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§ Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607 (18 décembre 1986)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1986] 2 R.C.S. 607 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1986-12-18;.1986..2.r.c.s..607 ?

Analyses :

Actions - Qualité pour agir - Contestation non constitutionnelle par un particulier à l’égard du pouvoir légal d’engager une dépense publique fédérale - Personne nécessiteuse au sens du Régime d’assistance publique du Canada cherchant à faire déclarer que les versements du Canada au Manitoba au titre du partage des frais conformément au Régime sont illégaux et à obtenir une injonction pour interrompre les paiements à cause du non‑respect par la province des conditions et engagements imposés par le Régime - Demandeur alléguant avoir subi un préjudice à cause du non‑ respect de la province - Le demandeur a‑t‑il qualité pour demander un jugement déclaratoire et une injonction? - La déclaration révèle‑t‑elle une cause d'action raisonnable?.

L'intimé allègue qu'il est un résident du Manitoba et une personne nécessiteuse, au sens du Régime d’assistance publique du Canada ("le Régime"), dont la seule source de revenu est la prestation sociale qu'il reçoit en vertu de The Social Allowances Act du Manitoba; que durant une période de quarante‑six mois, un montant a été déduit de ses prestations mensuelles pour payer une dette qu'il avait envers Sa Majesté pour un trop‑perçu de prestation; et que avant de recevoir des prestations sociales il bénéficiait de l'assistance municipale qui, selon The Municipal Act du Manitoba, est assimilée à une dette de l'intimé envers la municipalité. L'intimé soutient que les contributions que le Canada continue de verser au Manitoba conformément au Régime sont illégales parce que contraires à l'autorisation donnée par le par. 7(1) du Régime, du fait qu'elles contribuent à défrayer le coût d'un régime provincial d'assistance aux personnes nécessiteuses qui enfreint, à bien des égards, les conditions et engagements auxquels le par. 7(1) assujettit ces versements. Il soutient que le par. 20(3) de The Social Allowances Act, qui permet de déduire d'une prestation d'assurance sociale un montant destiné à rembourser un trop‑perçu de prestation, viole l'engagement souscrit par la province de venir en aide à toute personne nécessiteuse dans une mesure ou d'une manière compatible avec son minimum vital, car cette déduction a pour effet de réduire le montant de la prestation d'assistance sociale à un niveau inférieur à son minimum vital; que l'art. 444 de The Municipal Act, qui fait de toute somme versée à titre de prestation d'assistance municipale à une personne nécessiteuse, une créance de la municipalité, viole l'engagement de la province de fournir cette aide à une personne nécessiteuse; et que le pouvoir que confère aux municipalités l'al. 11(5)b) de The Social Allowances Act de fixer le montant de l'aide requise pour subvenir aux besoins fondamentaux est contraire à ce que prévoit le Régime qu'un tel pouvoir doit être exercé par l'autorité provinciale désigné dans l'accord passé conformément au Régime.

L'intimé demande une déclaration portant que les versements fédéraux au titre du partage des frais sont illégaux et une injonction pour les interrompre tant que le régime provincial d'aide aux nécessiteux ne respecte pas les conditions et engagements imposés par le Régime. Sur requête en radiation des appelants, fondée sur le par. 419(1) des Règles de la Cour fédérale, la déclaration de l'intimé a été radiée en Cour fédérale, Division de première instance aux motifs que l'intimé n'avait pas la qualité requise pour intenter son action et que sa déclaration ne révélait aucune cause d'action raisonnable. La Cour d'appel fédérale, à la majorité, a accueilli l'appel de cette ordonnance et a rétabli la déclaration de l'intimé. Les appelants se pourvoient contre ce jugement et les questions en litige sont celles de savoir si on doit reconnaître à l'intimé qualité pour intenter son action et, s'il a la qualité requise, si la déclaration révèle une cause d'action raisonnable.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

L'intimé n'a pas un intérêt suffisamment direct et personnel dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais, à la différence du respect par la province des conditions et engagements imposés par le Régime, pour qu'on puisse dire qu'il a la qualité requise en général pour demander un jugement déclaratoire ou une injonction pour contester l'exercice du pouvoir conféré par la loi sans le consentement du procureur général. Toutefois il devrait se voir investi de la qualité pour agir en vertu du pouvoir discrétionnaire du tribunal. La conception de la qualité pour agir dans l'intérêt public qui se dégage des arrêts de cette Cour Thorson, McNeil et Borowski, où il y avait contestation de la constitutionnalité ou de l'effet d'un texte de loi, devrait être étendue à une action en jugement déclaratoire, sans contestation de constitutionnalité, à l'égard du pouvoir que confère la loi de faire des dépenses publiques ou quelque autre action administrative. L'intimé répond aux critères de la reconnaissance discrétionnaire de la qualité pour agir dans l'intérêt public établis par les arrêts Thorson, McNeil et Borowski. Son action soulève des questions qui relèvent des tribunaux. Ce sont des questions graves et l'intimé a un intérêt réel à leur égard. Si on lui refuse la qualité pour agir, il n'existe aucune autre façon de soumettre ces questions aux tribunaux. On doit donc lui reconnaître qualité pour demander l'injonction de même que le jugement déclaratoire requis dans sa déclaration. Le moyen subsidiaire que la déclaration ne révèle aucune cause d'action raisonnable doit être rejeté. Il n'est pas clair et net que les prétentions de l'intimé ne sauraient être accueillies.


Parties :

Demandeurs : Finlay
Défendeurs : Canada (Ministre des Finances)

Texte :

Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607

Le ministre des Finances du Canada, le ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social du Canada et le procureur général du Canada Appelants

c.

Robert James Finlay Intimé

répertorié: finlay c. canada (ministre des finances)

No du greffe: 17775.

1985: 22 février; 1986: 18 décembre.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, McIntyre, Chouinard, Wilson, Le Dain et La Forest.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1984] 1 C.F. 516, 146 D.L.R. (3d) 704, 48 N.R. 126, qui a accueilli l'appel de l'intimé contre un jugement du juge suppléant Nitikman de la Division de première instance, qui avait radié la déclaration de l'intimé. Pourvoi rejeté.

T. B. Smith, c.r., Harry Glinter et Susan D. Clark, pour les appelants.

G. Patrick S. Riley et A. J. Roman, pour l'intimé.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1. Le juge Le Dain—La question en l'espèce est de savoir si un particulier a qualité pour demander un jugement déclaratoire portant que certains paiements versés à même le Fonds du revenu consolidé du Canada sont illégaux parce qu'ils n'ont pas été faits conformément à la loi applicable. Plus précisément, il s'agit de savoir si on devrait reconnaître à un bénéficiaire de l'assistance provinciale accordée aux personnes nécessiteuses, qui prétend être lésé par certaines dispositions de la loi provinciale régissant cette assistance, qualité pour demander un jugement déclaratoire portant que le versement effectué, par le gouvernement fédéral au gouvernement provincial, de contributions au coût de cette assistance, conformément au Régime d’assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, chap. C‑1 (ci‑après appelé le "Régime"), est illégal parce que contraire à l'autorisation donnée par le Régime, du fait que les dispositions législatives provinciales en cause ne respectent pas les conditions et engagements auxquels le Régime assujettit les paiements fédéraux en matière de partage des frais. Est également soulevée la question subsidiaire de savoir si, en supposant qu'il a qualité pour agir, la déclaration révèle l'existence d'une cause d'action raisonnable.

2. Le pourvoi autorisé par la Cour attaque l'arrêt rendu, le 25 avril 1983, par la Cour d'appel fédérale (le juge en chef Thurlow et le juge suppléant Lalande; le juge Heald était dissident), [1984] 1 C.F. 516, qui a accueilli l'appel de l'ordonnance rendue le 17 novembre 1982 par le juge suppléant Nitikman de la Division de première instance, qui, sur requête en radiation adressée en vertu de la Règle 419(1) de la Cour fédérale, avait radié la déclaration de l'intimé pour les motifs que celui‑ci n'avait pas qualité pour agir et que la déclaration ne révèlait pas l'existence d'une cause d'action raisonnable.

