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§ Canada (P.G.) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489 (19 novembre 1987)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1987] 2 R.C.S. 489 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1987-11-19;.1987..2.r.c.s..489 ?

Analyses :

Droit du travail - Emploi dans la Fonction publique - Nominations - Création de la fonction additionnelle de "maître‑chien" pour le poste déjà existant d'inspecteur des douanes - Nouvelle fonction exigeant des qualifications spéciales supplémentaires - L'affectation d'inspecteurs des douanes à la fonction de maître‑chien constitue‑t‑elle une nomination à un poste au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique? - Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑32, art. 10, 12(1), 21.

Le ministère du Revenu national, douanes et accise, autorise la constitution d'une unité canine de détection et il affiche un avis invitant les inspecteurs des douanes à se porter candidats pour une affectation à titre de "maître‑chien". La nouvelle fonction requiert des qualifications spéciales supplémentaires de l'inspecteur des douanes. Les appelants, deux candidats non reçus, ont contesté la sélection devant un comité d'appel en vertu de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. À l'audience, le Ministère a soutenu que l'affectation n'était pas une nomination permettant l'exercice du droit d'appel prévu à l'art. 21, mais une simple affectation à une fonction additionnelle du poste déjà existant d'inspecteur des douanes, comportant l'acquisition et l'emploi d'instruments de travail supplémentaires. Le comité d'appel a accueilli l'appel interjeté par les appelants et il a révoqué les nominations pour le motif que la sélection résultait d'une nomination à un poste, au sens de l'art. 21, qui n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite. La Cour d'appel fédérale a accueilli la demande de l'intimé, fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, et a annulé la décision du comité d'appel. La Cour, à la majorité, a conclu qu'un poste, au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, ne peut être créé que par une décision administrative claire et par la manifestation de volonté de créer ce poste, et que la création d'un poste ne saurait résulter, en l'absence d'une telle décision et manifestation de volonté, d'une modification des fonctions d'un poste exigeant alors une nouvelle sélection. Le présent pourvoi vise à déterminer si la création de fonctions additionnelles relativement à un poste de la Fonction publique, qui exigent des qualifications supplémentaires et la sélection d'une personne possédant ces qualifications, équivaut à la création d'un nouveau poste requérant une nomination faite selon une sélection établie au mérite, dont il peut être interjeté appel à un comité d'appel en vertu de l'art. 21 de la Loi.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Les affectations des candidats reçus à la fonction de maître‑chien constituaient des nominations à un poste de la Fonction publique au sens de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, et puisque, de l'aveu du Ministère, les nominations n'ont pas été faites selon une sélection établie au mérite, le comité d'appel les a à bon droit révoquées. C'est le Ministre ou le sous‑chef qui crée un poste et détermine les qualifications requises pour y être nommé mais, sous réserve de l'autorisation nécessaire du Conseil du Trésor, en vertu de l'art. 7 de la Loi sur l'administration financière, cet acte n'exige aucune formalité ni expression particulière. C'est une décision administrative qui décrit les fonctions particulières à remplir et qui définit les qualifications requises pour les exercer. Considérer qu'un nouveau poste dans la Fonction publique qui exige une nomination au sens de l'art. 21 ne saurait être créé par une modification des fonctions d'un poste déjà existant à moins que l'administration ne choisisse de considérer que cette modification crée un nouveau poste au sens de la Loi permettrait de contourner le principe du mérite et le droit d'appel.

De toute évidence, l'administration doit pouvoir jouir de suffisamment de souplesse pour être en mesure d'apporter des modifications mineures aux fonctions que le titulaire d'un poste déjà existant de la Fonction publique peut être appelé à remplir, sans par là créer un nouveau poste nécessitant une nomination faite selon une sélection établie au mérite. Lorsque, toutefois, comme en l'espèce, la modification des fonctions est suffisamment importante ou substantielle pour requérir des qualifications supplémentaires ou particulières, exigeant une évaluation et donc ce qui correspond à une nouvelle sélection pour le poste, un nouveau poste au sens de la Loi est alors créé. Manifestement, on a jugé nécessaire, vu les qualifications particulières requises pour la fonction de maître‑chien, de procéder à une évaluation et à une sélection des candidats à cette fonction. C'est là une indication manifeste que la fonction de maître‑chien constituait un nouveau poste, même si elle requérait les qualifications du poste déjà existant d'inspecteur des douanes.


