| R. c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533 (9 mai 1985)

R. c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533

Sa Majesté La Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique Appelante;

et

David Evans Tener et Gertrude Marina Tener Intimés.

No du greffe: 17285.

*1983: 12 et 13 octobre.

*Présents: Les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Chouinard etWilson.

**Nouvelle audition: 1985: 23 et 24 janvier; 1985: 9 mai.

**Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz,Estey, McIntyre, Chouinard, Wilson et Le Dain.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1982), 133 D.L.R. (3d) 168, 34 B.C.L.R. 285, 24 L.C.R. 266, [1982] 3 W.W.R. 214, qui a accueilli l'appel d'une décision du juge Rae. Pourvoi rejeté.

W. A. Pearce, pour l'appelante.

G. S. Cumming, c.r., et B. M. Joyce, pour les intimés.

Version française des motifs du juge en chef Dickson et du juge Wilson rendus par

1. Le Juge Wilson—Les intimés sont propriétaires immatriculés de seize claims miniers concédés par Sa Majesté du chef de la Colombie‑Britannique aux auteurs en titre des intimés en 1934. Sa Majesté a conservé la propriété des biens‑fonds et des droits de superficie. Les intimés ont payé les claims 100 000 $. Les concessions mentionnent qu'elles sont [TRADUCTION] "assujetties aux lois actuellement en vigueur relativement aux claims miniers". En vertu de diverses dispositions alors en vigueur de la Mineral Act, R.S.B.C. 1936, chap. 181, et de la Mines Right‑of‑way Act, R.S.B.C. 1936, chap. 187, de la Colombie‑Britannique, les propriétaires de claims miniers avaient droit à tous les minéraux situés dans les claims, le droit à la possession de la surface et le droit de l'utiliser dans le but d'extraire les minéraux et le droit de passage jusqu'aux claims. Toutefois, si le droit de passage devait traverser des terres de la Couronne, comme c'est le cas en l'espèce, il fallait obtenir le consentement du ministre des Terres.

2. En 1939, par décret pris en vertu de l'art. 2 de la Provincial Parks Act, R.S.B.C. 1936, chap. 211, la province a créé le parc Wells Gray qui comprend les biens‑fonds assujettis aux claims miniers des intimés. On n'a pris aucune mesure à l'époque pour exproprier les claims. Une nouvelle Park Act a été adoptée en 1965 (1965 (C.‑B.), chap. 31) et, en vertu du par. 18(1) de cette loi, il fallait obtenir un permis d'utilisation de parc avant d'exploiter des ressources naturelles dans un parc. Selon que le parc appartenait à la classe A ou à la classe B, le Ministre devait appliquer des normes différentes pour décider s'il devait accorder un permis. En vertu de l'al. 9(1)a), le pouvoir discrétionnaire conféré au Ministre de délivrer le permis pour un parc de classe A se limitait aux situations où il était [TRADUCTION] "nécessaire à la préservation ou au maintien de la valeur récréative du parc en cause". Des normes moins rigoureuses s'appliquaient aux parcs de la classe B.

3. En 1973, par une modification (1973 (C.‑B.), chap. 67, art. 3), de la Park Act le parc Wells Gray est passé de la classe B à la classe A. La même année, la Mineral Act, R.S.B.C. 1960, chap. 244, a été modifiée par l'ajout du par. 12(1a) (1973 (C.‑B.) chap. 52, art. 9), qui disposait que, nonobstant tout claim minier, quiconque explore ou exploite des minéraux dans un parc doit obtenir l'autorisation du lieutenant‑gouverneur en conseil.

4. En 1973, les propriétaires des claims ont fait effectuer des travaux sur les claims et obtenu la permission de la Direction des parcs de se rendre à leurs claims en avion et d'en revenir. Toutefois lorsque les intimés ont demandé des permis d'utilisation de parc en 1974, 1975, 1976 et 1977, ils n'en ont pas obtenu. Puis, le 24 janvier 1978, les intimés ont reçu la lettre qui suit du directeur de la Direction des parcs:

[TRADUCTION] Votre lettre du 6 décembre 1977 adressée à l'honorable Sam Bawlf, ministre des Loisirs et de la Conservation, au sujet de votre demande de permis d'utilisation de parc pour effectuer des travaux d'exploration dans le groupe Summit des claims miniers concédés par Sa Majesté et situés dans le parc provincial Wells Gray a été transmise à notre bureau pour que nous y donnions suite.

Comme vous le savez, toute la question des claims miniers dans les parcs provinciaux est très complexe et fait l'objet d'études depuis fort longtemps. En vertu de la politique actuelle de la Direction des parcs à l'égard des claims miniers, nous regrettons de devoir vous aviser qu'aucuns nouveaux travaux d'exploration ou d'exploitation ne peuvent être autorisés dans un parc provincial.

Nonobstant ce qui précède, auriez‑vous l'obligeance de nous soumettre, pour mémoire et étude de notre part, une proposition détaillée de transport par renonciation avec indication du prix et une énumération complète des dépenses engagées relativement au groupe de claims Summit.

Nous apprécions votre patience et votre intérêt dans cette affaire.

5. Les intimés ont vu dans cette lettre l'événement qui leur interdisait de façon définitive d'exploiter leurs claims miniers et ils ont, en mai 1979, intenté leur action en indemnisation à l'égard du coût initial d'acquisition des claims et des dépenses engagées pendant toute la période. Les montants demandés sont très considérables. Le montant des dépenses engagées pendant la période est, selon les allégations, de 1 500 000 $ et la valeur actuelle du manque à exploiter les claims a été estimée à environ 3 000 000 $. Puisqu'on soutient que le gisement contient de l'or et de l'argent, le calcul du dernier chiffre peut varier selon les fluctuations des cours de ces métaux.

6. Sa Majesté a produit une défense et les parties ont convenu de formuler quatre questions à soumettre à la Cour sous forme d'exposé de cause spécial en vertu de la règle 33 des Règles de la Cour [Colombie‑Britannique]. Voici les quatre questions:

[TRADUCTION] 1. Les demandeurs ont‑ils droit à une indemnité en vertu de la Lands Clauses Act, R.S.B.C. 1960, chapitre 209, pour les sommes qu'eux et leurs auteurs en titre ont dépensées et pour le manque à gagner et la perte de profits à l'égard des concessions faites par Sa Majesté?

2. Les demandeurs ont‑ils droit à une indemnité en vertu de la Ministry of Highways and Public Works Act, R.S.B.C. 1960, chapitre 109 pour les sommes qu'eux et leurs auteurs en titre ont dépensées, pour le manque à gagner et la perte de profits à l'égard des concessions faites par Sa Majesté?

3. Si les demandeurs ont droit à une indemnité soit en vertu de la Lands Clauses Act ou de la Ministry of Highways and Public Works Act, cette indemnité doit‑elle être déterminée en vertu des procédures d'arbitrage établies par la loi ou les lois ou par action devant les tribunaux?

4. Les demandeurs ont‑ils droit à des dommages‑intérêts en common law pour les sommes qu'eux et leurs auteurs en titre ont dépensées et pour le manque à gagner et la perte de profits à l'égard des concessions faites par Sa Majesté?

7. L'exposé de cause spécial a été plaidé devant le juge Rae qui a répondu aux quatre questions par la négative. Sa décision a été portée devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique qui a répondu à la première question par l'affirmative. La Cour d'appel a conclu que les intimés avaient droit à une indemnité en vertu de la Lands Clauses Act pour le préjudice causé à leurs claims miniers et aux droits accessoires par le refus du ministre des Loisirs et de la Conservation d'accorder un permis d'utilisation de parc aux intimés le 24 janvier 1978. Sa Majesté se pourvoit devant cette Cour avec l'autorisation de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique.

