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§ Oakwood Development Ltd. c. St-François Xavier, [1985] 2 R.C.S. 164 (19 septembre 1985)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1985] 2 R.C.S. 164 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1985-09-19;.1985..2.r.c.s..164 ?

Analyses :

Mandamus - Urbanisme - Décision de la municipalité nécessaire au processus de planification - Refus de la municipalité de prendre en considération des solutions au problème du risque d'inondations sur le terrain visé par le projet de lotissement - Rejet du plan de lotissement - Les solutions au problème du risque d’inondations sont‑elles des considérations extrinsèques? - Dans la négative, la municipalité a‑t‑elle exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière conforme à la loi?.

Droit municipal - Planification - Décision de la municipalité nécessaire au processus de planification - Refus de la municipalité de prendre en considération des solutions au problème du risque d’inondations sur le terrain visé par le projet de lotissement - Rejet du plan de lotissement - La municipalité est‑elle tenue de prendre en considération des solutions au problème du risque d’inondations? - La municipalité a‑t‑elle exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière conforme à la loi? - The Planning Act, 1975 (Man.), chap. 29, art. 1, 60(1), 62(1) - The Planning Act Regulation, 30/77, art. 6(1), 7, 11.

La demande de l'appelante adressée à la Direction de l'urbanisme du gouvernement provincial en vue d'obtenir l'autorisation de lotir une partie de son bien‑fonds a été rejetée, même si ce bien‑fonds était destiné au lotissement en vue de la construction de logements, pour le motif que la municipalité n'avait pas donné le consentement requis par le plan d'aménagement. Le conseil municipal n'a pas étudié la demande (parce qu'il considérait que les terres en question étaient inondables) ni les propositions quant à des solutions à ce problème (parce qu'il n'avait pas l'intention de permettre l'aménagement de telles terres). Alléguant qu'il s'agissait d'un rejet arbitraire, sans fondement en droit, l'appelante a obtenu en Cour du Banc de la Reine un mandamus enjoignant au conseil d'étudier la demande. L'appelante forme maintenant un pourvoi contre l'arrêt de la Cour d'appel portant annulation de cette ordonnance. La question en litige est de savoir si le conseil a exercé son pouvoir discrétionnaire "d'une manière conforme à la loi" et en conformité avec les principes énoncés dans celle‑ci.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

L'omission d'un organe de décision administrative de tenir compte d'un élément très important constitue une erreur au même titre que la prise en considération inappropriée d'un facteur extrinsèque. Il incombait donc à la municipalité non seulement de respecter les limites de son mandat légal, mais aussi de prendre en considération tous les facteurs dont elle doit tenir compte en exerçant la fonction de prise de décisions que lui attribue la loi. Même si c'est tout à fait à juste titre qu'elle a pris en considération le problème posé par le risque d'inondations, elle a commis une erreur en ne tenant compte ni de l'ampleur du problème ni de solutions possibles à celui‑ci. Il ne suffit pas pour satisfaire à l'exigence que tous les éléments les plus importants soient pris en considération qu'on dise que le danger d'inondations est le facteur décisif tout en refusant obstinément d'examiner s'il est possible d'y remédier. Donc, le conseil n'a pas pris dûment en considération les facteurs dont il doit tenir compte dans l'exercice de son mandat légal et, ainsi, n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière conforme aux principes établis.


Parties :

Demandeurs : Oakwood Development Ltd.
Défendeurs : St-François Xavier

Texte :

Oakwood Development Ltd. c. St. François Xavier, [1985] 2 R.C.S. 164

Oakwood Development Ltd. Appelante;

et

Municipalité rurale de St. François Xavier Intimée.

No du greffe: 17017.

1984: 16 novembre; 1985: 19 septembre.

Présents: Les juges McIntyre, Chouinard, Lamer, Wilson et Le Dain.

en appel de la cour d'appel du manitoba

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1982), 132 D.L.R. (3d) 119, [1982] 2 W.W.R. 508, 17 Man. R. (2d) 241, 17 M.P.L.R. 80, qui a accueilli l'appel d'un jugement de la Cour du Banc de la Reine faisant droit à une demande de mandamus. Pourvoi accueilli.

Sidney Green, c.r., pour l'appelante.