Parties :

Demandeurs : Canada (P.G.)
Défendeurs : Brault

Texte :

Canada (P.G.) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489

Serge Brault et Pierre Dubois Appelants

c.

Le procureur général du Canada Intimé

et

Bernard Lenoir, Daniel Beaupré et Pierre Delage, Directeur, Division des appels, Commission de la Fonction publique Mis en cause

répertorié: canada (procureur général) c. brault

No du greffe: 18949.

1986: 31 octobre; 1987: 19 novembre.

Présents: Les juges Beetz, Chouinard*, Lamer, Le Dain et La Forest.

*Le juge Chouinard n'a pas pris part au jugement.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1985] 1 C.F. 410, 61 N.R. 133, qui a accueilli la demande de l'intimé, fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, visant l'examen et l'annulation de la décision d'un comité d'appel de la Commission de la Fonction publique. Pourvoi accueilli.

Robert W. Côté, pour les appelants.

James M. Mabbutt et Jean‑Marc Aubry, pour l'intimé.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1. Le juge Le Dain—La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si la création de fonctions ou d'obligations additionnelles relativement à un poste de la Fonction publique du Canada, qui exigent des qualifications supplémentaires et la sélection d'une personne possédant ces qualifications, équivaut à la création d'un nouveau poste, même s'il n'est pas formellement désigné comme tel, requérant une nomination faite selon une sélection établie au mérite, conformément à l'art. 10 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑32, dont il peut être interjeté appel à un comité d'appel en vertu de l'art. 21 de la Loi.

2. Le pourvoi est formé, avec l'autorisation de la Cour contre l'arrêt rendu le 23 mai 1984 par la Cour d'appel fédérale, [1985] 1 C.F. 410 (les juges Marceau et Hugessen, le juge Pratte dissident), qui a accueilli une demande fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10, et annulé la décision d'un comité d'appel, en date du 4 juillet 1983, qui avait fait droit à l'appel que les inspecteurs des douanes appelants Brault et Dubois avaient interjeté, en vertu de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, contre la sélection des inspecteurs des douanes mis en cause Lenoir et Beaupré, comme maîtres‑chien d'une unité de détection des douanes nouvellement créée, pour le motif que la sélection résultait d'une nomination à un poste, au sens de l'art. 21, qui n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite.

I

3. En juillet 1982, le ministère du Revenu national, douanes et accise, affichait un avis invitant les inspecteurs des douanes, de niveau PM‑1, de la région de Montréal à se porter candidats pour une "affectation" à un poste de "maître‑chien" dans une "unité canine de détection" qui allait être constituée dans la région de Montréal. L'avis (le bulletin 82‑44 du 16 juillet 1982) donnait la description suivante de la fonction de maître‑chien et des qualifications requises à cet égard:

maître chien

Le Ministère a récemment autorisé l'établissement d'une unité canine de détection pour la région de Montréal. En plus du chien et de son maître, l'unité disposera d'un véhicule automobile, d'un chenil, d'un enclos et de matériel spécial.

programme

Le candidat (e) choisi (e) recevra une formation sur place d'une durée d'environ trois mois dont la plus grande partie sera donnée à Montréal. La formation sera axée sur la fouille des véhicules, des bagages et des navires. Le dressage des chiens comprendra la détection des divers stupéfiants, des armes à feu et des munitions ainsi que l'obéissance, l'agilité et le dépistage.

admissibilité

Les demandes écrites des inspecteurs des douanes PM‑01 compétents de la région de Montréal seront prises en considération. Les candidats (es) devront préciser pourquoi ils (elles) sont intéressés (es) et indiquer toute expérience extérieure ayant trait au dressage de chien.

Pour se voir offrir cette affectation l'employé (e) intéressé (e) devra satisfaire aux conditions suivantes:

—satisfaire aux exigences linguistiques du poste à combler avant l'affectation (nomination impérative aabb);

—consentir à accomplir ces fonctions durant au moins 3 années consécutives;

—connaître à fond les fonctions d'un Inspecteur des Douanes et en avoir eu l'expérience;

—être en bonne santé;

—avoir une facilité à communiquer avec autrui;

—être prêt à voyager et détenir un permis de conduire;

—être prêt à consacrer le temps et les efforts nécessaires au soin d'un chien de détection et à l'entretien du matériel connexe;

—occuper un logement avec cour suffisante pour loger un chenil et un enclos.

