la Charte dispose, en anglais:

7. Everyone has the right to life, liberty and security of the person and the right not to be deprived thereof except in accordance with the principles of fundamental justice.

et en français:

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

5. Avant d'examiner les allégations des appelants concernant les résultats de la décision d'autoriser les essais, et ses conséquences sur leurs droits en vertu de l'art. 7, je pense qu'il serait utile d'examiner les principes régissant la radiation d'une déclaration et le rejet d'une cause d'action.

a) La radiation d'une déclaration

6. Par requête fondée sur la règle 419(1)a) des Règles de la Cour fédérale, les intimés ont demandé une ordonnance qui aurait pour effet de radier la déclaration des appelants parce qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action. Voici le texte de la règle 419(1)a):

Règle 419. (1) La Cour pourra, à tout stade d'une action ordonner la radiation de tout ou partie d'une plaidoirie avec ou sans permission d'amendement, au motif

a) qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action ou de défense, selon le cas ...

7. On trouve l'énoncé le plus récent faisant autorité du principe applicable pour déterminer si une déclaration peut être radiée dans les motifs du juge Estey dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 740:

Comme je l'ai dit, il faut tenir tous les faits allégués dans la déclaration pour avérés. Sur une requête comme celle‑ci, un tribunal doit rejeter l'action ou radier une déclaration du demandeur seulement dans les cas évidents et lorsqu'il est convaincu qu'il s'agit d'un cas "au‑delà de tout doute": Ross v. Scottish Union and National Insurance Co. (1920), 47 O.L.R. 308 (Div. App.)

8. Dans les motifs qu'elle a rédigés en l'espèce, madame le juge Wilson résume ainsi les principes pertinents [à la p. 486]:

Le droit donc paraît clair. Les faits articulés doivent être considérés comme démontrés. Alors, la question est de savoir s'ils révèlent une cause raisonnable d'action, c.‑à‑d. une cause d'action "qui a quelques chances de succès" (Drummond‑Jackson v. British Medical Association, [1970] 1 All E.R. 1094) ou, comme dit le juge Le Dain dans l'arrêt Dowson c. Gouvernement du Canada (1981), 37 N.R. 127 (C.A.F.), à la p. 138, est‑il "évident et manifeste que l'action ne saurait aboutir"?

9. Je conviens avec le juge Wilson qu'indépendamment du fondement qu'invoquent les appelants pour faire valoir leur demande de jugement déclaratoire—que ce soit le par. 24(1) de la Charte, l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ou la common law—ils doivent à tout le moins être à même de démontrer qu'il y a menace de violation, sinon violation réelle, de leurs droits garantis par la Charte.

10. En bref donc, pour que les appelants aient gain de cause dans ce pourvoi, ils doivent montrer qu'ils ont quelques chances de prouver que l'action du gouvernement canadien a porté atteinte à leurs droits en vertu de la Charte ou menace de le faire.

b) Les allégations de la déclaration

11. La principale allégation de la déclaration est que les essais du missile de croisière au Canada constituent une menace pour la vie et la sécurité des Canadiens parce qu'ils accroissent le danger de conflit nucléaire et que, donc, ils violent le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne que garantit l'art. 7 de la Charte.

12. Tout d'abord, il faut noter que la nature exacte de l'atteinte à la vie et à la sécurité de la personne que les appelants invoquent comme fondement juridique de la prétendue violation de l'art. 7 n'est pas claire. Il semble y avoir deux possibilités. La violation pourrait consister en une atteinte réelle à la vie et à la sécurité de la personne advenant une attaque nucléaire contre le Canada, ou elle pourrait résulter de l'insécurité générale qu'éprouveraient tous les habitants du Canada obligés de vivre sous une menace accrue de guerre nucléaire.

13. La première possibilité ressort du mot à mot de la déclaration. La seconde possibilité, toutefois, paraît plus conforme à l'argument que font valoir les appelants à la p. 31 de leur mémoire, soit que:

[TRADUCTION] ... au minimum, les allégations qui précèdent [au paragraphe 7 de la déclaration] montrent qu'il y a "menace" pour la vie et la sécurité des appelants, "menace" qui, selon l'interprétation donnée à la notion de "violation" ou de "négation" à l'article 7 (sic), pourrait, est‑il possible de soutenir, constituer une atteinte au droit à la vie et à la sécurité de la personne. La modification de la déclaration, que la Cour d'appel a refusée, aurait rendu plus explicite la violation ou négation en ajoutant: "Les essais des missiles de croisière au Canada, en eux‑mêmes, portent atteinte aux droits garantis par l'article 7 de la Charte des droits et libertés".

14. Je crois que nous avons l'obligation d'interpréter la déclaration de manière aussi libérale que possible et de remédier à tout vice de forme, imputable à une carence rédactionnelle, qui aurait pu se glisser dans les allégations.

15. C'est pourquoi je suis disposé à accepter que les appelants ont voulu que ces deux formes d'atteintes possibles servent de fondement à la violation de l'art. 7. Il est clair, toutefois, que la prétendue violation de l'art. 7 suppose un accroissement réel du danger de guerre nucléaire résultant de la décision du cabinet fédéral d'autoriser les essais du missile de croisière. Ainsi, pour avoir gain de cause sur le fond, les appelants auraient à démontrer, notamment, que les essais du missile de croisière auront pour effet d'accroître le danger de guerre nucléaire. C'est précisément ce lien entre la décision du cabinet d'autoriser les essais du missile et l'accroissement du danger de guerre nucléaire qu'à mon avis, ils ne peuvent établir. Il ne sera donc pas nécessaire d'aborder la question de savoir si les atteintes à la vie et à la sécurité de la personne, alléguées par les appelants, peuvent constituer des violations de l'art. 7.

16. Comme je l'ai déjà dit, les deux interprétations de la nature de l'atteinte aux droits des appelants sont fondées sur la prémisse selon laquelle si le gouvernement canadien autorise le gouvernement américain à procéder aux essais du missile de croisière au Canada, il y aura alors un accroissement du danger de guerre nucléaire. Cette prétention ne peut être fondée que sur la supposition que le résultat net de l'ensemble des réactions des diverses puissances étrangères aux essais du missile de croisière au Canada constituera un accroissement du danger de guerre nucléaire.

17. La déclaration parle d'accords de contrôle d'armements "pratiquement inapplicables", d'une plus grande "probabilité pour le Canada d'être la cible d'une attaque nucléaire", d'un accroissement des "dangers d'attaques préemptives et de lancements accidentels" et d'une "escalade ... de la course aux armements nucléaires". Toutes ces éventualités, culminant dans l'accroissement du danger de guerre nucléaire, découleraient de la seule autorisation accordée par le gouvernement canadien aux états‑Unis de procéder aux essais du missile de croisière au Canada.

18. Comme les décisions en matière de politique étrangère de pays indépendants et souverains ne sauraient être prédites, à partir de la preuve, avec un degré de certitude qui approcherait de la probabilité, la nature de ces réactions ne peut être que conjecturale; on ne pourrait jamais établir le lien de causalité entre la décision du gouvernement canadien de permettre les essais du missile de croisière et les résultats allégués par les appelants.

19. Une analyse des allégations spécifiques de la déclaration révèle qu'elles sont toutes fonction des réactions possibles des puissances nucléaires aux essais du missile de croisière au Canada. Le point essentiel des alinéas a) et b) de la déclaration porte que le contrôle des systèmes de missiles de croisière est impossible parce que le missile ne peut être détecté par des satellites de surveillance et que, donc, les accords de contrôle des armements deviendront inapplicables. Cette affirmation repose sur deux présuppositions majeures concernant la réaction qu'auront les puissances étrangères face à la mise en service du missile de croisière: d'abord, qu'elles ne créeront pas de nouveaux genres de satellites de surveillance ou de nouvelles méthodes de contrôle et, en second lieu, que des puissances étrangères n'adopteront pas de nouveaux modes de coopération afin de parvenir à résoudre le problème de l'application des accords de contrôle. En ce qui concerne le dernier de ces points, il est tout aussi plausible que l'absence de contrôle aura pour effet d'affermir l'application des accords plutôt que de la miner puisque l'incapacité des puissances nucléaires de contrôler les systèmes, comme le missile de croisière, pourrait susciter la création d'un régime d'application des accords fondé sur la coopération plutôt que sur la surveillance.

20. Quant à l'alinéa c), même si effectivement les essais du missile de croisière air‑sol avaient pour résultat d'accroître la présence militaire et les intérêts américains au Canada, dire que cela augmenterait le risque que le Canada soit la cible d'une attaque nucléaire serait présumer des réactions des puissances étrangères hostiles à cet accroissement de la présence américaine. Cela présume aussi du degré auquel le Canada constitue déjà une cible potentielle d'attaque nucléaire. Vu l'impossibilité de déterminer la réaction d'une nation souveraine indépendante, il ne peut s'agir que d'hypothèses lorsqu'on dit qu'un accroissement de la présence américaine rendra le Canada plus vulnérable à une attaque nucléaire. Il ne serait pas possible de le démontrer dans un sens ou dans l'autre.

21. L'alinéa d) présuppose que les états étrangers, n'amélioreront pas leur technologie de manière à faire face aux exigences d'une détection effective du missile de croisière et qu'il y aura donc accroissement du danger d'attaques préemptives et de lancements accidentels, ou des deux. Ici encore, cette supposition porte sur la manière dont certaines puissances étrangères risquent de réagir face à la mise en service du missile de croisière. Il est tout aussi plausible de soutenir que les autres états amélioreront leur technologie en matière de détection de missiles, diminuant par le fait même le danger de lancements accidentels ou d'attaques préemptives.

22. Enfin, à l'alinéa e), on soutient que la mise en service du missile de croisière suscitera une escalade de la course aux armements nucléaires. Cela comporte aussi des conjectures fondées sur des suppositions quant à la réaction des puissances étrangères. On pourrait également soutenir que le missile de croisière constituera le facteur déterminant qui amènera les puissances nucléaires à négocier des accords qui mèneront à une désescalade de la course aux armements nucléaires.

23. Une dernière supposition, commune à tous les alinéas, l'alinéa c) excepté, est que le résultat des essais du missile de croisière au Canada sera sa mise en service par les états‑Unis. Dans tous ces alinéas, le préjudice allégué découle de la production et du déploiement éventuel du missile de croisière. L'effet que les essais auront sur la mise en service et le déploiement du missile ne peut être qu'affaire de conjectures. Il est possible qu'à la suite des essais, les Américains décident de ne pas mettre en service et de ne pas déployer le missile, puisque la raison même des essais est de s'assurer que le missile constitue un système d'armes viable. De même, il est possible que les Américains mettent le missile de croisière en service même si les essais n'étaient pas autorisés par les Canadiens.

24. En dernière analyse, ce que les Américains décideront effectivement de faire relativement à la mise en service et au déploiement du missile de croisière, qu'on procède ou non aux essais au Canada, c'est là une décision qu'ils prendront eux‑mêmes en tant que nation indépendante et souveraine. Même assisté d'experts dûment qualifiés, un tribunal ne peut que se perdre en conjectures sur la décision que peut prendre le gouvernement américain et sur l'importance qu'auront alors les résultats des essais du missile de croisière au Canada sur cette décision.

25. On peut conclure de cette analyse de la déclaration que toutes ces allégations, y compris l'assertion ultime d'un accroissement du risque de guerre nucléaire, ont pour prémisses des suppositions et des hypothèses sur la manière dont des nations indépendantes et souveraines, agissant dans une arène internationale radicalement incertaine, où les circonstances changent continuellement, réagiront à la décision du gouvernement canadien d'autoriser les essais du missile de croisière.

