Rio Hotel Ltd. c. Nouveau-Brunswick (Commission des licences et permis d'alcool), [1987] 2 R.C.S. 59
Rio Hotel Limited Appelante
c.
La Commission des licences et permis d'alcool, constituée en vertu de la Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, chap. L‑10 et modifications Intimée
et
Le procureur général du Nouveau‑Brunswick et le procureur général de la Saskatchewan Intervenants
répertorié: rio hotel ltd. c. nouveau‑brunswick (commission des licences et permis d'alcool)
No du greffe: 19949.
1986: 6 octobre; 1987: 29 juillet.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Lamer, Wilson et Le Dain.
en appel de la cour d'appel du nouveau‑brunswick
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick (1986), 29 D.L.R. (4th) 662, 47 R.N.‑B. 436, 124 A.P.R. 436, qui a rejeté une demande d'examen judiciaire de la constitutionnalité du par. 63.01(5) de la Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, chap. L‑10. Pourvoi rejeté.
Julie Durette et Kevin McNeil, pour l'appelante.
B. Richard Bell, pour l'intimée.
Marc Richard et Bruce Judah, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Cheryl Crane, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges McIntyre, Wilson et Le Dain rendu par
1. Le Juge en chef—Le présent pourvoi soulève la question de savoir si une province peut légiférer pour interdire les "spectacles de nudité", dans le cadre d'un régime législatif de réglementation de la vente de boissons alcooliques dans la province. J'ai eu l'avantage de lire les motifs de jugement rédigés par mon collègue le juge Estey et, bien que je souscrive entièrement à sa façon de trancher le pourvoi, je préfère me fonder sur un raisonnement différent pour arriver à la même conclusion. Quant aux faits de la présente affaire et à l'historique des procédures devant les tribunaux, j'adopte volontiers l'exposé qu'en a fait le juge Estey.
2. Il est établi depuis longtemps que les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 investissent les provinces du pouvoir de légiférer pour réglementer les conditions applicables à la vente et à la consommation d'alcool dans la province. Voir Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for the Dominion, [1896] A.C. 348 (C.P.), et Attorney‑General of Manitoba v. Manitoba Licence Holders' Association, [1902] A.C. 73 (C.P.) Il est aussi bien établi qu'en réglementant la distribution d'alcool une province peut assujettir toute licence à des conditions visant à assurer la [TRADUCTION] "bonne administration" des débits de boissons alcooliques. Voir Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117, à la p. 131. Il semble donc clair qu'à première vue le législateur du Nouveau‑Brunswick avait compétence pour adopter le par. 63.01(5) de la Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, chap. L‑10 et ses mod., qui autorise la Commission des licences et permis d'alcool de la province à assujettir toute licence d'alcool à des conditions interdisant "certaines catégories déterminées de spectacles de personnes" dans les établissements titulaires d'une licence.
3. La difficulté, en l'espèce, découle toutefois du fait que la Commission des licences et permis d'alcool, en délivrant à Rio Hotel Ltd. la licence de divertissement no 5199‑E, lui a imposé une condition qui interdisait tous les "spectacles de nudité". L'appelante soutient que cette condition touche à la moralité publique et relève, par conséquent, de la compétence exclusive en matière de droit criminel que confère au législateur fédéral le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le Parlement a en effet adopté des dispositions qui se rapportent, directement ou indirectement, à la nudité en public (l'al. 159(2)b) et les art. 163, 169 et 170 du Code criminel). Les parties conviennent que ces dispositions relèvent de la compétence du Parlement du Canada. La question en litige se ramène donc à ceci: L'interdiction des spectacles de nudité qu'une province impose dans le cadre d'un régime de licences d'alcool peut‑elle s'appliquer nonobstant les interdictions analogues mais de portée plus générale établies par le Code?
4. Le procureur général du Nouveau‑Brunswick prétend que la condition de licence attaquée en l'espèce fait partie d'un régime législatif dont [TRADUCTION] "l'objet diffère complètement de celui visé par le droit criminel". Alors que le droit criminel aborde les questions de la nudité et de l'obscénité, la condition à laquelle est assujettie la délivrance de la licence concerne simplement les types de divertissements qui peuvent servir d'instrument de commercialisation pour la vente de boissons alcooliques dans la province. De toute évidence, cet argument fait entrer en jeu le "principe du double aspect" formulé pour la première fois par le Conseil privé à la fin du dix‑neuvième siècle. Leurs Seigneuries ont bien résumé ce principe dans l'arrêt Hodge v. The Queen, à la p. 130: [TRADUCTION] "les sujets qui, sous un certain aspect et pour une certaine fin, relèvent de l'article 92, peuvent, sous un autre aspect et pour une autre fin, relever de l'article 91". L'inverse est également vrai. Voir aussi Russell v. The Queen (1882), 7 App. Cas. 829, et Citizens Insurance Co. of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96.
5. Dans l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, l'application du principe du double aspect a fait l'objet d'une étude exhaustive de la part de cette Cour, qui a en outre fourni une explication fort détaillée du rapport entre le principe de la prépondérance fédérale en matière législative et celui du double aspect. Point n'est besoin de refaire ici cette analyse. Il suffit de dire que, lorsqu'on peut affirmer qu'un sujet législatif particulier revêt un "double aspect", de sorte que, vu sous un angle, ce sujet relève de la compétence du Parlement et, vu sous un autre angle, il est du ressort de la province, la loi fédérale n'aura prépondérance que dans la mesure où elle entre directement en conflit avec la mesure législative provinciale pertinente. Le simple chevauchement ne constitue pas un "conflit direct". Cette expression laisse plutôt entendre que, pour que la prépondérance fédérale joue, il doit y avoir conflit entre les lois fédérale et provinciale correspondantes. Se fondant sur la conclusion du juge Martland dans l'arrêt Smith v. The Queen, [1960] R.C.S. 776, la Cour à la majorité dans l'affaire Multiple Access Ltd. a affirmé, à la p. 191:
En principe, il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de prépondérance et d'exclusion sauf lorsqu'il y a un conflit véritable, comme lorsqu'une loi dit "oui" et que l'autre dit "non"...