4. Vingt inspecteurs des douanes de la région de Montréal, dont les appelants Brault et Dubois et les mis en cause Lenoir et Beaupré, ont soumis leur candidature et ont subi une entrevue. L'entrevue avait pour but de sélectionner le plus apte à devenir maître‑chien, compte tenu des exigences spéciales de cette fonction, énoncées dans l'avis du 16 juillet 1982; cependant ils n'ont pas été évalués relativement à leurs qualifications comme inspecteurs des douanes. Le 16 août 1982, les appelants ont été informés qu'ils ne seraient pas sélectionnés et que la sélection finale se ferait parmi trois autres candidats, ultérieurement identifiés comme étant Daniel Alexander et les mis en cause Lenoir et Beaupré, selon cet ordre semble‑t‑il, celui de leur mérite ou de leur admissibilité. La sélection de ces trois candidats est à l'origine de deux contestations faites par les appelants devant des comités d'appel, en vertu de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique: la première résulte de l'affectation d'Alexander au poste de maître‑chien et la seconde, de l'affectation subséquente des mis en cause Lenoir et Beaupré, après la démission d'Alexander. Les deux comités d'appel devaient décider si l'affectation d'un candidat à la fonction de maître‑chien constituait une nomination à un poste dans la Fonction publique, une condition nécessaire pour avoir un droit d'appel en vertu de l'art. 21, et dans l'affirmative, si cette nomination avait été faite selon une sélection établie au mérite. Dans les deux appels, le Ministère a prétendu qu'il s'agissait simplement d'une affectation à une fonction additionnelle dans le poste déjà existant d'inspecteur des douanes, comportant l'acquisition et l'utilisation d'instruments de travail supplémentaires. Les deux comités d'appel ont jugé qu'il s'agissait d'une nomination à un nouveau poste qui n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite et ils ont révoqué les nominations. Une demande présentée, en vertu de l'art. 28, à la Cour d'appel fédérale contre la décision du premier comité d'appel, a été rejetée pour le motif que la démission d'Alexander avait fait perdre tout intérêt pratique à la question en litige. Le raisonnement des deux comités d'appel sur les deux points dont ils ont été saisis est essentiellement le même, mais comme c'est la décision du second comité d'appel concernant l'affectation des mis en cause Lenoir et Beaupré à la fonction de maître‑chien qui fait l'objet du présent pourvoi, je me référerai aux motifs de ce comité.

5. Pour mieux comprendre les points litigieux dont le comité d'appel était saisi ainsi que sa décision à leur égard, il convient de reproduire l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, qui définit le droit d'interjeter appel contre une nomination à un poste dans la Fonction publique, ainsi que l'art. 10 et le par. 12(1) de la Loi et l'art. 5 du Règlement sur l'emploi dans la Fonction publique, C.R.C. 1978, chap. 1337, qui requièrent qu'une nomination à un poste de la Fonction publique soit faite selon une sélection établie au mérite, conformément aux normes de sélection applicables. Voici ces dispositions:

21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est nommée ou est sur le point de l'être et qu'elle est choisie à cette fin au sein de la Fonction publique

a) à la suite d'un concours restreint, chaque candidat non reçu, ou

b) sans concours, chaque personne dont les chances d'avancement, de l'avis de la Commission, sont ainsi amoindries,

peut, dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la nomination à un comité établi par la Commission pour faire une enquête au cours de laquelle il est donné à l'appelant et au sous‑chef en cause, ou à leurs représentants, l'occasion de se faire entendre. La Commission doit, après avoir été informée de la décision du comité par suite de l'enquête,

c) si la nomination a été faite, la confirmer ou la révoquer, ou

d) si la nomination n'a pas été faite, la faire ou ne pas la faire,

selon ce que requiert la décision du comité.

10. Les nominations à des postes de la Fonction publique, faites parmi des personnes qui en sont déjà membres ou des personnes qui n'en font pas partie, doivent être faites selon une sélection établie au mérite, ainsi que le détermine la Commission. La Commission les fait à la demande du sous‑chef en cause, à la suite d'un concours, ou selon telle autre méthode de sélection du personnel établie afin de déterminer le mérite des candidats que la Commission estime la mieux adaptée aux intérêts de la Fonction publique.

