R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401 (24 mars 1988)

r. c. crown zellerbach canada ltd., [1988] 1 R.C.S. 401

Sa Majesté La Reine Appelante

Crown Zellerbach Canada Limited Intimée

Le procureur général du Québec et le procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants

répertorié: r. c. crown zellerbach canada ltd.

No du greffe: 18526.

1986: 26 juin; 1988: 24 mars.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, McIntyre, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1984), 51 B.C.L.R. 32, 7 D.L.R. (4th) 449, [1984] 2 W.W.R. 714, 11 C.C.C. (3d) 113, 13 C.E.L.R. 29, qui a rejeté l'appel par voie d'exposé de cause interjeté contre un jugement de la Cour provinciale (1982), 11 C.E.L.R. 151, qui avait rejeté des accusations portées en vertu du par. 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer. Pourvoi accueilli, les juges Beetz, Lamer et La Forest sont dissidents.

1. T. B. Smith, c.r., et D. R. Kier, c.r., pour l'appelante.

2. Duncan W. Shaw, c.r., et Brian D. Gilfillan, pour l'intimée.

3. Odette Laverdière, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

4. E. Robert A. Edwards, c.r., pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges McIntyre, Wilson et Le Dain rendu par

5. Le juge Le Dain—La question qui se pose dans ce pourvoi est de savoir si la compétence législative fédérale pour réglementer l'immersion de substances en mer, à titre de mesure de prévention de la pollution du milieu marin, s'étend à la réglementation des immersions dans les eaux de la mer situées dans une province. Est en cause la validité du par. 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, S.C. 1974‑75‑76, chap. 55, qui interdit l'immersion de substances en mer, sauf en conformité avec un permis, la mer étant définie pour les fins de la Loi comme incluant les eaux intérieures du Canada, les eaux douces exceptées.

6. Le présent pourvoi est formé, avec l'autorisation de cette Cour, contre l'arrêt rendu le 26 janvier 1984 par la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1984), 51 B.C.L.R. 32, 7 D.L.R. (4th) 449, [1984] 2 W.W.R. 714, 11 C.C.C. (3d) 113, 13 C.E.L.R. 29, qui a rejeté l'appel par voie d'exposé de cause interjeté contre le jugement prononcé le 26 mai 1982 par le juge Schmidt de la Cour provinciale (1982), 11 C.E.L.R. 151, qui avait rejeté les accusations inculpant l'intimée d'avoir procédé à une immersion illégale dans les eaux du détroit de Johnstone, près de Beaver Cove dans la province de la Colombie‑Britannique, pour le motif que le par. 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer outrepasse la compétence du Parlement du Canada.

7. La Loi sur l'immersion de déchets en mer a pour objet général de réglementer l'immersion de substances en mer, afin de protéger le milieu marin contre divers types de dommages. La Loi semblerait avoir été adoptée en exécution des obligations qui incombent au Canada en vertu de la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets, qu'il a signée le 29 décembre 1972. La Loi ne le dit pas expressément, mais elle comporte plusieurs références à cette convention (voir les par. 2(1), 4(2), 5(2), 9(6) et 28(3)), et ses annexes I, II et III où l'on traite respectivement des "Substances interdites", des "Substances réglementées" et des "Facteurs à prendre en considération lors de la délivrance des permis", semblent pour ainsi dire calquées sur les annexes I, II et III de la Convention. Les annexes de la Loi ont été modifiées de manière à incorporer les modifications apportées aux annexes de la Convention (voir C.P. 1981‑2509, 16 septembre 1981, DORS/81‑721, 21 septembre 1981).

8. Les préoccupations auxquelles la Loi veut répondre se dégagent de la nature des substances interdites ou réglementées figurant aux annexes I et II et des facteurs que le ministre de l'Environnement doit prendre en considération lors de la délivrance de permis d'immersion, lesquels sont énoncés aux art. 9 et 10 et à l'annexe III de la Loi. Ces dispositions indiquent que la Loi s'intéresse à la pollution de la mer et à ses répercussions sur la faune et la flore marines, sur la santé humaine et sur les zones d'agrément du milieu marin. Il est fait mention aussi de l'effet des immersions sur la navigation et le transport maritime et sur les autres utilisations légitimes de la mer.

