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§ Théberge c. La ville de Métabetchouan, [1987] 2 R.C.S. 746 (17 décembre 1987)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1987] 2 R.C.S. 746 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1987-12-17;.1987..2.r.c.s..746 ?

Analyses :

Droit municipal - Règlements - Règlement relatif à la construction d'un édifice municipal et à un emprunt pour en acquitter le coût - Règlement approuvé par une faible majorité d'électeurs - Non‑respect du délai légal entre la publication de l'avis de scrutin et le jour du scrutin - L'inobservation de cette formalité entraîne‑t‑elle la nullité du scrutin et du règlement? - Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, art. 335, 399, 400, 593.

Les appelants ont demandé à la Cour supérieure l'annulation du règlement no 30‑77 de la ville de Métabetchouan au motif que cette municipalité a violé une prescription impérative et d'ordre public de la Loi des cités et villes en ne respectant pas le délai minimal de quinze jours fixé à l'art. 400 de cette loi entre la publication de l'avis de scrutin et le jour de la consultation. Le règlement contesté, qui prévoit la construction d'un immeuble municipal et un emprunt pour en payer le coût, a été approuvé par les électeurs par une majorité de trois voix lors d'une consultation tenue dix jours seulement après la publication de l'avis de scrutin. La Cour supérieure a rejeté l'action directe en nullité et la Cour d'appel a confirmé le jugement. Le présent pourvoi vise à déterminer si l'inobservation des formalités prévues à l'art. 400 de la Loi des cités et villes emporte la nullité du scrutin.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Le scrutin doit être annulé et le règlement est déclaré sans effet. L'article 335 de la Loi des cités et villes, qui prévoit expressément les cas où un délai n'est pas respecté en matière électorale, s'applique, par l'entremise de l'art. 399, à un scrutin tenu en vue de l'approbation d'un règlement. L'article 335 énonce qu'aucune élection ne doit être déclarée nulle à raison de la simple inobservation d'un délai prescrit, "à moins qu'il ne paraisse au tribunal que cet inaccomplissement a pu influer sur le résultat de l'élection". En l'espèce, compte tenu de la faible majorité obtenue, il est clair que l'abrégement de cinq jours du délai prescrit par l'art. 400 a pu influer sur le résultat du vote. Il s'ensuit que le scrutin est nul et que les électeurs n'ont pas approuvé le règlement d'emprunt. Toutefois, le règlement n'est pas nul parce qu'il n'a pas reçu l'approbation prévue par la loi. Selon le par. 2 de l'art. 399 et l'art. 593 de la Loi des cités et villes, l'approbation des électeurs est une condition essentielle non pas à la validité du règlement mais à son entrée en vigueur. Tant que l'approbation n'a pas été obtenue, le règlement est valide mais inopérant. En vertu de l'art. 400, cette approbation ne peut être donnée plus de 90 jours après la date d'adoption du règlement par le conseil. Comme ce délai est expiré, le règlement ne pourra jamais être approuvé et entrer en vigueur.

Lois et règlements cités

Lois des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, art. 8, 335, 377, 385 [mod. 1968, chap. 55, art. 107], 399 [rempl. 1968, chap. 55, art. 110; mod. 1969, chap. 55, art. 20], 400 [mod. 1968, chap. 55, art. 111], 593 [rempl. 1968, chap. 55, art. 144; mod. 1969, chap. 55, art. 27; rempl. 1975, chap. 66, art. 26].

Doctrine citée

Rousseau, Gilles. "Le vice de forme et le droit municipal" (1982), 23 C. de D. 406.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec rendu le 12 janvier 1984 qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, J.E. 77‑146, qui avait rejeté l'action en nullité des appelants. Pourvoi accueilli.

André Bois et André Lemay, pour les appelants.

Roger Banford, pour l'intimée.

Le jugement de la Cour a été rendu par

1. Le juge Lamer—Il s'agit de déterminer si, en l'espèce, l'inobservation des formalités prévues à l'art. 400 de la Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, emporte la nullité du scrutin tenu par la ville de Métabetchouan à l'été 1977 afin de faire approuver l'un de ses règlements municipaux. La Cour supérieure et la Cour d'appel du Québec étaient d'avis que non, d'où le pourvoi d'un groupe de citoyens devant cette Cour.