I

3. La déclaration de l'intimé comporte les allégations de fait suivantes. L'intimé est un résident du Manitoba qui, étant malade et invalide, est incapable de subvenir à ses besoins et est, par conséquent, une personne nécessiteuse au sens du Régime. La prestation sociale qu'il reçoit en vertu de The Social Allowances Act, R.S.M. 1970, chap. S160, du Manitoba, constitue sa seule source de revenu. Durant une période de quarante‑six mois, un montant égal à 5 pour 100 des prestations sociales de l'intimé a été déduit de ses prestations mensuelles pour payer une dette qu'il avait envers Sa Majesté pour un trop‑perçu de prestations. Avant de recevoir des prestations sociales, l'intimé bénéficiait de l'assistance municipale qui, selon l'art. 444 de The Municipal Act, S.M. 1970, chap. 100, du Manitoba, est assimilée à une créance de la municipalité dont l'intimé est débiteur.

4. L'intimé soutient que les contributions que le Canada continue de verser au Manitoba conformément au Régime sont illégales, parce que contraires à l'autorisation donnée par le par. 7(1) du Régime, du fait qu'elles contribuent à défrayer le coût d'un régime provincial d'assistance aux personnes nécessiteuses qui enfreint, à bien des égards, les conditions et engagements auxquels le par. 7(1) assujettit ces versements. Le paragraphe 7(1) est ainsi conçu:

7. (1) Les contributions ou les avances sur lesdites contributions doivent, dès présentation du certificat du Ministre, être payées sur le Fonds du revenu consolidé aux époques et de la manière qui peuvent être prescrites, mais tous ces paiements sont assujettis aux conditions spécifiées dans la présente Partie et dans les règlements et à l'observation des conventions et des engagements contenus dans un accord.

5. L'intimé soutient que le par. 20(3) de The Social Allowances Act, qui permet de déduire d'une prestation d'assurance sociale un montant destiné à rembourser un trop‑perçu de prestations, viole l'engagement souscrit par la province de venir en aide à toute personne nécessiteuse, dans une mesure ou d'une manière compatible avec son minimum vital, du fait que cette déduction a pour effet de réduire le montant de la prestation d'assurance sociale à un niveau inférieur à son minimum vital. L'engagement de la province est requis comme condition de versement des contributions en vertu de l'al. 6(2)a) du Régime et est contenu dans la clause 2 de l'accord du 20 mars 1967 (ci‑après l'"Accord") intervenu entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Manitoba, conformément à l'art. 4 du Régime.

6. L'intimé fait en outre valoir que l'art. 444 de The Municipal Act qui fait de toute somme versée à titre de prestation d'assistance municipale à une personne nécessiteuse une créance de la municipalité, viole l'engagement de la province de "fournir" cette aide à une personne nécessiteuse comme le prévoit le Régime. Aux dires de l'intimé, le terme "fournir" exige, vu la participation fédérale au coût de cette aide, que l'aide soit fournie sous forme de don plutôt que de prêt.

7. Enfin, l'intimé soutient que le pouvoir que l'al. 11(5)b) de The Social Allowances Act confère aux municipalités de fixer le montant de l'aide requise pour subvenir aux besoins fondamentaux est contraire à l'intention, qui ressort de la définition de "personne nécessiteuse" à l'art. 2 du Régime, que ce pouvoir doit être exercé par "l'autorité provinciale", définie par l'art. 2 du Régime et désignée par l'al. 1b) de l'Accord, selon lequel le ministre du Bien‑être est le ministre provincial chargé de l'application de la législation provinciale.

8. L'intimé intente son action contre le ministre des Finances, ministre responsable des paiements sur le Fonds du revenu consolidé, et contre le ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social, ministre responsable de la délivrance des certificats en application de l'art. 7 du Régime, et conclut: a) à un jugement déclaratoire portant que les certificats délivrés et les contributions versées en vertu du Régime seront illégaux tant que la législation provinciale sur l'aide à fournir aux personnes nécessiteuses ne se conformera pas, de la manière déjà indiquée, aux conditions et engagements auxquels le Régime assujettit ses versements; b) à une injonction pour interrompre la délivrance de ces certificats et versements; c) et à un jugement déclaratoire portant que les contributions versées au Manitoba depuis le 20 mars 1967 constituent des plus‑payés aux termes de l'al. 9(1)g) du Régime.

9. L'avis de requête de l'appelant concluant, sur le fondement de la Règle 419(1) de la Cour fédérale, à la radiation de la déclaration de l'intimé énonce les moyens suivants: a) l'intimé [TRADUCTION] "n'a pas la qualité requise par la loi pour poursuivre son action"; b) subsidiairement, si l'intimé a qualité pour agir, la déclaration [TRADUCTION] "ne révèle aucun motif raisonnable permettant d'obtenir le redressement demandé".

10. Le juge des requêtes de la Division de première instance de la Cour fédérale a radié la déclaration de l'intimé sur les deux moyens précités, par décision non motivée.

11. La Cour d'appel fédérale, à la majorité, par les motifs du juge en chef Thurlow et du juge suppléant Lalande, a accueilli l'appel interjeté contre cette décision et a rétabli la déclaration de l'intimé aux motifs que la cour avait le pouvoir discrétionnaire d'autoriser l'intimé à agir et aussi que la déclaration révèle une cause d'action raisonnable. Le juge Heald, dissident, a exprimé l'avis que l'intimé n'avait pas qualité pour agir.

12. La Cour d'appel fédérale était aussi saisie par la même occasion de deux appels formés contre deux autres ordonnances de la Division de première instance statuant sur des requêtes de l'intimé contre les appelants: a) une ordonnance rejetant une demande soumise par avis de requête introductif d'instance, sur le fondement de l'art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, concluant à une injonction intimant aux appelants de cesser de verser des contributions à la province en application du Régime; b) et à une ordonnance rejetant une demande concluant à une injonction provisoire au même effet, tant dans l'action en jugement déclaratoire que dans la demande d'injonction. Les arrêts de la Cour d'appel fédérale qui ont rejeté les appels formés contre ces deux ordonnances ne sont pas en cause en l'espèce. Dans l'arrêt par lequel elle fait droit à l'appel formé contre l'ordonnance de la Division de première instance radiant les déclarations de l'intimé, la Cour d'appel fédérale ne mentionne pas, du moins expressément, la qualité pour agir de l'intimé ni son droit à l'injonction demandée dans la déclaration. Elle a accueilli l'appel et a rétabli la déclaration, estimant que l'intimé avait qualité pour agir et avait une cause d'action raisonnable pour demander un jugement déclaratoire.

II

13. La question de la qualité pour agir en l'espèce peut, selon moi, être élucidée à partir des questions suivantes:

1. L'intimé a‑t‑il un intérêt personnel suffisant dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais pour satisfaire à l'exigence générale en matière de qualité pour contester l'exercice d'un pouvoir légal par une action en jugement déclaratoire ou par une demande d'injonction?

2. Dans la négative, la Cour a‑t‑elle le pouvoir discrétionnaire de reconnaître l'existence de la qualité pour agir dans l'intérêt public en l'espèce?

3. Si la Cour a ce pouvoir discrétionnaire, devrait‑elle l'exercer en faveur de l'intimé?

14. Ces questions exigent un examen du contrôle discrétionnaire sur la qualité pour agir en justice pour faire valoir un droit ou un intérêt publics par une action en jugement déclaratoire ou par une demande d'injonction, dont traditionnellement jouissait le procureur général, et de la mesure dans laquelle ce contrôle a été supprimé ou diminué par les arrêts de cette Cour Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138, Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265, et Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575. Plus précisément, elles obligent à rechercher si la conception de la qualité pour agir dans l'intérêt public qui se dégage de ces arrêts, où il y avait contestation de la constitutionnalité ou de l'effet d'un texte de loi, s'applique à une contestation autre que constitutionnelle dirigée contre le pouvoir de prendre des mesures administratives que confère la loi.

15. Au cours de son argumentation sur la question de la qualité pour agir, l'avocat des appelants a aussi soulevé la question de savoir s'il s'agit d'une demande susceptible d'être portée devant les tribunaux. Il soutient qu'il n'est pas approprié qu'un tribunal soit saisi d'un litige sur le respect par une province des conditions d'un programme à frais partagés avec le fédéral, mais que ce serait plutôt là une question qui devrait être laissée à un examen gouvernemental et à une solution intergouvernementale. L'intimé fait valoir que les questions particulières sur les manquements de la province que soulève la déclaration sont des questions de droit dont les tribunaux peuvent être saisis. Cette Cour, dans l'arrêt Thorson, a jugé que la justiciabilité constituait un élément primordial de l'exercice du pouvoir discrétionnaire des tribunaux de reconnaître, dans certains cas, qu'il y a qualité pour agir dans l'intérêt public. Je me propose de l'examiner dans ce contexte.