12. (1) La Commission peut, en déterminant conformément à l'article 10 le principe de l'évaluation du mérite, en ce qui concerne tout poste ou classe de postes, prescrire des normes de sélection visant l'instruction, les connaissances, l'expérience, la langue, la résidence ou toute autre question que la Commission juge nécessaire ou souhaitable, compte tenu de la nature des fonctions à accomplir. Cependant, ces normes de sélection ne doivent pas être incompatibles avec les normes de classification établies en vertu de la Loi sur l'administration financière pour ce poste ou tout poste de cette classe.

5. Toute nomination faite en vertu de l'article 10 de la Loi doit être conforme aux normes de sélection et faite au moyen d'une des méthodes suivantes de sélection du personnel:

a) concours publics auxquels participent des personnes qui

(i) répondent à un avis public, ou

(ii) sont identifiées au moyen d'un répertoire;

b) concours restreints auxquels participent des employés qui

(i) répondent à un avis, ou

(ii) sont identifiés au moyen d'un répertoire; ou

c) étude des documents ou tenue des examens, tests, entrevues et enquêtes que la Commission juge nécessaires pour établir qu'un candidat est qualifié, lorsque la Commission est d'avis qu'il n'est pas dans l'intérêt de la Fonction publique de tenir un concours, dans le cas

(i) de la nomination d'un employé à un poste dont le traitement maximum ne dépasse pas le traitement maximum du poste occupé par cette personne immédiatement avant la nomination,

(ii) de la nomination d'un employé à un poste dont on a changé la classification, et que l'employé occupait immédiatement avant ce changement,

(iii) de la promotion d'un employé dans son poste lorsque cet employé y avait été nommé à un niveau inférieur à celui du poste,

(iv) de la nomination pour une période spécifiée d'une personne de l'extérieur de la Fonction publique pour répondre à des besoins d'urgence, et

(v) d'une nomination, par la Commission, autre que celles décrites dans les dispositions (i) à (iv), lorsque la Commission considère que cette nomination se fait dans l'intérêt de la Fonction publique.

6. À l'instar du premier comité d'appel, le second comité d'appel a jugé que les appelants étaient des candidats non reçus à la suite d'un concours restreint, au sens de l'art. 21 de la Loi, et qu'implicitement cela indiquait que l'affectation des candidats reçus à la fonction de maître‑chien constituait une nomination à un poste de la Fonction publique au sens de la Loi. En concluant que la création de la fonction additionnelle de maître‑chien pour le poste déjà existant d'inspecteur des douanes équivalait à la création d'un nouveau poste, le second comité d'appel s'est appuyé particulièrement sur certains passages de l'arrêt du juge en chef Jackett Kelso c. La Reine, [1980] 1 C.F. 659 (infirmé par cette Cour pour d'autres motifs, [1981] 1 R.C.S. 199), portant sur le pouvoir de modifier les qualifications requises pour un poste dans la Fonction publique, alors que ce poste est occupé, et sur l'effet de cette modification. Le comité d'appel semble avoir attaché une importance particulière aux passages suivants des motifs de l'arrêt du juge en chef Jackett, aux pp. 663, 664 et 665:

Je ne vois pas non plus en vertu de quoi on pourrait modifier les qualifications requises d'une personne nommée à un poste tant qu'elle conserve celui‑ci. En réalité, toute modification semblable rendrait ce poste autre que celui auquel elle a été nommée.

...

Le pouvoir [g]énéral de gestion ne comporte pas seulement celui de déterminer combien de personnes sont nécessaires au ministère pour remplir la mission qui lui est attribuée par la loi ainsi que les qualifications requises de ces personnes. Il emporte également, en cas de changement dans la situation ou dans la politique, celui de décider qu'une catégorie d'employés ayant des qualifications données est devenue inutile, et qu'il faut la remplacer par des employés ayant telles autres qualifications si l'on veut que le ministère puisse accomplir sa mission. En d'autres termes, le pouvoir général de gestion ne comprend pas seulement celui de créer des postes (et de définir les qualifications requises pour les occuper), mais aussi celui d'abolir certains postes et d'en créer d'autres exigeant des qualifications différentes. En outre, en cas d'abolition d'un poste existant et de création d'un nouveau poste, le titulaire du poste aboli cesse d'être un employé, et il incombe à la Commission de la Fonction publique de pourvoir au nouveau poste.8

———

8 En général, lorsque les changements apportés aux qualifications d'un poste sont mineurs, celui qui occupe ce poste consent à être nommé au nouveau poste. Cela est considéré comme (et appelé) une modification du poste initial ou une mutation.