Le principe du double aspect s'applique lorsqu'il n'y a pas de contraste marqué entre l'importance relative des caractéristiques fédérales et celles des caractéristiques provinciales d'un sujet particulier.
6. En appliquant ces principes aux circonstances de l'espèce, je conclus que la législature du Nouveau‑Brunswick avait compétence pour adopter la loi provinciale autorisant la condition de licence attaquée. La loi en cause, je le répète, se rapporte à première vue à la propriété et aux droits civils dans la province et à des matières d'une nature purement locale. Le législateur ne cherche qu'à réglementer les formes de divertissement dont les propriétaires d'établissements titulaires d'une licence peuvent se servir comme instruments de commercialisation pour augmenter les ventes d'alcool. Malgré qu'il y ait un certain chevauchement de la condition de licence interdisant les spectacles de nudité et de différentes dispositions du Code, il n'y a pas de conflit direct. Il est tout à fait possible de se conformer aux deux lois provinciale et fédérale. De plus, la peine prévue pour le manquement aux conditions imposées par la province pour l'obtention d'une licence autorisant la vente d'alcool est la suspension ou l'annulation de cette dernière. Ni l'artiste qui exécute un spectacle de nudité ni le titulaire de la licence ne fait l'objet d'une conséquence pénale. Quant aux dispositions pertinentes du Code, elles ont manifestement pour objet premier de punir les artistes et les propriétaires qui n'observent pas les interdictions concernant la nudité en public. Je ne puis affirmer que les caractéristiques fédérales de cette matière soient sensiblement plus importantes que ses caractéristiques provinciales. Le régime provincial de réglementation de la vente de boissons alcooliques dans la province peut, sans difficulté, s'appliquer concurremment avec les dispositions du Code criminel fédéral.
7. Je tiens à souligner que la présente affaire peut être distinguée d'avec la situation en présence dans l'affaire Westendorp c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 43. Dans cette affaire, la ville de Calgary avait adopté un règlement qui portait apparemment sur l'utilisation des rues de la ville. En réalité, un article du règlement constituait une tentative flagrante et déguisée de réprimer la prostitution. Cette Cour a jugé que l'article en question faisait "figure d'intrus" et qu'il n'avait rien à voir, ni du point de vue de la matière traitée ni du point de vue de la gamme des peines prévues, avec le reste du règlement. En d'autres termes, la disposition relative à la prostitution ne pouvait être considérée comme relevant d'un chef de compétence provinciale; elle ne s'inscrivait pas véritablement dans le cadre d'un programme de réglementation autorisé en vertu du par. 92(13) ou (16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Les conditions dont la licence est assortie en l'espèce ne constituent qu'une partie d'un régime global de réglementation de la vente de boissons alcooliques au Nouveau‑Brunswick. Il n'y a aucun empiétement déguisé sur un chef de compétence fédérale.
8. Finalement, je suis d'accord avec le juge Estey pour dire qu'il ne convient pas ici d'examiner la question de la liberté d'expression garantie par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés.
9. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs rendus par
10. Le juge Beetz—Je suis d'accord avec le Juge en chef et le juge Estey que les conditions de délivrance d'une licence prescrites par la Commission représentent un régime provincial valide de réglementation qui relève des par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Je suis également d'accord avec le Juge en chef que ce régime, en raison de son objet provincial valide, peut s'appliquer concurremment avec les dispositions du Code criminel: voir Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan, [1941] R.C.S. 396.
11. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs des juges Estey et Lamer rendus par
12. Le juge Estey—Le présent pourvoi porte sur l'interaction d'un règlement provincial concernant la vente des boissons alcooliques dans la province et des diverses dispositions du Code criminel concernant la conduite à suivre dans le domaine dit du divertissement.
13. La province du Nouveau‑Brunswick a adopté une loi générale établissant un régime de délivrance de licences applicable, dans l'ensemble de la province, aux établissements où les citoyens peuvent acheter des boissons alcooliques. Les exploitants de Rio Hotel Ltd. ont obtenu deux licences conformément à ce programme établi par la loi: la première concernait l'établissement des lieux eux‑mêmes comme point de vente de boissons alcooliques, et la seconde était une licence de divertissement relative à la présentation de spectacles sur scène. Cette licence de divertissement comportait un certain nombre de conditions. Ce sont ces dernières conditions qui font principalement l'objet du présent pourvoi.
14. Il ne peut y avoir de doute, à ce point de l'histoire constitutionnelle du Canada, que les provinces ont le pouvoir en vertu du par. 92(13) ou (16) d'établir par voie législative un régime applicable à la vente et à la consommation de boissons alcooliques dans l'ensemble de la province: Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for the Dominion, [1896] A.C. 348 (C.P.); Attorney‑General of Manitoba v. Manitoba Licence Holders' Association, [1902] A.C. 73 (C.P.) Il a également été établi qu'en réglementant ce système de distribution, la province peut interdire certaines activités à l'intérieur des établissements qui sont titulaires d'une licence en vertu du régime instauré par la loi: Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.) Dans le passé, certaines provinces ont interdit toute forme de divertissement et toute activité autre que la consommation de boissons alcooliques dans ces établissements titulaires d'une licence. Par exemple, dans la province de la Saskatchewan, le par. 264(9) de The Liquor Act, R.S.S. 1940, chap. 279, prévoyait ce qui suit:
[TRADUCTION] 264. ...