16. Enfin, avant d'étudier la question de la qualité pour agir, peut‑être faudrait‑il se prononcer sur la présomption sous‑jacente aux décisions d'instance inférieure et à l'argument avancé devant la Cour que la question de la qualité pour agir peut à bon droit faire l'objet d'une décision définitive en l'espèce, en tant qu'exception préliminaire, soulevée par requête en radiation. Cette question, qui met en cause un rapport entre la qualité pour agir et le fond de l'affaire, fait l'objet d'une brève allusion du juge en chef Thurlow, qui note qu'on ne s'est pas opposé à ce qu'une décision soit rendue sur la qualité pour agir, en tant qu'exception préliminaire, fondée sur l'opinion qu'a exprimée le juge Collier dans l'affaire Carota c. Jamieson, [1977] 1 C.F. 19, à la p. 25. Dans cette affaire, saisi d'une requête en radiation sur le fondement de la Règle 419(1) de la Cour fédérale, le juge Collier s'est dit d'avis que la question de la qualité pour agir ne devrait pas être tranchée sur une requête préliminaire de ce genre, mais que cette question devrait "faire l'objet d'une présentation d'une preuve complète, de plaidoiries et de débats, au cours d'une audition" ou, à tout le moins, "d'une audition régulière sur un point de droit après que tous les faits pertinents servant à trancher ce point en litige auraient été établis". La question de savoir à quel stade de la procédure il est préférable de statuer sur la qualité pour agir a déjà fait l'objet de commentaires de cette Cour dans l'arrêt McNeil, précité; la question de la qualité pour intenter une action en jugement déclaratoire d'invalidité d'une loi qui y était soulevée, a été tranchée par les instances inférieures en tant qu'exception préliminaire et le juge en chef Laskin a dit, à la p. 267: "En accordant l'autorisation, cette Cour a indiqué que lorsqu'il y a, comme en l'espèce, des arguments valables pour reconnaître la qualité pour agir, il vaut mieux statuer en même temps sur tous les points soulevés, qu'ils portent sur la régularité ou la justesse de la procédure ou sur le fond du litige. Un examen approfondi de la loi contestée pourrait aider à éclaircir la question soulevée sur la qualité pour agir." La Chambre des lords a exprimé une opinion semblable dans son arrêt Inland Revenue Commissioners v. National Feder­ation of Self‑Employed and Small Businesses Ltd., [1982] A.C. 617. La question s'est posée dans le cadre d'une demande d'examen judiciaire en vertu des R.S.C. Ord. 53, r. 3(5), qui requérait que le demandeur ait [TRADUCTION] "un intérêt suffisant dans l'objet visé par la demande". Les membres de la Chambre des lords ont été d'avis qu'il était nécessaire de statuer sur le fond de la demande pour pouvoir déterminer l'objet visé par la demande. La Haute Cour d'Australie a aussi examiné cette question dans l'affaire Australian Conservation Foundation Inc. v. Commonwealth of Australia (1980), 28 A.L.R. 257, où elle a exprimé l'opinion que relevait du pouvoir discrétionnaire du tribunal, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, la question de savoir s'il fallait rendre une décision définitive sur la question de la qualité pour agir, en tant qu'exception préliminaire, ou s'il fallait attendre et statuer sur ce point en même temps qu'on statuait sur le fond. La cour a jugé que pour des raisons d'économie et de commodité le juge avait eu raison d'exercer ce pouvoir discrétionnaire en considérant l'absence de qualité pour agir comme une exception préliminaire et en radiant la déclaration. Présumant que la question de savoir s'il peut être statué sur la qualité pour agir au stade de l'exception préliminaire dans une espèce donnée est une question qu'un tribunal doit examiner, qu'elle ait ou non été soulevée par les parties, je partage l'opinion exprimée dans l'arrêt Australian Conservation Foundation. Cela dépend de la nature des points litigieux et de savoir si le dossier dont la cour est saisie, les énoncés des faits et du droit, et les arguments invoqués sont suffisants pour lui permettre de bien comprendre, au stade de l'exception préliminaire, la nature de l'intérêt invoqué. À mon avis, en l'espèce, il est approprié de statuer sur la qualité pour agir au stade de la requête en radiation. La nature de l'intérêt de l'intimé dans les questions de fond que soulève son action est suffisamment établie par les allégations de la déclaration et les dispositions légales et contractuelles invoquées pour qu'il ne soit pas nécessaire de produire des preuves ni qu'il y ait débat sur le fond.

III

17. J'en viens maintenant à la question de savoir si l'intimé a un intérêt personnel suffisant dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais pour satisfaire aux conditions générales qui lui donneraient qualité pour contester l'exercice d'un pouvoir légal, au moyen d'une action en jugement déclaratoire ou d'une demande d'injonction. La nature de l'intérêt requis pour qu'un particulier puisse avoir qualité pour demander un jugement déclaratoire ou une injonction lorsque, comme en l'espèce, un droit ou un intérêt publics sont en cause, a été définie par rapport au rôle du procureur général en tant que protecteur des droits publics. Seul le procureur général, estime‑t‑on traditionnellement, a qualité pour faire valoir un droit ou un intérêt publics en entamant des procédures pour obtenir un jugement déclaratoire ou une injonction, de son propre chef ou à l'instigation d'un tiers. L'exercice de son pouvoir discrétionnaire de consentir ou non à ce qu'un tiers intente une action échappe à tout contrôle judiciaire. Voir les arrêts London County Council v. Attorney‑General, [1902] A.C. 165, et Gouriet v. Union of Post Office Workers, [1978] A.C. 435. Dans un cas de ce genre, un particulier ne peut demander un jugement déclaratoire ou une injonction sans le consentement du procureur général, à moins qu'il puisse démontrer l'équivalent d'un intérêt personnel ou particulier suffisant dans l'objet de l'action. C'est en ce sens que j'ai parlé du contrôle discrétionnaire du procureur général sur l'intérêt pour agir en matière d'intérêt public. Les arrêts Thorson, McNeil et Borowski s'écartent de cette règle générale ou y font exception, mais avant d'examiner s'ils s'appliquent en l'espèce, il est nécessaire de rechercher si l'intimé a un intérêt suffisant dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais pour satisfaire à la règle générale.

18. La règle générale a été énoncée dans des décisions sur les actions que des particuliers intentaient pour nuisance publique, mais elle a été appliquée dans divers contextes de droit public mettant en cause un droit ou un intérêt publics. L'énoncé de la règle le plus souvent cité est celui du juge Buckley dans l'affaire Boyce v. Paddington Borough Council, [1903] 1 Ch. 109, où il fallait décider si le demandeur, un particulier, pouvait intenter une action, sans le consentement du procureur général, afin d'obtenir une injonction qui interdirait aux pouvoirs publics d'ériger, dans un espace ouvert, une construction qui empêcherait la lumière d'atteindre les fenêtres de la propriété du demandeur. L'affaire mettait en cause le droit public aux espaces ouverts et le droit privé à la lumière qui se rattache à la propriété privée. Il a été jugé que le demandeur pouvait agir sans joindre son action à celle du procureur général parce que, quoique le droit à un espace ouvert ait été un droit public, le demandeur voulait faire cesser une atteinte à son droit privé relatif à la lumière sur sa propriété et aussi parce qu'il subissait un dommage spécial qui lui était propre du fait de cette atteinte à ce droit public. Le juge Buckley énonce la règle en ces termes, à la p. 114:

[TRADUCTION] Un demandeur peut agir en justice sans se joindre au procureur général dans deux cas: premièrement, lorsque l'atteinte au droit public est aussi une atteinte à un droit privé dont il est titulaire (par ex., lorsqu'une obstruction sur la voie publique est placée de telle sorte que le propriétaire d'un immeuble donnant sur la voie publique est particulièrement affecté parce que l'obstruction porte atteinte à son droit privé d'accès à ses locaux); et, deuxièmement, lorsqu'il n'y a pas atteinte à un droit privé, mais que le demandeur, relativement à son droit public, subi un dommage spécial qui lui est propre du fait de l'atteinte au droit public.