26. Cet examen n'a pas pour but de chercher querelle aux appelants quant à leurs allégations concernant les résultats des essais du missile de croisière. Ils ont, bien entendu, droit à leur opinion et à leur conviction. Je désire souligner plutôt qu'ils soulèvent des questions qui, à mon avis, tiennent de la conjecture plutôt que des faits. En bref, il n'est tout simplement pas possible pour une cour de justice, même avec les meilleures preuves disponibles, de faire autre chose que de spéculer sur la possibilité que la décision du cabinet fédéral de procéder aux essais du missile de croisière accroisse le danger de guerre nucléaire.

c) La règle selon laquelle les faits d'une déclaration doivent être considérés comme prouvés

27. À mon avis, nous ne sommes pas tenus par le principe énoncé dans l'arrêt Inuit Tapirisat, précité, de considérer comme vraies les allégations des appelants concernant les conséquences éventuelles des essais du missile de croisière. La règle selon laquelle les faits matériels d'une déclaration doivent être considérés comme vrais, lorsqu'il s'agit de déterminer si elle révèle une cause raisonnable d'action, n'oblige pas à considérer comme vraies les allégations fondées sur des suppositions et des conjectures. La nature même d'une telle allégation, c'est qu'on ne peut en démontrer la véracité par la présentation de preuves. Il serait donc inapproprié d'accepter une telle allégation comme vraie. On ne fait pas violence à la règle lorsque des allégations, non susceptibles de preuve, ne sont pas considérées comme prouvées.

II

La décision du cabinet d'autoriser les essais du missile de croisière et l'application de la Charte des droits et libertés

a) L'application de la Charte aux décisions du cabinet

28. Je conviens avec le juge Wilson que les décisions du cabinet relèvent de l'al. 32(1)a) de la Charte et qu'elles sont donc assujetties au contrôle judiciaire et à l'examen des tribunaux aux fins de vérifier leur compatibilité avec la Constitution. Je ne doute pas que l'exécutif du gouvernement canadien ait l'obligation d'agir conformément aux préceptes de la Charte. Plus précisément, le cabinet a l'obligation d'agir de manière à respecter le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne et de manière à ne porter atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

b) Aucune obligation de la part du gouvernement de ne pas autoriser les essais

29. Je ne crois pas que l'acte contesté en l'espèce puisse être qualifié de contraire à l'obligation que la Charte impose au pouvoir exécutif. L'article 7 de la Charte ne saurait raisonnablement être interprété comme imposant au gouvernement l'obligation de ne pas accomplir des actes qui pourraient avoir pour conséquence de porter atteinte ou de menacer de porter atteinte à la vie des individus et à la sécurité de leur personne. Une obligation du cabinet fédéral ne peut être créée par des conjectures et des hypothèses sur les effets possibles de l'action gouvernementale. Une telle obligation ne naît, à mon avis, que lorsqu'on peut dire qu'il pourrait être démontré qu'une atteinte à la vie et à la sécurité de la personne résulte de l'acte gouvernemental attaqué.

30. Les principes régissant la réparation judiciaire fondée sur des allégations de dommage éventuel sont une illustration du principe plus général voulant qu'il n'y ait aucune obligation juridique de ne pas faire ce qui ne porte pas préjudice aux garanties juridiques d'autrui. Personne, qu'il s'agisse du gouvernement ou d'une personne privée, ne saurait être tenu responsable en droit d'un acte à moins que ce dernier ne porte atteinte à des garanties juridiques ou ne menace de le faire. Et un acte ne saurait être considéré comme la cause d'une telle atteinte lorsqu'on ne peut prouver que celle‑ci résultera de l'acte contesté. Je n'insinue pas que la réparation judiciaire est inadéquate dans les cas où un dommage éventuel est allégué. Le fait est que la réparation n'est pas justifiée lorsqu'il est impossible d'établir le lien entre l'acte et le dommage éventuel.

31. La répugnance des tribunaux à accorder réparation lorsqu'on ne peut pas faire la preuve du lien de causalité entre un acte et le dommage éventuel qui, prétend‑on, en découlera est illustrée par les principes relatifs au jugement déclaratoire. D'après Eager, The Declaratory Judgment Action (1971), à la p. 5:

[TRADUCTION] 3. Ce redressement [le jugement déclaratoire] ne peut généralement être obtenu lorsque la controverse n'existe pas actuellement, n'étant qu'éventuelle ou éloignée; on ne peut intenter l'action pour régler des litiges dont la naissance dépend d'un événement futur qui peut n'avoir jamais lieu.

4. Les questions conjecturales ou hypothétiques, les litiges feints ou les prétentions biaisées ne sauraient faire l'objet d'un jugement déclaratoire.

De même, Sarna a écrit: [TRADUCTION] "Le tribunal ne connaît pas de prétentions qui ne sont pas encore mûres, ni d'instances à seule fin de remédier à des litiges purement éventuels": (The Law of Declaratory Judgments (1978), à la p. 179).

32. Il ne s'agit pas par là de nier le rôle préventif du jugement déclaratoire. Comme le juge Wilson le fait remarquer dans ses motifs, Borchard dans Declaratory Judgments (2nd ed. 1941), à la p. 27, dit que:

[TRADUCTION] ... il n'est pas nécessaire qu'un "préjudice" ou un "acte dommageable" ait été vraiment commis ou menace de l'être pour que le demandeur puisse demander à la justice d'intervenir; il n'a qu'à démontrer un intérêt juridique quelconque ou que l'un de ses droits est en péril ou est gravement menacé...

33. Néanmoins, la fonction préventive du jugement déclaratoire doit être fondée sur autre chose que des conséquences purement hypothétiques; il doit y avoir un intérêt juridique menacé qui soit identifiable avant que les tribunaux n'envisagent d'y avoir recours comme mesure préventive. Comme cette Cour l'a déclaré dans l'arrêt Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821, un jugement déclaratoire peut influer sur des droits éventuels, mais non lorsque le litige en cause est purement hypothétique. Dans l'affaire Solosky, précitée, l'une des questions était de savoir si l'ordre d'un directeur de prison de censurer la correspondance échangée entre le détenu appelant et son avocat pouvait être déclaré illégal. Le litige était déjà né, par suite de l'existence de l'ordre de censure, et le jugement déclaratoire recherché constituait une contestation directe et contemporaine de l'ordre. Cette Cour a jugé que le fait que le redressement recherché visait des lettres qui n'avaient pas encore été écrites, et par là qu'il influerait sur des droits éventuels, ne l'empêchait pas en soi d'accorder un jugement déclaratoire. La Cour a rappelé clairement cependant, à la p. 832:

...qu'un jugement déclaratoire n'est normalement pas accordé lorsque le litige est passé et est devenu théorique ou lorsque le litige n'est pas encore né et ne naîtra probablement pas.

(C'est moi qui souligne.)

34. On trouve une préoccupation semblable, au sujet des problèmes inhérents qu'il y a à fonder un recours sur une prédiction d'événements futurs, dans les principes relatifs aux injonctions. Le professeur Sharpe, dans son ouvrage Injunctions and Specific Performance (1983), expose clairement aux pp. 30 et 31 les difficultés qu'il peut y avoir à délivrer une injonction lorsque le préjudice allégué n'est qu'éventuel:

[TRADUCTION] Toutes les injonctions sont tournées vers l'avenir, en ce sens qu'elles cherchent à prévenir ou à éviter un préjudice plutôt qu'à indemniser d'un dommage déjà subi ...

Lorsque le demandeur n'a pas encore subi le dommage, on se trouve confronté aux problèmes de prédiction. Le demandeur poursuit alors quia timet—parce qu'il craint—et le jugement sur le bien‑fondé de l'injonction doit être rendu sans que l'on bénéficie de preuves sur la nature du préjudice infligé au demandeur. On demande au tribunal de prédire un dommage dans l'avenir et que ce dommage est d'un genre qui devrait être empêché par voie d'injonction.

35. Le principe général régissant ces injonctions paraît être qu' [TRADUCTION] "il doit y avoir un haut degré de probabilité que le dommage sera effectivement causé": Sharpe, précité, à la p. 31. Dans l'arrêt Redland Bricks Ltd. v. Morris, [1970] A.C. 652, à la p. 665, lord Upjohn, la Chambre des lords a dégagé quatre propositions générales sur les circonstances dans lesquelles une injonction obligeant à faire peut être accordée sur la base d'un dommage éventuel. Voici la première [à la p. 665]:

[TRADUCTION] 1. Une injonction obligeant à faire ne peut être accordée que si le demandeur démontre qu'il existe une forte probabilité, vu les faits, qu'il subisse un dommage grave dans l'avenir ... Ce pouvoir doit être exercé avec la plus grande réserve et avec prudence mais, le cas échéant, sans hésitation.

36. Comme le montrent clairement les règles régissant les jugements déclaratoires et les injonctions, les tribunaux n'agiront pas lorsque l'éventualité d'un dommage futur n'est guère probable. Cette répugnance à agir en l'absence de probabilité du dommage à venir démontre l'hésitation des tribunaux à accorder un redressement lorsqu'il ne peut être démontré que l'acte contesté causera une violation des droits.

37. En l'espèce, la nature conjecturale de l'allégation voulant que la décision de procéder aux essais du missile de croisière entraînera un accroissement de la menace de guerre nucléaire montre à l'évidence qu'aucune obligation n'est imposée au gouvernement canadien de ne pas autoriser les essais. On ne pourrait tout simplement pas prouver que l'action du gouvernement causera la violation alléguée de l'art. 7 de la Charte et, donc, aucune obligation n'est créée.

III

La justiciabilité

38. La démarche que j'ai suivie n'est pas fondée sur la notion de justiciabilité. Je souscris pour l'essentiel à l'analyse faite par le juge Wilson concernant la justiciabilité et à sa conclusion selon laquelle la doctrine est fondée sur une préoccupation à l'égard du rôle approprié des tribunaux en tant que tribune pour résoudre divers genres de différends. Je ne doute pas que les tribunaux soient fondés à connaître de différends d'une nature politique ou mettant en cause la politique étrangère. Ce qui me préoccupe en l'espèce, c'est l'impossibilité dans laquelle se trouve la Cour de trouver, en s'appuyant sur des preuves, le lien allégué par les appelants, entre l'obligation du gouvernement d'agir conformément à la Charte canadienne des droits et libertés et la violation de leurs droits aux termes de l'art. 7. Comme je l'ai déjà dit, je ne crois pas que la violation alléguée—un accroissement de la menace de guerre nucléaire—puisse jamais être suffisamment reliée, sur le plan des faits, à l'obligation reconnue du gouvernement de respecter l'art. 7 de la Charte.

IV

L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 et l'article premier de la Charte

39. Je tiens à souligner que rien dans les présents motifs ne saurait être interprété comme l'adoption de l'opinion selon laquelle la référence faite à la "règle de droit" à l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 doit être confinée aux lois, aux règlements et à la common law. Il se peut fort bien que, si la suprématie de la Constitution, énoncée à l'art. 52, doit avoir un sens, tous les actes effectués selon des pouvoirs découlant d'une règle de droit relèveront de l'art. 52. également, il n'est pas nécessaire, pour résoudre le présent litige, d'exprimer d'opinion sur l'application de l'art. 1 de la Charte, ni sur les principes appropriés d'interprétation.

V

Conclusion

40. Je suis donc d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs rendus par

41. Le Juge Wilson—Le présent litige a été déclenché par la décision du gouvernement canadien d'autoriser les états‑Unis de procéder aux essais du missile de croisière au Canada. Il soulève des questions d'une grande difficulté et d'une importance considérable pour nous tous.

1. Les faits

42. Les appelants sont un ensemble d'organismes et de syndicats auxquels adhèrent globalement, selon eux, plus d'un million et demi de Canadiens. Ils soutiennent que la décision prise par le gouvernement canadien, le 15 juillet 1983, d'autoriser les États‑Unis à procéder aux essais des missiles de croisière au Canada viole leurs droits constitutionnels garantis par la Charte canadienne des droits et libertés. Plus précisément, pour citer un extrait de leur déclaration:

[TRADUCTION] 7. Les demandeurs affirment, et considèrent comme fait avéré, que les essais de missiles de croisière au Canada portent atteinte aux droits collectifs des demandeurs et de leurs membres, et à ceux de tous les Canadiens, notamment à leur droit à la vie et à la sécurité de leur personne, parce que:

a) les dimensions des missiles de croisière air‑sol et leur dissémination les rendront virtuellement indétectables par les satellites de surveillance et la vérification de l'importance de ce système d'armes nucléaires deviendra donc impossible;

b) la vérification étant impossible, l'avenir des accords de limitation et de contrôle des armements nucléaires se trouve gravement compromis puisque ces accords deviendront pratiquement inapplicables;

c) les essais de missiles de croisière air‑sol augmenteront la présence militaire américaine et ses intérêts au Canada, et accroîtront donc la probabilité pour le Canada d'être la cible d'une attaque nucléaire;

d) comme il est impossible de détecter le missile de croisière avant qu'il soit à environ huit minutes de son objectif, il sera nécessaire d'établir un système de "lancement sur alerte" pour y riposter, ce qui supprime toute intervention humaine réelle et accroît les dangers d'attaques préemptives et de lancements accidentels;

e) le missile de croisière est une arme militaire dont la mise au point constitue une escalade inutile et dangereuse de la course aux armements nucléaires; il met ainsi en danger la sécurité et la vie de tous.

