Deloitte Haskins & Sells c. Worker's Comp. Board, [1985] 1 R.C.S. 785
Deloitte Haskins and Sells Limited Appelante;
et
The Workers' Compensation Board Intimée;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l'Alberta, le procureur général de la Nouvelle‑Écosse, Commission des accidents du travail du Nouveau‑Brunswick, Commission des accidents du travail de l'Ontario, Workers' Compensation Board of British Columbia et Workers' Compensation Board of the Yukon Intervenants.
No du greffe: 17587.
1983: 14 décembre; 1985: 13 juin.
Présents: Le juge en chef Laskin* et les juges Ritchie*, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.
*Le juge en chef Laskin et le juge Ritchie n'ont pas pris part au jugement.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta, [1983] 3 W.W.R. 587, 144 D.L.R. (3d) 525, 25 Alta. L.R. (2d) 57, 43 A.R. 241, qui a rejeté un appel d'un jugement du juge Hope. Pourvoi accueilli, le juge Estey est dissident.
L. N. Boddy et M. J. McCabe, pour l'appelante.
J. Douglas Carr, pour l'intimée.
T. B. Smith, c.r., et Susan Clarke, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
William Henkel, c.r., pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Gordon D. Gillis, pour l'intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Levi E. Clain et Catherine Walsh, pour l'intervenante la Commission des accidents du travail du Nouveau‑Brunswick.
A. M. Austin, pour l'intervenante la Commission des accidents du travail de l'Ontario.
Gerald Massing, pour l'intervenante Workers’ Compensation Board of British Columbia.
Don Kidd, pour l'intervenante Workers’ Compensation Board of the Yukon.
Version française du jugement des juges Dickson, Beetz et Chouinard rendu par
1. Le Juge Chouinard—Je suis d'accord avec Madame le juge Wilson pour dire que le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act [1973 (Alb.), chap. 87] et l'al. 170(1)h) de la Loi sur la faillite [S.R.C. 1970, chap. B‑3] peuvent subsister et qu'ils ont chacun leur sphère légitime d'application.
2. Il est à mon avis indiscutable que le par. 78(4) est une disposition législative valide.
3. Toutefois, rien dans la Loi ne suggère que le par. 78(4) ne s'applique pas en cas de faillite. À défaut de la Loi sur la faillite, il s'appliquerait indubitablement. Si le par. 78(4) ne s'applique pas en cas de faillite, ce n'est pas à cause de quelque chose d'inhérent à ce paragraphe, mais à cause de l'al. 107(1)h) de la Loi sur la faillite qui règle la question.
4. En définitive, je suis d'avis, avec égards, que la question constitutionnelle doit recevoir une réponse affirmative: le par. 78(4) est inopérant en cas de faillite.
5. Pour le reste, je suis d'avis de trancher le pourvoi comme le propose Madame le juge Wilson.
Version française des motifs rendus par
6. Le Juge Estey (dissident)—Comme ma collègue le juge Wilson a exposé les faits et reproduit les dispositions pertinentes des lois provinciale et fédérale, point n'est besoin de les répéter ici. Par ordonnance du Juge en chef du Canada rendue le 19 mai 1983, la question constitutionnelle a été ainsi formulée:
L'alinéa 107(1)h) de la Loi sur la faillite, S.R.C. 1970, chap. B‑3, entre‑t‑il en conflit avec le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act, 1973 (Alb.), chap. 87, de façon à le rendre inopérant?
Me fondant sur l'interprétation de la loi en matière de faillite, je suis d'avis de rejeter le pourvoi. Par conséquent, j'estime qu'il n'est pas nécessaire de répondre à la question constitutionnelle ni même d'en examiner le fondement constitutionnel soit en vertu de la Loi sur la faillite, précitée, ou de The Workers’ Compensation Act, précitée. En fait, la question n'est pas de savoir si le Parlement du Canada peut, aux fins de la procédure de faillite, déterminer la portée juridique de la loi albertaine en matière d'indemnisation des accidents du travail, mais plutôt de savoir s'il en a limité la portée relativement à une charge créée par cette loi. Il va sans dire que ma conclusion équivaut à une réponse négative à la question constitutionnelle.
7. L'alinéa 78(4)a) de la loi provinciale établit clairement et validement une charge grevant les biens d'un employeur en défaut. Cet alinéa porte notamment:
[TRADUCTION] 78. ...
(4) ... le montant dû à la Commission par un employeur au titre d'une cotisation établie en vertu de la présente loi...
a) grève les biens ou le produit des biens de l'employeur...
La nature juridique de cette charge est précisée davantage à l'al. b) du même article qui lui donne priorité sur tout [TRADUCTION] «... privilège, charge, hypothèque ou autre sûreté...» Le caractère de cette charge ayant été clairement établi par la loi, il faut se poser une seconde question qui est déterminante: aux fins de la répartition de l'actif d'un failli, quelle est la situation de cette charge dans le contexte de la Loi sur la faillite fédérale, précitée? À l'article 2 de la Loi sur la faillite, le terme "créancier garanti" est ainsi défini:
"créancier garanti" signifie une personne détenant un mortgage, une hypothèque, un nantissement, une charge, un gage ou un privilège sur ou contre les biens du débiteur ou sur une partie de ses biens, à titre de garantie d'une dette échue ou à échoir, ou une personne dont la réclamation est fondée sur un effet de commerce ou garantie par ce dernier, lequel effet de commerce est détenu comme garantie subsidiaire et dont le débiteur n'est responsable qu'indirectement ou secondairement;
Notons d'abord que dans sa définition d'un créancier garanti, le Parlement ne crée pas d'exception générale ou particulière à l'égard d'une charge ou d'une autre garantie établie par une loi provinciale visée à l'art. 107 de la Loi.
8. À l'article 107, le Parlement prévoit un "Plan de répartition" de l'actif d'un failli. Il s'agit d'un plan détaillé qui débute par ces termes:
107. (1) Sous réserve des droits des créanciers garantis, les montants réalisés provenant des biens d'un failli doivent être distribués d'après l'ordre de priorité de paiement suivant:
(C'est moi qui souligne.)