Les faits

2. Pour pourvoir à la construction d'un immeuble municipal et à un emprunt pour en payer le coût (800 000 $), l'intimée a adopté le 1er juillet 1977 le règlement no 27‑77. Cent cinquante‑neuf personnes ont demandé que le règlement fasse l'objet d'un scrutin secret, lequel s'est tenu le 8 août suivant. Le règlement a été rejeté par une majorité de dix‑sept voix. Deux jours après ce refus, la municipalité présentait le règlement no 30‑77, au même effet que le précédent, mais excluant les travaux d'aménagement (41 500 $). Cent trente personnes ont demandé un scrutin secret; un avis public a été donné le 26 août 1977 fixant la tenue du scrutin au 6 septembre suivant, soit dix jours plus tard, contrairement au délai minimal de quinze jours prévu à l'art. 400 de la Loi des cités et villes. D'abord rejeté par deux voix, le règlement a été déclaré approuvé par une majorité de trois voix à la suite d'un recomptage judiciaire.

3. La preuve révèle que la construction de l'immeuble en cause a été le principal intérêt de la population de Métabetchouan pendant l'été 1977. Des comités ont été formés, tant pour promouvoir l'adoption du règlement que pour s'y opposer; leur travail d'information auprès des électeurs a pris l'ampleur d'une "véritable campagne électorale", pour reprendre les termes du juge de première instance. Des témoins ont attesté de la notoriété du règlement contesté et de la date du scrutin; d'ailleurs, un nombre considérable d'électeurs a pris part au vote lors des deux scrutins (421 la première fois, 507 la deuxième, sur un total possible de 905 électeurs). Les témoins convoqués n'ont pu affirmer que si le vote avait eu lieu cinq jours plus tard, le résultat aurait été différent.

4. Les appelants ont intenté une action directe en nullité du règlement no 30‑77. Ils invoquent que la municipalité aurait violé une prescription impérative et d'ordre public de la Loi des cités et villes en ne respectant pas le délai requis entre la publication de l'avis de scrutin et le jour de la consultation; ils soulignent aussi que l'inobservation du délai de quinze jours prescrit par l'art. 400 a pu modifier le résultat du scrutin. Le 2 novembre 1977, ils ont obtenu une injonction provisoire interdisant la construction de l'immeuble. Un arrêt de la Cour d'appel en date du 13 décembre 1977 a cependant suspendu l'injonction interlocutoire pendant l'instance en appel et l'immeuble visé par le règlement contesté est maintenant construit et occupé.

Les jugements

5. Le juge Chouinard de la Cour supérieure a rejeté l'action en nullité du règlement municipal: J.E. 77‑146. Même s'il est d'avis que le délai énoncé à l'art. 400 de la Loi des cités et villes est impératif, il ne considère pas que cet article est d'ordre public. Le texte de l'art. 400 n'édicte pas la nullité du règlement au cas d'inobservation, contrairement à l'art. 385, par exemple. En outre, l'art. 377 de la Loi des cités et villes prévoit l'acquiescement possible au contenu d'un avis, ce qui est incompatible avec la notion d'ordre public. Par ailleurs, l'art. 8 de la Loi des cités et villes, qui fixe les conditions d'une action fondée sur l'omission d'une formalité, même impérative, est lui aussi incompatible avec la prétention voulant que l'art. 400 soit d'ordre public. Le juge Chouinard rappelle que l'art. 400 ne prescrit pas la nullité du scrutin ou du règlement et conclut que l'action en nullité n'est pas recevable car la preuve ne révèle ni préjudice réel, ni injustice flagrante ou excès de juridiction.

6. La Cour d'appel a simplement entériné les motifs du juge Chouinard. Le raisonnement adopté par ce dernier tient sûrement à la façon dont les parties ont exposé leurs prétentions et présenté leur analyse de la question en litige. Cependant, j'estime, avec égards, que ce raisonnement n'est pas approprié, puisqu'il ne tient pas compte des dispositions législatives qui s'appliquent aux faits de l'espèce.

Le droit

7. L'administration municipale n'a pas respecté une formalité prévue par la loi, soit le délai de quinze jours édicté à l'art. 400 de la Loi des cités et villes (actuellement l'art. 386), qui se lit comme suit:

400. Le conseil ou le maire fixe la date de l'ouverture du scrutin. Cette date ne doit pas être plus éloignée que quatre‑vingt‑dix jours de la date de l'adoption du règlement par le conseil.

Quinze jours au moins avant le jour fixé, le greffier de la municipalité donne un avis public convoquant les personnes habiles à voter, et indiquant les jours et l'endroit où les votes seront reçus.