43. Les demandeurs, outre un jugement déclaratoire, demandent donc une injonction, ou un autre redressement de cette nature, et des dommages‑intérêts. Les défendeurs, par requête fondée sur la règle 419(1) des Règles de la Cour fédérale, ont demandé la radiation de la déclaration des demandeurs et son rejet parce qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action. Le juge Cattanach a rejeté la requête en radiation des défendeurs pour le motif que la Charte s'appliquait au gouvernement du Canada, y compris aux actes exécutifs du cabinet, et que la déclaration comportait "le germe d'une cause d'action" et soulevait "une question dont les tribunaux peuvent être saisis". La Cour d'appel fédérale a accueilli l'appel des défendeurs à l'unanimité.

2. L'arrêt attaqué

44. Chacun des cinq juges de la Cour d'appel fédérale siégeant en appel a exposé des motifs distincts pour faire droit à l'appel. Quatre de ceux‑ci (les juges Pratte, Le Dain, Marceau et Hugessen) ont conclu qu'une violation de l'art. 7 de la Charte doit comprendre une atteinte aux principes de justice fondamentale; or, les appelants n'avaient rien allégué de ce genre.

45. Trois des juges (les juges Pratte, Marceau et Hugessen) ont exprimé l'avis que les faits articulés n'équivalent pas à une atteinte au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne que garantit l'art. 7. Les juges Pratte et Hugessen pensent qu'une violation de l'art. 7 ne pourrait être le fait que de puissances étrangères que la Charte ne lie pas. Le juge Pratte est allé plus loin encore, disant que la "liberté et la sécurité de la personne" que protège l'art. 7, est une garantie contre les arrestations ou détentions arbitraires. Le juge Marceau a estimé que l'art. 7 ne pourra jamais avoir "une vocation plus considérable encore que celle de protéger la vie et la liberté de mouvement des citoyens contre l'arbitraire et le despotisme des gouvernants".

46. Deux juges (les juges Ryan et Le Dain) ont fait droit à l'appel pour le motif fondamental que la question par sa nature n'est pas justiciable d'une cour de justice qui est donc incapable d'en juger. Le juge Ryan pense que la question de savoir s'il y a atteinte à la sécurité nationale, et donc atteinte à la sûreté personnelle des demandeurs, ne peut être tranchée par les tribunaux parce qu'on ne peut en administrer la preuve judiciaire. Le juge Le Dain a estimé que le noeud du litige est l'effet que les essais de missiles de croisière peuvent avoir sur le danger de conflit nucléaire, une question qu'il considère comme non justiciable d'une cour de justice parce qu'elle met en cause des facteurs dont elle ne peut connaître ou qu'elle est incapable d'évaluer. Les trois autres juges ne se sont pas prononcés sur cette question.

47. Le juge Marceau a fait droit à l'appel pour le motif additionnel que la Charte ne confère pas aux tribunaux le pouvoir d'intervenir dans un exercice de la prérogative royale, particulièrement lorsque des questions de défense et de sécurité nationale sont en jeu. Toutefois, une majorité des juges de la Cour (les juges Pratte, Le Dain et Ryan) sont d'avis que la Charte s'applique effectivement aux décisions prises dans l'exercice de la prérogative royale. Le juge Hugessen n'a pas traité de cette question.

48. Aucun des cinq juges n'était disposé à dire que la décision du cabinet de procéder à l'essai du missile de croisière ne pouvait être soumise au contrôle judiciaire parce qu'elle mettait en cause une "question politique". Les juges Pratte et Marceau ont expressément rejeté l'argument, les juges Le Dain et Hugessen n'ont pas estimé nécessaire de statuer sur ce point et le juge Ryan n'en a pas parlé.

3. Les questions en litige

49. Les questions que la Cour doit trancher dans ce pourvoi peuvent être résumées par commodité comme suit:

1) Une décision du gouvernement du Canada en matière de défense nationale et d'affaires étrangères échappe‑t‑elle à tout contrôle judiciaire pour l'un des motifs suivants:

a) ce serait un exercice de la prérogative royale;

b) ce serait, de par la nature des faits en cause, une affaire fondamentalement non justiciable d'une cour de justice;

c) cela mettrait en cause une "question politique" d'un genre sur lequel une cour de justice ne saurait statuer?

2) Dans quelles circonstances une déclaration concluant à un jugement déclaratoire portant sur la constitutionnalité d'une loi ou d'une décision gouvernementale peut‑elle être radiée pour le motif qu'elle ne révèle aucune cause d'action?

3) Les faits articulés dans la déclaration, qui doivent être considérés comme prouvés, constituent‑t‑ils une violation de l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés?

4) Les demandeurs ont‑ils le droit de modifier leur déclaration avant la production d'une défense?

1) Le contrôle judiciaire de la décision gouvernementale

a) La prérogative royale

50. Les intimés soutiennent qu'en common law le pouvoir de conclure des accords internationaux (comme celui qui a été conclu avec les états‑Unis pour autoriser les essais) relève de la prérogative de la Couronne et que tant en common law qu'en vertu de l'art. 15 de la Loi constitutionnelle de 1867, il en est de même des décisions relatives à la défense nationale. Ils font en outre valoir qu'étant donné que l'al. 32(1)a) de la Charte s'applique "au Parlement et au gouvernement du Canada pour tous les domaines relevant du Parlement", l'application de la Charte doit, lorsque le gouvernement est en cause, être restreinte à l'exercice de pouvoirs découlant directement de la loi. Elle ne peut donc s'appliquer à un exercice de la prérogative royale qui est une source de pouvoir existant indépendamment du Parlement; autrement, soutient‑on, la réserve "relevant du Parlement" perdrait tout effet. La réponse à cet argument me semble être que cette réserve, comme son pendant "relevant de cette législature" [la législature de chaque province] à l'al. 32(1)b), n'est qu'un renvoi au partage des compétences prévu aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ils décrivent les matières à l'égard desquelles le Parlement du Canada peut légiférer ou le gouvernement du Canada peut agir en tant qu'exécutif. Comme le juge Le Dain le note, la prérogative royale est un domaine "relevant du Parlement" en ce sens que le Parlement détient la compétence pour légiférer sur des matières relevant de son domaine. Comme il n'existe aucune raison de principe de distinguer entre les décisions du cabinet prises en vertu de la loi et celles prises dans l'exercice de la prérogative royale, et comme les premières relèvent manifestement de la Charte, je conclus que c'est le cas aussi pour les dernières.

b) La non‑justiciabilité

51. Les juges Le Dain et Ryan de la Cour d'appel fédérale ont exprimé l'avis que les questions en cause étaient par leur nature non justiciables des cours de justice, soit parce que la question de savoir si les essais du missile de croisière accroissent le danger de guerre nucléaire ne peut faire l'objet d'une preuve et donc être jugée par les cours de justice (le juge Ryan), soit parce que répondre à cette question met en cause certains facteurs que ne peut connaître une cour de justice ou qui sont d'une nature qu'une cour de justice est incapable d'évaluer (le juge Le Dain). Dans la mesure où cette objection à la thèse des appelants est fondée sur des difficultés inhérentes de preuve, auxquelles devrait évidemment faire face toute tentative de prouver les faits articulés par les appelants, je ne pense pas qu'elle puisse être accueillie. Si le litige était instruit au fond, il se pourrait que les appelants perdent pour la simple raison qu'ils ne seraient pas parvenus à démontrer les faits qui fondent leur demande, mais cela ne me semble pas justifier la radiation de la déclaration à ce stade préliminaire. Il est bien connu en droit qu'en cas de requête en radiation d'une déclaration, les faits articulés par le demandeur doivent être considérés comme prouvés. En conséquence, on peut soutenir qu'en abordant l'affaire comme ils l'ont fait, les juges Le Dain et Ryan ont, en fait, opposé une présomption aux appelants, ce qu'ils ne sont pas autorisés à faire dans une requête préliminaire de ce genre.

52. Je ne suis pas convaincue cependant que les juges Le Dain et Ryan restreignaient cette notion de non‑justiciabilité à des difficultés de preuve. Ils s'appuient tous deux sur l'arrêt de lord Radcliffe Chandler v. Director of Public Prosecutions, [1962] 3 All E.R. 142 (H.L.), particulièrement sur le passage suivant, à la p. 151:

[TRADUCTION] La disposition et l'équipement des forces armées, et les installations offertes aux forces alliées en matière de défense, sont un fait qui ne peut faire l'objet de preuves ou de quelque constatation judiciaire que les décisions politiques sur lesquelles ils reposent ont ou n'ont pas été prises dans le meilleur intérêt du pays. J'ajouterais que je ne saurais imaginer de question dont il soit plus difficile de saisir les tribunaux. Il pourrait être naïf de supposer que la nature des preuves que les appelants veulent soumettre puisse apporter une contribution non négligeable à la solution du débat. Les faits qu'ils désirent établir pourraient être admis: même dans ce cas, l'histoire démontre que les hommes ont dû prendre de grands risques pour eux‑mêmes et les autres dans l'espoir d'atteindre des objectifs auxquels ils attachaient un grand prix, dans l'intérêt de tous. Plus on y regarde, plus il devient évident, je pense, que la question de savoir s'il est dans le meilleur intérêt de notre pays d'acquérir, de garder ou d'implanter des armes nucléaires, dépend d'une infinité de facteurs, militaires et diplomatiques, techniques, psychologiques et moraux, et de décisions, provisoires ou définitives, qui sont elles‑mêmes dictées à la fois par une analyse des faits, une attente et un espoir. Je ne trouve rien à redire à une décision judiciaire qui refuse de soumettre cette question à un juge ou à un jury.

(C'est moi qui souligne.)

À mon avis, ce passage montre clairement que, dans l'optique de lord Radcliffe, ces questions devaient être considérées comme non justiciables des tribunaux non seulement à cause des difficultés de preuve, mais surtout parce qu'elles mettent en cause des considérations morales et politiques qu'il n'est pas du ressort des tribunaux d'évaluer. Le juge Le Dain soutient qu'il s'agit d'un problème de compétence judiciaire plutôt que de quelque chose qui ressemble à la doctrine américaine des "questions politiques". On pourrait cependant répondre à ce point de vue en faisant remarquer que les tribunaux, si peu préparés qu'ils soient pour cette tâche, sont saisis à tout moment de questions de principe et de politique générale. Comme le signale Melville Weston dans son article intitulé "Political Questions", 38 Harv. L. Rev. 296 (1925), à la p. 299:

[TRADUCTION] Le terme "justiciable"... peut légitimement s'étendre à quasiment toute question. C'est‑à‑dire qu'il n'existe que peu de questions qui ne peuvent intrinsèquement être soumises à un tribunal qui suit une procédure préétablie, avec présentation ordonnée des preuves disponibles, dans le but de rendre un jugement dont découleront des conséquences pratiques sur la conduite humaine. Par exemple, lorsque des nations refusent de soumettre à l'arbitrage ou à la juridiction obligatoire d'un tribunal international proposé les questions d'honneur ou d'intérêts qu'elles qualifient de "non justiciables", elles s'écartent en réalité du sens large du terme, mais ce qu'elles veulent dire est moins clair. Elles veulent probablement dire uniquement qu'elles n'accepteront pas, ou estiment qu'elles ne devraient pas accepter, la présentation de preuves à ce sujet, ni modifier leur comportement pour se conformer à d'éventuels jugements. Dans la mesure où ce "non justiciable" est autre chose qu'une simple épithète, il traduit la conscience d'une certaine inaptitude, et non pas d'une impossibilité inhérente, à soumettre ces questions à une décision judiciaire ou quasi judiciaire.