Richard Scott, c.r., et Robert Adkins, pour l'intimée.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1. Le Juge Wilson—

I. Les faits

2. L'appelante, une société de promotion immobilière, s'est portée acquéreur en 1973 d'un terrain d'une quarantaine d'acres situé dans la municipalité intimée. Le plan d'aménagement urbain en vigueur à l'époque prévoyait le lotissement du terrain en vue de la construction de logements. Le plan indiquait les [TRADUCTION] "terres inondables", mais le bien‑fonds de l'appelante n'en faisait pas partie. En 1975, à la suite de longues négociations, l'appelante a obtenu du conseil municipal l'approbation d'un plan de lotissement qui créait six lots d'un acre à l'extrémité nord des quarante acres. Le conseil a toutefois refusé d'approuver le morcellement du reste du bien‑fonds tant que l'intimée n'aurait pas examiné plus à fond les problèmes posés par les inondations et l'érosion.

3. Le 1er décembre 1977, l'appelante a présenté à la Direction de l'urbanisme du gouvernement provincial une demande d'autorisation de lotissement relative à la partie sud du bien‑fonds en cause. La Direction de l'urbanisme a soumis cette demande à l'examen du conseil municipal de l'intimée. Le 2 juin 1978, les avocats de la municipalité ont adressé aux avocats de l'appelante une lettre portant que le conseil n'était pas prêt à étudier la demande de l'appelante parce que, selon lui, les terres en question étaient inondables et, partant, impropres à la construction d'habitations. On a en outre fait savoir à l'appelante qu'aucune proposition visant à résoudre les problèmes de drainage sur ses terres ne serait examinée puisque la municipalité n'avait pas l'intention de permettre l'aménagement de terres exposées au risque d'inondations périodiques. La partie essentielle de la lettre est ainsi conçue:

[TRADUCTION] La zone dans laquelle se trouve ce bien‑fonds est sujette aux inondations. Le danger d'inondations est à ce point évident que les conseillers ne sont disposés à étudier aucune demande de lotissement relative audit bien‑fonds.

Même si votre projet d'aménagement était appuyé du rapport d'un ingénieur‑conseil, le conseil ne modifierait pas sa décision parce que le plan initial de lotissement a été approuvé à la condition expresse qu'aucun lotissement ne serait permis dans la partie basse.

Neuf mois plus tard, en mars 1979, le conseil municipal a adopté une résolution qui rejetait la demande d'autorisation de lotissement. Cette résolution a été notifiée à l'appelante dans une lettre datée du 27 mars 1979, émanant de la Direction de l'urbanisme de la province. L'appelante allègue qu'il s'agit d'un rejet arbitraire, sans fondement en droit; d'où le présent litige.

II. Les tribunaux d'instance inférieure

4. L'appelante a poursuivi la municipalité devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba. Elle affirme dans sa déclaration que le conseil municipal a abusé de son pouvoir discrétionnaire et demande en conséquence deux redressements distincts: a) une déclaration portant qu'elle a le droit d'aménager son bien‑fonds; et b) une ordonnance de mandamus qui obligerait le conseil à étudier une demande d'autorisation de lotissement et à n'imposer que les conditions nécessaires pour que l'aménagement des terres respecte le plan d'aménagement urbain existant. Comme l'indiquent les redressements demandés, l'appelante conteste plusieurs aspects de l'exercice du pouvoir. Elle trouve notamment à redire aux facteurs sur lesquels le conseil a fondé sa décision et à la façon dont celle‑ci a été prise.

5. En première instance, l'appelante a obtenu une ordonnance exigeant que la municipalité entende la demande d'autorisation de lotissement initialement présentée le 1er décembre 1977 et qu'elle rende une décision sur cette demande. Le juge Wright a conclu que le conseil avait fondé son refus d'étudier la demande sur son évaluation du risque d'inondations auquel était exposé le bien‑fonds de l'appelante et qu'en cela il avait excédé le pouvoir discrétionnaire que lui conférait la loi. Puisque l'avocat de la municipalité n'a pu signaler d'articles pertinents de The Planning Act, 1975 (Man.), chap. 29 et modifications, C.C.S.M., chap. P80, relatifs aux problèmes d'inondations, le juge Wright est arrivé à la conclusion qu'il s'agissait là d'un facteur dont la municipalité ne pouvait à bon droit tenir compte. Par conséquent, une ordonnance de mandamus a été rendue, bien qu'elle ne fût pas assortie de la déclaration sollicitée par l'appelante. Il a donc été ordonné à l'intimée d'étudier la demande et de ne fonder sa décision que sur les considérations données pour pertinentes dans la loi applicable. Bien sûr, le conseil conservait toute latitude pour ne pas accorder son approbation.