9. Le paragraphe 4(1) de la Loi, auquel l'intimée est accusée d'avoir contrevenu, se lit comme suit:

4. (1) Il ne peut être procédé à des immersions qu'en conformité d'un permis.

10. Le paragraphe 2(1) de la Loi définit ainsi le terme "immersion":

2. (1) Dans la présente loi,

...

"immersion" désigne tout rejet délibéré de substances à partir de navires, aéronefs, plates‑formes ou autres ouvrages placés en mer, à l'exclusion

a) du rejet résultant ou provenant de l'exploitation normale d'un navire ou d'un aéronef ou de leur équipement, sauf cas du rejet de substances à partir d'un navire ou d'un aéronef affecté à cette fin; et

b) du déversement résultant ou provenant de l'exploration, de l'exploitation et du traitement en mer des ressources minérales du fond des mers;

11. Les paragraphes 2(2) et (3) donnent une définition de la "mer", pour les fins de la Loi:

2. ...

(2) Pour l'application de la présente loi, "mer" désigne

a) la mer territoriale du Canada;

b) les eaux intérieures du Canada, à l'exclusion des eaux internes;

c) les zones de pêche réglementées conformément à la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche;

d) les eaux arctiques au sens de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques;

e) les zones de mer réglementées, contiguës aux eaux visées aux alinéas a) à d);

f) les zones de mer relevant de la souveraineté d'un État étranger, à l'exclusion des eaux intérieures; et

g) les zones de mer, à l'exclusion des eaux intérieures d'un État étranger, non comprises dans les eaux visées aux alinéas a) à f).

(3) Pour l'application de l'alinéa (2)b), l'expression "eaux internes" désigne l'ensemble des fleuves, rivières, lacs et autres eaux douces du Canada et comprend la partie du fleuve Saint‑Laurent délimitée, vers la mer, par les lignes droites joignant

a) Cap‑des‑Rosiers à la pointe extrême ouest de l'île d'Anticosti; et

b) l'île d'Anticosti à la rive nord du fleuve Saint‑Laurent suivant le méridien de soixante‑trois degrés de longitude ouest.

12. Les articles 9 et 10 de la Loi, qui portent sur le pouvoir du ministre de l'Environnement de délivrer des permis d'immersion, sont ainsi conçus en partie:

9. (1) Sous réserve des paragraphes (4) et (5), le Ministre peut délivrer le permis qu'exige la présente loi lorsqu'il est saisi d'une demande présentée en la forme réglementaire.

...

(4) Il ne peut être délivré de permis d'immersion en vertu du présent article, si l'immersion, le rejet ou l'abandon envisagé dans la demande est interdit par une autre loi du Parlement du Canada ou si la licence ou le permis à cet effet qu'une telle loi pourrait exiger, n'a pas été obtenu.

(5) Il ne peut être délivré de permis pour l'une des substances énumérées à l'annexe I que si, de l'avis du Ministre,

a) cette substance est rapidement rendue inoffensive dans la mer par des processus physiques, chimiques ou biologiques, ne rend pas impropres à la consommation des organismes marins ordinairement comestibles, n'altère pas le goût de ces organismes et ne présente aucun danger pour la santé de l'homme ou celle des animaux;

b) lorsqu'il s'agit d'une substance visée aux paragraphes 1 à 5 de cette annexe, la substance apparaît dans une autre substance en quantité ou concentration ne dépassant pas le maximum réglementaire;

c) l'immersion, le rejet ou l'abandon d'une certaine quantité de cette substance est nécessaire afin d'éviter une situation d'urgence présentant des risques inacceptables pour la santé humaine et n'admet aucune autre solution possible; ou

d) de la transformation de cette substance, par incinération ou autre moyen de dégradation thermique, ne dérivent que des substances

(i) qui figurent à l'annexe I et pour lesquelles les alinéas a) ou b) autorisent la délivrance d'un permis, ou

(ii) qui ne figurent pas à l'annexe I.

...

10. (1) Le Ministre, saisi d'une demande, tient compte, pour décider de la délivrance du permis,

a) des facteurs énumérés à l'annexe III; et,

b) de tout autre facteur en jeu à son appréciation.