19. Ce passage a été considéré comme une expression de la règle faisant autorité et a été appliqué à plusieurs occasions aux actions en jugement déclaratoire aussi bien qu'aux demandes d'injonction, plus particulièrement par la Chambre des lords dans ses arrêts London Passenger Transport Board v. Moscrop, [1942] A.C. 332, et Gouriet, précité. Comme exemple de son application au Canada à des questions relatives à un pouvoir accordé par la loi, il y a les arrêts de la Cour d'appel de l'Ontario Cowan v. Canadian Broadcasting Corp., [1966] 2 O.R. 309, et Rosenberg v. Grand River Conservation Authority (1976), 69 D.L.R. (3d) 384. S'il est bien établi que la règle fait autorité, la nature précise des deux exceptions faites par le juge Buckley— l'atteinte à un droit privé et le dommage spécial, propre au poursuivant—a fait l'objet de commentaires et d'énoncés divers. Le "droit privé" dont parle le juge Buckley a été considéré comme [TRADUCTION] "un droit qui, lorsqu'on y porte atteinte, ouvre un recours fondé sur les catégories du droit privé, par exemple en inexécution d'une obligation contractuelle ou fiduciaire, ou fondé sur un délit civil": S. M. Thio, Locus Standi and Judicial Review (1971), à la p. 161. On a aussi fait observer que l'exception des droits privés s'applique non seulement aux droits que confère la common law, mais aussi à un droit créé par la loi au profit du demandeur: I. Zamir, The Declaratory Judgment (1962), à la p. 269. La nature de l'intérêt qui se dégage des termes "dommage spécial qui lui est propre" dans la seconde exception de la décision Boyce a été diversement qualifiée par la jurisprudence. Sur les sens contradictoires donnés à ces termes ouvrant un recours privé pour nuisance publique, voir T. A. Cromwell, Locus Standi: A Commentary on the Law of Standing in Canada (1986), aux pp. 24 à 27. Dans l'arrêt Smith v. Attorney General of Ontario, [1924] R.C.S. 331, que cette Cour examine dans son arrêt Thorson, le juge Duff se réfère à la règle générale comme il suit, à la p. 337: [TRADUCTION] "Ainsi, un particulier n'a pas qualité pour intenter une action à l'encontre d'une violation d'un droit public, à moins qu'il ne subisse un préjudice exceptionnel". Dans l'arrêt Cowan, précité, où la Cour d'appel de l'Ontario a appliqué l'exigence relative à la qualité pour agir, énoncée dans l'arrêt Boyce, à une action en jugement déclaratoire et injonction, alléguant que la Société Radio‑Canada outrepassait son pouvoir légal en exploitant une station de radiodiffusion en langue française, le juge Schroeder dit, à la p. 311:

[TRADUCTION] Le demandeur qui tente de limiter, de contrôler ou de confiner dans des limites appropriées l'acte d'un organisme public ou quasi public qui touche le public en général, est irrecevable à moins qu'il n'ait subi un dommage spécial ou qu'il puisse démontrer qu'il a un "intérêt spécial, un intérêt privé ou un intérêt suffisant". Ce sont là les termes qu'on retrouve dans le droit des nuisances, mais ils ont été introduits dans des décisions statuant sur une absence prétendue de pouvoir. Par conséquent, dans une action où l'on conclut qu'un organisme public ou quasi public commet un excès ou un abus de pouvoir qui porte atteinte au public, qu'une nuisance soit en cause ou non, le droit de l'individu d'intenter une action sera reconnu, comme il l'est dans les affaires de nuisance, sur preuve qu'il est lésé plus particulièrement que d'autres.

Dans l'affaire Australian Conservation Foundation, précitée, où la Haute Cour d'Australie a appliqué la règle de l'arrêt Boyce pour refuser qualité pour agir dans l'intérêt public et contester la validité de certaines procédures administratives exigeant un exposé des répercussions environnementales, le juge Gibbs fait, à la p. 268, les observations suivantes sur le sens des termes "dommage spécial qui lui est propre" de l'arrêt Boyce:

[TRADUCTION] Certes la règle générale est claire, mais la formulation des exceptions qu'en donne le juge Buckley dans l'affaire Boyce v Paddington Borough Council n'est pas parfaitement satisfaisante. Et même, les termes qu'il a utilisés sont susceptibles d'être mal interprétés. Son allusion à un "dommage spécial" ne saurait être limitée au seul dommage réellement pécuniaire et les termes "qui lui est propre" ne signifient pas que le demandeur, et nul autre, doit avoir subi ce dommage. L'expression "dommage spécial qui lui est propre", à mon avis, devrait être considérée comme équivalant, quant à son sens, à "avoir un intérêt particulier dans l'objet de la demande".

Dans l'arrêt Borowski, précité, le juge en chef Laskin, dissident, se réfère à la règle générale, à la p. 578: "À moins que la loi elle‑même ne permette à un citoyen ou un contribuable de contester sa portée, son application ou sa validité, la politique dominante veut que celui qui conteste la loi établisse quant à l'application de la loi, qu'il a un intérêt particulier plus grand que l'intérêt général de chaque individu dans un groupe donné."

20. La nature précise de l'intérêt de l'intimé dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais n'est pas facile à qualifier par rapport à la règle générale. L'intimé agit à titre de personne nécessiteuse aux termes du Régime, prétendant avoir subi un préjudice parce que la province n'a pas respecté les conditions et engagements auxquels les versements fédéraux en question sont assujettis par le Régime. Il conclut à un préjudice que lui causerait la déduction de sa prestation mensuelle d'aide sociale, le remboursement d'un trop‑perçu qui, soutient‑il, résulte d'une erreur administrative. L'avocat des appelants concède que la déduction a réduit les paiements de prestations sociales mensuelles de l'intimé en deçà de ce qui est requis pour satisfaire à son minimum vital. L'intimé allègue un autre préjudice du fait qu'il demeure débiteur de l'assistance municipale reçue avant d'être admissible à l'assistance sociale. Bien que le Régime ait été adopté pour aider les personnes nécessiteuses, il ne leur confère aucun droit; leur droit à l'assistance naît en vertu de la législation provinciale. On ne peut dire non plus que les versements fédéraux au titre du partage des frais portent atteinte directement à ce droit. L'intimé soutient cependant que le maintien des contributions fédérales, malgré le prétendu non‑respect par la province des conditions et engagements imposés par le Régime, constitue en fait une cause de ce non‑respect et du préjudice qu'il subit. Il fait valoir que, parce que le fédéral n'a pas insisté pour que la province respecte les conditions et engagements en question, cela permet à la province de continuer de ne pas les respecter ou l'encourage en ce sens. Ce que l'intimé recherche par un jugement déclaratoire portant que les versements fédéraux sont illégaux et par l'injonction pour les interrompre, c'est de forcer la province à respecter les conditions et engagements imposés par le Régime.

21. L'avocat des appelants soutient qu'il n'y a pas de "lien" suffisant entre le prétendu non‑respect par la province des conditions et engagements imposés par le Régime et la prétendue illégalité des versements fédéraux pour satisfaire à l'exigence générale relative à la qualité pour demander un jugement déclaratoire. Le terme "lien" a apparemment été emprunté à la jurisprudence américaine sur la qualité pour agir à laquelle on nous a référés au cours du débat. Telle que formulée dans l'affaire Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968), une affaire concernant la qualité d'un contribuable pour contester la constitutionnalité de certaines dépenses publiques fédérales, l'exigence d'un lien comporte deux aspects, d'une nature spéciale, fondés sur les caractéristiques particulières de la Constitution américaine. Le terme "lien" est employé dans un sens plus général dans d'autres affaires, telle Linda R. S. v. Richard D., 410 U.S. 614 (1973), où il renvoie au rapport causal qui doit exister entre le préjudice ou le dommage dont on se plaint et l'acte contesté. L'acte contesté doit avoir été la cause du dommage ou du préjudice dont on se plaint et le demandeur doit être personnellement intéressé dans l'issue de la cause— c'est‑à‑dire, être en situation de profiter personnellement du redressement demandé. C'est en ce sens général que j'entends le terme "lien" dont fait usage l'avocat des appelants. La nécessité, aux états‑Unis, d'un "lien" ou [TRADUCTION] "rapport direct", comme on le qualifie parfois (cf. Joint Anti‑Fascist Refugee Committee v. McGrath, 341 U.S. 123 (1951), le juge Frankfurter, aux pp. 152 et 153), découle d'une exigence constitutionnelle particulière dans les affaires ou controverses relatives à la compétence fédérale conférée par l'article III de la Constitution, et, pour cette raison, la jurisprudence américaine sur la qualité pour agir doit être considérée avec une certaine prudence. Je suis néanmoins d'avis qu'une exigence similaire, d'un rapport direct ou causal entre le prétendu préjudice ou le grief et l'acte contesté, est implicite dans les notions d'atteinte à un droit privé et de dommage spécial. Je note que Thio, op. cit., aux pp. 5 et 6, mentionne que l'exigence générale en matière de qualité pour agir en droit administratif vise un [TRADUCTION] "intérêt personnel, direct". Dans l'affaire Australian Conservation Foundation, précitée, le juge Gibbs, parlant de la règle générale, décrit l'exigence d'un intérêt personnel dans l'issue du litige, à la p. 270:

[TRADUCTION] Une personne n'est pas intéressée au sens de la règle, à moins qu'elle soit susceptible de gagner quelque avantage, autre que la satisfaction de redresser une injustice, de faire triompher un principe ou d'avoir gain de cause, si son action est accueillie, ou de subir quelque désavantage, autre que celui d'entretenir un grief ou d'être débiteur des dépens, si elle est déboutée.