6. La Cour d'appel du Manitoba a accueilli l'appel interjeté par la municipalité. Le juge Hall (à l'avis duquel le juge en chef Freedman s'est rangé) a indiqué qu'il ressort nettement des articles pertinents de The Planning Act et de son règlement d'application qu'à condition qu'elle soit de bonne foi, une municipalité peut à bon droit invoquer le risque d'inondations pour rejeter une demande. On a cité l'arrêt de cette Cour Ville de Vancouver c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71, à l'appui du point de vue selon lequel les municipalités doivent, pour plusieurs raisons, avoir la haute main sur la planification des lotissements locaux et selon lequel les tribunaux ne doivent pas, sans motifs sérieux, modifier les décisions des édiles municipaux. Puisque, de l'avis du juge Hall, la prise en considération du risque d'inondations ne constituait ni un excès ni un abus de compétence ou du pouvoir de la municipalité, et puisque la preuve n'établit pas que la municipalité a agi autrement que de bonne foi en adoptant la résolution, l'ordonnance du premier juge a été annulée.

7. Le juge O'Sullivan, d'accord quant au résultat, a rédigé des motifs distincts dans lesquels il fait une distinction entre la première lettre adressée à l'appelante par les avocats de l'intimée et la résolution ultérieure par laquelle l'intimée a rejeté la demande d'autorisation de lotissement. Selon le juge O'Sullivan, le refus initial de l'intimée d'étudier la demande, peu importe les propositions ou les éléments de preuve que celle‑ci pouvait contenir, aurait très bien pu donner lieu à une ordonnance de mandamus. Bien que, de l'avis du juge, The Planning Act confère au conseil municipal un large pouvoir discrétionnaire en matière de refus d'autorisation de lotissement, il rendait probablement obligatoire l'examen de chaque demande. Toutefois, à la suite de sa première décision, l'intimée a étudié la demande de l'appelante et la résolution la rejetant constituait une décision relevant du pouvoir discrétionnaire de l'intimée. En conséquence, le juge O'Sullivan s'est joint à ses collègues, qui ont annulé l'ordonnance du premier juge exigeant que la municipalité étudie la demande.

III. Le cadre légal

8. Dans toute analyse de la situation d'un propriétaire foncier qui adresse aux autorités municipales locales une demande d'autorisation de lotissement, on ne doit pas perdre de vue que l'exigence d'une autorisation est une condition purement légale. Or, la règle de la common law, succinctement formulée par le juge Wilson de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, porte que [TRADUCTION] "le droit de propriété comporte normalement le droit de morceler un bien‑fonds, d'en vendre une partie seulement": Re Municipal Act (1959), 28 W.W.R. 428. Il y a donc, en matière d'autorisation de lotissement, une restriction des droits de common law qui doit être expressément prévue par la loi pertinente.

9. Au Manitoba, la portée du droit reconnu par la common law de lotir un terrain est restreinte par The Planning Act dont le par. 60(1) dispose que tout projet de lotissement doit être [TRADUCTION] "approuvé par les autorités compétentes". L'organe en question mentionné au par. 60(1) est défini à l'art. 1 de la loi:

[TRADUCTION] 1 Dans la présente loi,

a) "autorités compétentes" désigne

(i) le ministre, ou

(ii) tout conseil de district autorisé par un arrêté du ministre à exercer un pouvoir d'approbation dans la région relevant de sa juridiction, ou

(iii) le conseil d'une municipalité autorisé par un arrêté du ministre à exercer un pouvoir d'approbation dans les limites de cette municipalité, ou

...

q) "ministre" désigne le membre du conseil exécutif chargé par le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'application de la présente loi;