7. Le comité d'appel a aussi fondé sa conclusion, selon laquelle l'ajout de la fonction de maître‑chien au poste déjà existant d'inspecteur des douanes avait pour effet de créer un nouveau poste, sur la nature des qualifications particulières requises d'un maître‑chien, comme l'indique le passage suivant de sa décision:

Compte tenu des commentaires déjà rapportés du juge Jackett, de la Cour d'appel fédérale, sur l'effet des modifications apportées aux qualités, fonctions et responsabilités d'un poste, et compte tenu des qualités, fonctions et responsabilités supplémentaires attendues, en sus de celles normales d'un douanier, d'un "maître‑chien", il me semble évident qu'en les prescrivant le ministère se trouvait de fait à établir et créer des postes différents de ceux de douaniers. Pour moi, il est clair que le fait d'avoir la garde constante à domicile d'un chien spécialement dressé, de passer une à deux heures par jour de son temps ouvrable à lui faire faire des exercices, de veiller à l'entretien du matériel connexe à la garde et l'utilisation de ce chien, et d'être astreint à des conditions supplémentaires à celles habituellement exigées des douaniers ordinaires, rend le poste du "maître‑chien" bien différent de celui du douanier ordinaire. Le ministère reconnaissait même qu'il fallait des qualités spéciales pour devenir "maître‑chien" et que ce n'était pas tous les douaniers qui pouvaient le devenir.

8. Le second comité d'appel a en outre jugé, à l'instar du premier, que la nomination au poste de maître‑chien n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite conformément aux normes de sélection applicables, comme le requièrent les art. 10 et 12 de la Loi et l'art. 5 du Règlement, précités, parce que, comme l'a reconnu le Ministère, les candidats n'avaient pas été évalués relativement aux exigences cotées en matière de connaissances, de compétences et de qualités personnelles pour le poste d'inspecteur des douanes, ainsi que d'aptitude à exercer la fonction de maître‑chien, compte tenu des qualifications particulières requises pour cette fonction. D'après le premier comité d'appel, la raison pour laquelle le Ministère n'avait pas évalué le mérite des candidats en ce qui concerne leurs qualifications pour le poste d'inspecteur des douanes, de même que celles pour la fonction de maître‑chien, était sa crainte qu'une telle évaluation démontre que certains candidats n'étaient pas qualifiés pour occuper le poste d'inspecteur des douanes, ce qui nécessiterait leur congédiement. Quoi qu'il en soit, le Ministère reconnaît que si l'affectation des mis en cause comme maîtres‑chien constitue une nomination au sens de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, elle n'a pas été faite selon une sélection établie au mérite.

9. En Cour d'appel fédérale, où la décision du comité d'appel a été annulée, le juge Marceau, aux motifs duquel le juge Hugessen a souscrit, a conclu qu'un poste, au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, ne peut être créé que par une décision administrative claire et la manifestation de la volonté de créer ce poste, et que la création d'un poste ne saurait résulter, en l'absence d'une telle décision et manifestation de volonté, d'une modification des fonctions d'un poste exigeant alors une nouvelle sélection. Il a exprimé son point de vue sur cette question de la manière suivante, aux pp. 421 et 422:

Il me semble, quant à moi, qu'étant donné que la création d'un poste implique la reconnaissance et la définition d'une fonction requérant l'emploi d'une personne et que le pouvoir de créer un poste est un pouvoir juridique impliquant la prise d'une décision, on peut difficilement douter que la création d'un poste exige une manifestation de volonté ferme et non équivoque. En adoptant comme prémisse qu'un poste peut être créé par une simple situation de fait, un simple comportement de gestion, et même malgré le désir et la volonté du Ministre ou de ses représentants, le Comité, à mon sens, donne effet à une proposition qui, théoriquement, ne peut tenir.