8. La question centrale est de savoir si le refus de Sa Majesté du chef de la Colombie‑Britannique d'accorder un permis d'utilisation de parc pour permettre aux intimés d'exploiter leurs claims miniers donne droit à une indemnité en vertu de la loi. Pour répondre à cette question il faut analyser:

a) la nature des droits des intimés;

b) les conséquences du refus d'accorder un permis sur ces droits et, plus particulièrement, si ce refus constitue une expropriation de ces droits ou leur cause un préjudice; et

c) si, dans l'hypothèse où il constitue une expropriation ou cause un préjudice, une indemnité est prévue par une loi ou une combinaison des lois applicables.

a) Nature des droits des intimés

9. Il semble être admis des parties que les claims miniers constituent en eux‑mêmes un droit réel immobilier. Les intimés soutiennent cependant, et M. le juge Rae leur a donné raison, que le droit de retirer les minéraux et d'accéder à la surface à cette fin est aussi un droit réel immobilier de la nature d'un droit d'extraction (profit à prendre). Le juge en chambre a établi une distinction entre ces deux droits immobiliers parce qu'à son avis le refus d'accorder un permis ne pouvait être considéré comme une expropriation des claims miniers eux‑mêmes. La question était donc, quant à lui, de savoir s'il pouvait considérer le refus comme une expropriation du droit d'extraction. Il a conclu qu'il ne le pouvait pas. Quant à lui, cela emportait la solution du litige puisqu'il a déterminé que les lois applicables exigeaient l'"appropriation" réelle de certains droits immobiliers pour qu'une indemnité soit payable et qu'en l'espèce il n'y avait pas eu d'"appropriation".

10. La Cour d'appel a conclu qu'il n'était pas nécessaire qu'il y ait effectivement appropriation. L'indemnité était payable en vertu de la Lands Clauses Act pour le préjudice subi sans appropriation et le refus d'accorder un permis causait un préjudice aux claims miniers des intimés.

11. Avant d'aborder l'analyse détaillée des lois applicables, il est nécessaire, je crois, d'étudier plus spécialement la nature du droit réel immobilier des intimés. Je crois que le juge en chambre a peut‑être commis une erreur en considérant que les intimés avaient deux droits immobiliers distincts—les claims miniers et le droit d'accès à la surface dans le but de les mettre en valeur—et en qualifiant ce dernier droit de droit d'extraction. Il a été décidé que le propriétaire d'un claim minier avec des droits de superficie accessoires ne pouvait aliéner ce dernier comme s'il s'agissait d'un droit distinct. Ces droits ne sont cessibles qu'en compagnie de la cession du claim minier même; voir In Re Reliance Gold Mining and Milling Co. (1908), 13 B.C.R. 482, par le juge Wilson à la p. 483. J'estime que les intimés détenaient en fait un droit réel immobilier unique de la nature d'un droit d'extraction qui comprenait à la fois les claims miniers et les droits de superficie nécessaires à leur jouissance.

12. Un droit d'extraction est défini dans le Stroud’s Judicial Dictionary (4e éd.), vol. 4, p. 2141 de la façon suivante: [TRADUCTION] "droit conféré à une personne d'accéder au bien‑fonds d'une autre personne et de tirer un profit du sol". Dans le Black’s Law Dictionary (5e éd.) il est défini comme ceci: [TRADUCTION] "droit d'utiliser le bien‑fonds d'une autre personne, comme le droit d'en extraire des minéraux, lequel droit comporte un droit d'accès et un droit de retirer du sol et d'emporter les produits ou profits désignés; il comporte également le droit de jouir de la surface nécessaire et utile à son exercice".

13. Le juge Wells a commenté la nature d'un droit d'extraction dans l'affaire Cherry v. Petch, [1948] O.W.N. 378, à la p. 380:

[TRADUCTION] On a dit qu'un droit d'extraction est le droit de retirer quelque chose du bien‑fonds d'une autre personne. On peut le définir avec plus de précision comme le droit d'accéder au bien‑fonds d'une autre personne et de tirer certains profits du sol, tels que des minéraux, du pétrole, des pierres, des arbres, du gazon, du poisson ou du gibier, à l'usage du titulaire du droit. Il s'agit d'un droit incorporel et, à la différence d'une servitude, il ne profite pas nécessairement à un fonds dominant, mais il peut être détenu comme un droit en soi et peut en conséquence être cédé et traité comme un bien ayant de la valeur conformément aux règles ordinaires du droit de propriété.

Il est important de souligner que c'est le droit de retirer quelque chose qui permet au titulaire du droit d'extraction d'acquérir la propriété de l'objet retiré. Le titulaire du droit n'est pas propriétaire des minéraux sur place. Ils font partie de la propriété. Ce que le titulaire possède, c'est les claims miniers et le droit de les exploiter par extraction. Cela peut avoir de l'importance pour répondre aux questions suivantes: qu'est‑ce que l'expropriation d'un droit d'extraction? Qu'est‑ce qu'un préjudice dans le cas d'un droit d'extraction?

14. On peut posséder des droits d'extraction sans être propriétaire du bien‑fonds, c.‑à‑d. qu'ils peuvent constituer une propriété en soi. En cela, ils diffèrent des servitudes. Par contre, ils peuvent être l'accessoire d'un bien‑fonds comme les servitudes le sont, c.‑à‑d. qu'ils peuvent constituer un droit lié à la propriété du bien‑fonds et qui en augmente la jouissance. En l'espèce, les intimés paraissent avoir un droit d'extraction en soi puisqu'ils ne sont propriétaires d'aucun bien‑fonds auquel le droit se rapporte.

15. Les droits d'extraction en soi s'éteignent par la confusion, c.‑à‑d. si le titulaire du droit

a) y renonce en faveur du propriétaire du fonds assujetti au droit; ou

b) devient propriétaire du fonds assujetti au droit.

L'extinction résulte du fait que lorsque la propriété du droit et celle du bien‑fonds qui y est assujetti sont réunies sur la même personne, le droit d'extraction ne peut plus subsister comme droit immobilier distinct. Le droit d'extraction se confond avec la propriété et est éteint.

b) Conséquence du refus d'accorder le permis

16. Il me semble que la conséquence du refus d'accorder le permis (et pour les fins de ce litige, le refus doit être considéré comme absolu et non comme temporaire) a été, en termes courants, d'empêcher les intimés d'exercer leur droit d'accès au bien‑fonds dans le but d'extraire les minéraux et de se les approprier. En d'autres mots, ils ont été empêchés de tirer profit de leurs claims miniers. La question est de savoir si ce refus constitue une expropriation ou un préjudice en droit. Avant de répondre à cette question, il peut être utile de déterminer quelles lois s'appliquent en l'espèce et ce que les intimés doivent prouver pour obtenir une indemnité en vertu de ces lois.

c) Les lois applicables

17. Devant la Cour, les procureurs des parties ont invoqué les dispositions des lois suivantes qu'ils estiment déterminantes quant aux droits des intimés:

Article 11 de la Park Act, 1965 (C.‑B.), chap. 31 et modifications jusqu'en 1978 (maintenant R.S.B.C. 1979, chap. 309):

[TRADUCTION] 11. Pour les fins de la création ou de l'agrandissement de tout parc ou espace récréatif, le Ministre, pour le compte de Sa Majesté la Reine du chef de la province, avec l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil, peut

a) acheter ou autrement acquérir, recevoir des biens‑fonds, des améliorations sur les biens‑fonds, du bois, des droits de coupe et tout autres droits, et prendre possession de ces biens,

b) octroyer, céder ou transporter à toute personne en échange de biens‑fonds, d'améliorations ou de bois acquis en vertu de l'alinéa a) ci‑dessus d'autres biens‑fonds, bois ou autres droits de Sa Majesté la Reine du chef de la province,

c) exproprier des biens‑fonds, auquel cas les dispositions de la Ministry of Highways and Public Works Act s'appliquent, mutatis mutandis, dans le cas d'expropriation.

Articles 15, 18(3) de la Ministry of Highways and Public Works Act, R.S.B.C. 1960, chap. 109 (maintenant la Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, chap. 280, art. 26, 29):

[TRADUCTION] 15. Si une personne a une réclamation quelconque au titre de l'expropriation d'un bien meuble ou immeuble ou de dommages directs ou indirects causés à ce bien en raison de la construction ou reliés à la construction de tout édifice, route ou ouvrage public gouvernemental défrayée par la province ... elle peut notifier le Ministre par écrit de sa réclamation de façon détaillée et de la façon dont sa réclamation est née, auquel cas le Ministre peut, dans les trente jours qui suivent cette notification, offrir, en présentant un chèque du trésorier provincial à cet effet, ce qu'il considère comme une compensation juste à cet égard, en indiquant que si ladite somme n'est pas acceptée dans les trente jours suivant l'offre la réclamation sera soumise à l'arbitrage.

18. ...

(3) La Lands Clauses Act ne s'applique pas aux procédures prévues dans la présente loi.