10. Dans le cas de la municipalité intimée, le gouvernement provincial n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire pour déléguer le pouvoir d'approbation en dernier ressort. Au contraire, il appert que cette fonction est remplie par le ministère provincial des Affaires municipales qui reçoit toutes les demandes d'autorisation de lotissement et qui les examine conformément aux dispositions de The Planning Act et de son règlement d'application. Ce processus comporte dans un premier temps la consultation d'une série d'autres autorités provinciales afin de s'assurer de la conformité du projet de lotissement avec les plans généraux d'aménagement foncier pour le secteur en question. L'article 6 du règlement 30/77, pris en vertu de The Planning Act, porte:

[TRADUCTION] 6. (1) Avant d'accorder l'autorisation, les autorités compétentes peuvent demander avis

a) au ministère de la Voirie;

b) au ministère de l'Agriculture;

c) à la Division de la gestion de l'environnement et à la Division des ressources en eau du ministère des Mines, des Ressources et de la Gestion de l'environnement;

d) au ministère du Tourisme et de la Récréation;

e) à la Commission hydro‑électrique du Manitoba;

f) au Réseau téléphonique du Manitoba;

g) à la division scolaire appropriée;

h) à la Société centrale d'hypothèques et de logement; ou

i) à tous les autres autorités, organismes, ministères, conseils ou commissions qui, de l'avis des autorités compétentes, pourront être touchés par le projet de lotissement.

11. Il ressort de la preuve que, après avoir reçu la demande de l'appelante le 1er décembre 1977, la Direction de l'urbanisme municipal du ministère des Affaires municipales l'a fait circuler parmi les différents organismes provinciaux comme le prévoit le règlement. Bien que la majorité des organismes consultés paraissent soit avoir approuvé le projet de lotissement soit s'être abstenus de tout commentaire, la réaction la plus importante a été la réponse négative de la Division des ressources en eau. Par une note interne en date du 6 avril 1978, le directeur de la planification de cette Division, a signalé à la Direction de l'urbanisme municipal que l'emplacement choisi pour le projet de lotissement était sujet à des problèmes d'érosion et à des risques d'inondations dues à la proximité de la rivière Assiniboine.

12. L'étape suivante du processus d'examen d'une demande d'autorisation consiste à la faire parvenir au conseil de la municipalité où sont situées les terres en question. Quoique la consultation des autres organismes gouvernementaux provinciaux soit facultative, les autorités compétentes sont tenues de soumettre la demande à l'approbation du conseil municipal local. L'article 7 du Règlement 30/77 est ainsi rédigé:

[TRADUCTION]

7. (1) Les autorités compétentes doivent renvoyer la demande, ainsi qu'un résumé des observations obtenues en vertu de l'article 6, au conseil de la municipalité où le lotissement projeté est situé.

(2) Le conseil peut, par voie de résolution, approuver, avec ou sans condition, le projet de lotissement ou le rejeter.

(3) Le conseil doit immédiatement faire tenir aux autorités compétentes copie de cette résolution.

L'obligation qu'ont les autorités compétentes de soumettre chaque demande au conseil municipal local est renforcée par The Planning Act elle‑même, qui fait de l'approbation de la municipalité une condition préalable de l'autorisation de lotissement. Le paragraphe 62(1) de la Loi porte notamment:

[TRADUCTION] 62(1) Un projet de lotissement ne doit pas être approuvé, à moins

...

b) que le conseil de la municipalité dans laquelle se trouvent les terres visées par le projet de lotissement n'ait pris de résolution l'approuvant, avec ou sans condition;

13. Il est donc clair que, dans un cas donné, indépendamment de toute délégation par la province au conseil municipal du pouvoir d'approuver un lotissement en dernier ressort, le conseil doit nécessairement donner son approbation, par voie de résolution, à tout projet de lotissement de terres situées dans les limites de la municipalité. Dans la présente instance, l'organisme gouvernemental provincial, qui a reçu la demande et consulté d'autres organismes gouvernementaux provinciaux sur son bien‑fondé, a soumis le projet à l'approbation du conseil de l'intimée. Non seulement cette mesure paraît‑elle avoir été appropriée dans les circonstances, mais c'est exactement le processus décisionnel prévu par la législation pertinente.