Le plan de répartition est fondé entièrement sur le droit de priorité des créanciers garantis. Rien n'indique dans l'utilisation de l'expression "créanciers garantis" au début de ce plan de répartition de l'actif d'un failli que le Parlement n'a pas voulu incorporer à l'art. 107 la définition légale de cette expression.
9. L'ordre de collocation des créanciers chirographaires est établi par les al. a) à j) du par. 107(1). En l'espèce, c'est l'al. h) qui nous intéresse. En voici le texte:
h) toutes dettes contractées par le failli sous l'autorité d'une loi sur les accidents du travail, d'une loi sur l'assurance‑chômage, d'une disposition quelconque de la Loi de l’impôt sur le revenu ou de la Loi de l’impôt de guerre sur le revenu créant une obligation de rembourser à Sa Majesté des sommes qui ont été déduites ou retenues, pari passu;
Là encore, il est à noter que cet alinéa ne parle pas de charges créées par The Workers’ Compensation Act ni ne contient d'expression du genre "nonobstant toute créance garantie résultant d'une telle loi". De plus, le Parlement ne renvoie ni à l'exception créée à l'égard des créanciers garantis au début du par. 107(1) ni à la définition du terme "créancier garanti" que donne l'art. 2, précité. J'estime, avec égards, que la question n'est pas de savoir si la commission des accidents du travail d'une province a compétence pour créer une catégorie de créanciers garantis qui peuvent être reconnus en tant que tels dans des procédures de faillite, mais de savoir si les procédures de faillite prévues par le législateur fédéral reconnaissent le statut de créancier garanti issu de The Workers’ Compensation Act de l'Alberta. Selon moi, il est bien normal d'examiner d'abord la loi provinciale afin de déterminer la nature de la réclamation en droit provincial. Puis, il faut étudier la loi fédérale pour établir si la réclamation fondée sur la loi provinciale sera ou non considérée comme une créance garantie dans le contexte de la loi fédérale en matière de faillite.
10. La Cour d'appel de l'Alberta a conclu il y a quelques années dans l'arrêt Workmen’s Compensation Board v. Provincial Treasurer of Alberta (1967), 59 W.W.R. 298, que la disposition qui correspondait à l'actuel par. 78(4) de la loi albertaine créait une charge générale sur tous les biens de l'employeur et que celle‑ci se transformait en un privilège spécial dès qu'elle devenait parfaite aux termes de la loi. C'est manifestement ce genre de charge générale créée par une loi valide que vise l'art. 2, précité. En l'espèce, la Commission a bel et bien parfait sa créance garantie en produisant une saisie‑gagerie auprès du shérif compétent et aussi par l'enregistrement de la créance au bureau des titres de biens‑fonds à Edmonton, avant la cession des biens et la déclaration de faillite par la suite desquelles l'appelante a été nommée syndic.
11. Il n'est pas surprenant que le Parlement dise dans la Loi sur la faillite que les dispositions de fond d'autres lois continuent de s'appliquer. Cette déclaration se trouve au par. 50(6), dont voici le texte:
50. ...
(6) Les dispositions de la présente loi ne sont pas censées abroger ou remplacer les dispositions de droit substantif d'une autre loi ou règle de droit concernant la propriété et les droits civils, non incompatibles avec les dispositions de la présente loi, et le syndic est autorisé à se prévaloir de tous les droits et recours prévus par cette autre loi ou règle de droit, qui sont supplémentaires et additionnels aux droits et recours prévus par la présente loi.
On ne saurait donc conclure qu'en autorisant le syndic à se prévaloir d'autres lois, le Parlement interdit indirectement aux créanciers d'en faire autant.
12. On prétend que, selon l'interprétation donnée à l'art. 107 par cette Cour dans l'arrêt Sous‑ministre du Revenu c. Rainville (Re Bourgault), [1980] 1 R.C.S. 35, la charge de l'intimée n'est qu'une réclamation privilégiée. Avec égards, je ne crois pas qu'il en soit ainsi. Dans l'affaire Re Bourgault, il était question de l'al. 107(1)j) qui est ainsi rédigé:
107. (1) ...
j) les réclamations, non précédemment mentionnées au présent article, de la Couronne du chef du Canada ou d'une province du Canada, pari passu, nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire.
Là, le législateur vise les réclamations non précédemment mentionnées de la Couronne. La réclamation de la Commission en l'espèce est évidemment mentionnée à l'al. h) et prend donc rang avant les réclamations prévues à l'al. j). Toutefois, l'al. j) se distingue principalement de l'al. h) par sa disposition finale qui prévoit expressément que la répartition doit s'effectuer "pari passu, nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire". Bien entendu, l'al. h) ne contient aucune disposition expresse ou implicite de ce genre relativement à une dette créée par une loi en matière d'accidents du travail. Le juge Pigeon, qui a rédigé les motifs de la majorité dans l'arrêt Re Bourgault, déclare explicitement, à la p. 44, que "c'est... à l'interprétation de l'al. 107(1)j) qu'il faut s'arrêter". Puis, aux pp. 44 et 45, il affirme:
Il y a évidemment contradiction entre la réserve des droits du "créancier garanti" par privilège et le "nonobstant tout privilège". Mais n'est‑il pas assez clair que la réserve est la règle générale et le "nonobstant", une exception qui doit prévaloir pour ce qui en fait l'objet?
On pourrait voir dans certaines observations de la majorité un fondement plus large de la conclusion retenue par la Cour mais, à mon avis, ces observations ne sont pas utiles pour régler l'affaire et elles sont clairement rejetées par le juge Pigeon lorsqu'il mentionne à plusieurs reprises le caractère à la fois précis et unique du texte de l'al. j). Il dit, par exemple, à la p. 44:
Il est manifeste que celle‑ci vise à mettre sur un pied d'égalité toutes les créances de Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province sauf dans les cas autrement prévus, c'est‑à‑dire, al. c) le prélèvement et al. h) les cotisations pour accidents du travail ou assurance‑chômage et les retenues à la source pour l'impôt sur le revenu.