22. Il ne fait pas de doute que l'intimé a un intérêt direct et personnel dans le prétendu non‑respect, par la province, des conditions et engagements imposés par le Régime. Un jugement déclaratoire portant que les versements fédéraux au titre du partage des frais sont illégaux entraînerait nécessairement la constatation que la province ne les a pas respectés, mais cela laisserait intacte la validité des dispositions législatives provinciales dont on se plaint. Cf. Re Lofstrom and Murphy (1971), 22 D.L.R. (3d) 120 (C.A. Sask.) Voir aussi LeBlanc c. Ville de Transcona, [1974] R.C.S. 1261, le juge Spence, à la p. 1268. On ne peut affirmer avec certitude que la province se sentirait en conséquence obligée de modifier les dispositions législatives irrégulières. L'effet, sur l'action provinciale, d'un jugement déclaratoire portant que les paiements fédéraux sont illégaux et même l'injonction qui ordonnerait de les interrompre sont aussi, nécessairement, affaire de conjecture. Pour un rapport assez analogue entre le préjudice subi et l'acte contesté jugé par trop hypothétique pour donner qualité pour agir, voir l'affaire Simon v. Eastern Kentucky Welfare Rights Organization, 426 U.S. 26 (1976). J'ai éprouvé, il est vrai, quelques difficultés à résoudre cette question, mais, tout bien pesé, je suis d'avis néanmoins que le rapport entre le préjudice prétendument causé à l'intimé par le non‑respect provincial des conditions et engagements imposés par le Régime et la prétendue illégalité des versements fédéraux est trop indirect, éloigné ou conjectural pour constituer un rapport causal suffisant pour conférer qualité en vertu de la règle générale. L'intimé doit donc, à mon avis, se rabattre, pour avoir qualité, sur ce qui est essentiellement un intérêt public dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais, l'intérêt d'une catégorie particulière du public il est vrai, définie par le Régime comme étant celle des personnes nécessiteuses. Il est par conséquent nécessaire de rechercher si l'intimé devrait se voir investi de la qualité pour agir, en vertu du pouvoir discrétionnaire du tribunal, par une application du principe ou de la conception exposé dans nos arrêts Thorson, McNeil et Borowski.

IV

23. Les opinions diffèrent sur la portée et les incidences qu'auraient les arrêts Thorson, McNeil et Borowski. Les deux questions particulièrement pertinentes en matière de qualité pour agir en l'espèce peuvent être résumées ainsi: a) la conception de la qualité pour agir dans l'intérêt public dans ces arrêts s'applique‑t‑elle à une contestation non constitutionnelle d'un pouvoir administratif accordé par la loi? b) et, par suite de ce qui a été dit dans ces arrêts au sujet de l'arrêt MacIlreith v. Hart (1908), 39 R.C.S. 657, où cette Cour avait confirmé qu'un contribuable municipal avait qualité pour contester la légalité d'une dépense municipale, le principe dégagé dans cet arrêt s'applique‑t‑il par analogie à une contestation de la légalité d'une dépense publique fédérale?

24. En Cour d'appel fédérale, le juge en chef Thurlow paraît s'être appuyé particulièrement sur l'arrêt MacIlreith v. Hart et, en général, sur la conception que traduisent les arrêts Thorson, McNeil et Borowski pour conclure que le tribunal, exerçant son pouvoir discrétionnaire, devrait reconnaître à l'intimé qualité pour agir. Dans un passage de ses motifs, cité ci‑après, il paraît laisser entendre qu'il aurait estimé que l'intimé a un intérêt personnel suffisant dans la légalité des versements fédéraux pour avoir qualité, mais j'interprète globalement ses motifs comme fondant la qualité pour agir en l'espèce sur ce qui est essentiellement un intérêt public. Dans son analyse de la question de la cause d'action raisonnable, à laquelle il procède en premier lieu et qui, peut‑être inévitablement, chevauche son analyse de la qualité pour agir, il considère l'espèce comme une espèce relevant directement de la catégorie de l'affaire MacIlreith v. Hart. Il se réfère à cet égard à la distinction faite par le juge en chef Laskin, dans son opinion dissidente dans l'affaire Borowski, aussi citée ci‑après, entre un litige sur la légalité d'une dépense publique fédérale ou provinciale qui se pose accessoirement à une contestation de la constitutionnalité d'une loi et un tel litige existant "en soi". Après avoir dit, à la p. 525, que l'affaire MacIreith v. Hart s'apparentait à l'espèce, "les seules différences étant que c'est une dépense fédérale qui est censée être illégale et que l'appelant ne prétend pas fonder sa qualité pour agir sur son statut de contribuable", le juge en chef Thurlow fait, à la p. 526, les déclarations suivantes qui, quoique se rapportant à la question de cause d'action raisonnable, donnent, je pense, une indication de la nature de l'intérêt qu'il juge suffisant pour avoir qualité pour agir en l'espèce: "Étant admis pour les fins du présent appel que les allégations de la déclaration sont véridiques, et il n'est pas inconcevable qu'elles puissent l'être, on peut immédiatement se demander comment la population peut mettre un frein à cette illégalité autrement que par le biais d'un jugement déclaratoire d'une cour qui a juridiction en la matière"; et "Ce qui est en jeu est le droit des citoyens canadiens d'exiger que le Fonds du revenu consolidé du Canada soit utilisé en conformité avec la loi." Se référant expressément à la qualité pour agir, dans l'optique des arrêts Thorson, McNeil et Borowski, le juge en chef Thurlow conclut, dans les passages suivants des motifs de son arrêt, aux pp. 527 et 528 respectivement:

Dans ces circonstances, on peut se demander pourquoi la loi empêcherait une personne qui fait partie de la catégorie des bénéficiaires du Régime d'assistance publique du Canada et qui allègue qu'elle n'obtient pas l'aide qui y est prévue parce que le Manitoba ne la lui fournit pas, d'intenter une action pour faire statuer sur la question de la légalité des paiements faits au Manitoba en vertu de la Loi. En tentant de poursuivre son action, l'appelant n'est d'aucune façon un simple trouble‑fête et il me semble qu'il a le droit de faire trancher la question tout autant que l'intimé dans l'affaire Borowski.

...

La présente question ne ressemble à aucun de ces cas. Elle n'est pas aussi frappante. Il me semble néanmoins qu'elle est suffisamment importante et que, dans l'intérêt de l'appelant et de la catégorie des personnes qui sont censées bénéficier du Régime et dans celui du public en général, l'appelant devrait être autorisé à soulever cette question.

25. Le juge Heald, dissident, était d'avis que l'intimé n'a pas d'intérêt personnel suffisant dans la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais et qu'il ne saurait profiter de l'exception d'intérêt public reconnue par les arrêts Thorson, McNeil et Borowski parce que, à son avis, le principe qu'affirment ces arrêts s'applique quand il s'agit de la validité d'une loi et non quand il s'agit de la question non constitutionnelle de la légalité administrative, comme en l'espèce. Comme il le dit, aux pp. 534 et 535: "Si je comprends bien ce critère, énoncé dans les affaires Thorson, McNeil et Borowski, précitées, la qualité pour agir ne doit être reconnue que dans les actions visant à faire déclarer une loi nulle. Il n'en est pas ainsi du présent cas. Le jugement déclaratoire demandé en l'espèce, comme il a déjà été dit, porte sur la validité d'un acte administratif ...»