...

Je suis donc d'opinion que le comité a erré en supposant que la création d'un poste dans la Fonction publique ne requérait pas une décision claire et une manifestation de volonté non équivoque du Ministre ou de quelqu'un habilité à agir pour lui, qu'elle pouvait résulter d'une simple situation de fait ou d'un simple comportement des gestionnaires et devait avoir effet même à l'insu de l'autorité voire même à l'encontre de sa volonté. À mon avis, dans les circonstances révélées par le dossier et reconnues par le comité, il n'y a pas eu de création de nouveaux postes de "maître‑chien"; il n'y a donc pas eu de nomination à un poste au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, et l'article 21 de cette loi ne pouvait recevoir application.

10. Le juge Pratte, dissident, a été d'avis qu'un nouveau poste dans la Fonction publique peut être créé, sans manifestation formelle de volonté en ce sens, par la modification des fonctions d'un poste déjà existant suffisamment importante ou substantielle pour créer ce qui correspond à de nouvelles tâches. Voici le point de vue qu'il exprime à cet égard, aux pp. 415 et 416:

Comme l'a souligné l'avocat du requérant, la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique utilise fréquemment l'expression "nomination à des postes de la Fonction publique" mais ne définit pas les mots "nomination" et "poste". Il en faut conclure que ces mots sont utilisés dans leur sens ordinaire suivant lequel une personne est nommée à un poste lorsqu'elle est désignée pour remplir un emploi ou une fonction. Il s'ensuit qu'une personne qui détient déjà un poste dans la Fonction publique, comme c'était le cas des mis‑en‑cause Lenoir et Beaupré, est nommée à un autre poste si elle est désignée pour remplir un emploi différent de celui qu'elle occupe déjà. À mon avis, pour que celui qui occupe déjà un poste dans la Fonction publique soit nommé à un poste nouveau, il n'est pas nécessaire que les autorités concernées le nomment expressément à un tel poste; il suffit que ces autorités, sans créer expressément de poste nouveau, le désignent pour exécuter de façon permanente dans l'avenir une tâche nouvelle substantiellement différente de celle qui est attachée au poste qu'il occupait jusque‑là.

Les mis‑en‑cause Lenoir et Beaupré étaient inspecteurs des douanes lorsqu'ils ont été choisis pour remplir la fonction de "maître‑chien". Pour savoir s'ils ont été alors nommés à de nouveaux postes, il faut déterminer si leurs nouvelles fonctions étaient suffisamment différentes de celles d'un inspecteur des douanes pour constituer un emploi différent. À cette question, le Comité a répondu affirmativement. Je crois qu'il a eu raison. Car, la fonction de "maître‑chien" ajoute des responsabilités et des obligations si importantes à celles d'un inspecteur des douanes qu'il me paraît impossible d'admettre la prétention du requérant que le choix des mis‑en‑cause comme "maîtres‑chien" n'était rien d'autre qu'une affectation de tâches dans le cadre normal de leur emploi comme inspecteurs des douanes.