À la page 43, il affirme:
À cause du "nonobstant" il me paraît encore plus clair que le législateur fédéral a entendu déterminer par l'al. 107(1)j) les droits privilégiés du fisc fédéral et provincial, tout comme il a entendu régler par les al. 107(1)e) et f) ceux des municipalités et des bailleurs.
13. Dans l'affaire Re Clemenshaw; Workers’ Compensation Board v. Canadian Credit Men’s Trust Association Ltd. (1963), 4 C.B.R. (N.S.) 238, la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique était appelée à étudier l'al. h). Le juge Wilson, qui a rédigé les motifs du jugement unanime de la cour, a conclu, à la p. 244:
[TRADUCTION] On fait valoir que, le Parlement lui ayant conféré la qualité de créancier privilégié de la huitième catégorie, la Commission des accidents du travail ne peut bénéficier de la charge de premier rang que lui accorde la loi provinciale sur les biens en cause. Je ne puis retenir cet argument. Il est expressément prévu que les droits des créanciers garantis prennent rang avant les droits énoncés à l'art. 95. Si le Parlement avait voulu priver la Commission des accidents du travail de la qualité de créancier garanti que lui reconnaît l'al. 2r) de la Loi sur la faillite, il l'aurait dit en des termes explicites. Il faut se garder de conclure qu'une personne comprise dans l'une des catégories énumérées dans le plan de répartition de l'art. 95 perd de ce fait l'avantage de toute garantie qu'elle peut posséder.
Dans l'arrêt Re Bourgault, précité, le juge Pigeon fait remarquer relativement à l'arrêt Re Clemenshaw que la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique avait passé sous silence un arrêt antérieur de cette Cour (Produits Caoutchouc Marquis Inc. v. Trottier (Re Gingras Automobile Ltée), [1962] R.C.S. 676, portant sur le privilège du bailleur sous le régime du Code civil du Québec); puis, il ajoute: "... et le texte de l'alinéa [al. h)] est rédigé différemment", c'est‑à‑dire qu'il est différent de celui de l'al. j) sur lequel la Cour avait à se prononcer. Je souligne en passant que, dans l'arrêt Re Gingras Automobile Ltée, précité, il s'agissait d'un propriétaire qui, invoquant sa qualité de créancier garanti au sens de la définition figurant dans la Loi sur la faillite, réclamait un arriéré de loyers. La Cour a conclu que la réclamation du propriétaire, fondée sur le Code civil du Québec, n'était pas une créance garantie visée par la définition de créancier garanti dans la Loi sur la faillite. Bien entendu, cette créance n'est pas du tout la même chose que la charge dont il s'agit dans la présente instance.
14. Dans l'affaire Re Black Forest Restaurant Ltd. (1981), 37 C.B.R. (N.S.) 176 (en appel Director of Labour Standards of Nova Scotia and Workers’ Compensation Board of Nova Scotia v. Trustee in Bankruptcy (1981), 38 C.B.R. (N.S.) 253), les tribunaux de la Nouvelle‑Écosse ont conclu qu'une charge créée par la Workers’ Compensation Act de la Nouvelle‑Écosse ne constituait pas une créance garantie aux fins du par. 107(1) de la Loi sur la faillite. À ce propos, j'adopte, avec égards, les observations faites dans la présente espèce par le juge Lieberman de la Cour d'appel:
[TRADUCTION] À mon avis, les arrêts Re Bourgault et Re Black Forest se distinguent de l'espèce et ne consacrent pas le principe qu'un créancier dont la réclamation est visée par l'art. 107 ne peut être un "créancier garanti" même si la réclamation répond aux exigences de l'art. 2. La Workers’ Compensation Act de la Nouvelle‑Écosse prévoit que la réclamation de la Commission constitue un privilège sur les biens de l'employeur sans que la Commission soit tenue de faire un geste concret alors que la loi albertaine (par. 78(4)) crée une charge générale qui ne devient un droit de propriété qu'après que la Commission a accompli les gestes concrets qui consistent à produire le certificat et à commencer les procédures de saisie‑gagerie. En l'espèce, la Commission a accompli ces gestes concrets et, à mon avis, a cristallisé une charge générale conformément au par. 78(4) de la Workers’ Compensation Act. La réclamation entre donc dans le champ de la définition de "créancier garanti" de l'art. 2 de la Loi sur la faillite.
15. L'affaire néo‑écossaise et les commentaires qu'elle a suscités en Cour d'appel en l'espèce illustrent bien les rapports qui doivent exister entre la législation provinciale et la législation fédérale lorsqu'il y a faillite. On n'est pas en présence d'un cas où une loi provinciale, par la création d'une charge garantie et spéciale, rend inopérant un plan de répartition prévu par la Loi sur la faillite. C'est tout le contraire. La question qui se pose est de savoir si le plan de répartition de l'actif d'un débiteur qu'a établi le Parlement a un effet quelconque sur les conséquences et la situation juridiques d'une charge garantie créée par une loi provinciale. Si cette charge relève de la définition formulée à l'art. 2 et qu'aucun alinéa du par. 107(1) ne s'applique de manière à imposer au créancier garanti le rang inférieur de créancier privilégié, alors, en raison de l'exception établie au début du par. (1), le réclamant est exclu du plan de répartition prévu par l'art. 107. Ce n'est pas que la législature provinciale a mis en échec ou modifié le plan prévu par la loi fédérale. C'est plutôt que le plan fédéral reconnaît la charge créée par la loi provinciale qui confère au réclamant la qualité de créancier garanti. Selon moi, il est tout à fait contraire au droit de conclure de cette interrelation des lois provinciale et fédérale que les provinces peuvent fixer l'ordre de collocation en cas de faillite. Cela est incontestablement du ressort exclusif du Parlement du Canada. Le Parlement peut, s'il juge bon de le faire, reléguer un créancier garanti à un rang inférieur, comme il l'a fait à l'al. j). Il n'a pas choisi de le faire à l'al. h) et, tant que le Parlement n'aura pas décidé de le faire, tout réclamant qui se trouve dans la situation de l'intimée sera, à mon avis, un créancier garanti.
16. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs des juges McIntyre, Lamer et Wilson rendus par
17. Le Juge Wilson—La question soulevée par le présent pourvoi porte sur les rapports existant entre le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act, 1973 (Alb.), chap. 87 et l'al. 107(1)h) de la Loi sur la faillite, S.R.C. 1970, chap. B‑3.
18. Le paragraphe 78(4) de The Workers’ Compensation Act dispose:
[TRADUCTION] 78. ...
(4) Nonobstant toute disposition d'une autre loi, le montant dû à la Commission par un employeur au titre d'une cotisation établie en vertu de la présente loi ou de tout montant qu'un employeur est tenu de payer à la Commission en vertu des dispositions de la loi ou par suite de tout jugement en raison de cette cotisation ou de ce montant,
a) grève les biens ou le produit des biens de l'employeur, notamment les sommes payables à l'employeur, pour lui ou pour son compte, en Alberta, et
b) a priorité sur toute autre cession sous forme de sûreté, dette, privilège, charge, hypothèque ou autre sûreté présente ou future, sauf les salaires dus aux employés par leur employeur dans les cas où l'exercice de la préférence aurait pour effet de les en priver.
(C'est moi qui souligne.)
19. L'alinéa 107(1)h) de la Loi sur la faillite prévoit:
107. (1) Sous réserve des droits des créanciers garantis, les montants réalisés provenant des biens d'un failli doivent être distribués d'après l'ordre de priorité de paiement suivant:
...
h) toutes dettes contractées par le failli sous l'autorité d'une loi sur les accidents du travail, d'une loi sur l'assurance‑chômage, d'une disposition quelconque de la Loi de l’impôt sur le revenu ou de la Loi de l’impôt de guerre sur le revenu créant une obligation de rembourser à Sa Majesté des sommes qui ont été déduites ou retenues, pari passu;
(C'est moi qui souligne.)
20. La question soulevée par ces deux dispositions est de savoir si la charge créée par le par. 78(4) fait de la Commission intimée un créancier garanti de l'employeur failli pour l'application des premiers mots du par. 107(1) de la Loi sur la faillite ou si la réclamation de la Commission intimée relève de l'al. h) du paragraphe et prend rang après les réclamations énumérées aux al. a) à g). Le pourvoi a été entendu en fonction de l'exposé conjoint des faits que voici:
[TRADUCTION] 1. À toutes les époques en cause, Jacs Jackets & Crests Ltd. était un employeur industriel au sens de The Workers’ Compensation Act, chap. 87, S.A. 1973, et ses modifications, et était tenue de payer des cotisations à la Commission.
2. Le 9 janvier 1980 ou vers cette date, la Commission a produit une saisie‑gagerie auprès du shérif du district judiciaire d'Edmonton, par laquelle elle réclamait des cotisations dues par Jacs Jackets & Crests Ltd. au montant de 3 646,18 $ en vertu des dispositions de The Workers’ Compensation Act.
3. Le 15 janvier 1980, la Commission a également enregistré une déclaration attestée au bureau des titres de biens‑fonds d'Edmonton, pour la somme de 3 648,68 $ en application des dispositions de The Workers’ Compensation Board (sic).
4. Le 28 janvier 1980, Jacs Jackets & Crests Ltd. a fait cession de ses biens et déclaré faillite et Deloitte Haskins and Sells Limited a été nommée syndic de la faillite.
5. Le 6 février 1980, la Commission a déposé une preuve de réclamation pour la somme de 3 657,08 $ à titre de créancière garantie de Jacs Jackets & Crests Ltd. en application du par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act.
6. Le syndic reconnaît avoir fait une recherche des créanciers de la faillie sous le nom de "Jack's" plutôt que sous le véritable nom de "Jacs", tant au bureau des titres de biens‑fonds qu'à celui du shérif, à Edmonton, recherche qui n'a révélé aucun créancier.
7. Le syndic a alors vendu l'actif de la faillite pour la somme de 11 700 $ et réglé une réclamation de 8 950 $ due à la Banque de la Colombie‑Britannique en vertu d'une hypothèque mobilière, et a affecté le solde à ses honoraires.
8. La Commission a produit une opposition à l'état final des recettes et débours et à la libération du syndic alléguant que les sommes reçues par le syndic avaient été distribuées en contravention de la loi et des usages reconnus.
9. Le syndic a refusé de payer la réclamation présentée par la Commission et la Commission s'est adressée à la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta pour obtenir un jugement sur cette question.
10. Il y a suffisamment de fonds à distribuer de sorte que la question de priorité entre la Commission et la banque créancière ne se posera pas si le jugement du juge en chambre est confirmé.
21. Le juge en chambre qui a entendu la requête a statué que la Commission était un créancier garanti au sens de la définition de l'art. 2 de la Loi sur la faillite. Voici cet article:
2. Dans la présente loi
"créancier garanti" signifie une personne détenant un mortgage, une hypothèque, un nantissement, une charge, un gage ou un privilège sur ou contre les biens du débiteur ou sur une partie de ses biens, à titre de garantie d'une dette échue ou à échoir, ou une personne dont la réclamation est fondée sur un effet de commerce ou garantie par ce dernier, lequel effet de commerce est détenu comme garantie subsidiaire et dont le débiteur n'est responsable qu'indirectement ou secondairement;
En conséquence, la réclamation de la Commission avait priorité sur celle du syndic de la faillite. La Cour d'appel a été du même avis. Le syndic a reçu l'autorisation de se pourvoir devant cette Cour.
22. Par ordonnance du Juge en chef du Canada rendue le 19 mai 1983, une question constitutionnelle a été ainsi formulée:
L'alinéa 107(1)h) de la Loi sur la faillite, S.R.C. 1970, chap. B‑3, entre‑t‑il en conflit avec le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act, 1973 (Alb.), chap. 87, de façon à le rendre inopérant?
Le procureur général du Canada et les autres intervenants ont reçu permission d'intervenir dans le pourvoi.