Articles 4, 69 de la Lands Clauses Act, R.S.B.C. 1960, chap. 209 (maintenant l'Expropriation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 117, art. 2, 67):

[TRADUCTION] 4. La présente loi s'applique

...

b) à tous travaux autorisés par une loi qui autorise l'acquisition ou l'appropriation de biens‑fonds situés dans la province pour les fins de ces travaux;

et la présente loi est intégrée dans toute loi qu'elle vise, et ses dispositions, dans la mesure où elles ne sont pas modifiées ou écartées par la loi visée et dans la mesure de leur applicabilité aux travaux qu'elles autorisent, s'appliquent auxdits travaux; et les dispositions de la présente loi et de toute loi visée ne forment qu'une seule et même loi qui doit être interprétée comme telle.

69. Toute personne ayant droit à une indemnité à l'égard d'un bien‑fonds ou de droit y relatif qu'on s'est approprié pour y exécuter des travaux ou qui a diminué de valeur par suite de ces travaux ... peut obtenir que l'indemnité soit déterminée par arbitrage ou par le verdict d'un jury, selon qu'elle le juge approprié...

18. Le juge Rae a conclu que seules la Park Act et la Highways Act s'appliquaient aux faits de l'espèce. Le paragraphe 18(3) de la Highways Act empêchait le recours à la Lands Clauses Act. En conséquence, les intimés n'avaient droit à une indemnité que s'il y avait eu expropriation de leur droit en application de l'al. 11c) de la Park Act. Le juge en chambre a analysé les rapports entre les dispositions des différentes lois de la façon suivante:

[TRADUCTION] Il ressort de ce qui précède que le but de la Park Act est que l'expropriation d'un bien‑fonds en vertu de cette loi donne lieu à une indemnisation en vertu de la Highways Act et que, dans ces circonstances, elle donne également lieu à indemnisation pour le préjudice, le cas échéant. L'article 14 de la Highways Act parle de "dommages à celle‑ci" et l'art. 15 de "dommages directs ou indirects". De plus, la Lands Clauses Act est expressément écartée. Il y a dans ces deux lois, un code complet relativement aux circonstances dans lesquelles la Park Act prévoit une indemnisation.

...

La question de savoir si ce code, c.‑à‑d. la Park Act et la Highways Act, précitées, vient à s'appliquer à l'égard de l'indemnisation dépend de l'existence d'une expropriation de biens‑fonds en vertu de la Park Act.

Comme je l'ai déjà signalé, le juge Rae a conclu qu'il n'y avait pas eu d'expropriation.

19. Le juge Lambert de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a étudié le régime juridique établi par ces trois lois. Il a partagé l'avis du juge Rae que, s'il y avait expropriation en vertu de la Park Act, il devait y avoir indemnisation en vertu de la Highways Act pour cette expropriation ainsi que pour le préjudice relié à cette expropriation. Toutefois s'il n'y a pas eu d'expropriation, il n'y a pas d'indemnisation vu l'effet cumulatif de ces deux lois en cas de préjudice pur et simple. L'alinéa 11c) de la Park Act le dit très clairement. La question suivante était donc de savoir si la Lands Clauses Act s'appliquait de manière à combler cette "lacune". Si elle s'appliquait, il y aurait alors indemnisation pour le préjudice même sans expropriation. Le juge Lambert n'a pas été de l'avis du juge Rae selon lequel la Park Act et la Highways Act constituent un code complet. Si elles constituaient un code complet, alors il n'y aurait pas d'indemnisation pour le préjudice dans le cas des parcs. Pourquoi en serait‑il ainsi alors qu'il y a indemnisation pour le préjudice dans le cas des routes? La Lands Clauses Act comble cette lacune quand on l'interprète avec les deux autres lois. Il a donc conclu que les trois lois doivent s'interpréter comme un tout de manière à former un régime complet quant à l'indemnisation en raison et de l'expropriation et du préjudice dans le cas des parcs.

20. Il me semble que la véritable question d'interprétation législative est de savoir si l'on peut intégrer les trois lois vu l'al. 11c) de la Park Act et le par. 18(3) de la Highways Act. Il n'y a pas de doute que le juge Lambert a raison de dire que si la Lands Clauses Act s'applique, elle permet une indemnisation pour le préjudice qui ne serait pas permise dans le cas d'un parc si la Park Act et la Highways Act constituent un code complet.

21. La Park Act nous renvoie à la Highways Act seulement s'il y a expropriation. S'il y a expropriation il n'y a pas de doute que le recours à la Lands Clauses Act est interdit par le par. 18(3) de la Highways Act. Qu'en est‑il s'il n'y a jamais application de la Highways Act parce qu'il n'y a pas d'expropriation, mais seulement un préjudice? Pouvons‑nous alors passer directement de la Park Act à la Lands Clauses Act?

22. Le juge Lambert invoque l'art. 4 de la Lands Clauses Act pour répondre à cette question. Il dit que, de par son texte même, cette loi s'applique [TRADUCTION] "à tous travaux autorisés par une loi qui autorise l'acquisition ou l'appropriation de biens‑fonds situés dans la province pour les fins de ces travaux....» Elle prévoit ensuite l'intégration de la Lands Clauses Act dans la Loi qui autorise l'acquisition ou l'appropriation. Puisque la Park Act autorise l'acquisition ou l'appropriation de biens‑fonds, le juge Lambert en déduit que l'art. 4 de la Lands Clauses Act s'applique et que cette loi prévoit une indemnisation pour le préjudice pur et simple même si la Park Act elle‑même ne le prévoit pas. Mais, est‑ce aussi simple que cela? La Lands Clauses Act a‑t‑elle prévu une indemnisation pour un préjudice pur et simple alors que la Park Act elle‑même porte expressément sur l'expropriation et est muette sur le préjudice? La simple autorisation dans la Park Act d'acquérir ou de s'approprier des biens‑fonds donne‑t‑elle naissance à un droit à indemnité en vertu de la Lands Clauses Act même si, dans les faits, il n'y a eu ni acquisition ni appropriation de biens‑fonds en vertu de la Park Act par application de l'autorisation? Il n'est pas facile de répondre à ces questions.

23. Le raisonnement du juge Lambert semble aussi fondé sur la présomption qu'il existe une règle générale d'indemnisation qui serait transgressée si la Lands Clauses Act ne s'appliquait pas. Il formule les cinq hypothèses suivantes:

[TRADUCTION] a) l'indemnisation du propriétaire du bien‑fonds exproprié;

b) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié mais séparé d'un bien‑fonds exproprié appartenant au même propriétaire;

c) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'un autre bien‑fonds du même propriétaire est exproprié;

d) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'un autre bien‑fonds d'un autre propriétaire est exproprié;

e) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'aucun bien‑fonds n'est exproprié, mais que le bien‑fonds a subi des dommages directs ou indirects par suite des travaux.

Il poursuit:

[TRADUCTION] S'il n'y a pas d'expropriation, mais si le parc porte préjudice au bien‑fonds, alors la Ministry of Highways and Public Works Act ne s'applique pas. Il s'agit alors de savoir si la Lands Clauses Act s'applique. Si elle s'applique, elle vise le cinquième cas dont on ne traite pas ailleurs: le préjudice pur et simple. Si elle ne s'applique pas, alors aucun recours n'existe dans ce cas. À première vue, la Lands Clauses Act s'appliquerait au cinquième cas. L'article 4 de la Lands Clauses Act régit l'application de cette loi.

La seule autre question quant à l'économie générale de la loi est de savoir si, en dépit du texte de l'art. 4, la Lands Clauses Act ne s'applique pas parce que la Park Act et la Ministry of Highways and Public Works Act constituent en elles‑mêmes un code complet qui vise toutes les questions d'indemnisation pour les dommages causés à des biens‑fonds par un parc. Dans un tel cas, la Lands Clauses Act serait tenue pour inapplicable parce que le code complet en écarte implicitement l'application.

Il dit encore plus loin:

[TRADUCTION] La Park Act et la Ministry of Highways and Public Works Act, prises conjointement, ne couvrent que les quatre premiers cas que j'ai énoncés ci‑dessus. Elles ne couvrent pas le cinquième cas. Mais pour les routes, les édifices publics et les autres travaux publics, les cinq cas sont visés. Pourquoi y aurait‑il exception à la règle générale dans le cas des parcs? Je ne puis voir de motif. De toute façon, la seule question à trancher est de savoir si les deux lois constituent à elles seules un code complet. Devant cette faille évidente, j'ai des réticences à conclure qu'elles en constituent un.