53. Au cours des années cinquante et au début des années soixante, il y a eu une grande controverse en Grande‑Bretagne sur la question de la législation sur les pratiques commerciales restrictives et de la compétence des tribunaux sur les questions qu'elle suscitait: voir Marshall, "Justiciability", Oxford Essays in Jurisprudence (1961), éd. A.G. Guest; Summers, "Justiciability" (1963), 26 M.L.R. 530; Stevens, "Justiciability: The Restrictive Practices Court Re‑Examined", [1964] Public Law 221. Il est passablement clair, je pense, que la législation britannique sur les pratiques commerciales restrictives n'a pas obligé les tribunaux à résoudre des questions plus impondérables que celles auxquelles ont été confrontés les tribunaux américains chargés d'appliquer la Sherman Act. D'ailleurs le contenu de "politique générale" des décisions judiciaires dans ces affaires est visiblement moindre que celui des décisions de tribunaux administratifs tels la Commission canadienne des transports ou le CRTC. Ce qui était vraiment en cause dans ces affaires, et c'est peut‑être aussi le cas en l'espèce, ce n'est pas la capacité des tribunaux judiciaires de rendre une décision sur les questions dont ils sont saisis; c'est plutôt l'à‑propos du recours à des techniques judiciaires à ces fins.

54. Je ne saurais accepter la proposition voulant que des difficultés de preuve justifient la Cour de ne pas rendre un certain genre de décisions s'il peut être démontré que, pour d'autres raisons, c'est son devoir de les rendre. Je crois que nous devrions nous demander si les tribunaux devraient ou doivent, et non pas s'ils peuvent, connaître de ces questions. Nous devrions mettre de côté les difficultés de preuve et nous demander si, d'un point de vue constitutionnel, il est approprié ou nécessaire que les tribunaux tranchent la question dont nous sommes saisis. Je reviendrai là‑dessus plus loin.

c) La doctrine des questions politiques

55. C'est un principe de droit constitutionnel américain bien établi qu'il existe certaines "questions politiques" qu'une cour de justice devrait refuser de trancher. Dans l'arrêt Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962), aux pp. 210 et 211, le juge Brennan expose la nature de la doctrine dans les termes suivants:

[TRADUCTION] Nous avons dit que "Lorsqu'on détermine qu'une question relève de la catégorie (des questions politiques), l'à‑propos, dans notre régime de gouvernement, de conférer un caractère définitif à l'action des organes politiques et aussi l'absence de critères satisfaisants susceptibles de fonder une décision judiciaire sont des facteurs dominants." Coleman v.. Miller, 307 U.S. 433, 454 et 455. La non‑justiciabilité d'une question politique est fonction avant tout de la séparation des pouvoirs. Une grande confusion résulte de la capacité d'obscurcir par l'épithète "question politique" la nécessité de procéder à une investigation cas par cas. Décider si un domaine a, dans une certaine mesure, été attribué par la Constitution à une autre branche du gouvernement, ou si l'acte de cette branche excède les pouvoirs conférés quels qu'ils soient, est en soi un exercice délicat d'interprétation constitutionnelle, mais c'est pourtant là une responsabilité de cette cour en tant qu'interprète ultime de la Constitution.

Et, à la page 217, il dit:

[TRADUCTION] Il est clair que diverses formulations, avec de légères variantes en fonction du contexte dans lequel les questions se posent, peuvent décrire une question politique, mais chacune possède un ou plusieurs éléments qui la ramènent essentiellement à une fonction de la séparation des pouvoirs. Visible à la surface de toute affaire considérée comme faisant intervenir une question politique, on trouve une attribution constitutionnelle, démontrable par un texte, de la question à un organe politique correspondant, ou l'absence de norme pouvant être dégagée et utilisée judiciairement pour la résoudre, ou l'impossibilité de décider sans une décision de politique initiale relevant clairement d'un pouvoir discrétionnaire non judiciaire, ou l'impossibilité pour le tribunal d'entreprendre indépendamment d'apporter une solution sans manquer au respect dû aux organes du gouvernement correspondants, ou la nécessité inhabituelle d'accepter aveuglément une décision politique déjà prise, ou enfin l'embarras que pourraient éventuellement causer des décisions divergentes de différents organes sur une même question.

Si certaines des catégories de questions politiques mentionnées par le juge Brennan soulèvent la question de la compétence judiciaire ou institutionnelle dont on vient de parler, son thème sous‑jacent est la séparation des pouvoirs, le rôle dans lequel doivent se cantonner les tribunaux par rapport aux autres organes du gouvernement. À cet égard, il vaut peut‑être la peine de signaler la distinction faite par la jurisprudence américaine entre les questions d'ordre interne d'une part et les affaires étrangères d'autre part. Dans le domaine des affaires étrangères, les tribunaux se montrent particulièrement déférents envers l'exécutif: voir par ex. Atlee v. Laird, 347 F.Supp. 689 (1972) (U.S. Dist. Ct.), aux pp. 701 et suiv.

56. Bien qu'à mon avis, l'énoncé du juge Brennan résume adéquatement le raisonnement suivi par les tribunaux américains pour décider que certains cas n'étaient pas de ceux dont ils pouvaient connaître, je ne pense pas qu'il soit particulièrement utile pour déterminer dans quels cas les tribunaux américains jugeront que ces facteurs entrent en jeu. De l'arrêt Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803), jusqu'à l'arrêt United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974), la Cour n'a pas laissé [TRADUCTION] "le respect dû aux organes du gouvernement correspondants" lui interdire de prononcer des décisions fort embarrassantes pour ceux qui détiennent un mandat exécutif ou législatif. Dans l'arrêt Baker v. Carr lui‑même, précité, le juge Frankfurter, dissident, a dit craindre que le pouvoir judiciaire ne puisse trouver de normes utilisables pour résoudre les problèmes que représentait la redistribution des circonscriptions politiques. En vérité certains diraient que l'application de l'arrêt Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954), sur la déségrégation raciale a donné lieu à des problèmes semblables de difficultés judiciaires. Et pourtant les tribunaux américains n'ont pas hésité à s'aventurer dans ces domaines.

57. Les auteurs ont consacré beaucoup d'énergie pour tenter de découvrir quand la doctrine des questions politiques devrait s'appliquer. Bien qu'il existe de nombreuses théories (dont le professeur Scharpf donne peut‑être le meilleur résumé dans son article "Judicial Review and the Political Question: A Functional Analysis", 75 Yale L.J. 517 (1966)), je pense qu'il est juste de dire qu'ils peuvent être partagés en deux grandes écoles. La première, défendue par des auteurs comme Weston, "Political Questions", précité, et Wechsler, Principles, Politics, and Fundamental Law (1961); Wechsler, Book Review, 75 Yale L.J. 672 (1966), définit les questions politiques surtout en fonction de la séparation des pouvoirs fixés par la Constitution et se tourne vers la Constitution elle‑même pour déterminer où doivent s'arrêter les tribunaux. La seconde école, représentée par Finkelstein, "Judicial Self‑Limitation", 37 Harv. L. Rev. 338 (1924) et Bickel, The Least Dangerous Branch (1962), surtout au chapitre 4, "The Passive Virtues", fonde la doctrine des questions politiques sur ce qu'il me semble être une notion plutôt vague de "prudence" judiciaire selon laquelle les tribunaux supputent la sagesse politique d'interventions dans des domaines délicats. Plus récemment, des commentateurs tels Tigar, "Judicial Power, the `Political Question Doctrine', and Foreign Relations", 17 U.C.L.A. L.R. 1135 (1970) et Henkin, "Is There a `Political Question' Doctrine?" 85 Yale L.J. 597 (1976), remettent en cause la nécessité même de la doctrine des questions politiques, soutenant que tous les précédents bien fondés peuvent être expliqués en fonction de la doctrine orthodoxe de la séparation des pouvoirs.

58. Le professeur Tigar dans son article laisse entendre que la doctrine des questions politiques n'est pas vraiment une doctrine, mais simplement [TRADUCTION] "un aggrégat de règles et de principes de droit fort peu homogènes, tous partiellement fondés sur le respect des organes politiques du gouvernement" (p. 1163). Il voit dans la formulation de la doctrine par le juge Brennan dans l'arrêt Baker v. Carr, précité, un [TRADUCTION] "effort insatisfaisant pour rationaliser une série de précédents disparates" (p. 1163).

59. Dans l'arrêt Chandler, précité, de la Chambre des lords, lord Devlin a éprouvé une répugnance semblable à s'écarter des techniques traditionnelles dans l'interprétation de l'expression [TRADUCTION] «à des fins préjudiciables à la sûreté ou à l'intérêt de l'état...» de l'Official Secrets Act, 1911. Ses collègues, en particulier lord Radcliffe et lord Reid, semblent avoir été d'avis qu'en matière de défense, l'opinion de la Couronne sur ce qui est préjudiciable à la sûreté de l'état ou à ses intérêts est concluante pour les tribunaux. Lord Devlin a souscrit au résultat auquel sont arrivés ses collègues vu les faits dont il était saisi, ainsi qu'à l'observation suivante de lord Parker de la Cour d'appel criminelle ([1962] 2 All E.R. 314, aux pp. 319 et 320): [TRADUCTION] «le mode d'exercice des...pouvoirs de prérogative [de la Couronne sur le stationnement et l'armement des militaires] ne saurait faire l'objet d'une investigation de la part des tribunaux, qu'il s'agisse d'une affaire civile ou criminelle ...» ([1962] 3 All E.R. 142, à la p. 157); mais il a ajouté trois observations afin de clarifier sa position.

60. Sa première observation est que le principe selon lequel les tribunaux ne sauraient contrôler le fond des décisions discrétionnaires est fondamental en droit administratif et n'est nullement confiné aux questions de défense ou d'exercice de la prérogative. Son second point est que même si le contrôle d'une décision discrétionnaire sur le fond est exclu, cela ne veut pas dire qu'il y a exclusion totale du contrôle judiciaire. Son troisième commentaire est que la nature et l'effet du principe du contrôle judiciaire sont [TRADUCTION] «[de limiter] le point litigieux sur lequel la cour doit statuer ...» ([1962] 3 All E.R. 142, à la p. 158).

61. Lord Devlin a alors appliqué ces principes à l'espèce dont il était saisi et s'est demandé ce que le jury était requis de décider. À son avis, [TRADUCTION] "ce qu'il faut démontrer, c'est l'existence d'un dessein préjudiciable à l'état—non un dessein "considéré par la Couronne" comme préjudiciable à l'état" ([1962] 3 All E.R. 142, à la p. 158). Il conclut donc à la p. 159:

[TRADUCTION] En conséquence, l'opinion de la Couronne sur ce qui est ou n'est pas préjudiciable en l'espèce est tout aussi inadmissible que celle des appelants. Les preuves de la Couronne concernant ses intérêts sont une tout autre chose. Ceux‑ci peuvent être établis par un officier de la Couronne quand cela s'avère nécessaire. Dans un cas comme la présente espèce, on peut présumer qu'est contraire aux intérêts de la Couronne l'immobilisation de l'un de ses terrains d'aviation, tout comme on peut présumer qu'il est contraire aux intérêts d'un industriel que son usine soit immobilisée. Cela va sans dire, comme l'a soutenu le procureur général. Mais la présomption n'est pas irréfragable. Les hommes peuvent exagérer l'importance de leurs intérêts; il en est de même pour la Couronne. Les préposés de la Couronne, tout comme le reste des hommes, même animés des motifs les plus élevés, sont capables de formuler une politique ad hoc, conçue pour interdire au citoyen de faire ce que la Couronne ne veut pas qu'il fasse. Les tribunaux ont le devoir d'exercer aujourd'hui la même vigilance qu'ils ont toujours exercée afin de prévenir tout abus de prérogative. Mais dans la présente espèce rien n'autorise à croire que l'intérêt de la Couronne dans le fonctionnement normal de ses terrains d'aviation diffère de ce qu'on peut naturellement présumer, ou qu'elle exagère les dangers d'interférences avec leur efficacité.