26. Dans l'arrêt Borowski, le juge Martland, au nom de la majorité, résume la règle qu'énoncent les arrêts Thorson et McNeil, à la p. 598:

Selon mon interprétation, ces arrêts décident que pour établir l'intérêt pour agir à titre de demandeur dans une poursuite visant à déclarer qu'une loi est invalide, si cette question se pose sérieusement, il suffit qu'une personne démontre qu'elle est directement touchée ou qu'elle a, à titre de citoyen, un intérêt véritable quant à la validité de la loi, et qu'il n'y a pas d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour.

27. J'y vois une indication que, dans les arrêts Thorson, McNeil et Borowski, la Cour ne cherchait pas à énoncer une règle ou un principe sur la qualité pour agir dans l'intérêt public applicable à des cas autres que ceux soulevant la constitutionnalité d'une loi. Dans les affaires Thorson et McNeil, on contestait la constitutionnalité d'une loi fédérale et d'une loi provinciale respectivement. Dans l'affaire Borowski, la question de fond soulevée dans l'action en jugement déclaratoire était de savoir si les dispositions du Code criminel concernant l'avortement étaient rendues inopérantes à cause de leur incompatibilité avec la Déclaration canadienne des droits. Les juges de la majorité, comme ceux de la minorité, ont tous reconnu qu'aucune distinction ne devait être faite, aux fins de la qualité pour agir, "entre une action déclaratoire visant à obtenir une décision constitutionnelle en vertu de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique et une action déclaratoire visant à obtenir une décision quant à l'applicabilité en regard de la Déclaration canadienne des droits". J'estime que cela signifie qu'une question d'applicabilité en vertu de la Déclaration canadienne des droits a été assimilée, aux fins de la qualité pour agir dans l'intérêt public, à une question de constitutionnalité au sens strict. Comme le juge en chef Laskin le fait observer dans l'arrêt Borowski, la question de la légalité d'une dépense publique soulevée par les plaidoiries dans ces affaires dépendait de la constitutionnalité ou de l'applicabilité de la loi.

28. Que la Cour, dans les affaires Thorson, McNeil et Borowski, n'envisageait pas de dégager une règle sur la qualité pour agir dans l'intérêt public destinée à s'appliquer en‑dehors de la sphère constitutionnelle ressort en outre, je pense, par l'insistance répétée dans l'arrêt Thorson sur l'importance dans un état fédéral de pouvoir s'adresser aux tribunaux pour contester la constitutionnalité d'une loi. C'était là, selon mon interprétation du jugement du juge Laskin (plus tard Juge en chef), la considération dominante du principe dans l'arrêt Thorson. Elle se dégage de plusieurs passages de son jugement, qu'il est inutile que je reproduise intégralement. Il suffit de rappeler qu'il dit, à la p. 145, qu'une "considération plus importante", quant à lui, était "de savoir si une question de constitutionnalité devrait être mise à l'abri d'un examen judiciaire en niant qualité pour agir à quiconque tente d'attaquer la loi contestée" et qu'"il serait étrange et même alarmant qu'il n'y ait aucun moyen par lequel une question d'abus de pouvoir législatif, matière traditionnellement de la compétence des cours de justice, puisse être soumise à une décision de justice". Dans le même sens, il dit, aux pp. 161 et 162: "D'autre part, lorsque tous ceux qui font partie du public sont visés également, comme dans la présente affaire, et qu'une question réglable par les voies de justice est posée relativement à la validité d'une loi, la Cour doit être capable de dire que, entre le parti d'accueillir une action de contribuables et celui de nier toute qualité lorsque le procureur général refuse d'agir, elle peut choisir d'entendre l'affaire au fond." La même considération de principe se dégage aussi d'une part de sa déclaration à la p. 150, que le contrôle discrétionnaire du procureur général sur la qualité pour agir dans l'intérêt public n'est pas un principe dont l'application est appropriée dans un état fédéral quand c'est la constitutionnalité d'une loi qui est contestée; d'autre part, du doute qu'il exprime, à la p. 146 en se demandant, compte tenu de la responsabilité qu'a le procureur général de défendre les lois de son gouvernement, s'il est même approprié qu'une demande d'intervention du procureur général soit considérée comme une condition nécessaire pour que soit reconnue qualité pour agir dans l'intérêt public en matière de contestation de la constitutionnalité d'une loi; et enfin de son renvoi, aux pp. 151 et 152, au principe bien établi que ni le Parlement ni un corps législatif provincial ne peuvent interdire l'accès des justiciables aux tribunaux pour contester la constitutionnalité d'une loi en exigeant d'abord l'agrément de quelque officiel ou en imposant d'autres conditions préalables.

29. Par la même occasion, le juge Laskin prend appui sur l'arrêt Thorson pour conclure que la Cour doit jouir du pouvoir discrétionnaire de reconnaître qualité pour agir dans l'intérêt public en jugement déclaratoire d'inconstitutionnalité d'une loi, lorsqu'il n'y a pas d'autres moyens de saisir la Cour du litige, dans ce qu'il semble avoir considéré comme la signification essentielle de l'arrêt MacIlreith v. Hart. Le trait particulier de cet arrêt, auquel il paraît avoir attaché une importance particulière, n'est pas l'opinion des juges qu'un contribuable municipal peut se prévaloir de l'exception du dommage spécial énoncée dans l'arrêt Boyce, parce qu'une dépense illégale pourrait influer sur le montant des taxes qu'il peut avoir à payer, mais la conclusion implicite que, lorsqu'une municipalité refuse d'agir, comme c'était alors le cas, il doit y avoir un moyen quelconque de contester devant les tribunaux une dépense excédant le pouvoir municipal. C'est ce qui ressort du commentaire suivant, à la p. 157: "Il est tout à fait clair que s'incliner devant l'exigence de dommages spéciaux était soumission de pure forme, et que le fait que des dépenses ultra vires étaient en jeu, dépenses que le conseil municipal ne voulait pas récupérer, était à tout le moins aussi important". Cela ressort aussi de son commentaire de la p. 158, où, après avoir rappelé que si le procureur général refuse d'agir en pareil cas et qu'un contribuable ne se voie pas reconnaître qualité pour agir, il n'y aurait aucune autre voie de recours possible, il dit: "Je ne puis voir comment on peut prétendre au niveau des principes que semblable délit, un acte illégal certainement réglable par les voies de justice, ne doit pas faire l'objet de poursuites, peu importe le redressement politique qui peut s'ensuivre." Dans le même sens, distinguant l'espèce dont il est saisi des arrêts Smith et MacIlreith v. Hart, il dit, à la p. 158: "l'affaire MacIlreith v. Hart mettait en jeu un droit public, qui n'était pas assorti de sanctions contre des contribuables ou catégories de contribuables, et il aurait été étonnant que, dans pareil cas, il n'y eût aucun moyen judiciaire de contrôler une dépense illégale de deniers publics ou recouvrer l'argent."

30. Dans certains passages de ses motifs, le juge Laskin laisse, il est vrai, entendre qu'il est possible que l'intérêt spécial du contribuable municipal, reconnu dans l'arrêt MacIlreith v. Hart, doive être appliqué par analogie à l'intérêt que pourrait avoir un contribuable à contester la légalité d'une dépense publique fédérale ou provinciale, mais je n'interprète pas son arrêt comme un prononcé définitif à cet égard. Ce qui est souligné dans l'arrêt Thorson, c'est l'intérêt public dans la constitutionnalité des lois plutôt que l'intérêt particulier du contribuable, comme le montre le passage suivant de la conclusion du juge Laskin, à la p. 163: "Ce n'est pas le seul gaspillage allégué de deniers publics qui étayera la qualité pour agir mais plutôt le droit des citoyens au respect de la constitution par le Parlement, quand la question que soulève la conduite du Parlement est réglable par les voies de justice en tant que question de droit." Bien que l'affaire Thorson soit identifiée à une poursuite intentée par un contribuable, ce qui a vraiment été reconnu, c'est la qualité du simple citoyen pour agir dans certaines circonstances pour contester la constitutionnalité d'une loi. C'est ce qu'a reconnu le juge Martland dans un passage, déjà cité, de l'arrêt Borowski, où il dit qu'il suffit que le demandeur démontre, entre autres choses, qu'il a "à titre de citoyen, un intérêt véritable quant à la validité de la loi". La signification particulière que le juge Laskin attache à cette exception à la règle générale, représentée par l'arrêt MacIlreith v. Hart, qu'il considérait comme une exception différente de celle de l'arrêt Thorson, ressort en outre de son opinion dissidente, dans l'affaire Borowski, où, devenu Juge en chef, il dit, aux pp. 579 et 580:

La règle générale et le principe général comportent des exceptions. Une des premières exceptions reconnues a été l'action d'un contribuable municipal visant à empêcher une dépense municipale qu'il prétendait illégale: voir MacIlreith c. Hart. Cette exception s'explique du fait qu'elle portait sur un droit du public à s'assurer que les dépenses municipales étaient légitimes, ces dépenses étant restreintes par des considérations qui ne s'appliquent pas à une province ou au Canada. Aucun contribuable municipal ne pouvait soulever un litige au sens ordinaire ou demander l'imposition d'une amende ou d'une autre peine à l'égard d'une dépense municipale prétendue illégale, et partant, à moins qu'on ne permette que l'action d'un contribuable suive son cours, l'illégalité n'aurait pas été contestée ni contestable.