14. Comme nous l'avons déjà signalé, le savant juge de première instance a conclu que le conseil ne pouvait à bon droit prendre en considéraion le risque d'inondations. Avec égards, cette conclusion paraît indéfendable compte tenu de la Loi et de son règlement d'application qui posent l'exigence de l'approbation. En premier lieu, le simple fait que la consultation d'organismes provinciaux tels que la Division des ressources en eau soit prévue, et que leurs avis soient ensuite transmis au conseil municipal, semble indiquer que les préoccupations de ces organismes (en l'occurrence, le drainage et les inondations) doivent être prises en considération par le conseil lorsqu'il examine une demande. Il y a toutefois un point encore plus important, savoir que le Règlement 30/77 établit des normes précises d'évaluation et que sur la liste détaillée de facteurs pertinents figurent en évidence les problèmes reliés à l'érosion du sol, au drainage et aux inondations. L'article 11 du règlement est ainsi conçu:

[TRADUCTION]

11. Tout bien‑fonds visé par un projet de lotissement doit se prêter ou pouvoir être efficacement adapté au but du lotissement, compte tenu notamment

a) de la topographie;

b) des caractéristiques du sol;

c) du drainage de surface et du drainage souterrain;

d) de l'éventualité d'inondations, de tassements du sol, de glissements de terrain et d'érosion;

e) des utilisations actuelles et futures des terres avoisinantes;

f) de la disposition des rues et des voies d'accès;

g) de la viabilisation;

h) de la distinction entre la circulation piétonnière et la circulation automobile;

i) du partage de la circulation entre les artères principales et les rues secondaires;

j) de la facilité d'accès;

k) des dimensions, de la configuration et de l'orientation de chaque lot;

l) de la situation et de l'exposition de chaque lot;

m) de la protection contre la pollution; et

n) du besoin éventuel d'emplacements pour des écoles, d'installations récréatives et de parcs.

Les quatre normes figurant en tête de liste se rapportent directement au type de risques d'inondations et de problèmes de drainage qui inquiétait la Division des ressources en eau et qui a motivé la décision du conseil de rejeter la demande de l'appelante. Il est donc clair qu'on ne peut pas dire que la prise en considération par le conseil du risque d'inondation a été de quelque façon inappropriée.

IV. Motifs d'examen

15. Comme le souligne l'intimée, les tribunaux se sont montrés en règle générale réticents à modifier les décisions prises par des corps administratifs dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire qui leur a été conféré par la loi. Lord Halsbury affirme dans l'arrêt Westminster Corporation v. London and North Western Railway Co., [1905] A.C. 426, à la p. 427:

[TRADUCTION] À supposer que l'acte accompli relève du pouvoir discrétionnaire des autorités locales, nul tribunal ne peut modifier la façon dont il a été exercé. Lorsque le législateur confie le pouvoir à un organisme donné, avec une discrétion d'exercice, il n'appartient pas au tribunal de contester ce pouvoir discrétionnaire. Cela suppose évidemment que l'acte accompli a été bel et bien autorisé par le législateur...

Plus récemment, dans l'arrêt Ville de Vancouver c. Simpson, précité, à la p. 76, la Cour suprême du Canada, se prononçant sur la question précise des demandes d'autorisation de lotissement, a approuvé la déclaration suivante faite en première instance par le juge Kirke Smith:

[TRADUCTION] Lorsque, comme en l'espèce, le motif invoqué dans l'approbation ou le rejet se fonde directement sur un texte législatif, et lorsqu'il n'est pas démontré que cette décision, malgré l'effet qu'elle peut avoir à l'égard d'un particulier, a été prise de mauvaise foi ou témoigne de partialité contre celui‑ci, ou qu'elle repose sur des faits spécieux ou totalement insuffisants, la cour ne doit pas, à mon avis, modifier les décisions des fonctionnaires municipaux qui essaient honnêtement de remplir les devoirs que la loi leur impose en planifiant l'aménagement de leur secteur de façon cohérente et logique.