(9) Les appareils à sous, les cartes à jouer, les spectacles de variétés, la danse, les appareils produisant de la musique, la radio ou toute autre forme de divertissement ou tout appareil de jeu quelconque sont interdits dans la partie de l'hôtel mentionnée dans la licence où on peut garder, vendre et consommer de la bière.
15. Pendant ce temps, le Parlement du Canada a, par une série de dispositions dans le Code, légiféré en ce qui concerne la nudité (art. 170), les actions indécentes (art. 169), les représentations théâtrales immorales, indécentes ou obscènes (art. 163), les spectacles indécents en public (al. 159(2)b)) et le tapage fait dans un endroit public ou près d'un endroit public (art. 171). Certaines de ces dispositions visent des lieux précis, tandis que d'autres s'appliquent de façon générale. Il se pourrait bien que le Parlement puisse légiférer en ce qui a trait à la conduite à suivre spécialement dans les tavernes, comme dans le cas des théâtres, mais il n'existe actuellement aucune disposition de ce genre dans le Code, et il semble que jusqu'ici depuis l'entrée en vigueur de la Constitution, aucun tribunal n'a été invité à répondre à cette question.
16. En application de la Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, chap. L‑10, la province du Nouveau‑Brunswick a créé une Commission des licences et permis d'alcool qui est chargée de délivrer, de refuser, d'annuler ou de suspendre les licences autorisant la vente de boissons alcooliques. Selon l'art. 63, la Commission peut délivrer diverses licences autorisant la vente des boissons alcooliques, comme une "licence de taverne", une "licence de restaurant" ou une "licence de cabaret". En 1983, la Loi a été modifiée de manière à assujettir les licences à une condition supplémentaire à l'art. 63.01. Ce nouvel article prévoit que nul titulaire d'une licence autorisant la vente de boissons alcooliques ne doit présenter "dans l'établissement pour lequel cette licence a été délivrée des spectacles de personnes sans être titulaire d'une licence délivrée en vertu du présent article". Le paragraphe 63.01(5) prévoit également que la Commission peut fixer les conditions de délivrance d'une licence en application de l'art. 63.01 et que, ce faisant, elle peut "réglementer et restreindre la nature et la présentation des spectacles de personnes et en interdire certaines catégories déterminées".
17. Le 24 mai 1984, la licence de divertissement n*SUo 5199‑E a été délivrée à l'appelante, Rio Hotel Ltd., conformément à l'art. 63.01 de la Loi sur la réglementation des alcools. La délivrance de cette licence a été assujettie aux conditions suivantes:
1.En accordant une licence de divertissement, la Commission n'approuve PAS les spectacles de nudité ou autres genres de spectacles sur scène qui exposent de quelque façon que ce soit à la vue du public les parties génitales ou les fesses d'un exécutant de sexe masculin ou les parties génitales ou les fesses ou les seins d'un exécutant de sexe féminin.
2.Tous les titulaires de licences qui offrent des spectacles où ont lieu des représentations, des concours, des actes ou activités qui présupposent l'enlèvement de quelque pièce de vêtement que ce soit à un moment donné du spectacle, ou qui présupposent un état particulier de nudité pour la représentation, le concours, l'acte ou l'activité même, par des hommes ou par des femmes, et notamment, mais non exclusivement, les danseurs effeuilleurs ou les danseuses effeuilleuses, les danseurs ou danseuses à "gogo", les danseurs ou danseuses exotiques, les mannequins, les imitateurs, les concours de vêtements mouillés, les concours des plus belles parties du corps, les groupes musicaux, les chanteurs, les chanteuses ou musiciens doivent respecter les restrictions suivantes dont sont assorties leurs licences:
(A)Toutes les représentations doivent se dérouler sur une scène surélevée SEULEMENT
(B)La scène doit être aménagée et située de manière à ce que les artistes puissent y entrer et en sortir sans devoir passer dans les lieux où l'alcool peut être servi ou consommé
(C)Les clients NE doivent en aucun temps être assis ou se trouver à moins de deux mètres de la scène pendant les représentations
(D)Il est INTERDIT aux artistes de se mêler à la clientèle avant, pendant ou après les représentations.
3.En accordant les licences de divertissement, la Commission interdit également ou restreint les autres genres de divertissements qui à son avis sont préjudiciables au bon fonctionnement de l'établissement titulaire d'une licence.
18. Il importe de noter que les dispositions du Code susmentionnées et les conditions de délivrance de la licence provinciale peuvent être distinguées en ce sens que les dispositions du Code visent essentiellement à punir l'artiste ou le propriétaire en question, ou les deux à la fois, alors que le règlement provincial ne s'applique qu'au propriétaire de l'établissement titulaire d'une licence et non à l'artiste. Ni cette Cour ni la Cour d'appel n'ont été saisies d'un argument portant que les dispositions du Code susmentionnées ne s'appliquaient pas à la conduite à suivre dans cet établissement titulaire d'une licence. La question est donc de savoir si les conditions auxquelles la Commission a assujetti la délivrance de la licence empiètent sur la compétence fédérale en matière de droit criminel ou si ces conditions peuvent être ajoutées à un régime législatif provincial valide, ou adoptées à l'appui d'un tel régime.