Dans le domaine provincial et fédéral, la question d'une dépense illégale, ou peut‑être inconstitutionnelle, ne devrait pas se poser en soi, mais, en somme, uniquement (comme on le dit en l'espèce) comme accessoire à l'application d'une loi contestée; la contestation de la dépense dépendrait alors du résultat de la contestation de la loi.

Une autre exception (mais plus limitée compte tenu de la discrétion qui s'y rattache) ressort de l'arrêt de cette Cour Thorson c. Procureur général du Canada.

31. Ce qui précède indique, à mon avis, que nos arrêts Thorson, McNeil et Borowski ne sauraient être considérés comme accordant une autorisation claire et directe de reconnaître, en tant qu'exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal, la qualité pour intenter dans l'intérêt public une action en jugement déclaratoire, sans contestation de constitutionnalité, à l'égard du pouvoir que confère la loi de faire des dépenses publiques ou quelque autre action administrative. Cependant il faut dire en toute justice qu'ils n'excluent pas clairement une telle autorisation. La question donc, comme je la conçois, est de savoir si la Cour devrait étendre à de tels cas le principe qui se dégage des arrêts Thorson, McNeil et Borowski. Cette question à son tour soulève des considérations de principe, sous‑jacentes aux attitudes des juges envers la qualité pour agir dans l'intérêt public et, en particulier, si la même valeur doit être attribuée à l'intérêt public dans le maintien du respect des limites de l'autorité administrative que celle que cette Cour a attribuée, dans les arrêts Thorson, McNeil et Borowski, à l'intérêt public dans le maintien et le respect des limites de l'autorité législative.

32. À mon avis, il faut répondre à cette question par l'affirmative. La qualité pour agir reconnue au procureur général pour faire valoir un intérêt purement public dans les limites de son pouvoir légal, par une action de son propre chef ou à l'instigation d'un autre justiciable, constitue une reconnaissance de l'intérêt public à assurer le respect de ces limites. Pour les raisons données dans l'arrêt Thorson, je ne pense pas que son refus d'agir dans un tel cas doive interdire au tribunal de reconnaître, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en conformité avec les critères énoncés dans l'arrêt Borowski, qualité à un particulier pour engager dans l'intérêt public une telle procédure. Les préoccupations traditionnelles des juges de ne pas élargir la qualité pour agir dans l'intérêt public peuvent être résumées ainsi: la crainte d'une dissipation de ressources judiciaires limitées et la nécessité d'écarter les trouble‑fête; la préoccupation des tribunaux, quand ils statuent sur des points litigieux, d'entendre les principaux intéressés faire valoir contradictoirement leurs points de vues et la préoccupation relative au rôle propre des tribunaux et à leur relation constitutionnelle avec les autres branches du gouvernement. Ces préoccupations trouvent leur réponse dans les critères d'exercice du pouvoir discrétionnaire des juges de reconnaître qualité pour demander dans l'intérêt public un jugement déclaratoire, que les arrêts Thorson, McNeil et Borowski exposent. Je vais traiter de chacun d'eux par rapport à la question de la qualité de l'intimé pour agir en l'espèce.

33. La préoccupation relative au rôle propre des tribunaux et à leur relation constitutionnelle avec les autres branches du gouvernement se voit satisfaite par l'exigence de la justiciabilité, que le juge Laskin a, dans l'arrêt Thorson, dit être primordiale pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire judiciaire de reconnaître ou non qualité pour agir dans l'intérêt public. Naturellement, la possibilité de recours aux voies de justice est la préoccupation constante des tribunaux, mais ce qu'impliquent les dires du juge Laskin dans l'arrêt Thorson, c'est que cette préoccupation se fait particulièrement sentir quand il s'agit de reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public. Comme je l'ai déjà indiqué dans les présents motifs, l'avocat des appelants a excipé de la justiciabilité pour ce qui touche l'examen judiciaire du respect provincial des conditions du partage des frais par le fédéral. Cette Cour a statué sur la justiciabilité dans son arrêt Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, où l'on s'est référé tant aux aspects institutionnels que constitutionnels de la justiciabilité. Dans cette affaire, la justiciabilité a été examinée dans le cadre d'une contestation, fondée sur la Charte canadienne des droits et libertés, de la constitutionnalité d'une décision de l'exécutif du gouvernement du Canada relevant des domaines de la politique étrangère et de la défense nationale. Suivant mon interprétation, les motifs du juge Wilson, auxquels le juge Dickson (maintenant Juge en chef) a souscrit sur la question de la justiciabilité, affirment que lorsqu'est en cause un litige que les tribunaux peuvent trancher, ceux‑ci ne devraient pas refuser de statuer au motif qu'à cause de ses incidences ou de son contexte politiques, il vaudrait mieux en laisser l'examen et le règlement au législatif ou à l'exécutif. Cela, bien entendu, fut dit dans le contexte de l'obligation judiciaire de statuer en matière constitutionnelle en vertu de la Charte, mais j'estime que cela s'applique également à un litige non constitutionnel portant sur les limites d'un pouvoir conféré par la loi. Il y aura indubitablement des cas où la question du respect provincial des conditions d'un partage des frais avec le fédéral soulèvera des points qui ne relèvent pas de la compétence des tribunaux, mais les points litigieux particuliers concernant l'inexécution provinciale que soulève la déclaration de l'intimé sont des points de droit dont les tribunaux peuvent manifestement être saisis. Bien entendu, cela est vrai aussi du litige sur le pouvoir que confère l'art. 7 du Régime. Je suis donc d'avis que la reconnaissance de la qualité pour agir dans l'intérêt public en l'espèce ne devrait pas être refusée pour le motif de sa justiciabilité.

34. La crainte d'une dissipation de ressources judiciaires limitées et la nécessité d'écarter les trouble‑fête trouvent leur réponse dans les exigences imposées par l'arrêt Borowski, qu'il y ait un vrai litige et qu'un citoyen ait un intérêt véritable dans ce litige. Je pense que l'intimé satisfait à ces deux exigences. Les points de droit soulevés à l'égard du prétendu non‑respect provincial des conditions et engagements auxquels les versements fédéraux au titre du partage des frais sont assujettis par le Régime et à l'égard du pouvoir conféré par la loi de procéder à ces versements sont, à mon avis, loin d'être futiles. Ils méritent qu'un tribunal les examinent. Le statut de personne nécessiteuse de l'intimé, aux termes du Régime, quand il se plaint de subir un préjudice à cause de ce prétendu non‑respect provincial, démontre qu'il est une personne ayant un intérêt véritable dans ces points litigieux et non un simple trouble‑fête.

35. La préoccupation d'un tribunal, lorsqu'il statue sur un point litigieux, d'entendre les principaux intéressés faire valoir contradictoirement leurs points de vue—un facteur particulièrement souligné par le juge en chef Laskin dans l'arrêt Borowski—trouve sa réponse dans l'exigence, confirmée dans cet arrêt, qu'il n'y ait pas d'autre moyen raisonnable et efficace de saisir un tribunal de la question. Dans les arrêts Thorson, McNeil et Borowski, il a été jugé que cette exigence se trouvait satisfaite du fait de la nature de la loi contestée et du fait aussi que le procureur général avait refusé d'intenter un recours malgré que demande en ait été faite. Dans l'arrêt Borowski, les juges de la majorité et de la minorité n'ont différé d'opinions, essentiellement, selon mon interprétation de leurs motifs, que sur la question de savoir s'il pouvait exister quelqu'un d'autre, qui ait un intérêt plus direct que le demandeur, vraisemblablement à même de contester la loi. En l'espèce présente, il ressort clairement de la nature de la loi en cause qu'il ne peut y avoir personne d'autre qui ait un intérêt plus direct que le demandeur pour contester le pouvoir légal de faire les versements fédéraux au titre du partage des frais. Dans la mesure où une requête préalable au procureur général pour qu'il intervienne pourrait être jugée nécessaire dans certains cas pour montrer qu'il n'y a pas d'autres moyens de saisir un tribunal du litige, je ne pense pas que cela doive être considéré comme nécessaire dans une espèce comme celle‑ci, quand il est clair, vu la position adoptée par le procureur général, qu'il n'aurait pas consenti à introduire une instance. Je suis, par conséquent, d'avis que l'intimé satisfait à l'exigence qu'il n'y ait pas d'autres moyens raisonnables et efficaces de saisir un tribunal de la question du pouvoir légal que soulève l'intimé dans sa déclaration.