(2) Un permis doit comporter les conditions que le Ministre juge nécessaires à la protection de la vie humaine, du milieu biologique marin ou de toute utilisation légitime de la mer et, notamment, stipuler celles des conditions suivantes qui sont applicables:

a) la nature et la quantité de la substance dont l'immersion, le rejet ou l'abandon est autorisé;

b) le mode et la fréquence des immersions, des rejets ou des abandons, y compris, au besoin, leurs dates;

c) la manière de charger et d'entreposer la substance dont l'immersion, le rejet ou l'abandon est autorisé;

d) le lieu d'immersion, de rejet ou d'abandon;

e) la route du navire ou de l'aéronef qui transporte la substance jusqu'au lieu d'immersion, de rejet ou d'abandon; et

f) les précautions spéciales à prendre quant au chargement, au transport, à l'immersion, au rejet ou à l'abandon de la substance.

13. Les annexes I et II, modifiées par le décret C.P. 1981‑2509 du 16 septembre 1981, et l'annexe III de la Loi sont ainsi conçues:

ANNEXE I

SUBSTANCES INTERDITES

1. Les composés organohalogénés.

2. Le mercure et ses composés.

3. Le cadium (sic) et ses composés.

4. Les plastiques non destructibles et autres matières synthétiques non destructibles.

5. Pétrole brut et ses déchets, produits du pétrole raffiné, résidus du pétrole distillé et tout mélange contenant l'un ou l'autre de ces produits.

6. Les déchets fortement radioactifs et autres matières fortement radioactives désignés par règlement.

7. Les substances produites pour la guerre biologique et chimique sous quelque forme que ce soit.

ANNEXE II

SUBSTANCES RÉGLEMENTÉES

1. L'arsenic et ses composés.

2. Le plomb et ses composés.

3. Le cuivre et ses composés.

4. Le zinc et ses composés.

5. Les composés organosiliconés.

6. Les cyanures.

7. Les fluorures.

8. Les pesticides et sous‑produits de pesticides non visés à l'annexe I.

9. Le béryllium et ses composés.

10. Le chrome et ses composés.

11. Le nickel et ses composés.

12. Le vanadium et ses composés.

13. Les conteneurs et les déchets métalliques.

14. Les déchets radioactifs ou autres matières radioactives non comprises à l'annexe I.

15. Toute substance qui, de par son volume, gênerait la pêche.

16. Les substances qui, bien que non toxiques par nature, peuvent devenir nocives en raison des quantités immergées, ou qui sont de nature à diminuer sensiblement les agréments.

ANNEXE III

FACTEURS À PRENDRE EN CONSIDÉRATION LORS DE LA DÉLIVRANCE DES PERMIS

1. caractéristiques et composition de la substance

(1) Quantité totale et composition moyenne de la substance immergée (exemple: par an).

(2) Forme, par exemple solide, boueuse, liquide ou gazeuse.

(3) Propriétés physiques (telles que la solubilité et densité), chimiques et biochimiques (telles que demande en oxygène, éléments nutritifs) et biologiques (telles que présence de virus, bactéries, levures, parasites).

(4) Toxicité.

(5) Persistance: physique, chimique et biologique.

(6) Accumulation et transformation biologique dans les matières et sédiments biologiques.

(7) Sensibilité aux transformations physiques, chimiques et biochimiques et interaction dans le milieu aquatique avec d'autres matières organiques et inorganiques dissoutes.

(8) Probabilité de contamination et autres altérations diminuant la valeur commerciale des ressources marines (poissons, crustacés et mollusques testacés, etc.)

2.caractéristiques du lieu d'immersion et méthode de dépôt

(1) Emplacement (coordonnées de la zone d'immersion, profondeur et distance des côtes), situation par rapport à d'autres emplacements (tels que zones d'agrément, de frai, de culture et de pêche, et ressources exploitables).

(2) Cadence d'évacuation de la matière (par exemple, quotidienne, hebdomadaire, mensuelle).

(3) Méthodes d'emballage et de conditionnement, le cas échéant.

(4) Dilution initiale réalisée par la méthode de décharge proposée.