23. Selon le principal moyen d'appel, la Cour d'appel a eu tort d'accorder à la Commission le statut de créancier garanti de la faillite plutôt que celui de créancier privilégié. Bien que le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act donne à la Commission le statut de créancier garanti dans le cas où il n'y a pas faillite, il faut avoir recours aux dispositions de la Loi sur la faillite pour déterminer son statut en cas de faillite. Le paragraphe 107(1) de la Loi, qui établit la priorité entre les créanciers non garantis, vise spécialement, dans son al. h), des créances comme celle de la Commission. Vu leur mention spécifique, comment peut‑on soutenir que de telles créances sont garanties et visées par les premiers mots du par. 107(1)? L'avocat soutient que l'al. h) est une preuve concluante que le législateur a eu l'intention de considérer ces réclamations comme non garanties. Si on applique le par. 78(4) dans le contexte d'une faillite, il a pour effet de changer la priorité accordée à la réclamation de la Commission de celle de l'al. h) à une première priorité en tant que créance garantie.
24. L'avocat du syndic soutient que la Cour d'appel a commis une erreur parce qu'elle a mal abordé la question des rapports existant entre la loi fédérale et la loi provinciale. Il faut, soutient‑il, tenir compte d'abord de la loi fédérale parce qu'elle révèle l'intention du législateur relativement aux priorités dans le contexte d'une faillite. Si l'on tenait d'abord compte de la loi provinciale pour déterminer la nature de la réclamation, on pourrait mettre complètement en échec les principes directeurs de la Loi sur la faillite quant aux priorités. De plus, il n'y aurait pas de garantie d'uniformité dans la façon de disposer des réclamations provenant de différentes provinces. Pour les fins de la faillite, leur rang serait régi par les législateurs provinciaux plutôt que par le législateur fédéral à qui le par. 91(21) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde la compétence exclusive de légiférer sur "La faillite et l'insolvabilité". L'avocat soutient qu'il y a deux dispositions législatives valides, une fédérale et l'autre provinciale, et qu'elles sont incompatibles. Dans de telles circonstances, la règle veut que la loi fédérale prévale.
25. L'avocat de la Commission réplique que le législateur de l'Alberta, agissant en vertu de la compétence constitutionnelle qu'il possède quant à "la propriété et [aux] droits civils dans la province", a accordé à la Commission par le par. 78(4) une charge de premier rang sur les biens de l'employeur. Dans l'affaire Workmen’s Compensation Board v. Provincial Treasurer of Alberta (1967), 59 W.W.R. 298, la Cour d'appel de l'Alberta a statué que la charge accordée à la Commission en vertu du par. 78(4) était une charge générale sur tous les biens de l'employeur, qui, dès l'enregistrement, se transforme en un privilège précis. En conséquence, si la Commission a parfait sa sûreté par l'enregistrement avant la faillite, elle a une réclamation garantie. Si elle n'a pas parfait sa sûreté à temps, elle a une réclamation privilégiée en vertu de l'al. 107(1)h): voir Davis v. Workers’ Compensation Board, [1980] 2 W.W.R. 349.
26. L'avocat de la Commission invoque également le par. 50(6) de la Loi sur la faillite qui prescrit:
50. ...
(6) Les dispositions de la présente loi ne sont pas censées abroger ou remplacer les dispositions de droit substantif d'une autre loi ou règle de droit concernant la propriété et les droits civils, non incompatibles avec les dispositions de la présente loi, et le syndic est autorisé à se prévaloir de tous les droits et recours prévus par cette autre loi ou règle de droit, qui sont supplémentaires et additionnels aux droits et recours prévus par la présente loi.
L'avocat soutient que cette disposition reconnaît clairement l'application et la portée des lois provinciales relatives à la propriété et aux droits civils. La Loi sur la faillite, dit‑il, définit simplement les créanciers garantis, elle ne les constitue pas, ce qui relève de la prérogative constitutionnelle des provinces.
27. La jurisprudence peut nous aider à préciser les rapports entre la législation fédérale et la législation provinciale. L'arrêt de principe est celui du Conseil privé dans l'affaire Royal Bank of Canada v. Larue, [1928] A.C. 187. Dans cet arrêt, le Conseil privé a statué que la compétence exclusive de légiférer accordée au législateur fédéral en matière de faillite et d'insolvabilité lui permet de déterminer la priorité relative des créanciers dans une faillite. Bien qu'il relève de la compétence du législateur provincial sous le titre de la propriété et des droits civils de garantir certaines dettes sur la propriété du débiteur, dès qu'une telle loi provinciale entre en conflit avec la loi fédérale sur la faillite, la loi fédérale prévaut. Voici un extrait des motifs du vicomte Cave, lord Chancelier, à la p. 197:
[TRADUCTION] Dans l'arrêt Attorney‑General of Ontario v. Attorney‑General for Canada ([1894] A.C. 189, à la p. 200), lord Herschell fait remarquer qu'un ensemble de lois sur la faillite peut souvent imposer différentes dispositions accessoires pour empêcher que l'économie de la loi ne soit mise en échec; il ajoute: "Il peut être nécessaire, à cette fin, d'aborder l'effet des saisies et d'autres sujets qui autrement seraient de la compétence législative de la législature de la province. Leurs Seigneuries ne doutent pas qu'il est loisible au Parlement du Dominion de légiférer sur ces questions dans une loi sur la faillite et que la législature provinciale serait sans doute alors empêchée d'empiéter sur cette loi pour autant que cet empiétement viserait la loi sur la faillite du Parlement du Dominion". Considérant que ces remarques aident à interpréter le par. 91(21) de l'Acte de 1867, leurs Seigneuries sont d'avis que la compétence exclusive accordée de ce fait au Parlement du Dominion de légiférer sur toutes les questions relevant du domaine de la faillite et de l'insolvabilité permet à ce dernier de légiférer sur la priorité relative des créanciers en cas de faillite ou de cession autorisée.
28. Dans l'arrêt Produits Caoutchouc Marquis Inc. v. Trottier (Re Gingras Automobile Ltée), [1962] R.C.S. 676, le juge Abbott a suivi l'arrêt Royal Bank of Canada v. Larue, précité. Il dit à la p. 678:
[TRADUCTION] La Loi actuelle, comme les lois antérieures, dispose que, sous réserve de la Loi, toutes les dettes prouvées de la faillite seront payées pari passu. Il y a des exceptions à cette règle d'égalité absolue, notamment celles de l'art. 95. La compétence exclusive accordée au Parlement par le par. 91(21) de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de légiférer sur toutes les matières relevant de la faillite et de l'insolvabilité permet au Parlement de déterminer la priorité relative des créanciers en cas de faillite: Royal Bank v. Larue. Dans la mesure où cette priorité peut contredire des lois provinciales, la loi fédérale doit prévaloir.