19. En l'espèce, le litige porte principalement sur la première condition dont est assortie la licence de divertissement, précitée, qui, selon l'appelante, constitue purement et simplement l'adoption, par la province, d'une disposition de droit criminel. La province du Nouveau‑Brunswick a, dans le passé, adopté un règlement semblable qui a été contesté devant les tribunaux dans l'affaire Rio Hotel Ltd. v. Liquor Licensing Board (1983), 47 R.N.‑B. (2d) 436 (C.A.), ci‑après appelée, pour plus de commodité, l'arrêt "Rio no 1". La disposition soumise à l'examen de la cour [L.R.N.‑B. 1973, chap. L‑10] dans cette affaire prévoyait ce qui suit:
14(1) La Commission peut annuler une licence ou un permis ou les suspendre pendant la période qu'elle juge utile lorsqu'elle est convaincue, après avoir tenu une audience en application de l'article 12,
a) que la personne à laquelle a été délivré la licence ou le permis a enfreint une disposition de la présente loi ou du règlement ou n'a pas observé l'une des conditions rattachées à la licence ou au permis,
a.1) que les spectacles ou divertissements offerts dans l'établissement titulaire d'une licence visé par le permis ou la licence étaient immoraux, indécents ou obscènes, ou
b) qu'il existe d'autres motifs d'annulation ou de suspension d'une licence ou d'un permis prescrits par la présente loi.
20. Cette disposition réglementaire suit de près la terminologie du Code et semblerait en effet créer une infraction identique à celle que prévoit le par. 159(2) du Code, sauf que la mesure législative provinciale ne s'applique qu'à la conduite à suivre à l'intérieur d'un établissement titulaire d'une licence. Dans l'arrêt Rio no 1, précité, la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick a jugé que cet article du règlement outrepassait la compétence de la province et empiétait sur la compétence fédérale en matière de droit criminel.
21. Il va sans dire qu'une province pourrait prescrire dans sa législation sur la réglementation des alcools une condition selon laquelle une condamnation du titulaire de la licence en vertu du Code justifierait l'annulation de cette licence. Cependant, il ne s'ensuit pas qu'il est loisible à la province d'adopter de nouveau la disposition en matière criminelle pour arriver au même résultat en déclarant effectivement le titulaire de la licence "coupable" d'une infraction criminelle existant déjà dans la loi fédérale, conformément à sa propre procédure et devant son propre tribunal.
22. Comme je l'ai déjà fait remarquer, il y a eu plusieurs affaires où on a jugé valide la réglementation provinciale de la conduite à suivre dans les établissements titulaires d'une licence. Dans l'arrêt Hodge v. The Queen, précité, le Conseil privé a statué qu'un règlement pris par les Liquor Licence Commissioners de la province, qui interdisait l'utilisation d'une table de billard pendant les heures où la vente des boissons alcooliques était prohibée par la Liquor Licence Act, était conforme à la compétence de la province en vertu du par. 92(16). Leurs Seigneuries ont jugé, à la p. 131, que [TRADUCTION] "bien compris, les pouvoirs conférés par la loi en question sont de faire des règlements dans le genre de règlements municipaux ou de police, d'une nature purement locale pour la bonne administration des tavernes ... et que, comme tels, ils ont pour but de préserver, dans les limites de la municipalité, la paix et les bonnes moeurs, et de réprimer l'ivresse et la conduite désordonnée et tapageuse".
23. Dans l'affaire L'Abbé v. Ville de Montréal, [1969] B.R. 1098, la Cour d'appel du Québec a jugé qu'un règlement de la ville de Montréal, qui prévoyait qu'il était illégal pour les employés et les artistes des établissements offrant des boissons alcooliques de [TRADUCTION] "se mêler aux clients de l'établissement, de boire, de danser avec un client ou de prendre place à la même table ou au même comptoir que lui", relevait des pouvoirs de la ville de Montréal. Le juge Casey a déclaré, à la p. 1101, qu'en ce qui concerne les établissements où l'on sert des boissons alcooliques, il est [TRADUCTION] "essentiel que la ville ait le pouvoir de faire ce qu'elle peut afin de prévenir les abus et de s'assurer que ces établissements sont tenus de façon à maintenir la paix et l'ordre et à respecter les normes de la décence et des bonnes moeurs de la société". La cour a conclu, à la p. 1102, que le règlement en question n'empiétait pas sur le domaine du droit criminel et que les actes envisagés par le règlement ne s'inscrivaient pas [TRADUCTION] "dans une catégorie que le gouvernement fédéral avait déjà désignée comme relevant du domaine général du droit criminel".
24. Dans l'affaire R. v. Skagstead and Skagstead (1963), 43 D.L.R. (2d) 315, la Cour d'appel du Manitoba a statué qu'un article de la Liquor Control Act, 1956, S.M. 1956, chap. 40, de cette province, qui prévoyait que [TRADUCTION] "personne ne doit causer du désordre dans un établissement titulaire d'une licence" constituait une disposition législative provinciale valide en ce qui concerne l'application de la Liquor Control Act et la surveillance des établissements titulaires d'une licence délivrée en vertu de cette loi. Ce règlement visait, de par son caractère véritable, à surveiller l'exploitation des établissements titulaires d'une licence [TRADUCTION] "dans le but, autant que possible, de faire respecter les dispositions législatives strictes visant la réglementation de ces établissements titulaires d'une licence" (à la p. 316). De plus, [TRADUCTION] "la Législature n'a nullement tenté de copier quelque partie du Code criminel ni d'amplifier ou d'accroître quelque interdiction du Code" (à la p. 317). La cour a également jugé que l'utilisation du mot "disorderly" (désordre) dans le règlement ne créait pas pour autant la même infraction qu'à l'art. 171 du Code (l'ancien art. 160) qui concerne le fait de troubler la paix dans un endroit public.