(5) Caractéristiques de dispersion (telles qu'effets des courants, des marées et du vent sur le déplacement horizontal et le brassage vertical).

(6) Caractéristiques de l'eau (telles que température, pH, salinité, stratification, indices de pollution: notamment oxygène dissous (OD), demande biochimique en oxygène (DBO), demande chimique en oxygène (DCO), présence d'azote sous forme organique ou minérale et notamment présence d'ammoniaque, de matières en suspension, autres matières nutritives, productivité).

(7) Caractéristiques du fond (telles que topographie, caractéristiques géochimiques et géologiques, productivité biologique).

(8) Existence et effets d'autres immersions pratiquées dans la zone d'immersion (par exemple, relevés indiquant la présence de métaux lourds et teneur en carbone organique).

(9) Lors de la délivrance d'un permis d'immersion, les parties contractantes s'efforcent de déterminer s'il existe une base scientifique d'évaluation des conséquences de l'immersion comme indiqué dans cette annexe, en tenant compte également des variations saisonnières.

3. considérations et circonstances générales

(1) Effets éventuels sur les zones d'agrément (tels que présence de matériaux flottants ou échoués, turbidité, odeurs désagréables, décoloration, écume).

(2) Effets éventuels sur la faune et la flore marines, la pisciculture et la conchyliculture, les réserves poissonnières et les pêcheries, la récolte et la culture d'algues.

(3) Effets éventuels sur les autres utilisations de la mer (altération de la qualité de l'eau pour des usages industriels, corrosion sous‑marine des ouvrages en mer, perturbations du fonctionnement des navires par les matières flottantes, entraves à la pêche et à la navigation dues au dépôt de déchets ou d'objets solides sur le fond de la mer et protection de zones d'une importance particulière du point de vue scientifique ou de la conservation).

(4) Possibilités pratiques de recourir sur la terre ferme à d'autres méthodes de traitement, de rejet ou d'élimination, ou à des traitements réduisant la nocivité des matières avant leur immersion en mer.

14. Le paragraphe 13(1) de la Loi porte:

13. (1) Quiconque contrevient aux articles 4, 5 ou 6 commet une infraction et est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d'une amende maximale de

a) cent mille dollars, lorsque l'infraction porte sur l'une des substances énumérées à l'annexe I;

b) soixante‑quinze mille dollars, lorsque l'infraction porte sur l'une des substances énumérées à l'annexe II; ou

c) cinquante mille dollars, lorsque l'infraction porte sur une substance non comprise dans les annexes I et II.

15. L'intimée a été accusée, dans une dénonciation comportant deux chefs, d'avoir contrevenu au par. 4(1) de la Loi, commettant ainsi une infraction visée à l'al. 13(1)c):

[TRADUCTION]

Premier chef: Le 16 août 1980 ou vers cette date, dans les eaux du détroit de Johnstone, près de Beaver Cove dans la province de la Colombie‑Britannique, a procédé à une immersion illégale, sans permis, contrairement à l'art. 4 de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, commettant ainsi une infraction visée à l'al. 13(1)c) de ladite loi.

Deuxième chef: Le 17 août 1980 ou vers cette date, dans les eaux du détroit de Johnstone, près de Beaver Cove dans la province de la Colombie‑Britannique, a procédé à une immersion illégale, sans permis, contrairement à l'art. 4 de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, commettant ainsi une infraction visée à l'al. 13(1)c) de ladite loi.