(C'est moi qui souligne.)

62. Il me semble que ce que veut dire lord Devlin, de même que Tigar et Henkin dans leurs commentaires, c'est que les tribunaux ne devraient pas se montrer trop facilement prêts à abandonner l'exercice de leur fonction de contrôle judiciaire simplement parce qu'il s'agit d'importantes affaires d'état. De même, cependant, il faut se rendre compte que le contrôle judiciaire n'est pas la substitution de l'opinion du tribunal, quant au fond, à celle de la personne ou de l'organisme titulaire d'un pouvoir décisionnel discrétionnaire. Dans un premier temps, il faut établir qui, constitutionnellement, détient le pouvoir décisionnel; dans un second, il faut établir l'étendue (s'il y a lieu) du contrôle judiciaire de l'exercice de ce pouvoir.

63. Il est opportun à ce stade de nous rappeler la question que doit trancher la Cour. Il est vrai, bien entendu, que le Parlement fédéral détient une compétence législative exclusive en matière de défense en vertu du par. 91(7) de la Loi constitutionnelle de 1867 et aussi que l'Exécutif fédéral possède les pouvoirs que lui confèrent les art. 9 à 15 de cette loi. En conséquence, s'il était simplement demandé à la Cour d'exprimer une opinion sur la sagesse de l'exercice des pouvoirs de l'Exécutif en matière de défense en l'espèce, la Cour devrait refuser d'y répondre. Elle ne peut substituer son opinion à celle de l'Exécutif à qui la Constitution attribue le pouvoir décisionnel. Comme l'effet de l'action des appelants est d'attaquer la sagesse de la politique du gouvernement en matière de défense, il est tentant de dire que la Cour devrait de la même façon refuser de s'en mêler. Toutefois, je pense que ce serait là une erreur, ce serait contourner la question dont nous sommes saisis. La question dont nous sommes saisis n'est pas de savoir si la politique du gouvernement en matière de défense est saine, mais plutôt de savoir si elle viole les droits des appelants que garantit l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés. C'est là une question totalement différente. Je pense qu'il ne fait aucun doute qu'il s'agit là d'une question relevant des tribunaux. D'ailleurs, le par. 24(1) de la Charte, qui fait aussi partie de la Constitution, dit clairement qu'"un tribunal compétent" a la responsabilité de statuer sur cette question. Si le tribunal a le droit d'imposer la réparation qu'il "estime convenable et juste eu égard aux circonstances", je ne pense pas qu'il puisse décliner sa compétence parce que le litige serait en soi non justiciable des tribunaux ou parce qu'il met en cause une prétendue "question politique": voir Martin H. Redish, "Abstention, Separation of Powers, and the Limits of the Judicial Function", 94 Yale L.J. 71 (1984).

64. Donc je conclus que si nous devons rechercher dans la Constitution la réponse à la question de savoir s'il est approprié que les tribunaux "prêtent des intentions" à l'Exécutif en matière de défense, nous conclurions que non. Mais si on nous demande de décider si un acte spécifique de l'Exécutif porte atteinte aux droits des citoyens, non seulement est‑il approprié que nous répondions à la question, mais c'est notre devoir en vertu de la Charte d'y répondre.

65. Quelques cas hypothétiques illustreront mon propos. Prenons le cas d'une personne, mobilisée en temps de guerre, qu'on envoie au front outre‑mer, et ce conformément aux autorisations législatives et exécutives appropriées. Elle veut contester sa conscription et son envoi outre‑mer parce que cela constituerait une atteinte à ses droits en vertu de l'art. 7. Il est clair que sa liberté a été restreinte et, si elle est envoyée au front, la sécurité de sa personne et même sa vie seront en danger. Il me semble que ce serait offrir à ce conscrit une protection somme toute illusoire si la validité de sa contestation devait dépendre de l'Exécutif. Mais d'autre part, il ne s'ensuit pas que les droits de cette personne aux termes de la Charte ont été violés. Même si les droits d'une personne à la vie et à la liberté en vertu de l'art. 7 sont interprétés dans leur sens le plus large, il est clair qu'en vertu de l'article premier ils font l'objet de "limites ... raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique". Si la Cour devait être d'avis que la conscription en temps de guerre est une "limite raisonnable" au sens de l'article premier, le conscrit, selon les faits présentés, serait nécessairement débouté.

66. À l'opposé, on peut concevoir une situation dans laquelle le gouvernement décide de forcer un certain groupe à participer à l'essai expérimental d'un gaz neurotoxique mortel. Même si le gouvernement pouvait soutenir que ces expériences constituent une part importante de l'effort de défense, j'estimerais difficile de croire qu'elles survivraient à un examen judiciaire en vertu de la Charte. De même, nous pouvons imaginer une situation de temps de guerre où l'armée prendrait des gens pour les envoyer au service militaire sans législation habilitante appropriée adoptée par le Parlement. Cette tactique de "presse" ferait, comme on peut l'imaginer, l'objet d'un examen judiciaire, même si l'Exécutif estimait cette tactique justifiée pour la poursuite de la guerre.

67. Pour en revenir à l'espèce, il me semble que le législateur a assigné aux tribunaux à titre de responsabilité constitutionnelle la tâche de décider si la décision d'autoriser les essais de missiles de croisière violent les droits des appelants garantis par la Charte. Les exemples précédents montrent pourquoi le législateur a agi ainsi. Il est donc à mon avis non seulement approprié que nous statuions sur la question; nous avons l'obligation constitutionelle de le faire.

2) Quand une déclaration concluant à un jugement déclaratoire peut‑elle être radiée?

68. Pour situer cet aspect du litige dans son contexte, il est nécessaire d'examiner le déroulement de la procédure en l'espèce.

69. Le 20 juillet 1983, les appelants produisaient une déclaration concluant à un jugement qui déclarerait que leurs droits constitutionnels ont été violés et demandant en conséquence une injonction, des dommages‑intérêts et les dépens. Les intimés ont requis, le 11 août 1983, sur le fondement de la règle 419(1) des Règles de la Cour fédérale, la radiation de la déclaration, pour le motif principal qu'elle ne révélait aucune cause raisonnable d'action. Il a aussi été allégué que la déclaration était futile et vexatoire et constituait un emploi abusif des procédures de la Cour. Le juge Cattanach a rejeté la requête le 15 septembre 1983. Il a noté l'obligation imposée par la règle 408 d'une articulation précise dans la déclaration des faits essentiels qu'invoque le demandeur et qui est déterminante pour la validité de la déclaration. Il a dit qu'une déclaration ne peut être radiée si les faits articulés sont "le moindrement susceptible de constituer un fondement de cause d'action". En vertu de son al. 32(1)a), la Charte s'applique au Parlement et au gouvernement du Canada et, en vertu du par. 24(1), la Cour a compétence pour ordonner les réparations convenables. La déclaration, a‑t‑il conclu, contenait suffisamment d'allégations pour soulever un point dont peuvent connaître les tribunaux et il a comparé la responsabilité imputée aux intimés à la responsabilité pour activités très dangereuses selon la conception de la règle de l'arrêt Rylands v. Fletcher, [1861‑73] All E.R. 1 (H.L.) Il y avait, a‑t‑il conclu, "au moins le germe d'une cause d'action" dans la déclaration.

70. Le 19 septembre 1983, les intimés en appelaient à la Cour d'appel fédérale. Le 7 octobre 1983, les appelants demandaient à la Cour d'appel l'autorisation de modifier leur déclaration en vertu de la règle 1104, pour y alléguer que l'essai du missile de croisière au Canada, en soi, violait les droits des appelants aux termes de l'art. 7 de la Charte. Le juge Pratte a rejeté la requête sans motifs le 11 octobre 1983. La Cour d'appel fédérale a entendu l'affaire le 28 novembre 1983 et a fait droit à l'appel des intimés pour les raisons exposées précédemment.

71. Le pourvoi devant cette Cour a été entendu les 14 et 15 février 1984. Le 6 mars 1984, les appelants présentaient devant le juge Muldoon une requête en injonction, conformément à la règle 469 des Règles de la Cour fédérale, qui interdirait les essais tant que l'affaire n'aurait pas été jugée. Le juge Muldoon a conclu que tant que cette Cour n'en aurait pas décidé autrement, la demande des appelants, suivant le droit applicable, n'était pas justiciable des tribunaux. Il a conclu que pour obtenir une injonction interlocutoire, il fallait des preuves "convaincantes" de la violation d'un droit. Les preuves présentées n'étaient qu'hypothétiques et ne pouvaient démontrer l'existence d'un "péril réel et imminent" pour les droits des appelants. Il n'y avait rien donc qui justifiait de délivrer une injonction.

72. Voici donc la question de procédure dont est saisie la Cour: la déclaration des appelants comporte‑t‑elle une cause raisonnable d'action au sens de la règle 419 des Règles de la Cour fédérale?

a) Le principe applicable

73. Le juge Estey a énoncé le principe applicable dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 740:

Comme je l'ai dit, il faut tenir tous les faits allégués dans la déclaration pour avérés. Sur une requête comme celle‑ci, un tribunal doit rejeter l'action ou radier une déclaration du demandeur seulement dans les cas évidents et lorsqu'il est convaincu qu'il s'agit d'un cas "au‑delà de tout doute": Ross v. Scottish Union and National Insurance Co. (1920), 47 O.L.R. 308 (Div. App.)

74. Dans l'affaire Shawn v. Robertson (1964), 46 D.L.R. (2d) 363, on concluait à un jugement déclaratoire à l'encontre de l'exercice ministériel d'un pouvoir discrétionnaire. Une demande de radiation fondée sur une absence de cause raisonnable d'action a été déposée en vertu des règles de l'Ontario. Le juge Grant a dit, à la p. 365:

[TRADUCTION] Les principes que doit appliquer la Cour pour décider d'exercer ou non la compétence que lui attribue la règle 126 sont énoncés dans l'arrêt Ross v. Scottish Union & National Insurance Co. (1920), 53 D.L.R. 415, aux pp. 421 et 422, 47 O.L.R 308, à la p. 316, par le juge Magee de la Cour d'appel:

Cette compétence inhérente est partiellement incorporée dans notre règle 124 (règle 126 aujourd'hui) ... On n'a agi sur le fondement de la règle que dans les affaires claires et évidentes, et il ne devrait en être ainsi que si la Cour est convaincue qu'il n'y a aucun doute, et qu'il n'existe aucune cause raisonnable de demande ou de défense.

Et, à la p. 423 des D.L.R., à la p. 317 des O.L.R: "Pour justifier le recours à la règle 124 ... il ne suffit pas qu'il soit peu vraisemblable que le demandeur ait gain de cause."

Dans l'arrêt Gilbert Surgical Supply Co. and Gilbert v. Frank W. Horner Ltd., 34 C.P.R. 17, [1960] O.W.N. 289, 19 Fox Pat. C. 209, le juge Aylesworth de la Cour d'appel, s'exprimant en son nom et en celui du juge en chef de l'Ontario Porter et du juge LeBel, dit à la p. 289 des O.W.N.:

Il a dit qu'il s'agissait d'une action nouvelle et qu'il ne pouvait dire que le défendeur avait démontré que l'affaire relevait de la règle. À ce stade de la procédure, la Cour ne pouvait conclure que l'action de la demanderesse n'avait aucune chance d'être accueillie ni qu'il était manifeste et hors de tout doute qu'aucune cause raisonnable d'action n'avait été établie.