25. Dans l'arrêt Re Sharlmark Hotels Ltd. and Municipality of Metropolitan Toronto (1981), 32 O.R. (2d) 129 (écarté subséquemment par la Cour d'appel de l'Ontario dans Re Koumoudouros and Municipality of Metropolitan Toronto (1985), 23 C.C.C. (3d) 286), la Cour divisionnaire de l'Ontario, dont le jugement unanime a été rendu par le juge Saunders (1984), 45 O.R. (2d) 426, 11 C.C.C. (3d) 364, a examiné une modification apportée à la Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, qui autorisait les municipalités à adopter des règlements concernant la délivrance de licences, la réglementation et l'inspection des [TRADUCTION] "lieux de divertissement réservés aux adultes". La cour a conclu que la mesure législative portait sur la réglementation d'un commerce autorisé et qu'elle relevait donc de la compétence de la province. Conformément à cette disposition de la Municipal Act, la ville de Toronto avait adopté un règlement qui visait la réglementation des [TRADUCTION] "lieux de divertissement réservés aux adultes" (qui comprennent notamment les établissements titulaires d'une licence les autorisant à servir des boissons alcooliques). Ce règlement interdisait aux artistes qui se produisaient dans ces lieux d'exposer des parties précises de leur corps. On a également jugé que cette disposition se rapportait à la réglementation d'un commerce autorisé et qu'elle relevait des pouvoirs de la municipalité. Bien que le Code ait contenu à l'art. 170 des dispositions relatives à la nudité, le règlement contesté a été maintenu. Les infractions dont il est question dans le Code se rapportent à la moralité, à l'indécence ou à l'obscénité. La Cour divisionnaire a jugé que le règlement ne visait pas ces questions. Il avait peut‑être été conçu pour créer des conditions propres à prévenir la criminalité ou même comme une mesure législative en matière de moralité, mais toujours est‑il qu'il n'empiétait pas sur le domaine interdit du droit criminel. Ce n'est qu'un autre exemple de la distinction subtile mais perceptible qui existe entre une loi en matière criminelle et un règlement pris en vue d'appuyer et de promouvoir l'application d'un objectif législatif régulier d'une province.
26. La Cour d'appel du Manitoba a examiné la réglementation des salons de massage par une municipalité dans l'affaire Cal Investments Ltd. v. City of Winnipeg (1978), 84 D.L.R. (3d) 699. Le règlement imposait aux gens qui travaillent dans les salons de massage le port de [TRADUCTION] "vêtements de dessus opaques" qui couvraient le corps à partir du cou jusqu'aux genoux. Il a été jugé que le règlement visait, de par son caractère véritable, à réglementer le commerce des salons de massage et n'empiétait pas sur la compétence fédérale en matière de droit criminel. Le règlement ne s'intéressait pas à la moralité, mais visait plutôt à réglementer la manière dont le commerce en question devait être exercé.
27. Dans chacune des affaires susmentionnées, le règlement provincial en cause visait à assurer l'exploitation ordonnée de l'établissement titulaire d'une licence en question, qu'il s'agisse d'une taverne, d'un lieu de divertissement réservé aux adultes ou d'un salon de massage. Toute conduite qui portait atteinte à l'exploitation efficace et ordonnée de ces commerces justifiait l'annulation de la licence ou la poursuite, devant les cours criminelles, de l'auteur de l'infraction provinciale créée pour sanctionner la réglementation provinciale.
28. L'arrêt de cette Cour Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662, appuie également cette interprétation de l'exercice valide de la compétence provinciale relativement aux établissements titulaires d'une licence. Dans l'arrêt McNeil, cette Cour a examiné la validité d'une loi provinciale qui conférait de vastes pouvoirs de censure en matière de représentations, de spectacles et de films en Nouvelle‑écosse. La loi provinciale en question prévoyait la délivrance de licences et la réglementation des salles de spectacle. La Loi interdisait au propriétaire d'une salle de spectacle de présenter un film qui n'avait pas été préalablement autorisé par l'Amusement Regulation Board. La Loi accordait à la commission concernée le pouvoir de retirer ou d'annuler une licence délivrée en vertu de la Loi si le propriétaire de la salle de spectacle contrevenait à cette dernière.
29. Les cinq juges formant la majorité de la Cour ont statué que la loi contestée (à l'exception d'un article du règlement) était du ressort de la province pour le motif qu'elle visait la réglementation d'un commerce ou d'une entreprise à l'intérieur de la province, ce qui relevait, à juste titre, du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour a également jugé que la Loi était valide à cause de son caractère réglementaire et préventif et non pas pénal; la Loi ne visait pas à créer une infraction criminelle ni à prévoir sa punition (comme dans l'arrêt Bédard v. Dawson, [1923] R.C.S. 681). Enfin, la Cour a confirmé la validité de la Loi pour le motif qu'elle visait à déterminer "ce qui est ou non présentable au public, pour des raisons morales", ce qui constitue une matière d'une "nature purement locale ou privée dans la province" au sens du par. 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867 (à la p. 699). Le motif le plus convaincant pour justifier le maintien de cette loi est que le règlement se rapporte à la réglementation valide d'un commerce ou d'une entreprise à l'intérieur de la province. Il est possible de faire la distinction d'avec la mention de la compétence provinciale relativement à la moralité de la représentation publique en question, comme matière d'une "nature purement locale ou privée". Il se peut bien que (même s'il n'est pas nécessaire, à mon avis, d'en décider ainsi maintenant) que les tribunaux limitent ce point de l'arrêt McNeil aux faits précis de cette affaire.