Le juge Lambert poursuit en décrivant comment, parce que les deux lois [TRADUCTION] "laissent une lacune", il faut avoir recours à la Lands Clauses Act, pour le combler et parfaire le régime de paiement des indemnités. Bien sûr, si le juge Lambert a raison de dire qu'il existe une règle générale en faveur de l'indemnisation qui est violée par la "lacune" créée par l'omission de réparer le préjudice, alors sa façon d'interpréter les trois lois comme un tout de manière à former un régime complet est convaincante. Toutefois, il me semble que la règle générale favorise l'indemnisation pour expropriation et qu'elle ne s'étend pas au préjudice pur et simple.

24. Lorsqu'une expropriation ou un préjudice est autorisé par la loi, le droit à l'indemnisation doit y prendre sa source. Comme l'a dit lord Parmoor dans l'arrêt Sisters of Charity of Rockingham v. The King, [1922] 2 A.C. 315 (P.C.), à la p. 322:

[TRADUCTION] Les demandes d'indemnisation sont prévues par la loi et en dépendent. Aucun propriétaire foncier exproprié en vertu de la loi pour des fins publiques n'a droit à une indemnisation, soit pour la valeur du bien‑bonds exproprié, soit à titre de dommages parce que son bien‑fonds a subi un "préjudice", à moins qu'il puisse établir un droit créé par la loi.

25. Lorsqu'il y a eu appropriation d'un bien‑fonds, il faut interpréter la loi à la lumière d'une présomption en faveur de l'indemnisation (voir Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, pp. 32 et 33), mais aucune présomption de la sorte n'existe dans le cas du préjudice subi quand il n'y a pas eu appropriation du bien‑fonds (voir Todd, précité, aux pp. 292 et suiv.; Challies, The Law of Expropriation (2nd ed.), pp. 132 et suiv.) Dans ce cas, le droit à l'indemnisation a été sévèrement circonscrit par les tribunaux (voir The Queen v. Loiselle, [1962] R.C.S. 624) et, même si les considérations de principe reflétées dans la façon restrictive d'aborder la réparation du préjudice en soi ont été sérieusement critiquées (voir Todd, «The Mystique of Injurious Affection in the Law of Expropriation» (1967), U.B.C.L. Rev.—C. de D. 125), on continue de s'inquiéter de la portée indéterminée de la responsabilité si la réparation est autorisée pour le préjudice subi par une propriété privée à la suite d'actes autorisés accomplis sans négligence par les autorités publiques. Il semble donc que le juge Lambert a commis une erreur en concluant à une "lacune" dans la loi qu'il fallait corriger, et dans la mesure où il s'est appuyé sur une présomption en faveur de la réparation du préjudice en soi pour en venir à ce résultat, son raisonnement peut être considéré comme tautologique. Ceci dit, il ne s'ensuit pas nécessairement que le résultat auquel il est parvenu soit mauvais.

26. Une chose semble parfaitement claire: la Park Act elle‑même ne prévoit le paiement d'une indemnité que dans le cas d'expropriation. Et même, en vertu de l'al. 11c), le recours à la Highways Act est conditionnel à l'existence d'une expropriation. En d'autres termes, l'al. 11c) de la Park Act semble avoir pour effet d'empêcher, dans le cas d'un parc, le versement en vertu de la Highways Act de toute indemnité pour préjudice pur et simple. De même, la Lands Clauses Act a une portée manifestement très étendue à cause de ses termes et pourrait, à première vue, s'appliquer à un parc. Il s'agit donc de savoir si l'art. 4 de la Lands Clauses Act peut s'appliquer vu l'al. 11c) de la Park Act qui ne prévoit d'indemnisation que dans le cas d'expropriation?

27. Je préfère cette formulation de la question à celle utilisée par le juge Lambert. Selon lui, il s'agit de savoir si la combinaison de la Park Act et de la Highways Act écarte implicitement l'indemnisation pour le préjudice. Je crois que la Highways Act est hors de cause lorsqu'il n'y a pas d'expropriation. Elle ne s'applique tout simplement pas. Il s'agit donc de savoir si la Lands Clauses Act peut servir à compléter le redressement accordé par la Park Act en accordant une indemnité lorsque la Park Act elle‑même n'en prévoit pas.

28. Il me semble qu'on a voulu que la Lands Clauses Act complète d'autres lois et l'art. 4 prévoit d'ailleurs son intégration dans d'autres lois pourvu que ces autres lois autorisent l'acquisition ou l'appropriation de biens‑fonds en prévision de travaux. La seule ambiguïté, à mon sens, est de savoir si le législateur a voulu dire ce qu'il a dit. Suffit‑il que l'autre loi autorise l'acquisition ou l'appropriation même si en réalité il n'y a ni acquisition ni appropriation? Ou l'art. 4 de la Lands Clauses Act dit‑il implicitement qu'il faut qu'il y ait eu exercice du pouvoir et acquisition ou appropriation pour fonder une demande d'indemnité?

29. Je crois qu'il faut trancher l'ambiguïté en faveur du demandeur. Je conclus donc que, en l'absence d'expropriation conformément à l'al. 11c) de la Park Act, la Highways Act, notamment le par. 18(3), ne s'applique pas et que l'art. 4 de la Lands Clauses Act, selon ses termes mêmes, s'applique pour permettre la réparation du préjudice en l'absence d'expropriation. Pour arriver à ce résultat, je n'ai pas recours à la théorie de la "lacune" adoptée par le juge Lambert parce que je crois que le principe sur lequel il a fondé la théorie est "pas d'expropriation sans indemnisation", et non "pas de préjudice sans indemnisation". Je crois que l'injustice visée est l'expropriation sans indemnisation. Souvent il n'y a pas d'indemnisation pour le préjudice subi par un bien‑fonds. Le zonage est probablement l'exemple le plus courant.

d) Expropriation ou préjudice?

30. Bien que les intimés puissent avoir droit à une indemnité que leur droit ait été exproprié ou qu'il ait simplement subi un préjudice, les questions posées dans l'exposé de cause spécial exigent que nous déterminions duquel il s'agit en l'espèce. La procédure et l'indemnité peuvent aussi être différentes selon le cas.

31. À mon avis, il s'agit d'une expropriation conformément à l'al. 11c) de la Park Act à laquelle la Highways Act s'applique. J'arrive à cette solution parce que la négation absolue du droit d'accéder au bien‑fonds et d'extraire les minéraux pour se les approprier a eu comme conséquence de déposséder les intimés de leur droit d'extraction. Leur droit est sans objet s'ils ne peuvent l'exploiter. Les minéraux sur place ne leur appartiennent pas. L'extraction et le droit de procéder à l'extraction sont de l'essence de leur droit réel.

32. Le point central de l'argument de Sa Majesté est qu'un règlement et une expropriation sont deux choses différentes et qu'en l'espèce il s'agit seulement d'un règlement. Sa Majesté trouve un appui à cet argument dans les motifs du savant juge de première instance qui fait une analogie entre le refus d'accorder le permis et le changement de zonage d'un bien‑fonds; tous les deux peuvent causer une perte sous forme de dévaluation du bien‑fonds, mais aucun n'entraîne une expropriation ni ne donne le droit de réclamer une indemnité.

33. Sa Majesté ajoute que puisque le droit cédé aux intimés était assujetti [TRADUCTION] "aux lois actuellement en vigueur relativement aux claims miniers", ils l'ont acheté en sachant que leurs droits de superficie pouvaient être assujettis à tout autre usage que Sa Majesté pouvait désirer en faire. Selon Sa Majesté, la seule chose qui aurait permis aux intimés de se protéger contre le risque que leur droit d'accès disparaisse aurait été d'acquérir la pleine propriété des droits de superficie.