L'article 335 de la Loi des cités et villes (actuellement l'art. 306) prévoit expressément les cas où un délai n'est pas respecté en matière électorale. Il est libellé comme suit:

335. Aucune élection ne doit être déclarée nulle à raison de l'inaccomplissement des prescriptions de la présente section quant aux délais qu'elle fixe, à moins qu'il ne paraisse au tribunal que cet inaccomplissement a pu influer sur le résultat de l'élection.

8. L'article 335 est applicable à l'approbation d'un règlement en vertu du par. 1 de l'art. 399 (actuellement le par. 1 de l'art. 385), lequel se lit comme suit:

399. 1. Quand un règlement est soumis à l'approbation des personnes majeures inscrites sur le rôle d'évaluation en vigueur comme propriétaires ou locataires et possédant la citoyenneté canadienne ou à l'approbation uniquement de celles d'entre elles qui sont inscrites comme propriétaires, le vote est pris au scrutin suivant les dispositions régissant les élections dans la municipalité en autant qu'elles sont susceptibles d'application et qu'il n'y est pas dérogé par les dispositions ci‑après.

9. Comme l'article 335 détermine l'effet de l'inobservation d'un délai, cette disposition est, à mon avis, une disposition régissant la façon dont le vote est pris au sens du par. 1 de l'art. 399. Je ne puis acquiescer au raisonnement des appelants, selon lequel l'art. 335 est inapplicable à l'inobservation du délai édicté à l'art. 400 parce que celui‑ci constitue une disposition d'ordre public. L'article 335 prescrit clairement que cette inobservation peut entraîner la nullité, mais que le scrutin demeure valide lorsque cette inobservation n'a pu influer sur le résultat.

10. En d'autres termes, le tribunal doit déterminer si le résultat du scrutin aurait pu être différent si le délai prescrit avait été respecté. Si la réponse à cette question est affirmative, il n'y a pas lieu de se demander si l'inobservation a causé ou non un préjudice réel en vertu de l'art. 8 (actuellement l'art. 11), dont voici le texte:

8. Nulle action, défense ou exception, fondée sur l'omission de formalités, même impératives, dans un acte du conseil ou d'un officier municipal, n'est recevable, à moins que l'omission n'ait causé un préjudice réel, ou à moins qu'il ne s'agisse d'une formalité dont l'inobservation entraîne, d'après les dispositions de la loi, la nullité de l'acte où elle a été omise.

L'article 335 étant une disposition particulière en matière de non‑respect des délais relatifs aux élections, il exclut l'application d'une disposition d'ordre général comme l'art. 8. De toute façon, il serait difficile de concevoir en pratique un cas où l'inobservation a pu influer sur le résultat d'une élection sans pour autant causer de préjudice réel.

11. Si le scrutin est jugé nul en fonction de ce critère, il faut ensuite déterminer l'effet de cette nullité sur la validité du règlement. Le scrutin permet aux électeurs d'approuver ou de désapprouver le règlement adopté par le conseil municipal. Si cette approbation n'est pas donnée, la loi prévoit expressément les conséquences qui en découlent. Ainsi, le par. 2 de l'art. 399 de la Loi des cités et villes édicte ce qui suit:

399. ...

2. Un règlement soumis à l'approbation des personnes visées au paragraphe 1 n'a d'effet que s'il est approuvé par la majorité de ces personnes qui ont voté ou, si ces personnes sont uniquement celles qui sont inscrites comme propriétaires, par la majorité d'entre elles en nombre et en valeur et qui ont voté. [Je souligne.]

L'article 593 de la Loi des cités et villes (actuellement l'art. 556), qui porte expressément sur le règlement d'emprunt, énonce le même principe:

593. Tout règlement qui décrète un emprunt doit, avant d'entrer en vigueur et devenir exécutoire, avoir été approuvé par les personnes inscrites sur le rôle d'évaluation en vigueur comme propriétaire d'immeuble imposable et, s'il s'agit de personnes physiques, qui sont majeures et possèdent la citoyenneté canadienne, ainsi que par le ministre des affaires municipales. [Je souligne.]

12. L'approbation des électeurs est donc une condition essentielle non pas à la validité du règlement, mais à son entrée en vigueur; tant que cette approbation n'a pas été obtenue, le règlement, tout en étant valide, est inopérant et sans aucune force exécutoire. C'est d'ailleurs ce qu'énonce Me Gilles Rousseau, dans son article intitulé "Le vice de forme et le droit municipal" (1982), 23 C. de D. 406, à la p. 470:

...l'acte qui n'a pas encore reçu l'approbation prévue n'est pas un acte nul; il reste simplement un acte incomplet, en projet et dont la procédure d'édiction n'est pas achevée; jusqu'à ce que l'approbation intervienne l'acte n'est pas en vigueur et demeure sans effets juridiques; . . .[Je souligne.]