29. Dans l'arrêt Sous‑ministre du Revenu c. Rainville (Re Bourgault), [1980] 1 R.C.S. 35, cette Cour a dû se prononcer sur les rapports qui existent entre l'art. 30 de la Loi de l'impôt sur la vente en détail, S.R.Q. 1964, chap. 71, et l'al. 107(1)j) de la Loi sur la faillite. L'article 30 de la loi québécoise faisait de toute somme due à Sa Majesté en vertu de la loi «une dette privilégiée» prenant rang immédiatement après les frais de justice. L'alinéa 107(1)j) de la Loi sur la faillite dispose:
107. (1) Sous réserve des droits des créanciers garantis, les montants réalisés provenant des biens d'un failli doivent être distribués d'après l'ordre de priorité de paiement suivant:
...
j) les réclamations, non précédemment mentionnées au présent article, de la Couronne du chef du Canada ou d'une province du Canada, pari passu, nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire.
30. Le Sous‑ministre soutenait qu'il était un "créancier garanti" au sens de la définition de l'art. 2 de la Loi et qu'en conséquence il n'était pas visé par l'al. j). Le juge Pigeon, qui a rédigé les motifs de la majorité, conclut le contraire. Il dit, à la p. 44:
C'est donc à l'interprétation de l'al. 107(1)j) qu'il faut s'arrêter. Lorsqu'on fait la comparaison entre l'art. 95 (aujourd'hui 107) de la Loi sur la faillite de 1949 et l'art. 51 de la Loi de faillite de 1919, on voit que le législateur fédéral a dans la nouvelle Loi établi un "Plan de répartition" beaucoup plus élaboré. L'arrêt In re Silver Brothers Ltd. ([1932] A.C. 514) lui ayant reconnu le pouvoir de statuer sur le privilège du fisc provincial comme sur celui du fisc fédéral au cas de faillite, le texte indique clairement son intention de le faire et tout ce qu'il faut se demander c'est quelle doit être la portée de la disposition. Il est manifeste que celle‑ci vise à mettre sur un pied d'égalité toutes les créances de Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province sauf dans les cas autrement prévus, c'est‑à‑dire, al. c) le prélèvement et al. h) les cotisations pour accidents du travail ou assurance‑chômage et les retenues à la source pour l'impôt sur le revenu. Le texte de l'al. j) se termine par les mots suivants: "nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire". Le but de cette partie de la disposition est évident. Le législateur fédéral a entendu mettre sur pied d'égalité toutes les dettes dues à un gouvernement; il ne peut donc pas avoir voulu permettre que les lois provinciales accordent une autre priorité. A mon avis, c'est précisément ce que l'on réclame en soutenant que, parce que la loi du Québec accorde un privilège sur les immeubles qui prend effet à compter de la date de son enregistrement, le fisc y devient un "créancier garanti" et échappe ainsi à la disposition qui ne lui accorde qu'une certaine priorité.
31. Le juge Estey a été dissident dans l'arrêt Re Bourgault pour le motif que le Sous‑ministre était un créancier garanti en vertu de la loi provinciale et que l'art. 107 de la Loi sur la faillite faisait passer sa réclamation avant les réclamations privilégiées énumérées dans le plan de distribution de l'art. 107. Bien qu'il ne mentionne pas l'arrêt dans ses motifs, le point de vue du juge Estey est semblable à celui de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique dans l'arrêt Re Clemenshaw; Workers’ Compensation Board v. Canadian Credit Men’s Trust Association Ltd. (1963), 4 C.B.R. (N.S.) 238, et adopté dans les arrêts: Re R. A. Nelson Construction Ltd. (1966), 8 C.B.R. (N.S.) 221 (C.S.C.‑B.), Re Trinel Office Products Ltd.; Workers’ Compensation Board of Alberta v. Davis (1971), 14 C.B.R. (N.S.) 248 (C.S. Alb.) et Davis v. Workers’ Compensation Board (Alberta) (1979), 33 C.B.R. (N.S.) 146 (B.R. Alb.)
32. L'avocat de l'appelante soutient que l'arrêt Re Bourgault de cette Cour appuie directement son point de vue. L'avocat de la Commission distingue l'arrêt Re Bourgault de l'espèce parce qu'il porte sur une réclamation présentée en vertu de l'al. j) du par. 107(1) et non de l'al. h) et parce que l'al. j) se termine par l'expression "nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire". Cela, selon lui, indique clairement que la loi provinciale cède le pas au plan de distribution prévu au par. 107(1) pour autant que les réclamations faites en vertu de l'al. j) sont visées. L'alinéa h) ne comporte pas cette réserve importante.
33. Avec égards, il me semble que la clause "nonobstant" de l'al. j) était une deuxième corde à l'arc de la Cour dans l'arrêt Re Bourgault. Je crois que c'est là le sens du commentaire du juge Pigeon à la p. 43 de ses motifs:
À cause du "nonobstant" il me paraît encore plus clair que, le législateur fédéral a entendu déterminer par l'al. 107(1)j) les droits privilégiés du fisc fédéral et provincial, tout comme il a entendu régler par les al. 107(1)e) et f) ceux des municipalités et des bailleurs.
(C'est moi qui souligne.)