30. Dans l'arrêt McNeil, précité, la Cour a effectivement conclu que l'un des articles du règlement imposé par la Loi outrepassait la compétence de la province. L'article 32 du règlement interdisait toute [TRADUCTION] "représentation indécente ou inconvenante" dans une salle de spectacle. Le juge Ritchie, s'exprimant au nom de la Cour, a annulé cet article du règlement pour le motif qu'on "ne [pouvait] le distinguer des dispositions analogues du Code criminel" (à la p. 699). Cette disposition aurait engendré le problème de l'application du droit criminel sous le couvert d'un régime réglementaire provincial. Elle faisait entrer de cette façon les activités législatives de la province dans le domaine du par. 91(27), d'où la nécessité de la condamner.
31. Dans l'arrêt Procureur général du Canada et Dupond c. Ville de Montréal, [1978] 2 R.C.S. 770, cette Cour a examiné une situation analogue. On a jugé que la municipalité était constitutionnellement habilitée à réglementer la tenue de défilés sur les voies publiques puisqu'il s'agit d'une "matière d'une nature locale" autorisée par le par. 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Citant l'arrêt Hodge v. The Queen, précité, à l'appui de la proposition selon laquelle la municipalité peut agir dans le but de préserver la paix et de réprimer la conduite désordonnée dans le cadre d'un programme provincial valide, la Cour a jugé que la municipalité pouvait établir des règlements se rapportant au domaine public municipal. La mesure réglementaire était de nature préventive et non punitive. Il s'agissait donc d'un exercice valide de la compétence provinciale. L'arrêt Dupond, précité, a été rendu avant l'adoption de la Charte et ne soulevait que la question du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le contrôle et la réglementation de la circulation dans les rues est une question d'intérêt local et les défilés, de par leur nature même, exigent l'utilisation entière d'une rue ou d'une voie rapide au profit d'une cause ou d'un organisme. Le chaos qui pourrait résulter du fait qu'un organisme ou un groupe puisse envahir les rues sans avertissement préalable et de façon prolongée et répétée serait susceptible de désorganiser toute la collectivité. Les transports et les communications dans les grandes régions urbaines constituent une question vitale quoique d'intérêt local et c'est à ce titre que la Constitution les a attribués à la province et, par l'intermédiaire de celle‑ci, à la municipalité.
32. Cette ligne de démarcation parfois étroite entre l'exercice valide par le Parlement de sa compétence en matière de droit criminel et l'exercice valide par la province d'un droit de créer des dispositions en matière de licences ou divers autres règlements ou interdictions à l'appui d'un programme législatif provincial par ailleurs valide a fait l'objet de nombreux arrêts où la mesure législative provinciale a été annulée: Westendorp c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 43, Rio Hotel Ltd. v. Liquor Licensing Board ("Rio no 1"), précité, Re Koumoudouros and Municipality of Metropolitan Toronto, précité, Re Nordee Investments Ltd. and City of Burlington (1984), 48 O.R. (2d) 123 (C.A.), et Re Sherwood Park Restaurant Inc. and Town of Markham (1984), 48 O.R. (2d) 449 (C.A.)
33. Dans l'arrêt Westendorp, précité, cette Cour a annulé un règlement de la ville de Calgary qui avait pour objet de réprimer la pratique de la prostitution dans les rues de cette ville. La conduite liée à la prostitution est un crime classique ou traditionnel vieux comme le monde qui relève nettement du mandat conféré au Parlement par la Loi constitutionnelle de 1867. La ville a cherché sans succès à faire confirmer la validité de ce règlement provincial en tant qu'élément de la réglementation provinciale de la circulation dans les rues. Le règlement ne visait cependant pas la circulation mais constituait, de par son caractère véritable, du droit criminel. Ainsi que l'a affirmé le juge en chef Laskin, aux pp. 53 et 54:
Si une province ou une municipalité peuvent mettre une attaque directe contre la prostitution au compte du maintien de l'ordre dans la rue en s'appuyant sur l'atteinte aux droits du public, elles peuvent faire de même relativement au trafic de stupéfiants. Et pourquoi pas, dans la même optique, chercher à sanctionner les voies de fait commises dans les rues de la ville au titre du maintien de l'ordre dans les rues!
34. Comme on l'a déclaré dans l'arrêt Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226, à la p. 236: "Le droit criminel est plus facile à reconnaître qu'à définir. Il est plus facile de dire ce qui ne constitue pas du droit criminel que ce qui en est." Dans cet arrêt, cette Cour (aux pp. 236 à 238) a fondé son examen de l'étendue de la compétence fédérale en matière de droit criminel sur les trois arrêts suivants: Attorney‑General for Ontario v. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524, aux pp. 528 et 529, Proprietary Articles Trade Association v. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310, à la p. 324, et Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act (Renvoi sur la margarine), [1949] R.C.S. 1, à la p. 49. La Cour conclut ensuite, à la p. 238:
Les termes du par. 91(27) de la Constitution doivent être interprétés comme attribuant au Parlement la compétence exclusive en matière de droit criminel dans le sens plus large du terme. La législation provinciale qui, de par son caractère véritable, s'inscrit dans le cadre de cette expression dans son sens large est ultra vires. La compétence législative du Parlement correctement fondée sur le par. 91(27) peut avoir un effet destructeur sur une loi adoptée par une assemblée législative provinciale, qui empiète sur un domaine de compétence fédérale, mais telle est la nature de la procédure de répartition énoncée aux art. 91 et 92 de la Constitution.