34. Avec égards, j'estime que ces arguments découlent d'une incompréhension fondamentale de la nature du droit des intimés. Même si le fait d'accorder ou de refuser une licence ou un permis peut constituer un simple règlement dans certains cas, on ne peut le considérer comme tel lorsqu'il a pour effet de faire disparaître en totalité le droit des intimés sur le bien‑fonds. Sans accès, les intimés ne peuvent pas jouir des claims miniers qu'on leur a concédés, de la seule façon possible, savoir l'exploitation des minéraux. À mon avis, on ne résoud rien en disant qu'ils auraient dû acheter l'ensemble des droits de superficie; la seule conséquence serait une expropriation plus importante. Maintenant, la réalité pour les intimés est qu'ils n'ont pas d'accès à leurs claims, aucune possibilité de les mettre en valeur ou d'en tirer des profits ni de les vendre à qui que ce soit. Ils sont effectivement hors de leur portée. Ils ne valent plus rien.

35. L'avocat de Sa Majesté soutient cependant que pour prouver l'expropriation, il ne suffit pas de prouver que Sa Majesté a empêché les intimés de tirer profit de leur droit ou qu'elle l'a privé de sa valeur. Il faut prouver qu'elle s'est appropriée leur droit, que le droit qui appartenait avant aux intimés appartient maintenant à Sa Majesté. Selon Sa Majesté, bien qu'on ait pu refusé aux intimés la possibilité d'utiliser leurs droits de superficie pour tirer profit de leurs claims miniers, Sa Majesté n'a pas acquis les minéraux visés par leurs claims ni les droits de superficie accessoires à ceux‑ci. Il me semble que l'arrêt de cette Cour Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101, constitue une réponse complète à cet argument.

36. Dans l'affaire Manitoba Fisheries, la demanderesse avait constitué pendant plus de 40 ans une entreprise d'exportation de poisson très rentable avec une clientèle fidèle. En 1969, le gouvernement fédéral a adopté la Loi sur la commercialisation du poisson d'eau douce, S.R.C. 1970, chap. F‑13, qui accordait à un office fédéral le droit exclusif de faire le commerce interprovincial du poisson. La demanderesse a dû cesser toutes activités et elle a intenté une action en dommages‑intérêts. Sa Majesté a fait valoir que même si la nouvelle loi privait la demanderesse de son achalandage, elle n'avait pas pour effet de le transférer à l'office fédéral. Par conséquent, ce dernier n'avait pas "pris" ni exproprié le bien de la demanderesse. Cette Cour a décidé que puisque, de par l'effet de la Loi, les clients de la demanderesse ne pouvaient plus faire affaire avec elle mais étaient obligés de faire affaire avec l'office fédéral, le droit de propriété de la demanderesse sur son achalandage avait été acquis par l'office fédéral.

37. Comme je l'ai signalé plus tôt relativement à la nature d'un droit d'extraction et à ses formes d'extinction, le titulaire de la propriété absolue détient un droit d'extraction sur son propre bien‑fonds. Cela ne signifie cependant pas qu'il ne peut pas tirer profit de l'achat d'un droit d'extraction à exploiter détenu par un tiers. En privant le titulaire de son droit d'extraction, c.‑à‑d. de son droit d'accéder au bien‑fonds dans le but de retirer les minéraux et de se les approprier, le propriétaire du bien‑fonds a effectivement libéré son bien‑fonds de la charge qui le grevait. Il serait, à mon sens, tout à fait injuste de dire que cela ne peut constituer une expropriation dans un sens formaliste ou légaliste. Cette affaire semble encore mieux fondée que celle de Manitoba Fisheries dans la mesure où le principe de la confusion fait de la perte des intimés un gain pour l'appelante. En outre ce qui s'est produit en l'espèce constitue une dérogation de Sa Majesté à la concession des claims miniers qu'elle avait consentie aux auteurs en titre des intimés. Ce peut être une dérogation permise par les textes de loi, mais c'est néanmoins une dérogation des plus radicales, une dérogation qui, à cause de la nature du droit initialement concédé, équivaut à une négation absolue de ce droit. À mon avis, cela constitue une expropriation. Je crois même qu'il est tout à fait irréaliste de la qualifier de simple préjudice.

38. Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens même si mes réponses aux questions formulées dans l'exposé de cause diffèrent des réponses données par la Cour d'appel.

39. Je suis d'avis de répondre à la première question par la négative et de répondre à la deuxième par l'affirmative. Quant à la troisième question, il s'ensuit que l'indemnité est payable en vertu de la Ministry of Highways and Public Works Act conformément aux dispositions de cette loi. La quatrième question n'a pas été plaidée devant nous.

40. Si les intimés poursuivent leur demande d'indemnité et en reçoivent une en vertu de la Ministry of Highways and Public Works Act, il est alors juste, équitable et dans l'intérêt public qu'ils accordent à l'appelante une cession appropriée de leur intérêt et j'en ordonne ainsi.

Version française du jugement des juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Le Dain rendu par

41. Le Juge Estey—J'ai eu l'occasion de lire les motifs de jugement de ma collègue le juge Wilson. Avec égards, je souscris au résultat quant à l'indemnisation en faveur des intimés, mais comme j'arrive à ce résultat par un cheminement tellement différent, je dois énoncer mon raisonnement succinctement.

42. Selon ma façon de voir cette affaire, l'histoire juridique a débuté le 8 juillet 1937 lorsque la province de la Colombie‑Britannique a concédé, en vertu de la Mineral Act, dans sa rédaction d'alors, aux auteurs en titre des intimés un droit dans la propriété absolue des biens‑fonds en cause. Cette concession est ainsi rédigée:

[TRADUCTION] Sachez que nous avons, par les présentes ... en considération de l'accomplissement des conditions prévues dans les lois concernant l'acquisition des minéraux... donné et concédé à WESTERN INVESTMENTS LIMITED [auteur en titre des intimés] ses successeurs et ayants droit tous les minéraux... situés sous le bien‑fonds ou terrain situé à [désignation]... et le droit d'utiliser et de posséder la surface dudit claim minier... aux fins d'extraire dudit claim les minéraux qui y sont contenus, notamment d'y faire toutes les opérations reliées audit claim ou à l'exploitation minière.

La concession comporte la version suivante de la clause habendum:

[TRADUCTION] Et ladite WESTERN INVESTMENTS LIMITED, ses successeurs et ayants droit sera propriétaire dudit bien et en jouira à perpétuité.

SOUS RÉSERVE que la présente concession soit assujettie aux lois actuellement en vigueur relativement aux claims miniers.

SOUS RÉSERVE de plus que la présente concession ne comporte aucun usage ou possession des rues, chemins ou pistes utilisés et des autres routes parcourant ou traversant lesdits biens‑fonds à la date des présentes.

(C'est moi qui souligne.)

La concession était assujettie à la restriction supplémentaire que sa Majesté ne pourrait utiliser plus d'un vingtième de la superficie des biens‑fonds pour construire des [TRADUCTION] «routes, canaux, ponts, chemins de halage, ou d'autres travaux d'utilité publique ...»

43. Il semble que les intimés ont acquis ces biens‑fonds, ou droits dans ces biens‑fonds par cession de la part des concessionnaires originaux ou de leurs successeurs en titre et que, avant la délivrance de la concession, les claims miniers visés avaient été amenés à l'étape des lettres patentes ou de la concession, soit par le paiement d'une somme à Sa Majesté soit par l'exécution des travaux obligatoires d'exploration ou d'aménagement, parfois appelés travaux d'évaluation, sur ces biens‑fonds. Il semble que le propriétaire n'a plus d'autre obligation de ce genre en vertu de cette concession ou de quelque autre loi, sauf celle de payer les taxes prévues à la Mineral Land Tax Act, R.S.B.C. 1979, chap. 260. Les dispositions applicables à cette concession paraissent provenir de différentes lois de la province, dont l'art. 3 de la Mines Right‑of‑way Act, R.S.B.C. 1936, chap. 187, devenu depuis l'art. 2 de la Mining Right of Way Act, R.S.B.C. 1979, chap. 266. Cet article prévoit que le détenteur d'une propriété minière peut acquérir un droit de passage sur tous les biens‑fonds où il faut qu'il passe pour aménager sa propriété minière. Donc, les concessionnaires, aux termes de la concession de 1937, ont reçu, à titre de concession, tous les minéraux contenus dans les biens‑fonds et le droit de les extraire. Les restrictions mentionnées dans la concession renvoient manifestement à des règlements visant les minéraux comme tels et leur exploitation. On peut difficilement soutenir, personne ne l'a fait d'ailleurs, que la restriction que contient la concession autorise l'appropriation forcée sans indemnisation pour des fins sans rapport avec la réglementation de l'extraction des minéraux appartenant aux intimés.