II

11. Comme le juge Pratte le fait observer, la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique ne comporte aucune indication sur ce qu'est un poste de la Fonction publique du Canada, qui ne peut être comblé validement que par une nomination faite conformément à cette loi, soit par la Commission de la Fonction publique, en vertu des pouvoirs que lui confère l'art. 8 de la Loi, soit par le sous‑chef, agissant en vertu d'une délégation du pouvoir de nomination faite par la Commission conformément à l'art. 6 de la Loi. Le pouvoir de créer un poste et de déterminer les qualifications requises pour y être nommé a fait l'objet de commentaires dans plusieurs arrêts de la Cour d'appel fédérale, notamment dans l'arrêt Brown c. Commission de la Fonction publique, [1975] C.F. 345, où le juge en chef Jackett parle, aux pp. 347 et 348, d'un poste comme étant "le pouvoir juridique d'employer une personne dans la Fonction publique", et énumère, aux pp. 357 et 358, les étapes de la création d'un poste et de la nomination d'une personne à celui‑ci. Compte tenu des commentaires faits dans cet arrêt et dans d'autres comme l'arrêt Kelso, précité, ainsi que de mon propre examen des dispositions législatives pertinentes, je conclus que ces étapes peuvent être ainsi résumées: 1. Le Ministre ou le sous‑chef du Ministère, dans l'exercice de son pouvoir de gestion, détermine les postes qui sont nécessaires dans le Ministère et les qualifications requises pour y être nommé; 2. L'approbation financière d'un poste doit être obtenue du Conseil du Trésor qui, en vertu de l'art. 7 de la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, chap. F‑10, a le pouvoir de classifier les postes de la Fonction publique aux fins notamment de la rémunération; 3. Le sous‑chef demande alors à la Commission de la Fonction publique de faire la nomination qui s'impose ou il fait lui‑même cette nomination en vertu d'une délégation de pouvoir; et 4. Cette nomination est faite conformément à la méthode de sélection particulière requise par la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et par son règlement d'application, dont les dispositions pertinentes ont été citées précédemment. Ce qui importe, pour les fins du point en litige en l'espèce, c'est que c'est le Ministre ou le sous‑chef qui crée un poste et détermine les qualifications requises pour y être nommé, et que, sous réserve de l'approbation nécessaire du Conseil du Trésor, cet acte n'exige aucune formalité ni expression particulière. C'est une décision administrative qui décrit les fonctions particulières à remplir et qui définit les qualifications requises pour les exercer.

12. Compte tenu de l'importance du principe de la sélection établie au mérite et du droit d'appel prévu à l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, je ne saurais, en toute déférence, souscrire à la prémisse qui sous‑tend l'arrêt de la Cour d'appel fédérale à la majorité, qui porte, si je comprends bien, qu'un nouveau poste de la Fonction publique qui exige une nomination au sens de l'art. 21, ne saurait être créé par une modification des fonctions d'un poste déjà existant, à moins que l'administration ne choisisse de considérer que cette modification crée un nouveau poste au sens de la Loi. Une telle conception permettrait de contourner le principe du mérite et le droit d'appel.

13. De toute évidence, l'administration doit pouvoir jouir de suffisamment de souplesse pour être en mesure d'apporter des modifications mineures aux fonctions que le titulaire d'un poste déjà existant de la Fonction publique peut être appelé à remplir, sans par là créer un nouveau poste nécessitant une nomination faite selon une sélection établie au mérite. Lorsque, toutefois, comme en l'espèce, la modification des fonctions est suffisamment importante ou substantielle pour requérir des qualifications supplémentaires ou particulières exigeant une évaluation et donc ce qui correspond à une nouvelle sélection pour le poste, un nouveau poste au sens de la Loi est alors créé. Il est tout à fait clair qu'on a jugé nécessaire, vu les qualifications particulières requises pour la fonction de maître‑chien, de procéder à une évaluation et à une sélection des candidats à cette fonction. C'est là une indication manifeste, à mon avis, que la fonction de maître‑chien constituait un nouveau poste, même si elle requérait les qualifications du poste déjà existant d'inspecteur des douanes. Les affectations des mis en cause Lenoir et Beaupré à la fonction de maître‑chien constituaient donc des nominations à un poste de la Fonction publique donnant lieu à un droit d'appel en vertu de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et, puisque les nominations n'ont pas été faites selon une sélection au mérite, ce qui a été concédé, le comité d'appel les a à bon droit révoquées.

14. Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi avec dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour d'appel fédérale et de rétablir la décision du comité d'appel.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs des appelants: Gowling & Henderson, Ottawa.

Procureur de l'intimé: James M. Mabbutt, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Brown c. Commission de la Fonction publique, [1975] C.F. 345
Kelso c. La Reine, [1980] 1 C.F. 659, inf. pour d'autres motifs [1981] 1 R.C.S. 199.
Lois et règlements cités
Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, chap. F‑10, art. 7.
Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑32, art. 6, 8, 10, 12(1) [abr. & rempl. 1974‑75‑76, chap. 66, art. 10], 21.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10, art. 28.
Règlement sur l'emploi dans la Fonction publique, C.R.C. 1978, chap. 1337, art. 5 [mod. DORS/78‑343, art. 2
mod. DORS/79‑671, art. 1].

Proposition de citation de la décision: Canada (P.G.) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489 (19 novembre 1987)

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Origine de la décision

Date de la décision : 19/11/1987
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