La clause "nonobstant" confirme le principe énoncé dans les arrêts Royal Bank of Canada v. Larue et Re Gingras Automobile Ltée selon lequel la loi provinciale cède le pas à la loi fédérale en cas de faillite. Je ne crois pas qu'on puisse séparer le principe plus général des motifs de la majorité dans l'arrêt Re Bourgault et le fonder uniquement sur la clause "nonobstant". La décision du juge en chef Cowan dans l'affaire Re Black Forest Restaurant Ltd. (1981), 37 C.B.R. (N.S.) 176, vient corroborer mon avis. Le Juge en chef dit à la p. 191:
[TRADUCTION] La réclamation de la Worker's Compensation Board (la Commission) est expressément mentionnée à l'al. 107(1)h) et n'est pas exclue de la portée de cet alinéa par les premiers mots du par. 107(1) qui protègent les droits des créanciers garantis. La Commission a droit à la priorité prévue à l'al. 107(1)h), mais elle n'a pas droit à la sûreté ou priorité que l'art. 125 de la Workers’ Compensation Act prétend créer et qui serait valide et applicable s'il n'y avait pas eu faillite de l'employeur.
Plus loin à la p. 192:
[TRADUCTION] Il en résulte, à mon avis, que tant qu'il n'y a pas eu de faillite, il faut donner toute leur portée aux dispositions comme celles que comporte le Labour Standards Code de la province et la Workers’ Compensation Act de la province, qui créent des privilèges et des charges sur la propriété, qui prennent rang avant les droits préexistants comme les droits créés en vertu d'hypothèques ou de cessions de dettes actives grevant la propriété assujettie aux privilèges et charges prévus dans la loi. Toutefois, lorsqu'il y a faillite, les dispositions de l'art. 107 de la Loi sur la faillite s'appliquent et le plan de distribution des biens du failli remis au syndic doit être suivi. Les privilèges et charges prévus dans la loi cessent de s'appliquer dans la mesure où ils sont visés par les dispositions de l'art. 107. Les droits des créanciers garantis dont la sûreté ne découle pas de ces lois, sont protégés et peuvent être exercés contre les biens grevés de sûretés. Les créanciers au profit desquels la loi crée des privilèges et charges n'ont plus droit de faire valoir ces privilèges et charges, sauf dans la mesure permise par l'art. 107, et leurs réclamations se règlent selon la priorité énoncée à l'art. 107.
34. La Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse a confirmé la décision du Juge en chef dans l'arrêt sub nom. Director of Labour Standards of Nova Scotia and Workers’ Compensation Board of Nova Scotia v. Trustee in Bankruptcy (1981), 38 C.B.R. (N.S.) 253. Le juge Jones qui rend l'arrêt de la cour dit à la p. 260:
[TRADUCTION] Étant donné ces observations, je ne puis voir comment on peut soutenir que l'arrêt Re Clemenshaw peut encore être considéré comme la bonne interprétation du par. 107(1) de la Loi sur la faillite. M. le juge Pigeon a dit très clairement que les priorités des réclamations fondées sur la loi provinciale se déterminent selon le par. 107(1) de la Loi sur la faillite nonobstant tout privilège statutaire à l'effet contraire. Les dettes contractées en vertu de la Workers’ Compensation Act tombent sous le coup de l'al. 107(1)h) de la Loi. Les réclamations pour salaires sont régies par l'al. 107(1)d). Avec égards, il n'est pas loisible à la province d'accorder une priorité plus grande ou plus étendue pour les salaires vu les dispositions expresses de cet alinéa. Il ressort clairement de l'arrêt Rainville que Sa Majesté du chef de la province ne peut faire valoir de réclamation à titre de créancière garantie en vertu de la Loi sur la faillite, en dépit de la formulation de la loi provinciale, si la réclamation est régie par le par. 107(1) de la Loi sur la faillite. À mon avis, les réclamations en l'espèce sont visées par le par. 107(1) et en conséquence il faut rejeter les appels avec dépens.
35. La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, formée de cinq juges, a suivi l'arrêt Re Black Forest Restaurant Ltd. dans l'arrêt Workers’ Compensation Board v. Kinross Mortgage Corporation, [1982] 1 W.W.R. 87, et a partagé l'avis des tribunaux de la Nouvelle‑Écosse selon lesquels il faut considérer que son arrêt antérieur Re Clemenshaw a été infirmé par cette Cour dans l'arrêt Re Bourgault.
36. Je crois que cette jurisprudence règle le litige qui nous est soumis ici et que le fondement sur lequel la Cour d'appel de l'Alberta a voulu la distinguer de l'espèce n'est pas défendable. Je renvoie au passage suivant des motifs du juge Lieberman:
[TRADUCTION] À mon avis, les arrêts Re Bourgault et Re Black Forest se distinguent de l'espèce et ne consacrent pas le principe qu'un créancier dont la réclamation est visée par l'art. 107 ne peut être un "créancier garanti" même si la réclamation répond aux exigences de l'art. 2. La Workers’ Compensation Act de la Nouvelle‑Écosse prévoit que la réclamation de la Commission constitue un privilège sur les biens de l'employeur sans que la Commission soit tenue de faire un geste concret alors que la loi albertaine (par. 78(4)) crée une charge générale qui ne devient un droit de propriété qu'après que la Commission a accompli les gestes concrets qui consistent à produire le certificat et à commencer les procédures de saisie‑gagerie. En l'espèce, la Commission a accompli ces gestes concrets ce qui, à mon avis, a cristallisé une charge générale conformément au par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act. La réclamation entre donc dans le champ de la définition de "créancier garanti" de l'art. 2 de la Loi sur la faillite.
37. Avec égards, dans les arrêts Re Bourgault et Re Black Forest Restaurant Ltd., le litige n'était pas de savoir s'il y avait eu création d'un droit de propriété en vertu des lois provinciales applicables. Il s'agissait de savoir si, même si elle créait un droit de propriété, la loi provinciale pouvait aller à l'encontre du plan de distribution prévu au par. 107(1) de la Loi sur la faillite. Ces arrêts ont décidé qu'elle ne le pouvait pas et que, même si la loi provinciale pouvait validement créer une sûreté pour des dettes sur les biens du débiteur en dehors de la faillite, dès qu'il y avait faillite, le par. 107(1) déterminait le statut et la priorité des réclamations expressément mentionnées dans cet article. Il n'était pas loisible au créancier de la faillite de dire: en vertu de la loi provinciale applicable, je suis un créancier garanti au sens des premiers mots du par. 107(1) de la Loi sur la faillite et en conséquence la priorité que l'alinéa pertinent du par. 107(1) accorde à ma réclamation ne s'applique pas à moi. En réalité, c'est la position adoptée par la Cour d'appel et plaidée devant nous par l'intimée. Cette position n'est pas étayée par l'interprétation législative du par. 107(1) puisque, si on interprétait l'article dans ce sens, il aurait pour effet de permettre aux provinces de déterminer les priorités en cas de faillite, ce qui relève de la compétence fédérale exclusive.