16. Voici les faits reconnus concernant le lieu et la nature de l'immersion dont l'intimée est inculpée. L'intimée s'adonne à la coupe du bois sur l'île de Vancouver dans le cadre de l'entreprise de produits forestiers qu'elle exploite en Colombie‑Britannique et possède un point de déboulement pour ses billes sur un plan d'eau loué à la province, pour l'entreposage du bois, qu'on entoure d'estacades, à Beaver Cove, aux abords du détroit de Johnstone, sur la côte nord‑est de l'île de Vancouver. Les eaux de Beaver Cove sont inter fauces terrae ou, comme on le dit dans l'exposé de cause, [TRADUCTION] "L'étendue de Beaver Cove est telle qu'en se tenant sur l'une ou l'autre de ses rives, on peut facilement et raisonnablement discerner l'autre rive." Les 16 et 17 août 1980, l'intimée, utilisant une grue de 80 pieds installée sur un chaland amarré, a procédé au dragage du fond de la mer le long du rivage, à son point de déboulement, à Beaver Cove, pour déposer dans les eaux plus profondes de l'anse, à quelque 60 à 80 pieds plus au large, les résidus de bois dragués. Par ce dragage et ce déversement, on voulait pouvoir amener une nouvelle structure en A, pour le déboulement des billes, sur un chaland jusqu'à la rive, pour l'y installer, et avoir de l'espace pour faire débouler des paquets de billes, du haut de la structure en A, dans les eaux du point de déboulement. Les résidus de bois consistaient en débris imbibés d'eau comme des morceaux d'écorce, de bois et de dosses. Il n'y a aucune preuve qu'il y ait eu dispersion des résidus de bois ni que cela ait eu un effet quelconque sur la navigation ou sur la faune et la flore marines. À l'époque en question, le seul permis dont l'intimée était titulaire en vertu de la Loi avait été délivré le 28 juillet 1980 ou vers cette date, et était valide jusqu'au 25 juillet 1981; il l'autorisait à procéder à des immersions en un point du détroit de Johnstone situé à quelques 2,2 milles marins du lieu où ont été immergés les résidus de bois.

17. Le juge Schmidt de la Cour provinciale de la Colombie‑Britannique a conclu que les eaux de Beaver Cove où les résidus de bois ont été immergés sont situées dans la province de la Colombie‑Britannique. Pour appuyer cette conclusion, il s'est référé à l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique Reference re Ownership of the Bed of the Strait of Georgia and Related Areas (1976), 1 B.C.L.R. 97, où la cour à la majorité a jugé que les eaux du détroit de Johnstone, dont Beaver Cove fait partie, sont situées à l'intérieur des limites de la Colombie‑Britannique. (Cette Cour a subséquemment rejeté le pourvoi formé contre cet arrêt, dans le Renvoi relatif à la propriété du lit du détroit de Géorgie et des régions avoisinantes, [1984] 1 R.C.S. 388.) Selon le juge Schmidt, la réglementation de l'immersion des résidus de bois au point où l'intimée procédait au déboulement des billes à Beaver Cove, dans le cours de ses activités de coupe de bois, relève du chef de compétence législative provinciale que l'on trouve au par. 92(5) de la Loi constitutionnelle de 1867, savoir "l'administration et la vente des terres publiques appartenant à la province, et des bois et forêts qui s'y trouvent". Il a jugé en outre que la réglementation de ce genre d'immersion ne relevait pas du chef de compétence législative fédérale prévu au par. 91(10), savoir "la navigation et les expéditions par eau", ni de celui prévu au par. 91(12), savoir "les pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur". Appliquant l'arrêt de cette Cour Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213, il a conclu que le par. 4(1) de la Loi [TRADUCTION] "ne cherche pas à lier la conduite prohibée au préjudice réel ou éventuel que pourraient subir les pêcheries ou à une entrave à la navigation ou aux expéditions par eau." Enfin, le juge Schmidt a rejeté l'argument de l'intimée portant que le Parlement du Canada jouissait de la compétence législative pour adopter le par. 4(1) en vertu de son pouvoir de mise à exécution des traités. Appliquant ce qu'a dit le juge en chef Laskin dans l'arrêt MacDonald c. Vapor Canada Ltd., [1977] 2 R.C.S. 134, il a jugé qu'il n'y avait pas dans la Loi d'indication suffisamment claire qu'elle avait été adoptée en exécution de la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets. En définitive, le juge Schmidt a conclu que le par. 4(1) de la Loi outrepassait la compétence du Parlement du Canada et a rejeté les accusations portées contre l'intimée.