75. L'affaire McKay v. Essex Area Health Authority, [1982] 2 All E.R. 771, est analogue à l'espèce, non par la nature du litige, mais par la nouveauté de la cause d'action alléguée et par l'absence de précédent. Dans cette affaire, une femme enceinte avait contracté la rubéole dans les premiers mois de sa grossesse. Son médecin lui avait fait des prises de sang et le bureau de la santé publique défendeur avait fait les tests, mais l'infection ne fut pas diagnostiquée et l'enfant naquit gravement handicapée. La mère et l'enfant ont poursuivi le médecin et le bureau de santé publique en responsabilité délictuelle et l'enfant demandait des dommages‑intérêts pour son [TRADUCTION] "entrée dans la vie avec des lésions gravement débilitantes". Le protonotaire a radié la demande de l'enfant parce qu'elle ne révélait aucune cause raisonnable d'action. Son ordonnance fut infirmée en appel où le juge a dit que les défendeurs avaient une obligation de diligence envers l'enfant et que sa véritable demande n'était pas fondée sur le préjudice subi en raison de son [TRADUCTION] "entrée malencontreuse dans la vie" mais sur le fait d'être née difforme. Cela constituait une cause raisonnable d'action. Un appel à la Cour d'appel fut accueilli et l'ordonnance du protonotaire radiant la demande rétablie.

76. Le lord juge Stephenson devait décider l'épineuse question de savoir si un enfant a le droit de ne pas naître difforme, ce qui, dans le cas d'un enfant difforme ou rendu infirme par une maladie avant la naissance, signifiait le droit à l'avortement. L'avocat de l'enfant fit valoir qu'on ne pouvait considérer cette demande comme un cas simple et clair, susceptible d'un seul résultat, pas plus qu'on ne pouvait la considérer comme futile ou vexatoire; elle était peut‑être nouvelle, mais elle soulevait des questions d'une réelle substance qui devaient être tranchées en justice. Sa Seigneurie ne fut pas de cet avis. Elle dit, à la p. 778:

[TRADUCTION] Ici la Cour ne statue pas selon "l'ancien droit"; elle est saisie d'une cause nouvelle d'action, à l'égard de laquelle il n'existe aucun précédent publié, favorable ou défavorable, des tribunaux du Royaume‑Uni ou du Commonwealth. Il est tentant de dire que la question de son existence est si difficile et si importante qu'il devrait en être débattu en première instance, puis en appel et jusque devant la Chambre des lords. Mais il peut s'avérer tout aussi clair et évident, après le débat sur la demande des défendeurs visant sa radiation, que cette nouvelle cause d'action est indéfendable, ne saurait être soutenue ou qu'elle n'a aucune chance d'être accueillie.

(C'est moi qui souligne.)

77. Il semble donc qu'en règle générale les tribunaux hésitent à radier une déclaration pour le motif qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action. La nécessité d'un débat pour arriver à une conclusion sur ce point préliminaire n'est pas un élément décisif et la nouveauté de la cause d'action ne joue pas contre les demandeurs.

78. On a fait valoir cependant que la déclaration des demandeurs devrait être radiée parce que certaines des allégations ne sont pas des questions de fait, mais des questions d'opinion et que celles‑ci, qui sont dans une certaine mesure conjecturales, ne relèvent pas du principe selon lequel les allégations de fait dans la déclaration doivent être considérées comme prouvées. Je ne peux accepter cette proposition puisqu'elle me semble impliquer qu'une question d'opinion n'est pas susceptible d'être prouvée. Ce qui importe aux fins de l'application du principe est, à mon avis, les faits "apportant une preuve". Ceux‑ci peuvent être réels ou intangibles. Les faits réels peuvent être prouvés par preuve directe. Par contre, les faits intangibles peuvent être prouvés par déduction à partir de faits réels ou par témoignage d'experts. Les faits intangibles font fréquemment l'objet d'opinion. La question de la cause probable d'un certain résultat est une bonne illustration, voisine des questions en litige. Une allégation que le manque de douche à la briqueterie de la défenderesse a probablement entraîné la maladie cutanée de l'employé demandeur semble n'être que l'expression d'une opinion médicale, mais c'est aussi, en droit, une conclusion que les tribunaux peuvent à bon droit tirer des faits connexes et de l'opinion d'expert: voir McGhee v. National Coal Board, [1972] 3 All E.R. 1008 (H.L.) D'ailleurs, même une conclusion qu'un événement "causerait" un certain résultat dans l'avenir, est une conclusion de fait intangible. Par exemple, dans l'affaire Fleming v. Hislop (1886), 11 A.C. 686, il fallait déterminer si la conclusion [TRADUCTION] "que mettre le feu à d'autres monceaux ou tas de déchets miniers sur la ferme en question ou à proximité des terres des requérants causerait une gêne et un désagrément réels à ces derniers", était une conclusion de fait ou de droit. On a fait valoir qu'il ne pouvait s'agir d'une conclusion de fait parce qu'elle se rapportait à quelque chose qui était [TRADUCTION] "éventuel, futur, sans existence réelle". Le comte de Selborne a estimé que, puisque rien ne s'était réellement passé, une conclusion de fait comme chose passée était impossible. Mais il ne s'était jamais agi d'une conclusion de fait et [TRADUCTION] "il est erroné de dire que, parce que le "conditionnel" indique l'éventualité, le verbe "causer" au conditionnel n'indique pas un fait à proprement parler" (p. 690). Voir également sur la causalité en tant que question de fait, Alphacell Ltd. v. Woodward, [1972] 2 All E.R. 475, lord Salmon à la p. 489 et 490:

[TRADUCTION] La nature de la causalité a été discutée par de nombreux et éminents philosophes et aussi par de nombreux savants juges du passé. Je considère cependant que déterminer la chose ou la personne qui a causé un certain événement est essentiellement une question pratique de fait à laquelle le bon sens ordinaire, plutôt qu'une théorie métaphysique abstraite, permet le mieux de répondre.

79. À mon avis, plusieurs des allégations de la déclaration sont des énoncés de faits intangibles. Certains invitent des déductions; d'autres anticipent les conséquences probables. Ils peuvent faire l'objet de preuve par déduction à partir de faits réels ou de témoignage d'expert, ou [TRADUCTION] "par l'application de principes de bon sens": voir Leyland Shipping Co. v. Norwich Union Fire Insurance Society, [1918] A.C. 350, à la p. 363, lord Dunedin. Il est fort douteux que les demandeurs puissent les prouver d'une quelconque manière. Il n'appartient cependant pas à la Cour à ce stade de préjuger de cette question. Je suis d'accord avec le juge Cattanach pour dire que la déclaration contient des allégations suffisantes pour soulever une question justiciable des tribunaux.

b) Le jugement déclaratoire

80. Il convient maintenant d'examiner la thèse des appelants voulant que, pour établir une cause raisonnable à leur demande de jugement déclaratoire, par opposition à leur demande d'injonction et de dommages‑intérêts, ils n'aient pas à alléguer dans leur déclaration la violation ou la menace de violation d'un droit. Il suffit, font‑ils valoir, que le demandeur ait qualité pour agir, qu'une "importante question constitutionnelle" soit soulevée et que le jugement déclaratoire demandé serve une fin utile. À l'appui de leur prétention, les appelants invoquent l'arrêt Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575, et l'arrêt Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138. L'affaire Thorson soulevait la question d'un prétendu excès de pouvoir législatif de la part du Parlement du Canada comme ce fut le cas de l'affaire ultérieure Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265. Étant donné la nature de ces questions, il est manifestment vrai qu'il n'est pas nécessaire qu'il y ait eu violation d'un droit.

81. Borchard, Declaratory Judgments (2nd ed. 1941), à la p. 27, suggère que le jugement déclaratoire dans les affaires qui ne peuvent faire l'objet d'un autre genre de recours est différent en ce que:

[TRADUCTION] ... il n'est pas nécessaire qu'un "préjudice" ou un "acte dommageable" ait été vraiment commis ou menace de l'être pour que le demandeur puisse demander à la justice d'intervenir; il n'a qu'à démontrer un intérêt juridique ou que l'un de ses droits est en péril ou est gravement menacé, par son déni, par l'existence d'un instrument potentiellement dangereux, par quelque événement ou catastrophe imprévus ayant pour effet de donner naissance à un différend, ou par l'assertion d'une prétention contraire du défendeur ...

Borchard élabore ensuite sur la notion d'"intérêt juridique" aux pp. 48 et 49:

[TRADUCTION] Le droit de recourir à la justice est assorti de la condition essentielle que le demandeur ait un intérêt à protéger. Le fait que la procédure de jugement déclaratoire permet de connaître de multiples questions de droit pour lesquelles il n'existe aucune autre forme de recours a dès le début exigé des tribunaux qu'ils déterminent d'abord si les faits justifient qu'un redressement judiciaire soit accordé et, plus particulièrement, si le demandeur a un "intérêt juridique" au redressement qu'il demande. Dans le cas mieux connu de l'action exécutoire, l'intérêt juridique est recherché dans la "cause d'action" mais, comme on l'a déjà observé, la portée restreinte souvent donnée à cette expression ambiguë a permis d'occulter les nombreux cas et situations dans lesquels le demandeur, alors qu'il n'a subi encore aucun dommage matériel ou alors qu'il cherche à échapper à un dilemme ou à une situation juridique incertaine en la faisant clarifier, a besoin d'une intervention judiciaire non traditionnelle. La nouvelle possibilité qu'offre le jugement déclaratoire et sa nécessité sur le plan de l'utilité judiciaire exigent soit une acception plus flexible et plus large de l'expression "cause d'action", soit l'emploi d'une expression moins caméléon pour indiquer quand le requérant peut obtenir la protection judiciaire. Sans perdre de vue la nécessité de l'existence de faits attributifs de compétence, nous pensons que l'expression "intérêt juridique" répond à ce besoin.

82. Lorsque, toutefois, l'inconstitutionnalité d'une loi ou d'un acte est fondée sur son conflit avec un droit, il faut alors alléguer que ce droit a été violé. Tel était le cas dans l'affaire Borowski; on y concluait à un jugement déclaratoire qui aurait dit que les dispositions du Code criminel sur l'avortement contrevenaient au droit à la vie garanti par l'al. 1a) de la Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, app. III. On alléguait dans cette affaire que des droits étaient violés, même s'il s'agissait des droits de foetus humains et non pas de ceux du demandeur. Il me semble que chaque fois qu'un plaideur soulève une "importante question constitutionnelle" mettant en cause une violation de la Charte ou de la Déclaration canadienne des droits, puisqu'on se plaint de la violation prétendue d'un droit, il s'ensuit, par définition pour ainsi dire, que la nature de la violation alléguée doit être énoncée. De plus, comme le font remarquer les intimés, le par. 24(1) de la Charte fait de la violation ou de la négation d'un droit une condition préalable à l'obtention d'une réparation judiciaire en vertu de cet article. Cela étant, il semble s'ensuivre que la violation ou la négation dont on fait grief doit être expressément plaidée.

83. Cependant les appelants font valoir que si l'injonction et les dommages‑intérêts demandés en conséquence sont fondés sur le par. 24(1) de la Charte, leur demande de jugement déclaratoire est générale. L'alinéa 9c) de leur déclaration ne s'appuie pas sur cette disposition et se borne à conclure à un jugement déclarant l'inconstitutionnalité en général. Il s'agit, font‑ils valoir, d'une cause d'action distincte en common law, fondée aussi sur l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, cause qui peut exister par elle‑même, même s'ils sont déboutés de leur action en réparation fondée sur le par. 24(1). Ils citent la règle 1723 des Règles de la Cour fédérale, qui porte:

Règle 1723. Il ne peut être fait opposition à une action pour le motif que cette action ne vise qu'à l'obtention d'un jugement ou d'une ordonnance purement déclaratoires; et la Cour pourra faire des déclarations de droit obligatoires, qu'un redressement soit ou puisse être demandé ou non en conséquence.

84. Les appelants reconnaissent que le jugement déclaratoire d'inconstitutionnalité est un redressement discrétionnaire (Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821), mais ils disent que ce pouvoir discrétionnaire appartient au tribunal de première instance et ne peut être exercé qu'après audition sur le fond. En conséquence, leur demande de redressement n'aurait pas dû être radiée à ce stade préliminaire, quel que soit le sort réservé à leurs autres prétentions. Toutefois, comme le font remarquer les intimés, un jugement déclaratoire n'est discrétionnaire qu'en ce sens que le tribunal peut le refuser, même si on a apporté une preuve le justifiant: voir Zamir, The Declaratory Judgment (1962), à la p. 193. Donc la Cour saisie d'une requête en radiation qui invoque que la déclaration ne révèle aucune cause raisonnable d'action n'usurpe en rien le pouvoir discrétionnaire du tribunal de première instance.