44. Le parc provincial Wells Gray a été créé en 1939, après l'octroi de la propriété des minéraux, par décret pris en en vertu de la Provincial Parks Act, R.S.B.C. 1936, chap. 211. Le parc englobait ces biens‑fonds. Par la suite, on a autorisé et effectué certains travaux d'exploration et d'exploitation minières.

45. Environ trente ans après que les auteurs en titre des intimés eurent acquis de Sa Majesté le droit à ces minéraux, la législature a adopté la Park Act, 1965 (C.‑B.), chap. 31 (devenue depuis R.S.B.C. 1979, chap. 309), dont l'art. 18 dispose:

[TRADUCTION] 18. Personne ne peut, sauf s'il détient un permis d'utilisation de parc valide et non périmé,

...

c) exercer un droit quelconque dans un parc en vertu de la Mineral Act, de la Placermining Act, de la Coal Act, ou de la Petroleum and Natural Gas Act, 1965 ...

Enfin, en 1973, par une modification de la Mineral Act (1973 (C.‑B.), chap. 52), le par. 12(1a) a été ajouté à la Mineral Act:

[TRADUCTION] 12. ...

(1a) Nonobstant toute loi, convention, certificat d'exploitation, claim minier, bail ou licence, nul ne peut procéder à l'exploration ou à l'exploitation de minéraux à l'intérieur des limites d'un parc créé en vertu d'une loi provinciale à moins que cette exploration ou exploitation n'ait été autorisée par le lieutenant‑gouverneur en conseil sur recommandation de la personne, société ou gouvernement de qui relève le parc.

46. Il s'est produit un autre événement en 1973 lorsque, par l'art. 3 de la Park (Amendment) Act, 1973 (C.‑B.), chap. 67, le parc provincial Wells Gray a été désigné comme un parc de classe A. En vertu du par. 9(1) de la Park Act, précitée, cette désignation a eu pour effet d'interdire l'exploitation de toute ressource minérale dans le parc sauf si elle était autorisée en vertu d'un permis qui ne serait pas délivré [TRADUCTION] "à moins que, de l'avis du Ministre, la délivrance [du permis] ne soit nécessaire à la préservation et au maintien de la valeur récréative du parc en cause". Le paragraphe 9(2) prévoit:

[TRADUCTION] 9. ...

(2) Il ne sera ni concédé, ni vendu, ni enlevé, ni détruit, ni modifié, ni endommagé, ni exploité, aucune ressource naturelle dans un parc de quelque classe que ce soit à moins que, de l'avis du Ministre, cela ne gêne pas l'aménagement, l'amélioration et l'utilisation du parc conformément au paragraphe (3) de l'article 12.

Cela représentait une autre restriction importante aux droits des personnes qui sont dans la même situation que les intimés d'obtenir un permis d'exploitation de leur propriété située à l'intérieur du parc. La série de mesures prises par les pouvoirs législatif et exécutif en vertu de la Parks Act et de la Mineral Act, découlait de l'aménagement progressif du parc provincial Wells Gray à titre de ressource de la collectivité et de l'augmentation de son importance dans le programme récréatif du gouvernment.

47. Les dispositions de la législation provinciale régissant les procédures d'expropriation et d'indemnisation sont nombreuses et complexes. La Lands Clauses Act, de même que la Ministry of Highways and Public Works Act, infra, par exemple, régissent la détermination de l'indemnité à laquelle une personne a droit à l'égard de tout bien‑fonds ou droit dans celui‑ci qui a fait l'objet d'une appropriation ou dont la valeur a été diminuée par l'exécution de travaux. Il n'est pas contesté qu'un droit dans des minéraux soit un droit réel immobilier. Harrison v. Mobbs (1908), 12 O.W.R. 465 (C.A. Ont.), Nicholson v. Williscroft (C.S.C.) et Nicholson v. Mustard (C.A. Alb.), tous deux publiés à [1921] 3 W.W.R. 890. Il y a expropriation ou appropriation forcée si Sa Majesté ou un organisme public acquiert un droit que possède le propriétaire dans un bien. La difficulté d'établir la valeur du droit enlevé n'a pas de conséquence sur le droit à l'indemnité, ni d'ailleurs la détermination du droit ainsi enlevé.

48. Deux questions se posent dès le début:

a) quel droit les intimés ont‑ils perdu et quel droit le gouvernement a‑t‑il acquis? et

b) s'il y a effectivement eu appropriation forcée, quand a‑t‑elle eu lieu?

Par la disposition qui rend tout aménagement impossible, Sa Majesté a au moins acquis un droit négatif, celui de ne pas indemniser les intimés pour les aménagements futurs de la propriété minière. De façon positive, en empêchant les intimés d'exercer leurs droits d'aménager ces propriétés minières, Sa Majesté a franchi une autre étape dans la création du parc provincial Wells Gray conformément aux dispositions de la Park Act. La première étape avait été franchie par la publication du décret du lieutenant‑gouverneur en conseil en vertu de l'art. 2 de la Provincial Parks Act, alors en vigueur, qui créait le parc. Au moment de sa création, des membres du public (les intimés) continuaient d'avoir un élément de propriété dans le parc. Il est évident que le gouvernement doit avoir considéré ces droits existants comme défavorables au nouveau parc et à son aménagement en tant que parc provincial complet en vertu de la Park Act. Sa Majesté a finalement agi à l'égard de ce droit de propriété existant en délivrant aux intimés l'avis du 24 janvier 1978 par lequel elle leur refusait un permis d'exécuter des travaux d'aménagement sur leur bien‑fonds.

49. Le bien‑fondé des "travaux" entrepris par le gouvernement de la province en vertu de la Park Act ne relève de l'appréciation de personne d'autre que de celle de l'exécutif de la province. Pour autant que les actes faits pour créer le parc sont conformes à la Loi, ils ne peuvent faire l'objet d'un examen judiciaire ou de commentaires des tribunaux. Ce genre d'action du législatif et de l'exécutif a son équivalent dans beaucoup d'aménagements sociaux. Parfois l'action entreprise donne naissance à un droit à indemnisation, parfois non. Il faut trancher la question selon les lois applicables adoptées par le législateur. Le zonage est un exemple de ce procédé. Normalement, au pays, aux États‑Unis et au Royaume‑Uni, le zonage ou le changement de zonage ne donne pas lieu à indemnisation. Il a cependant été décidé, au moins par certains tribunaux des États‑Unis, que l'expropriant ne peut pas, par le recours au zonage, diminuer la valeur d'une propriété en prévision de son appropriation forcée à des fins publiques. Voir Nichols, The Law of Eminent Domain (revised 3rd ed. 1973), vol. 4, p. 12‑627, paragraphe 12.322, et les sources qu'il y cite. La Cour d'appel de l'Ontario a appliqué le même principe dans ce pays, dès 1913, dans l'arrêt Re Gibson and City of Toronto (1913), 28 O.L.R. 20, où le juge Hodgins, qui a rédigé l'arrêt dit, à la p. 28:

[TRADUCTION] Le droit reconnaît, et cela va de soi, que la valeur que représente le terrain aux yeux de la partie expropriante ne peut être prise en considération pour fixer l'indemnité. D'autre part, cet organisme public ne devrait pas, en exerçant ses autres pouvoirs immédiatement avant la prise de possession, pouvoir réduire la valeur de ce qu'il cherche à s'approprier et qu'il projette d'exproprier.

À cette occasion, la ville avait, un an avant d'exproprier dix‑sept pieds de la façade du bien‑fonds du propriétaire pour élargir la rue, adopté un règlement qui enlevait au propriétaire la possibilité d'ériger des bâtiments sur cette lisière de dix‑sept pieds. En déterminant la valeur du bien‑fonds exproprié, l'arbitre a considéré qu'il ne pouvait tenir compte, dans le calcul de l'indemnité, des dommages subis par le propriétaire l'année précédente en raison de l'adoption du règlement restrictif. La Cour d'appel a conclu le contraire. Il y a lieu de souligner que, dans le processus d'évaluation, l'une et l'autre partie ont été admises à présenter des éléments de preuve quant à la probabilité de modification future de la politique restrictive. Dans le même sens en ce qui a trait à l'indemnisation, voir Royal Trust Co. v. City of Montreal (1918), 57 R.C.S. 352. Ce point de vue vise cependant le montant de l'indemnité et non la question de savoir si la conséquence même du règlement était une appropriation d'un droit total ou partiel dans un bien‑fonds.