16. Or, en l'espèce, on n'allègue ni mauvaise foi ni partialité. La question dont la Cour se trouve saisie est essentiellement de savoir si le conseil a exercé son pouvoir discrétionnaire [TRADUCTION] "légalement" et d'une manière conforme aux principes qui se dégagent de [TRADUCTION] "la politique et des objets énoncés dans la Loi" applicable: lord Reid dans l'arrêt Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997, aux pp. 1030 et 1034. Plus précisément, le conseil était‑il autorisé à tenir compte de la possibilité d'inondations et à fonder sur cette possibilité sa décision de rejeter la demande d'autorisation de lotissement? Comme le fait remarquer le juge Rand dans l'arrêt Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, à la p. 140, toute décision administrative résultant de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire doit [TRADUCTION] "se fonder sur l'examen des considérations reliées à l'objet de cette administration". Pour les motifs que j'ai déjà exposés, j'estime que le conseil avait le droit de tenir compte du problème posé par la possibilité d'inondations. Cela ne règle toutefois pas le litige. Comme lord Denning l'a affirmé dans l'arrêt Baldwin & Francis Ltd. v. Patents Appeal Tribunal, [1959] A.C. 663, à la p. 693, l'omission d'un organe de décision administrative de tenir compte d'un élément très important constitue une erreur au même titre que la prise en considération inappropriée d'un facteur étranger à l'affaire. Dans l'arrêt R. v. Paddington Valuation Officer, Ex parte Peachey Property Corp. Ltd., [1966] 1 Q.B. 380 (C.A.), un propriétaire foncier a demandé l'annulation d'une cotisation d'impôt municipal qui, selon lui, était entachée d'une erreur. Le lord juge Danckwerts a fait remarquer, à la p. 414:

[TRADUCTION] Si elle veut que sa demande d'ordonnance de mandamus et de certiorari soit accueillie, l'appelante doit établir que l'estimateur du conseil municipal a erré en droit de façon à invalider le rôle d'évaluation parce qu'il a pris en considération ce dont il n'aurait pas dû tenir compte ou qu'il a omis des facteurs qui se rapportaient directement à la détermination de la valeur des biens‑fonds.

Il faut donc non seulement que la municipalité intimée ait tenu compte uniquement de facteurs qui relèvent de la compétence que lui a conférée la loi, mais aussi qu'elle ait pris en considération tous les facteurs dont elle doit tenir compte pour bien remplir la fonction de prise de décisions qu'elle a aux termes de la loi.

17. En Cour d'appel du Manitoba, le juge O'Sullivan a souligné ce qui est en réalité la question principale en l'espèce lorsqu'il a dit que la lettre que les avocats de l'intimée ont fait tenir à l'appelante en juin 1978 manifeste le refus du conseil municipal d'étudier le fond de la demande de l'appelante. Du point de vue de la procédure, le conseil a ultérieurement corrigé ce vice par voie de résolution rejetant la demande de lotissement des terrains de l'appelante. Sur le fond, toutefois, la décision ne traduit aucune prise en considération des facteurs qui se rapportent à ladite demande. En fait, il paraît se dégager de la preuve que l'intimée a refusé consciemment de tenir compte de tout facteur touchant les problèmes relatifs au drainage et aux inondations que présenterait le bien‑fonds de l'appelante. En première instance, le juge Wright a conclu que la municipalité n'a pas du tout examiné la gravité du risque d'inondations ni dans quelle mesure on pourrait y remédier et qu'elle a refusé de recevoir des données relatives à ces points [TRADUCTION] "parce qu'elle était convaincue que le bien‑fonds ne devait dans aucun cas être loti".

18. Selon moi, du moment que le Conseil a retenu le risque d'inondations comme facteur décisif dans son étude de la demande de l'appelante, il lui incombait d'évaluer l'ampleur du problème et les solutions possibles. Il ne suffit pas pour satisfaire à l'exigence que tous les éléments hautement importants soient pris en considération qu'on dise que le risque d'inondations est le facteur décisif tout en refusant obstinément d'examiner s'il est possible d'y remédier. Plus précisément, le juge Wright a conclu que l'intimée [TRADUCTION] "n'a pas tenu compte des moyens par lesquels on pouvait raisonnablement résoudre les problèmes que pourraient entraîner les inondations". Lorsque l'intimée fait valoir que les rapports d'ingénieur‑conseil sont inexacts et que les solutions proposées par l'appelante ne régleront pas le problème posé par les inondations, elle passe à côté de la conclusion du premier juge. Tous les éléments de preuve appuient la conclusion que le conseil a refusé de recevoir quelque donnée que ce soit concernant le risque d'inondations et que, par conséquent, il a omis de prendre en considération des facteurs pertinents à l'exercice de son mandat légal. Cela conduit inévitablement à la conclusion que l'intimée n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière conforme aux principes établis.