35. Dans l'affaire Dupond, précitée, l'activité en question était essentiellement reliée à la bonne utilisation des rues et à la prévention des conditions qui, à leur tour, pouvaient donner lieu à une conduite désordonnée sur grande échelle. Il s'agissait donc d'un règlement qui concernait à la fois l'utilisation des rues et la prévention du crime qui constituent tous les deux des objectifs provinciaux réguliers. Dans l'affaire Westendorp, précitée, la mesure législative locale visait à réprimer une activité reconnue historiquement comme criminelle et, bien que le règlement fût axé sur le déroulement d'activités dans les rues, il ne pouvait pas, si ce n'est pour un motif spécieux, être décrit comme une mesure législative portant sur la circulation dans les rues.
36. Dans l'arrêt Koumoudouros, précité, la Cour divisionnaire a conclu à la validité d'un règlement provincial qui n'était pas différent de celui qui fait l'objet du présent pourvoi. Dans cette affaire, le règlement imposait des restrictions vestimentaires aux artistes qui se produisaient dans des [TRADUCTION] "lieux de divertissement réservés aux adultes" et leur interdisait d'exposer à la vue du public certaines parties précises de leur corps. La Cour d'appel a infirmé la décision de la Cour divisionnaire et a annulé ce règlement pour le motif que la province cherchait à réglementer les moeurs publiques, une matière qui relève du par. 91(27).
37. On peut trouver un résultat semblable dans l'arrêt Nordee, précité, dans lequel la Cour d'appel de l'Ontario a annulé un règlement municipal imposant une tenue vestimentaire dans des endroits destinés à [TRADUCTION] "héberger, accueillir, délasser ou divertir le public". Bien qu'elle ait effectivement jugé que le règlement avait été dûment adopté dans le cadre d'un régime de licences qui était du ressort de la province, la cour a conclu que ce règlement était incompatible avec le par. 170(1) du Code, qui régit la nudité. La cour a jugé que, dans un tel cas, la loi fédérale doit avoir prépondérance (Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161). Peu de temps après, le résultat auquel on était arrivé dans l'affaire Nordee a de nouveau été maintenu par la Cour d'appel de l'Ontario dans Re Sherwood Park, précité, bien que ce soit pour des motifs différents. Dans l'arrêt Re Sherwood Park, la cour a simplement conclu que le règlement ne faisait pas partie du régime réglementaire valide de la province et empiétait sur la compétence fédérale en matière de droit criminel; la cour ne s'est pas fondée sur le principe de la prépondérance.
38. À l'instar de la présente affaire, les règlements en question dans les affaires Koumoudouros, Nordee et Re Sherwood Park visaient seulement des établissements dûment autorisés et réglementés par la province. Dans l'affaire Koumoudouros, le règlement ne visait que les [TRADUCTION] "endroit[s] de divertissement réservé[s] aux adultes et titulaires d'une licence délivrée en vertu de The Liquor Licence Act". Dans les affaires Nordee et Re Sherwood Park, les règlements étaient limités aux [TRADUCTION] "établissements où l'on sert de la nourriture", définis comme des endroits destinés à [TRADUCTION] "accueillir, délasser ou divertir" le public. Néanmoins, la Cour d'appel de l'Ontario a, dans les trois cas, statué que le règlement contesté outrepassait la compétence de la province. Avec égards, je suis d'avis que les décisions rendues respectivement dans les affaires Koumoudouros, Nordee et Re Sherwood Park, précitées, sont erronées.
39. Dans toutes les décisions précitées, la séparation entre la compétence fédérale et la compétence provinciale se rapporte à deux situations différentes. La première situation concerne la réglementation d'établissements titulaires d'une licence et le texte législatif provincial en question vise à imposer des conditions que le titulaire de la licence doit respecter pour conserver sa licence. La seconde situation se présente lorsqu'une province prétend ajouter des peines à une entreprise provinciale valide comme la réglementation de la circulation dans les rues d'une municipalité. Dans le premier cas, il est beaucoup plus facile de déterminer si la mesure provinciale est valide parce que le comportement visé se rapporte seulement au déroulement d'une activité qui relève à juste titre de la compétence provinciale. Ainsi, le programme de licences fait partie d'un programme provincial général de réglementation. Par conséquent, sa légitimité se fonde sur le par. 92(13) ou (16), ou sur les deux à la fois. Dans la seconde catégorie, le problème se complique du fait que le règlement provincial s'applique à l'extérieur des établissements qui appartiennent au titulaire d'une licence provinciale ou qui sont contrôlés par lui. Dans ce cas, la province doit encore une fois trouver un programme provincial valide de réglementation et limiter les infractions créées à l'appui de ce programme à celles qui sont raisonnablement nécessaires à cette fin.
40. Plus la durée de la peine est longue et plus la terminologie se rapproche de celle qui décrit une conduite considérée traditionnellement comme criminelle, plus la validité de la mesure législative adoptée par la province est discutable. Le droit exclusif du Parlement de légiférer relativement au droit criminel et à la procédure en matière criminelle ne peut pas être érodé par une loi provinciale qui a l'apparence de ce qui est nécessaire pour mettre à exécution un programme provincial par ailleurs valide. Dans l'affaire Westendorp, précitée, la municipalité n'a pas démontré l'existence d'un tel programme, mais dans l'affaire Dupond, précitée, la Cour a pu discerner l'existence d'une telle activité provinciale légitime. Dans l'arrêt Rio n*SUo 1, précité, à la p. 441, malgré le fait que la loi contestée faisait partie d'un régime de licences provincial valide, on a jugé que la disposition en question ne pouvait être distinguée de la disposition analogue du Code. Donc, comme dans l'arrêt Westendorp, précité, la mesure législative en question empiétait nettement sur la compétence exclusive du Parlement en matière de droit criminel et outrepassait la compétence de la province. Cependant, dans le présent pourvoi, on ne peut pas dire que la loi contestée ne peut être distinguée des dispositions du Code. Il s'agit plutôt d'un règlement provincial valide qui constitue une partie importante d'un régime de licences provincial valide.