50. Comme je l'ai déjà mentionné, la première question est, bien sûr, de savoir s'il y a expropriation en l'espèce et, dans l'affirmative, quand elle a eu lieu. Je reviens aux motifs du juge Hodgins dans Re Gibson, précité, comme point de départ. À la page 28, le juge a dit à propos du premier acte de la ville visant à interdire toute construction en bordure de la rue:

[TRADUCTION] ...on soutient que le règlement 5545 a été adopté pour empêcher l'érection de bâtiments sur la lisière de dix‑sept pieds... Si c'était là son seul but, alors je crois qu'il devient partie du processus global et doit être considéré de la sorte. S'il ne fait pas partie du mécanisme d'expropriation comme tel, il appartient au plan adopté, dont il est un des éléments essentiels avec l'évaluation des biens‑fonds par arbitrage. J'hésite à conclure que le règlement 5545 devrait être considéré comme faisant partie des procédures d'expropriation. Cependant, en l'espèce, ça ne change pas beaucoup le résultat.

Dans l'arrêt de cette Cour Kramer v. Wascana Centre Authority, [1967] R.C.S. 237, le juge Spence a cité l'opinion du juge Hodgins qu'il semble approuver et il a ajouté à la p. 243:

[TRADUCTION] Pour déterminer si la doctrine énoncée par le juge Hodgins s'applique aux circonstances de l'espèce, il faut se rappeler que, pour décider que les règlements limitatifs font partie du processus d'expropriation, il n'est pas nécessaire de conclure qu'ils résultent de quelque façon d'une conspiration frauduleuse pour enlever au propriétaire une indemnisation à laquelle il a droit.

La Cour a conclu que les actes restrictifs de la municipalité étaient simplement une étape [TRADUCTION] "dans la création du...[parc public et du centre provincial en cause dans cette affaire‑là] et l'achat des biens‑fonds en cause par la Wascana Centre Authority", le juge Spence, à la p. 246.

51. Ces précédents ne répondent cependant pas précisément à la question de savoir s'il y a eu expropriation dans les circonstances du présent pourvoi et, dans l'affirmative, à quelle époque elle a eu lieu. Dans les affaires citées, les organismes publics ont, dans le cadre du processus d'acquisition, formellement invoqué les lois d'expropriation. Ici, bien qu'il eût invité les intimés à aborder la question de l'indemnisation, l'avis susmentionné ne s'appuyait pas formellement sur le mécanisme d'appropriation forcée ni n'invitait expressément les intimés à formuler une réclamation officielle. Il faut toutefois garder à l'esprit la présomption bien assise du droit à l'indemnisation. Lord Atkinson le dit dans Attorney‑General v. De Keyser’s Royal Hotel, Ltd., [1920] A.C. 508, à la p. 542, [TRADUCTION] "à moins que les termes de la loi ne l'exigent clairement, une loi ne doit pas être interprétée de manière à permettre l'expropriation du bien d'une personne sans indemnisation".

52. L'ensemble législatif en l'espèce est, comme je l'ai dit, compliqué. La Mineral Act, R.S.B.C. 1936, chap. 181, ne comporte aucun mécanisme d'acquisition, pour fins publiques, des droits concédés. Les articles 17 et 23 de la Loi d'alors, devenus les art. 21 et 10 de la Loi actuelle (1977 (C.‑B.), chap. 54) reconnaissent clairement le droit du propriétaire aux minéraux et à l'utilisation de la surface nécessaire pour les extraire. L'article 3 de la Loi de 1936, la Mines Right‑of‑way Act, précitée, prévoit aussi l'exercice des droits nécessaires sur les biens‑fonds adjacents dans le but d'extraire les minéraux. Ce droit est maintenant énoncé à l'art. 2 de la Mining Right of Way Act, précitée.

53. L'article 6 de la Park Act, 1965 (C.‑B.), chap. 31, autorise la création de parcs. L'article 11 vise plus particulièrement la création de parcs et d'espaces récréatifs sous réserve de l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil. Il est ainsi conçu:

[TRADUCTION] 11. Pour les fins de la création ou l'agrandissement de tout parc ou espace récréatif, le Ministre, pour le compte de Sa Majesté la Reine du chef de la province, avec l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil, peut

a) acheter ou autrement acquérir, recevoir des biens‑fonds, des améliorations sur les biens‑fonds, du bois, des droits de coupe et tous autres droits, et prendre possession de ces biens,

...

c) exproprier des biens‑fonds, auquel cas les dispositions de la Department of Highways Act s'appliquent, mutatis mutandis, dans le cas d'expropriation.

Le terme "bien‑fonds" n'est pas défini dans la Loi. Il faut, selon les règles ordinaires d'interprétation législative, considérer qu'il comprend un droit réel immobilier. L'extinction d'un droit réel immobilier doit, de même, par application de la technique d'interprétation législative selon le "sens ordinaire" être comprise dans l'expression "expropriation d'un bien‑fonds". Donc, l'article précité incorpore par renvoi, pour les fins de l'expropriation, les dispositions de la Department of Highways Act (devenue depuis la Ministry of Highways and Public Works Act en 1977 et maintenant la Ministry of Transportation, Communications and Highways Act), "mutatis mutandis". Les articles 14 et 15 de la Ministry of Highways and Public Works Act, R.S.B.C. 1960, chap. 109, et modifications prévoient l'indemnisation du propriétaire dans le cas d'une appropriation forcée.

54. Un exemple de la complexité de cet ensemble de lois liées se trouve au par. 18(3) de la Ministry of Highways and Public Works Act, précitée, qui est censé exclure de son application la Lands Clauses Act, R.S.B.C. 1960, chap. 209 (devenue depuis l'Expropriation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 117). Le paragraphe 18(3) dispose:

[TRADUCTION] La Lands Clauses Act ne s'applique pas aux procédures prévues dans la présente loi.

55. Les intimés admettent que si l'appropriation des biens‑fonds a eu lieu en vertu de la Park Act, la Lands Clauses Act, précitée, ne s'applique pas et le droit à l'indemnisation pour l'appropriation doit venir de la Ministry of Highways and Public Works Act, précitée. Le juge de première instance a conclu:

[TRADUCTION] La question de savoir si ce code, c.‑à‑d. la Park Act et la Highways Act, précitées, vient à s'appliquer à l'égard de l'indemnisation dépend de l'existence d'une expropriation de biens‑fonds en vertu de la Park Act.

En Cour d'appel, le juge Lambert est arrivé à la même conclusion:

[TRADUCTION] Donc si l'ouvrage était une route et non un parc et si seule la Ministry of Highways and Public Works Act s'appliquait, il y aurait indemnisation dans chacun des cinq cas suivants:

a) l'indemnisation du propriétaire du bien‑fonds exproprié;

b) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié mais séparé d'un bien‑fonds exproprié appartenant au même propriétaire;

c) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'un autre bien‑fonds du même propriétaire est exproprié;

d) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'un autre bien‑fonds d'un autre propriétaire est exproprié;

e) l'indemnisation du propriétaire d'un bien‑fonds qui n'est pas exproprié alors qu'aucun bien‑fonds n'est exproprié, mais que le bien‑fonds a subi des dommages directs ou indirects par suite des travaux.

Les dispositions de la Ministry of Highways and Public Works Act qui accordent une indemnisation deviennent applicables aux parcs. Mais, pour qu'elles s'appliquent, il doit y avoir expropriation pour satisfaire à la condition énoncée à l'al. 11c) de la Park Act.

Il en résulte que, s'il y a expropriation en vertu de la Park Act, alors il y a indemnisation dans les quatre premiers cas que j'ai mentionnés.

56. En conséquence, compte tenu de la façon dont j'envisage l'action entreprise par l'appelante, la Lands Clauses Act, précitée, ne s'applique pas à l'espèce.