V. Le recours de l'appelante

19. Bien entendu, il n'appartient pas à cette Cour de se prononcer sur le fond de la demande d'autorisation de lotissement présentée par l'appelante, ni de substituer sa propre décision à celle du conseil municipal. Comme le dit le juge Cartwright dans l'arrêt Smith & Rhuland Ltd. v. The Queen ex rel. Brice Andrews, [1953] 2 R.C.S. 95, à la p. 107, les cours reconnaissent que ce n'est pas à elles mais au corps administratif en cause que le législateur a conféré le pouvoir discrétionnaire de prendre une décision. Lorsque la Cour procède à l'examen d'une décision, son rôle consiste simplement à s'assurer qu'il s'agit d'une décision prise conformément aux textes de loi et fondée sur des facteurs qui relèvent de la fonction décisionnelle dont le corps administratif est chargé.

20. En pareil cas, il convient donc de renvoyer l'affaire à l'intimée pour que le conseil municipal puisse entendre la demande de l'appelante et rendre une décision en suivant les principes appropriés. Par conséquent, bien que les présents motifs diffèrent de ceux du juge de première instance puisque l'exercice inapproprié du pouvoir discrétionnaire repose sur l'omission de prendre en considération tous les facteurs pertinents plutôt que sur la prise en considération d'un facteur inapproprié, le résultat est le même dans les deux cas. Certes, le risque d'inondations est un facteur dont le conseil municipal peut à bon droit tenir compte dans son évaluation d'une demande d'autorisation de lotissement, mais il doit aussi prendre en considération les facteurs qui se rapportent à ce risque, par exemple, la possibilité pour l'appelante de remédier au problème.

21. Notons que, malgré le laps de temps considérable qui s'est écoulé depuis que l'appelante a présenté sa demande, on ne porte aucun préjudice grave à l'intimée si on lui ordonne, à ce stade‑ci, de réexaminer la demande de l'appelante. L'intimée reconnaît d'ailleurs que l'appelante a toujours eu la possibilité de présenter une nouvelle demande d'autorisation de lotissement qui sera examinée au fond et il semble que, si l'appelante s'est jusqu'à présent montrée réticente à le faire, cela tient simplement à son désir d'être fixée sur les facteurs dont on pourra tenir compte dans l'examen de toute demande future. Il s'ensuit que le pourvoi doit être accueilli et qu'il y a lieu de rétablir l'ordonnance du premier juge portant que "la défenderesse (intimée) doit, d'une manière conforme à la loi, entendre la demande d'autorisation de lotissement présentée par la demanderesse (appelante) et rendre une décision sur cette demande". L'appelante a droit à ses dépens en cette Cour et dans les cours d'instance inférieure.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureur de l’appelante: Sidney Green, Winnipeg.

Procureurs de l’intimée: Thompson, Dorfman, Sweatman, Winnipeg.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Ville de Vancouver c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71
Re Municipal Act (1959), 28 W.W.R. 428
Westminster Corporation v. London and North Western Railway Co., [1905] A.C. 426
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997
Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121
Baldwin & Francis Ltd. v. Patents Appeal Tribunal, [1959] A.C. 663
R. v. Paddington Valuation Officer, Ex parte Peachey Property Corp. Ltd., [1966] 1 Q.B. 380
Smith & Rhuland Ltd. v. The Queen ex rel. Brice Andrews, [1953] 2 R.C.S. 95.
Lois et règlements cités
Planning Act, 1975 (Man.), chap. 29, art. 1, 60(1), 62(1) et modifications
C.C.S.M., chap. P80.
Planning Act Regulation, 30/77, art. 6(1), 7, 11.

Proposition de citation de la décision: Oakwood Development Ltd. c. St-François Xavier, [1985] 2 R.C.S. 164 (19 septembre 1985)

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Origine de la décision

Date de la décision : 19/09/1985
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