38. Comment devrait‑on alors répondre à la question constitutionnelle formulée par le Juge en chef? L'alinéa 107(1)h) de la Loi sur la faillite entre‑t‑il en conflit avec le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act de façon à le rendre inopérant? Je ne le crois pas. Le paragraphe 78(4) n'est pas censé viser un cas de faillite et, en vertu de la présomption de constitutionnalité, le législateur provincial est censé légiférer dans le cadre de sa compétence plutôt qu'à l'extérieur de celle‑ci. Si j'ai le choix d'interpréter la loi provinciale de manière qu'elle envahisse la sphère de compétence fédérale, entraînant ainsi l'application de la doctrine de la prépondérance ou de l'interpréter en conformité avec la présomption de constitutionnalité, je préfère cette dernière interprétation. Je crois en outre qu'elle se conforme mieux à la jurisprudence et à la doctrine récentes relativement à la portée de la doctrine de la prépondérance.
39. Dans l'arrêt Smith v. The Queen, [1960] R.C.S. 776, à la p. 800, le juge Martland a exprimé l'opinion que la doctrine de la prépondérance ne s'applique pour rendre la loi provinciale inopérante que lorsque [TRADUCTION] "se conformer à l'une... signifie... que l'on enfreint l'autre". Ce point de vue a été repris dans l'arrêt Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, dans lequel le juge Beetz a dit à la p. 780 qu'"il incombait à Montcalm d'établir qu'elle ne pouvait se conformer à la loi provinciale sans violer la loi fédérale" et que "Montcalm devait prouver, aux fins de cette affaire, que les lois fédérale et provinciale étaient véritablement en conflit". Selon l'opinion du juge Beetz, celui qui conteste une loi provinciale en invoquant la doctrine de la prépondérance doit établir qu'il existe un conflit inévitable entre les deux textes législatifs dans une situation précise: il n'est pas suffisant que les deux dispositions risquent à première vue d'être en conflit.
40. Ce point de vue a plus récemment été de nouveau confirmé par le juge Dickson (maintenant juge en chef) dans l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161. Il dit à la p. 191:
En principe, il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de prépondérance et d'exclusion sauf lorsqu'il y a un conflit véritable, comme lorsqu'une loi dit "oui" et que l'autre dit "non"; "on demande aux mêmes citoyens d'accomplir des actes incompatibles"; l'observance de l'une entraîne l'inobservance de l'autre.
Je ne crois pas que ce soit le cas en l'espèce. Je crois plutôt que le principe applicable est celui qu'a formulé le juge en chef Laskin dans l'arrêt Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054, à la p. 1065, selon lequel "si la législation provinciale est de portée générale, elle devra être interprétée de façon à ne pas s'appliquer à ces entreprises", c.‑à‑d. celles qui relèvent de la compétence fédérale.
41. Comme le souligne le professeur Hogg dans son ouvrage Constitutional Law of Canada, plus la définition de conflit est restreinte, plus large est le champ d'application de la loi provinciale valide: plus la définition de conflit est étendue, plus grand sera l'effet de la doctrine de la prépondérance en vue de le restreindre. Il écrit à la p. 103:
[TRADUCTION] Quand deux lois sont‑elles réputées incompatibles (ou en conflit) de manière à faire intervenir la doctrine de la prépondérance? La question est lourde de conséquences en ce qui a trait à la portée du contrôle judiciaire et à l'équilibre du pouvoir dans le régime fédéral. Étant donné la suprématie des lois fédérales, une définition élargie de l'incompatibilité entraînera l'annulation des lois provinciales dans les "domaines" qui sont "visés" par des lois fédérales; par ailleurs, une définition restreinte permettra aux lois provinciales de survivre tant qu'elles ne "contredisent pas expressément" les lois fédérales. La définition élargie est la voie de l'activisme judiciaire en faveur du pouvoir central; la définition restreinte est la voie de la retenue judiciaire, qui fait en sorte que tous les conflits, sauf ceux qui sont irréductibles, soient réglés sur la scène politique.
42. Je crois que le courant doctrinal et jurisprudentiel le plus récent favorise une conception restrictive de la notion de "conflit" et, dans la mesure du possible, une interprétation de la loi provinciale contestée qui évite un conflit d'application avec la loi fédérale valide. Dans un tel cas, les deux dispositions peuvent subsister et avoir chacune leur sphère légitime d'application. En ce sens, je conclus qu'il n'y a aucun conflit entre le par. 107(1) de la Loi sur la faillite et le par. 78(4) de The Workers’ Compensation Act. L'alinéa 107(1)h) de la Loi sur la faillite ne rend pas ce paragraphe inopérant; ce dernier ne s'applique tout bonnement pas en cas de faillite, quand on l'interprète correctement. Par conséquent, la question formulée par le Juge en chef doit recevoir une réponse négative.
43. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et d'adjuger à l'appelante ses dépens dans toutes les cours taxés selon le barème applicable.
Pourvoi accueilli avec dépens, le juge Estey est dissident.
Procureurs de l’appelante: Ogilvie & Company, Edmonton.
Procureur de l’intimée: J. Douglas Carr, The Workers’ Compensation Board Legal Department, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: Ross W. Paisley, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse: Gordon F. Coles, Halifax.
Procureurs de l’intervenante la Commission des accidents du travail du Nouveau‑Brunswick: McKelvey, Macaulay, Machum, St. John.
Procureurs de l’intervenante la Commission des accidents du travail de l’Ontario: Weir & Foulds, Toronto.
Procureur de l’intervenante Workers’ Compensation Board of British Columbia: Gerald W. Massing, Workers’ Compensation Board, Richmond.
Procureurs de l’intervenante Workers’ Compensation Board of the Yukon: Boylan, Preston, Kidd & O’Brien, Whitehorse.