57. Il reste à examiner les dispositions de la Park Act qui s'appliquent en l'espèce. En vertu de l'art. 9 de cette loi, les parcs sont divisés en trois classes, les classes A, B et C. Comme nous l'avons déjà vu, ce parc est passé de la classe B à la classe A, par reclassification en 1973. Nous avons aussi déjà vu que l'art. 9 interdit l'enlèvement de "ressources naturelles" d'un parc de classe A sans un "permis d'utilisation". Comme je l'ai déjà signalé, l'al. 18c) de la Loi dispose:

[TRADUCTION] 18. Personne ne peut, sauf s'il détient un permis d'utilisation de parc valide et non périmé,

...

c) exercer un droit quelconque dans un parc en vertu de la Mineral Act, de la Placermining Act, de la Coal Act, ou de la Petroleum and Natural Gas Act, 1965...

Enfin, l'article 7 de la Mineral Act, 1977 (C.‑B.), chap. 54 dispose:

[TRADUCTION] 7. Nonobstant toute loi, convention, certificat d'exploitation, claim minier, bail minier ou licence minière, nul ne peut procéder à la localisation, à l'exploration, à l'exploitation ou à la production de minéraux dans un parc créé en vertu d'une loi à moins d'y être autorisé par le lieutenant‑gouverneur en conseil sur recommandation de la personne, société ou gouvernement de qui relève le parc.

Il est important de se rendre compte que, dans la Mineral Act, précitée, la législation et la réglementation visent les minéraux. Dans la Park Act, la réglementation vise l'utilisation des parcs. C'est la combinaison de ces lois qui complique la tâche de décider s'il y a eu expropriation et, dans l'affirmative, quand elle a eu lieu.

58. Il est loin d'être clair que ces dispositions s'appliquent aux minéraux concédés. L'expression "ressources naturelles" n'est pas définie. L'article 7 de la Mineral Act, par exemple, semble avoir trait à la prospection et à la découverte de gisements de minéraux. Il ne semble pas porter sur les droits des intimés dans ces biens‑fonds. L'article 18 de la Park Act a pour effet d'assujettir les droits accordés par la Mineral Act aux dispositions de la Park Act. Il faut cependant considérer cet effet en fonction de la restriction contenue dans la concession initiale accordée aux intimés qui mentionne les "lois actuellement en vigueur relativement aux claims miniers". Il se peut que l'utilisation des biens‑fonds des intimés ne soit pas régie par la Mineral Act et que la concession n'ait, de toute façon, pas été accordée sous réserve des lois relatives aux claims miniers autres que celles visant les claims miniers eux‑mêmes. Cependant, j'analyse l'affaire à partir de l'hypothèse que ces articles exigent un permis d'utilisation de parc pour extraire des minéraux des biens‑fonds des intimés.

59. Les intimés et leurs auteurs en titre ont exécuté pendant de nombreuses années certains travaux d'aménagement ou des opérations sur ces biens‑fonds. Le dossier ne fait pas état de la nature du permis ou de l'approbation, s'il y a lieu, accordé à cet égard. L'appelante n'a pas soutenu non plus que les organismes publics dont relevait l'administration des parcs selon l'époque n'ont pas approuvé ces travaux. À partir de 1974, les intimés ont demandé des permis d'utilisation de parc au Ministre, mais aucune décision n'a été prise. Finalement, comme nous l'avons vu, les autorités ont avisé les intimés en 1982 qu'aucun permis ne serait délivré. Ce refus du permis a donc mis en oeuvre les interdictions prévues aux art. 9 et 18. Les droits de propriété qui avaient été concédés aux intimés ou à leurs auteurs en titre en 1937 ont été juridiquement diminués d'autant. La détermination de l'étendue de cette réduction relève du processus d'indemnisation. En conséquence, il y a eu deux régimes de réglementation à l'égard de ces biens‑fonds. La concession initiale était assujettie à la réglementation relative aux minéraux. Par la suite, ces biens‑fonds ont été assujettis à la Park Act et à ses règlements d'application. Selon mon interprétation du droit, dans ces circonstances de fait, on ne peut tenir compte que des premiers règlements dans le processus d'évaluation et que des derniers règlements dans le processus d'appropriation. Aucun règlement visant les minéraux comme tels n'est venu réduire la valeur de ces minéraux ou la possibilité pour les intimés de les extraire. Le refus de permettre l'accès à ces biens‑fonds est fondé sur la Park Act et équivaut à la reprise, par Sa Majesté, d'une partie des droits concédés aux intimés en 1937. Cette acquisition par Sa Majesté constitue une appropriation qui doit donner lieu à indemnisation. Une telle conclusion est conforme à l'arrêt de cette Cour Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101. Dans cette affaire‑là, la province avait établi une société d'état qui jouissait du monopole commercial de l'exportation du poisson hors du Manitoba et des autres provinces participantes. La création de la société d'état avait entraîné la fermeture de Manitoba Fisheries. Cette Cour a jugé que les actes de la province enlevaient son achalandage à Manitoba Fisheries en tant qu'entreprise active et que l'appropriation de l'achalandage par Sa Majesté donnait le droit à la société d'être indemnisée malgré le fait qu'elle eut conservé son actif matériel puisque celui‑ci devenait pratiquement inutile. De même, en l'espèce, les intimés conservent les minéraux. La valeur des minéraux dans cette situation dépend de l'évaluation des probabilités d'un changement de politiques de la part du pouvoir exécutif en ce qui a trait à la délivrance d'un permis d'extraction en vertu de la Park Act. Cette question sera pertinente relativement à la procédure d'évaluation, notamment, si Sa Majesté franchit la dernière étape et exproprie les minéraux eux‑mêmes et lorsqu'elle le fera. Voir l'arrêt Kramer v. Wascana Centre Authority, précité, le juge Spence aux pp. 247 et 248. Elle a cependant de l'importance immédiatement parce que la valeur de la perte du droit d'accès, c.‑à‑d. le droit qui, à mon sens, a été enlevé aux intimés, doit représenter la valeur totale des minéraux moins la valeur attribuable à la possibilité future de délivrance d'un permis d'extraction. Il incombe au tribunal chargé de la fixation de l'indemnité de décider de tout cela.

60. J'ai déjà fait la distinction entre ce processus et le zonage, qui constitue la répartition générale par la loi des usages des biens‑fonds dans la collectivité. Il faut le distinguer également de la réglementation d'activités précises sur certains biens‑fonds, comme l'interdiction de procédés précis de fabrication. Ce genre de réglementation est voisin du zonage sauf qu'il peut s'étendre à toute la collectivité. Voir Re Bridgman and City of Toronto, [1951] O.R. 489, à la p. 491, à titre d'exemple d'une telle réglementation. Ici l'acte accompli par le gouvernement a été de promouvoir la valeur du parc public. L'imposition d'un règlement de zonage et la réglementation de certaines activités sur les biens‑fonds, la réglementation restrictive sur les feux, etc., n'ajoutent rien à la valeur de la propriété publique. Ici le gouvernement a voulu, pour des motifs évidents, préserver les qualités jugées souhaitables pour les parcs publics et a considéré les activités minières des intimés en vertu de la concession de 1937 comme un danger pour le parc. L'avis de 1978 a enlevé de la valeur au bien des intimés et a ajouté de la valeur au parc. L'expropriant, le gouvernement de la province, l'a manifestement fait dans l'exercice de son pouvoir valide de gouverner. Il a manifestement augmenté la valeur de son bien, le parc. Il ne reste aux intimés que l'espoir d'une modification future de la politique concernant le parc et le fardeau de payer des taxes sur leurs minéraux. L'avis de 1978 a constitué une expropriation et, à mon sens, le reste relève du processus d'évaluation de l'indemnité.

61. Je suis donc d'avis de répondre aux quatre questions soumises aux tribunaux d'instance inférieure par les parties comme suit:

1. Non;

2. Les demandeurs ont droit à une indenmité en vertu de la Ministry of Highways and Public Works Act, R.S.B.C. 1960, chap. 109, pour l'expropriation en vertu de la Park Act, 1965 (C.‑B.), chap. 31, du droit d'utiliser les minéraux cédés par la concession de Sa Majesté le 8 juillet 1937. Les détails de cette indemnité doivent être évalués en vertu de la Loi susmentionnée compte tenu de la preuve soumise à l'arbitre et en conformité des motifs ci‑dessus;

3. Oui; la Ministry of Highways and Public Works Act, précitée, s'applique;

4. N'a pas été plaidée devant cette Cour.

62. Je suis donc d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureur de l’appelante: Ministère du procureur général de la province de la Colombie‑Britannique, Victoria.

Procureurs des intimés: Cumming, Richards & Company, Vancouver.