(i) L'incompatibilité avec le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982

85. Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 porte:

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

86. Il semble que, pour ce qui est d'imposer une limite constitutionnelle sur le pouvoir de légiférer au Canada, l'art. 52 joue le même rôle que ses prédécesseurs, l'art. 2 de la Loi de 1865 relative à la validité des lois des colonies, 28 & 29 Vict., chap. 63, et l'art. 7 du Statut de Westminster, 1931, 22 Geo. 5, chap. 4 (S.R.C. 1970, app. II, no 26): voir La Forest, "The Canadian Charter of Rights and Freedoms: An Overview" (1983), 61 R. du B. can. 19, à la p. 28. L'article 2 de la Loi de 1865 relative à la validité des lois des colonies prévoit:

[TRADUCTION] 2. Toute loi coloniale qui est ou sera de quelque façon incompatible avec les dispositions d'une loi du Parlement applicable à la Colonie d'où provient cette loi, ou incompatible avec une ordonnance ou un règlement adopté en vertu de ladite loi du Parlement, ou ayant dans la Colonie l'effet de ladite loi, doit s'interpréter sous réserve desdits loi, ordonnance ou règlement et sera absolument nulle et inopérante, mais seulement dans la mesure de cette incompatibilité.

L'article 7 du Statut de Westminster, 1931 prévoit:

7. (1) Rien dans la présente Loi ne doit être considéré comme se rapportant à l'abrogation ou à la modification des Actes de l'Amérique du Nord britannique, 1867 à 1930, ou d'un arrêté, statut ou règlement quelconque édicté en vertu desdites Actes.

(2) Les dispositions de l'article deux de la présente Loi doivent s'étendre aux lois édictées par les provinces du Canada et aux pouvoirs des législatures de ces provinces.

(3) Les pouvoirs que la présente Loi confère au Parlement du Canada ou aux législatures des provinces ne les autorisent qu'à légiférer sur des questions qui sont de leur compétence respective.

Donc, le juge Dickson (alors juge puîné) a parfaitement raison de dire dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] l R.C.S. 295, à la p. 313:

L'article 52 énonce le principe fondamental du droit constitutionnel, savoir la suprématie de la Constitution.

Le Juge Dickson poursuit en rappelant que, lorsqu'on conclut à un jugement déclaratoire en vertu de l'art. 52 pour faire déclarer une législation inconstitutionnelle, les exigences relatives à la qualité pour agir dans un litige constitutionnel doivent évidemment être remplies.

87. Si les appelants recherchent dans le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 la source de leur droit à une déclaration d'inconstitutionnalité, ce qui d'après leur mémoire semble être le cas, il faut se souvenir que cette disposition vise les "règles de droit" qui sont incompatibles avec les dispositions de la Constitution.

88. Les avocats des appelants ont soutenu cependant au cours des plaidoiries que l'absence de législation autorisant, ratifiant ou mettant en oeuvre l'accord intervenu entre le Canada et les états‑Unis ne devrait pas les empêcher d'obtenir la réparation à laquelle ils concluent puisqu'une telle législation, soutiennent‑ils, aurait dû être adoptée. On ne devrait pas permettre au gouvernement de se protéger du contrôle judiciaire en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 en raison de sa propre omission de faire ce qu'il aurait dû faire.

89. Cet argument présuppose bien entendu qu'une législation était nécessaire; or il ne semble pas que ce soit le cas. Le droit relatif au pouvoir de conclure des traités a été définitivement établi pour le Canada et le reste du Commonwealth par l'arrêt Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Ontario (les conventions de travail), [1937] A.C. 326, dans lequel lord Atkin a dit, aux pp. 347 et 348:

[TRADUCTION] Il est essentiel d'avoir présente à l'esprit la distinction entre (I.) la formation et (2.) l'exécution des obligations qui découlent d'un traité, ce mot s'appliquant à toute entente entre deux ou plusieurs états souverains. Dans les pays constituant l'Empire britannique, il y a une règle bien établie qui veut que la conclusion d'un traité soit un acte qui relève de l'Exécutif, tandis que l'exécution de ses obligations, si elles entraînent une modification aux lois du pays, exige l'intervention du pouvoir législatif. Contrairement à ce qui a lieu ailleurs, les stipulations d'un traité dûment ratifié n'ont pas dans l'Empire, en vertu de ce traité même, force de loi. Si l'Exécutif national, le gouvernement du jour, décide d'assumer les obligations d'un traité qui entraînent des modifications aux lois existantes, il doit demander au Parlement son assentiment, toujours aléatoire, aux modifications proposées. Afin d'être sûr de ce consentement, il s'efforcera très souvent d'obtenir, avant la ratification finale, l'approbation expresse du Parlement. Mais on n'a jamais soutenu, et la loi n'est pas à cet effet, que pareille approbation a force de loi ou qu'en droit elle empêche le Parlement du jour, ou son successeur, de refuser sa sanction à toute mesure législative proposée dont il pourra plus tard être saisi. Sans aucun doute le Parlement, comme le fait remarquer le juge en chef, possède un contrôle constitutionnel sur l'Exécutif; mais il est indiscutablement du ressort de l'Exécutif de créer des obligations stipulées dans les traités et de les sanctionner quant au fond et à la forme.

(C'est moi qui souligne.)

90. Un traité donc peut avoir force et effet internationalement sans mise en oeuvre législative et, en l'absence de celle‑ci, il ne fait pas partie du droit interne du Canada. Une loi n'est requise que si une modification quelconque du droit interne est nécessaire à sa mise en oeuvre: voir R. St. J. Macdonald: "The Relationship between International Law and Domestic Law in Canada" dans Canadian Perspectives on International Law and Organization (1974), eds. Macdonald, Morris et Johnston, p. 88.

91. L'accord en l'espèce a pris la forme d'un "échange de notes" entre Allan Gotlieb, l'ambassadeur du Canada aux États‑Unis, et Kenneth W. Dam, Secrétaire d'état par intérim, du Département d'état des états‑Unis. Comme M. Gotlieb le fait remarquer dans un article intitulé "Canadian Treaty‑Making: Informal Agreements and Interdepartmental Arrangements" dans Canadian Perspectives on International Law and Organization, précité, à la p. 230, la pratique canadienne en matière de conclusion de traités s'est caractérisée par un abandon graduel des "traités" formels, en bonne et due forme entre gouvernements, pour des arrangements plus informels de type "échange de notes". Il n'y a donc rien d'inhabituel dans la procédure adoptée dans le cas de l'accord sur les essais des missiles de croisière.

92. Bien qu'en l'espèce, les plaidoiries aient peu ou pas porté sur la question de savoir si la décision du gouvernement d'autoriser les essais du missile de croisière au Canada relève de l'expression "règle de droit" utilisée à l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, je suis prête à présumer, sans le décider, que c'est le cas. Je suis également prête à présumer que les appelants pouvaient établir leur qualité pour intenter une action en vertu de l'art. 52. Il reste cependant à déterminer si la déclaration des appelants soulève une question sérieuse d'incompatibilité constitutionnelle. Ceci dépend à son tour de la réponse à la question de savoir si la décision du gouvernement viole les droits des appelants en vertu de l'art. 7. Dans la négative, il n'y a pas d'incompatibilité avec les dispositions de la Constitution.

(ii) La common law

93. Si la demande de jugement déclaratoire des appelants est une demande en common law du genre auquel a fait droit l'arrêt Dyson v. Attorney‑General, [1911] 1 K.B. 410, l'absence de "règle de droit" mettant en oeuvre l'accord d'essai des missiles de croisière ne pose aucun problème. L'action de common law fournit un moyen de contester les actes des officiers publics qui auraient excédé leurs attributions. Toutefois, pour avoir qualité pour intenter une telle action, un demandeur ou une demanderesse doit, comme le dit Borchard, précité, pouvoir démontrer qu'il ou elle subira une atteinte à un droit subjectif ou à un intérêt juridiquement protégé par suite de la conduite de ces officiers. On trouve le même argument dans de Smith, Constitutional and Administrative Law (4th ed.), à la p. 604:

[TRADUCTION] Le jugement déclaratoire est essentiellement un recours du vingtième siècle qu'on s'est mis à utiliser à de multiples fins en droit public et en droit privé. On peut obtenir un jugement déclaratoire dans presque tous les cas où une injonction constitue un recours—avec toutefois l'exception notable qu'une injonction provisoire ne peut être accordée par un jugement déclaratoire—et il s'applique à un bon nombre de situations où l'injonction ne serait pas appropriée (par exemple, parce qu'il n'y a rien à interdire) ou ne pourrait être obtenue pour d'autres raisons (par exemple, parce que la défenderesse possible est Sa Majesté). Les règles régissant le locus standi sont devenues très confuses. Dans l'affaire Gouriet v. Union of Post Office Workers [[1977] 3 All E.R. 70 (H.L.)], M. Gouriet a finalement modifié sa demande de jugement visant à faire déclarer que le Syndicat des employés des Postes bloquait illégalement le courrier circulant entre ce pays et l'Afrique du Sud. On l'a débouté de sa demande. Lord Wilberforce a déclaré "...rien ne vient appuyer la proposition qu'un jugement déclaratoire peut être accordé à moins que le demandeur, dans une action appropriée qui se rapporte à un litige entre lui‑même et le défendeur relativement à leurs droits et responsabilités respectifs, revendique un droit qui est nié ou menacé, ou réclame l'immunité à l'égard d'une réclamation du défendeur contre lui, ou plaide que le défendeur viole ou menace de violer un droit public de sorte que le demandeur subira un préjudice spécial".

(C'est moi qui souligne.)

Je crois donc que les appelants, même dans le cas de l'action de common law en jugement déclaratoire, doivent établir à tout le moins qu'il y a menace de violation, sinon violation réelle, de leurs droits aux termes de l'art. 7 de la Charte afin de pouvoir intenter une demande recevable de jugement déclaratoire contre une action gouvernementale.

94. Le droit donc paraît clair. Les faits articulés doivent être considérés comme démontrés. Alors, la question est de savoir s'ils révèlent une cause raisonnable d'action, c.‑à‑d. une cause d'action "qui a quelques chances de succès" (Drummond‑Jackson v. British Medical Association, [1970] 1 All E.R. 1094) ou, comme dit le juge Le Dain dans l'arrêt Dowson c. Gouvernement du Canada (1981), 37 N.R. 127 (C.A.F.), à la p. 138, est‑il "évident et manifeste que l'action ne saurait aboutir"? Est‑il évident et manifeste que la demande de jugement déclaratoire ou de réparation présentée par les demandeurs ne saurait aboutir?

(3) Les faits articulés peuvent‑ils constituer une violation de l'article 7 de la Charte?

95. Voici l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés:

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

96. La question au coeur de la présente affaire est évidemment de savoir si les faits articulés dans la déclaration des appelants peuvent constituer une violation de l'art. 7. S'ils ne le peuvent, alors la déclaration des appelants ne révèle aucune cause raisonnable d'action et le pourvoi doit être rejeté. Les appelants font valoir que l'art. 7 correctement interprété crée deux droits distincts et, vraisemblablement indépendants, soit le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne d'une part, et le droit à ce qu'il ne soit pas porté atteinte à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne sauf en conformité avec les principes de justice fondamentale, d'autre part. Selon leur argument donc, une violation des principes de justice fondamentale n'aurait à être alléguée que relativement à une demande fondée sur une violation de ce second droit. Mais comme le juge Marceau en fait la remarque dans ses motifs, la version française de l'art. 7 ne semble pas autoriser cette interprétation d'un droit double puisqu'un seul droit y est expressément mentionné. De plus, comme disent les intimés, l'interprétation proposée par les appelants se heurte à celle que les tribunaux ont donnée de l'al. 1a) de la Déclaration canadienne des droits, dont la structure est similaire: voir par ex. Miller c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 680, le juge Ritchie, aux pp. 703 et 704.