41. Par conséquent, il est clair que nous sommes en présence d'une mesure législative provinciale qui se situe dans la première catégorie que j'ai décrite, et plus particulièrement nous sommes saisis d'un régime provincial de délivrance de licences autorisant la vente de boissons alcooliques. La réglementation de la vente des boissons alcooliques a, depuis le tout début de notre histoire constitutionnelle, retenu l'attention des tribunaux. Il ressort clairement des jugements précités et de beaucoup d'autres jugements que les deux niveaux de gouvernement souverain ont un intérêt légitime dans une certaine partie de la production, de la distribution et de la consommation des boissons alcooliques. Historiquement, on a toujours jugé que la province avait un intérêt dans la vente des boissons alcooliques sur son territoire. Les arrêts Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for the Do‑ minion et Attorney‑General of Manitoba v. Manitoba Licence Holders' Association, précités, font reposer la compétence provinciale en cette matière à la fois sur le par. 92(13) (la propriété et les droits civils) et le par. 92(16) (les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province). La surveillance des tavernes, débits de boissons, hôtels, restaurants et autres établissements que le public peut fréquenter pour consommer des boissons alcooliques semble, de par sa nature même, être une question d'administration locale. Naturellement, il y va toujours de l'intérêt national en ce qui concerne les actes criminels accomplis à l'intérieur ou à l'extérieur de ces établissements, mais c'est à la province que la Loi constitutionnelle de 1867 s'en remet pour la création et la surveillance quotidiennes de ces commerces. De par leur nature même, ces établissements constituent des questions d'intérêt local et ils relèvent nettement du domaine de la propriété et des droits civils. Il n'est donc pas surprenant de conclure, bien qu'il y ait eu certaines exceptions historiques, que la réglementation de ces activités relève de la législature provinciale. Si le programme se fonde sur un système de délivrance de licences assorti de conditions et de règlements relatifs à la délivrance d'une licence et si la province ne prétend pas créer une infraction qui est de nature criminelle, il est nettement légitime sur le plan constitutionnel. Le programme de réglementation provincial valide est le système de délivrance des licences. Dans les circonstances du présent pourvoi, cela est même plus clair vu que le système de délivrance de licences est entièrement lié à l'exploitation locale d'établissements où l'on vend des boissons alcooliques aux citoyens. Le divertissement constitue dans ces établissements un [TRADUCTION] "instrument de commercialisation" naturel, pour reprendre les termes de l'intimée. Sur le marché actuel, il semblerait indispensable que des règlements adéquats concernant la consommation de boissons alcooliques tiennent compte de la nature des spectacles qui peuvent être offerts dans ces établissements, pour déterminer l'intérêt public dans la délivrance et le renouvellement des licences nécessaires à leur exploitation.
42. Par conséquent, il faut conclure en l'espèce à l'existence d'un programme législatif provincial concernant la délivrance de licences autorisant des établissements à vendre des boissons alcooliques et à présenter des spectacles pour favoriser la commercialisation de ces services. Tout cela est du ressort provincial. Il n'est pas nécessaire de justifier cette mesure législative provinciale par le droit qu'aurait la province de faire des règlements en matière de "moralité locale" (McNeil, précité) ou par le principe de la prépondérance ainsi que le souligne l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, précité. Avec égards, je ne suis pas d'accord sur ce point avec la Cour d'appel en l'espèce. Si la mesure législative contestée constituait, de par son caractère véritable, du droit criminel, ainsi qu'on l'a jugé dans l'arrêt Scowby c. Glendinning, précité (à la p. 236), elle relèverait de la "compétence exclusive" du Parlement. Au lieu de cela, la mesure législative dont est maintenant saisie cette Cour ne touche pas au domaine interdit du droit criminel, mais constitue un règlement adopté relativement à un régime provincial valide de délivrance de licences.
43. L'appelante a fait brièvement mention devant cette Cour de l'application de l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés à cette mesure législative provinciale. L'alinéa 2b) prévoit ce qui suit:
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
...
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
Le dossier présenté aux tribunaux sur cette question est malheureusement insuffisant et ne peut pas justifier l'argument portant que cette loi viole la disposition précitée de la Charte. La nature de la conduite qui, allègue‑t‑on, équivaut à de la danse nue, n'est pas indiquée dans le dossier. On n'y décrit aucune conduite de ce genre, ni l'étendue de la nudité alléguée, ni la nature de l'"expression" en question, ni rien d'autre d'une nature factuelle se rapportant à cette question (R. c. Verrette, [1978] 2 R.C.S. 838). Par conséquent, la Cour n'a pas demandé à l'intimée de fournir une réponse sur ce point. Je ne juge donc pas nécessaire d'examiner cette question dans le présent pourvoi.
44. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Valcourt, Picard, Morneault, Durette & McNeil, Edmundston.
Procureurs de l'intimée: Wood, Buchanan & Bell, Fredericton.
Procureurs de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Bruce Judah et M. Richard, Fredericton.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Kenneth W. McKay, Regina.