13. En résumé, si l'inobservation d'un délai prescrit entraîne la nullité du scrutin, les électeurs n'ont pas approuvé le règlement conformément aux exigences de la loi. Dans un tel cas, le règlement n'est pas nul, mais simplement inopérant. En vertu de l'art. 400 de la Loi des cités et villes, cette approbation ne peut être donnée plus de 90 jours après la date de l'adoption du règlement.

Application aux faits de l'espèce

14. Alors qu'ils auraient dû fonder leurs prétentions sur l'art. 335, les appelants ne l'ont soulevé que subsidiairement, sans pousser le raisonnement jusqu'à sa conclusion logique. Ils affirment que le délai prescrit par l'art. 400 de la Loi des cités et villes ayant été abrégé d'un tiers, il y a une probabilité que le résultat eût pu être différent, mais ils ajoutent que, ce délai étant "d'ordre public", son inobservation ne saurait être bonifiée par l'art. 335. L'intimée a toutefois pu répondre à l'argument fondé sur l'art. 335 même si elle ne se réfère pas expressément à cette disposition. Tant dans son mémoire que dans sa plaidoirie, l'intimée soutient que la date et l'objet du scrutin étaient notoirement connus des contribuables et qu'un délai additionnel n'aurait apporté aucune modification au résultat du vote.

15. En l'espèce, la municipalité n'a pas respecté le délai prescrit pour établir la date du scrutin. À l'issue de ce scrutin, le règlement a été adopté par une majorité de trois voix. Vu la faible majorité obtenue, il me paraît que l'abrégement de cinq jours du délai prescrit par l'art. 400 a pu influer sur le résultat du vote. En vertu de l'art. 335, force nous est donc de conclure à la nullité du scrutin en cause.

16. Le scrutin étant nul, il s'ensuit que les électeurs n'ont pas approuvé le règlement d'emprunt. Par l'opération du par. 2 de l'art. 399 et de l'art. 593 de la Loi des cités et villes, ce règlement n'a aucun effet et n'est jamais entré en vigueur. Comme le délai de 90 jours édicté à l'art. 400 pour la tenue du scrutin est expiré, le règlement ne pourra jamais être approuvé afin d'entrer en vigueur.

17. Je suis bien conscient des inconvénients pratiques qu'entraînent ces conclusions, vu que l'immeuble municipal qui a donné lieu au litige est maintenant construit et occupé et que les sommes d'argent nécessaires à sa construction ont été empruntées de fait et, à ce que l'on nous a dit, remboursées pour moitié. Mais le droit ne laisse, en l'espèce, aucune échappatoire à une cour de justice. Les remèdes, si remède il y a, ne relèvent pas du pouvoir judiciaire.

18. Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler le scrutin tenu par l'intimée le 6 septembre 1977 et de déclarer sans effet le règlement no 30‑77 adopté le 15 août 1977, le tout avec dépens.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs des appelants: Tremblay, Bertrand, Morisset, Bois & Mignault, Ste‑Foy.

Procureurs de l'intimée: Morency, Banford, Duchesne, Paradis, Dolbec & Tremblay, Alma.


Parties :

Demandeurs : Théberge
Défendeurs : La ville de Métabetchouan

Texte :

Théberge c. La ville de Métabetchouan, [1987] 2 R.C.S. 746

Cyrille Théberge, Charles Mathieu, Joachim Mathieu, Bertrand Hudon, Armand Albert, Jean‑Claude Tremblay, Fernand Bouchard, François Bouchard, Clément Voyer et Rosaire Plourde Appelants

c.

La ville de Métabetchouan Intimée

et

Laval Fortin Ltée Mise en cause

répertorié: théberge c. métabetchouan (ville de)

No du greffe: 18458.

1987: 21 octobre; 1987: 17 décembre.

Présents: Les juges Beetz, Estey, McIntyre, Lamer et Le Dain.

en appel de la cour d'appel du québec

Proposition de citation de la décision: Théberge c. La ville de Métabetchouan, [1987] 2 R.C.S. 746 (17 décembre 1987)

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Origine de la décision

Date de la décision : 17/12/1987
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