97. Toutefois, ce moyen des appelants soulève plusieurs points importants concernant la bonne interprétation de l'art. 7. Même si l'article ne crée qu'un seul droit non équivoque à ce qu'il ne soit pas porté atteinte à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, sauf en conformité avec les principes de justice fondamentale, il reste néanmoins la question de savoir si la justice fondamentale est entièrement de la procédure par nature ou si elle ne comporte pas aussi un aspect de règle de fond. Cela amène la question connexe de savoir si certaines atteintes à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne sont toujours injustifiées quelle que soit la procédure suivie. Ce sont là les questions d'interprétation les plus importantes et les plus difficiles qui découlent de la Charte et je pense qu'il serait malheureux d'avoir à statuer à leur sujet pour la première fois, même provisoirement, sur le fondement des prétentions plutôt conjecturales des appelants en l'espèce. Toutefois je crois qu'on peut statuer en l'espèce sans toucher à ces questions.

98. À mon avis, même un droit fondamental et indépendant à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne ne peut être absolu. Par exemple le droit à la liberté, que je considère comme étant le droit de poursuivre ses propres fins libre de toute entrave gouvernementale, doit tenir compte des droits correspondants des autres. Le concept de "droit" utilisé dans la Charte postule l'existence de relations entre membres de la société, tous titulaires du même droit. L'aphorisme "Un hermite n'a pas besoin de droits" est clair. Le concept de "droit" suppose aussi l'existence de quelqu'un ou d'un groupe vis‑à‑vis de qui on peut le revendiquer. Comme l'a dit Mortimer J. Adler dans Six Great Ideas (1981), à la p. 144:

[TRADUCTION] Vivant en sociétés organisées avec un gouvernement réel et des lois applicables, ce qui est nécessaire à leur survie et à leur prospérité, les humains ne sont pas autonomes et ils n'ont pas droit non plus à une liberté d'action illimitée. L'autonomie est incompatible avec une société organisée. Une liberté illimitée la détruit.

99. À mon avis, le concept de "droit" utilisé dans la Charte doit également reconnaître la réalité politique de l'état moderne et en tenir compte. L'action ou, au contraire, l'inaction de l'état aura fréquemment l'effet d'accroître ou de réduire le danger d'atteinte à la vie ou à la sécurité de ses citoyens. On peut faire valoir, par exemple, que si le gouvernement omet de limiter considérablement la vitesse de la circulation sur les routes, notre droit à la vie et à la sécurité sera menacé puisque cela accroît le risque d'accidents routiers. Pareille conduite, toutefois, ne relèverait pas, à mon avis, de la portée du droit protégé par l'art. 7 de la Charte.

100. De la même façon, le concept de "droit" utilisé dans la Charte doit tenir compte du fait que la communauté politique autonome que constitue l'état doit faire face à tout le moins à la possibilité, sinon à la réalité, de menaces extérieures visant son bien‑être collectif et aussi le bien‑être individuel de ses citoyens. Afin de protéger la collectivité de ces menaces, il peut bien s'avérer nécessaire que l'état prenne des mesures qui accroissent incidemment le danger d'atteintes à la vie ou à la sécurité personnelle de certains citoyens de l'état, voire de tous. De telles mesures, me semble‑t‑il, n'ont pas pu être considérées par le rédacteur de la Charte comme des violations de l'art. 7. Comme John Rawls le dit dans son ouvrage intitulé A Theory of Justice (1971), à la p. 213:

[TRADUCTION] Le droit du gouvernement d'assurer l'ordre public et la sécurité est ... un droit que le gouvernement doit avoir afin d'exécuter son obligation de fournir impartialement les conditions nécessaires à la poursuite par chacun de ses intérêts et au respect de ses obligations, telles qu'il les entend.

101. Comme les droits accordés par la Charte ne sont pas absolus leur contenu ou leur portée doit être cerné tout à fait indépendamment des limites que le gouvernement a cherché à leur imposer par l'article premier. Comme l'a souligné la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Re Federal Republic of Germany and Rauca (1983), 41 O.R. (2d) 225, à la p. 244:

[TRADUCTION] ... la Charte n'a pas été adoptée dans le vide et les droits qu'elle énonce doivent être interprétés de façon rationnelle compte tenu des règles de droit existantes...

Il n'y a pas de liberté sans règles de droit et il n'y a pas de règles de droit sans une certaine restriction de la liberté: voir Dworkin, Taking Rights Seriously (1977), p. 267. Ce paradoxe a amené Roscoe Pound à conclure:

[TRADUCTION] Il n'y a pas de mot plus ambigu dans la doctrine juridique que le mot droit. Dans son sens le plus général, il signifie une attente raisonnable liée à la vie civilisée. [Voir Jurisprudence, vol. 4 (1959), p. 56.]

102. Il n'est pas nécessaire de souscrire à l'interprétation restrictive avancée par le juge Pratte, qui limiterait l'art. 7 à une protection contre les arrestations ou les détentions arbitraires, pour convenir que l'article a pour objet central l'ingérence directe du gouvernement dans la vie, la liberté et la sécurité personnelle des citoyens. À tout le moins, me semble‑t‑il, il doit y avoir une forte présomption qu'on n'a jamais voulu qu'une action gouvernementale relative aux relations de l'état avec d'autres états, et qui donc n'est dirigée contre aucun membre de la collectivité politique immédiate, tombe sous le coup de l'art. 7 même si cette action peut avoir l'effet incident d'accroître le risque de mort ou de préjudice auquel les gens doivent faire face en général.

103. Je conviens avec le juge Le Dain qu'essentiellement les appelants prétendent que l'autorisation des essais du missile de croisière au Canada accroîtra le risque de guerre nucléaire. Mais, même en acceptant ce fait allégué comme avéré, ce qu'à mon avis, comme je l'ai déjà dit, nous devons faire dans le cas d'une requête en radiation, je suis d'avis pour les raisons déjà données que cet état de choses ne saurait constituer une violation de l'art. 7. De plus, je ne vois pas comment on pourrait établir une distinction en principe entre ce risque particulier et tout autre danger qu'une action gouvernementale vis‑à‑vis d'autres états pourrait incidemment faire courir à ses citoyens. Une déclaration de guerre, par exemple, accroît à peu près certainement le risque de mort ou de préjudice pour la plupart des citoyens. Accepter les prétentions des appelants, me semble‑t‑il, signifierait que toute déclaration de ce genre devrait être considérée comme une violation de l'art. 7. Je ne peux penser que ce soit là une interprétation fondée de la Charte.

104. Ceci ne veut pas dire que toute action gouvernementale qu'on prétendrait prise dans le but d'assurer la défense nationale échapperait à l'art. 7. Si, par exemple, l'essai du missile de croisière constituait une menace directe pour une tranche spécifique de la population—si par exemple on procédait à l'essai avec des ogives réelles—je pense que la question pourrait être différente. Un tribunal pourrait juger qu'il y a là une violation de l'art. 7 et il appartiendrait alors au gouvernement de tenter de démontrer qu'un essai du missile de croisière avec des ogives réelles est justifié en vertu de l'article premier de la Charte. L'article premier, à mon avis, constitue le mécanisme purement canadien par l'intermédiaire duquel les tribunaux ont à décider de la justiciabilité de questions litigieuses particulières dont ils sont saisis. Il concrétise par la mention d'une société libre et démocratique les caractéristiques essentielles de notre constitution, y compris la séparation des pouvoirs, le gouvernement responsable et la primauté du droit. Il supprime la nécessité de la doctrine des "questions politiques" et autorise le tribunal à connaître de considérations de "prudence", pourrait‑on dire, comme s'il s'agissait de questions de principes, sans abdiquer la responsabilité constitutionnelle qui lui a été attribuée d'exercer un contrôle judiciaire. Il ne joue pas cependant en l'espèce puisque les faits articulés dans la déclaration, même si leur exactitude pouvait être démontrée, ne pourraient, à mon avis, constituer une violation de l'art. 7.

4) La déclaration peut‑elle être modifiée?

105. Le juge Pratte a refusé que les appelants modifient leur déclaration en y ajoutant:

[TRADUCTION] Les essais des missiles de croisière au Canada, en eux‑mêmes, portent atteinte aux droits garantis par l'article 7 de la Charte des droits et libertés.

106. Puisque c'est là une conclusion de droit et non une conclusion de fait, elle ne peut à mon avis modifier les faits que la Cour doit considérer comme démontrés pour décider s'il faut radier la déclaration. Nous ignorons pourquoi le juge Pratte a refusé la modification. Il n'a fourni aucun motif et il n'était pas tenu d'en fournir. La question était purement discrétionnaire en vertu de la règle 1104. On peut certainement plaider des conclusions de droit: voir Famous Players Canadian Corporation Ltd. v. J.J. Turner and Sons Ltd., [1948] O.W.N. 221, le juge Gale aux pp. 221 et 222, mais comme les suppositions et les opinions, elles ne font pas partie des allégations de fait qu'on doit considérer comme démontrées aux fins d'une requête en radiation. L'ordre du juge Pratte n'a pas été porté en appel.

107. Les avocats des appelants soutiennent que tant qu'il n'y avait pas production d'une défense, ils étaient autorisés de plein droit à modifier leur déclaration conformément à la règle 421, et qu'ils ne devraient pas perdre ce droit simplement parce qu'ils ont invoqué le pouvoir discrétionnaire de la Cour aux termes de la règle 1104. Il peut cependant être significatif à cet égard que leur demande de modification de la déclaration a été produite après que la Couronne eut formé son appel en Cour d'appel fédérale. À mon avis, leur requête a donc été formulée "pendant qu'un appel ... est en cours" de sorte que les règles de la Cour d'appel fédérale s'appliquaient. Cela signifie, à mon avis, que le droit que la règle 421 conférait aux appelants devenait caduc et que leur seul recours était d'agir sur le fondement de la règle 1104.

108. Cependant, la question peut bien être théorique. La modification proposée n'est rien d'autre que l'assertion de la conclusion à laquelle, soutiennent les appelants, la Cour devrait arriver sur la question principale. Comme la Cour doit examiner la question de toute façon, l'ajout de la modification proposée ne ferait, me semble‑t‑il, aucune différence dans un sens ou dans l'autre en ce qui concerne la thèse des appelants.

Conclusions

109. En bref, il me semble que les questions soulevées par le pourvoi doivent être tranchées ainsi:

(1) la décision gouvernementale d'autoriser l'essai du missile de croisière au Canada ne saurait échapper au contrôle judiciaire pour aucun des motifs qu'on a fait valoir;

(2) la déclaration peut être radiée si les faits articulés ne révèlent aucune cause raisonnable d'action, laquelle en l'espèce pourrait être:

a) une cause d'action fondée sur le par. 24(1) de la Charte; ou

b) une cause d'action qui vise à obtenir un jugement déclaratoire de common law selon le principe de l'arrêt Dyson v. Attorney‑General, précité; ou

c) une cause d'action fondée sur le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, visant à obtenir un jugement déclaratoire d'inconstitutionnalité.

(3) les faits articulés, même considérés comme prouvés, ne peuvent constituer une violation de l'art. 7 de la Charte de manière à donner naissance à une cause d'action fondée sur le par. 24(1);

(4) les appelants n'ont pu démontrer leur qualité pour demander, en common law, un jugement déclaratoire pour la même raison qu'ils n'ont pu établir une cause d'action fondée sur le par. 24(1);

(5) et enfin les appelants n'ont pu établir une cause d'action pour obtenir un jugement déclaratoire en vertu du par. 52(1) puisqu'il n'existe aucune "règle de droit" que l'on puisse contester.

110. Je suis donc d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs des appelants: Karam, Tannis, Greenspon, Vanier.

Procureur des intimés: R. Tassé, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
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Drummond‑Jackson v. British Medical Association, [1970] 1 All E.R. 1094
Dowson c. Government of Canada (1981), 37 N.R. 127
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Lois et règlements cités
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Proposition de citation de la décision: Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441 (9 mai 1985)

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Origine de la décision

Date de la décision : 09/05/1985
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