36. Pour tous ces motifs, je suis d'avis de reconnaître à l'intimé qualité pour intenter son action en jugement déclaratoire, portant contestation de la légalité des versements fédéraux au titre du partage des frais, effectués en vertu de l'art. 7 du Régime.

37. Comme je l'ai indiqué ci‑dessus, la Cour d'appel fédérale n'a pas examiné, du moins expressément, la question de la qualité pour demander l'injonction requise par l'intimé en la distinguant de la qualité pour demander un jugement déclaratoire. La cour a rejeté les appels des ordonnances de la Division de première instance qui avait refusé une injonction demandée par avis introductif de requête et d'injonction provisoire dans l'action à cause, selon mon interprétation des motifs du juge en chef Thurlow, du manque d'urgence et non du défaut de qualité pour agir. Dans ces motifs, le juge en chef Thurlow se réfère constamment à la qualité pour demander une déclaration. Après avoir expliqué le rejet des appels contre les ordonnances refusant une injonction, il dit à la p. 522: "Il reste à examiner les questions de savoir si l'appelant a qualité pour intenter l'action et si la déclaration révélait un droit d'action soutenable permettant d'obtenir un jugement déclaratoire." Devant nous, l'avocat des appelants n'a pas fait valoir qu'il fallait faire une distinction importante aux fins de la question soumise, entre la qualité pour demander une déclaration et celle pour demander une injonction. De fait, cette question n'a absolument pas été plaidée. La Cour d'appel fédérale et l'avocat en cette Cour ont bien pu présumer qu'il n'y a pas de différence importante entre ces redressements pour ce qui est de la qualité pour agir, par rapport aux conditions y donnant ouverture dans un cas donné. Si c'est le cas, c'est à mon avis une présomption fondée. Il est essentiel de distinguer, à mon avis, la qualité pour agir, ou le droit de demander un redressement particulier, des conditions y donnant ouverture. La règle générale relative à la qualité pour demander une déclaration ou une injonction, dont j'ai déjà parlé, a généralement été considérée comme essentiellement la même dans les deux cas. Cf. Cromwell, op. cit., aux pp. 157 et 158. Je ne peux voir aucun motif solide pour lequel la reconnaissance exceptionnelle de la qualité pour agir dans l'intérêt public, en tant qu'exercice du pouvoir discrétionnaire des tribunaux, que ces motifs confirment, ne devrait pas s'appliquer autant à l'injonction qu'au jugement déclaratoire. Si on accorde à l'intimé la qualité pour demander un jugement déclaratoire, je ne peux pas voir pourquoi on ne devrait pas aussi la lui accorder pour le redressement accessoire qu'est l'injonction. Déterminer si on doit accorder à un demandeur un jugement déclaratoire ou une injonction dans une affaire donnée relève du pouvoir discrétionnaire des juges qu'ils doivent exercer selon des critères et des considérations qui sont assez différents selon le redressement. Dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire en l'espèce, il faudrait nettement que l'on tienne compte du rôle de l'injonction en tant que redressement de droit public, y compris la question de savoir si on peut l'utiliser contre des ministres du gouvernement. Il convient de laisser ces questions au juge de première instance. On doit, à mon avis, reconnaître à l'intimé la qualité pour demander l'injonction décrite dans sa déclaration.

V

38. Comme je l'ai indiqué au début des présents motifs, les appelants soutiennent, comme moyen subsidiaire appuyant leur requête en radiation, que la déclaration ne révèle aucune cause raisonnable d'action. Je m'autorise à dire, d'après ce que je comprends de la plaidoirie de l'avocat des appelants devant la Cour, qu'il n'a pas poussé ce moyen. Il a mis l'accent sur la qualité pour agir et la question connexe de la justiciabilité. La qualité pour agir et l'existence d'une cause raisonnable d'action sont manifestement liées de près et, comme l'a reconnu l'avocat des appelants, tendent dans une espèce comme celle‑ci à se confondre. D'ailleurs je me demande s'il existe vraiment une cause d'action raisonnable qu'on puisse distinguer, à titre de moyen subsidiaire, de la question de la qualité pour agir. Avec égards, je pense que cela se reflète peut‑être dans les motifs du juge en chef Thurlow, quand il traite de la cause d'action raisonnable et qu'il se réfère à la jurisprudence sur la qualité pour agir pour étayer sa conclusion. Manifestement, si un demandeur a la qualité nécessaire pour agir, il peut intenter une action en jugement déclaratoire portant qu'une autorité administrative a agi sans pouvoir légal. Si je comprends bien, la question de la cause raisonnable d'action, si on conclut que l'intimé a qualité pour agir, consiste à déterminer s'il est clair que ne pourraient être accueillies les conclusions de l'intimé quant au prétendu non‑respect provincial des conditions et engagements imposés par le Régime et quant à l'illégalité prétendue des versements fédéraux. Je partage l'avis du juge suppléant Lalande en Cour d'appel fédérale que ce n'est pas le cas, et je suis donc d'avis de rejeter l'argument qu'aucune cause d'action raisonnable ne ressort de la déclaration de l'intimé.

39. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureur des appelants: R. Tassé, Ottawa.

Procureur de l’intimé: G. Patrick S. Riley, Winnipeg.

Références :

Jurisprudence
Arrêts appliqués: Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138
Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265
Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575
arrêts mentionnés: MacIlreith v. Hart (1908), 39 R.C.S. 657
Inland Revenue Commissioners v. National Federation of Self‑Employed and Small Businesses Ltd., [1982] A.C. 617
Australian Conservation Foundation Inc. v. Commonwealth of Australia (1980), 28 A.L.R. 257
London County Council v. Attorney‑General, [1902] A.C. 165
Carota c. Jamieson, [1977] 1 C.F. 19
Gouriet v. Union of Post Office Workers, [1978] A.C. 435
Boyce v. Paddington Borough Council, [1903] 1 Ch. 109
London Passenger Transport Board v. Moscrop, [1942] A.C. 332
Cowan v. Canadian Broadcasting Corp., [1966] 2 O.R. 309
Rosenberg v. Grand River Conservation Authority (1976), 69 D.L.R. (3d) 384
Smith v. Attorney General of Ontario, [1924] R.C.S. 331
Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968)
Linda R. S. v. Richard D., 410 U.S. 614 (1973)
Joint Anti‑Fascist Refugee Committee v. McGrath, 341 U.S. 123 (1951)
Re Lofstrom and Murphy (1971), 22 D.L.R. (3d) 120
LeBlanc c. Ville de Transcona, [1974] R.C.S. 1261
Simon v. Eastern Kentucky Welfare Rights Organization, 426 U.S. 26 (1976)
Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441.
Lois et règlements cités
Municipal Act, S.M. 1970, chap. 100, art. 444.
Régime d’assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, chap. C‑1, art. 2, "personne nécessiteuse", "autorité provinciale", 4, 6(2)a), 7(1), 9(1)g).
Règles de la Cour fédérale, C.R.C. 1978, chap. 663, règle 419(1).
Social Allowances Act, R.S.M. 1970, chap. S160, art. 11(5)b), 20(3) [aj. 1980, chap. 37, art. 10].
Doctrine citée
Cromwell, Thomas A. Locus Standi: A Commentary on the Law of Standing in Canada. Toronto: Carswells, 1986.
Thio, S. M. Locus Standi and Judicial Review. Singapore: Singapore University Press, 1971.
Zamir, Itzhac. The Declaratory Judgment. London: Stevens & Sons Ltd., 1962.

Proposition de citation de la décision: Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607 (18 décembre 1986)

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Origine de la décision

Date de la décision : 18/12/1986
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