18. La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (les juges Carrothers, Aikens et Macdonald) a, dans un arrêt unanime, rejeté l'appel par voie d'exposé de cause interjeté contre ce jugement. Le juge Macdonald, qui a rédigé les motifs de la Cour, a rejeté les arguments de l'appelante fondés sur la compétence fédérale en matière de navigation et d'expéditions par eau et en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur, pour la même raison que le juge Schmidt. Appliquant les arrêts de cette Cour Fowler, précité, et Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 292, il a conclu que la Loi ne cherchait pas à lier la conduite prohibée au préjudice réel ou éventuel que pourraient subir la navigation ou les pêcheries et qu'elle ne satisfaisait donc pas au critère énoncé dans ces arrêts. Le juge Macdonald a lui aussi rejeté l'argument de l'appelante fondé sur le pouvoir fédéral de mise à exécution des traités, en s'appuyant sur ce qu'avait affirmé le juge en chef Laskin dans l'arrêt MacDonald c. Vapor Canada Ltd., précité. Il a conclu que l'immersion de substances à Beaver Cove était une question qui relevait de la compétence législative provinciale fondée sur les par. 92(5), (13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il a rejeté l'argument selon lequel cela faisait partie d'une nouvelle matière, appelée pollution des mers, qui était inconnue à l'époque de la Confédération et qui, n'étant pas une matière d'une nature purement locale ou privée dans la province, relevait de la compétence du Parlement du Canada en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, selon l'arrêt de cette Cour R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984.

19. Lorsqu'on s'est pourvu en cette Cour, la question constitutionnelle a été formulée ainsi:

Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, S.C. 1974‑75‑76, chap. 55, est‑il ultra vires du Parlement du Canada, et, en particulier, est‑il ultra vires du Parlement du Canada dans son application à l'immersion de déchets dans les eaux de Beaver Cove, à l'intérieur des frontières de la Colombie‑Britannique?

20. Comme la question constitutionnelle l'indique, le pourvoi soulève la question de la constitutionnalité de l'application du par. 4(1) de la Loi à l'immersion de déchets dans les eaux d'une province. L'intimée reconnaît, comme il se doit, que le Parlement a compétence pour réglementer les immersions dans les eaux situées en dehors des limites territoriales d'une province. Elle convient aussi que le Parlement a compétence pour réglementer les immersions de substances dans les eaux provinciales afin d'empêcher la pollution de ces eaux qui serait préjudiciable aux pêcheries, si la mesure législative fédérale satisfait au critère énoncé dans les arrêts Fowler et Northwest Falling. Elle concède enfin, vu l'opinion exprimée dans l'arrêt de cette Cour Interprovincial Co‑operatives Ltd. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477, que le Parlement a compétence pour réglementer les immersions, dans des eaux provinciales, de substances dont il peut être démontré qu'elles polluent des eaux à l'extérieur de la province. Ce que l'intimée conteste, c'est la compétence fédérale pour contrôler l'immersion, dans des eaux provinciales, de substances dont il n'a pas été démontré qu'elles ont pour effet de polluer les eaux à l'extérieur de la province. L'intimée prétend que, d'après les faits qui ont été reconnus, c'est précisément le cas en l'espèce. Elle fait valoir que, dans la mesure où le par. 4(1) de la Loi ne peut être interprété que comme ayant pour objet de s'appliquer à de telles immersions, il est inconstitutionnel ou, subsidiairement, que ce paragraphe devrait être interprété, si possible, de façon à ne pas s'appliquer à de telles immersions. Dans un cas comme dans l'autre, le pourvoi doit être rejeté. Le procureur général de la Colombie‑Britannique, qui appuie la contestation de l'application du par. 4(1) à l'immersion de déchets à Beaver Cove, et dont le procureur général du Québec partage l'opinion, a fait valoir de même que le par. 4(1) devrait être interprété restrictivement de façon à ne pas s'appliquer aux immersions dans des eaux provinciales. Il a soutenu que la question constitutionnelle devrait recevoir la réponse suivante: [TRADUCTION] "Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer est constitutionnellement inapplicable aux eaux de la mer situées dans une province et donc la définition du terme "mer", au par. 2(2) de la Loi, doit être interprétée de manière à exclure de l'expression "eaux intérieures du Canada", que l'on trouve à son alinéa b), les eaux intérieures situées dans une province."

21. Devant la Cour, le procureur général du Canada n'a pas soutenu qu'il y avait un lien suffisant entre la Loi et la navigation pour valider le par. 4(1) en fonction de la compétence fédérale en matière de navigation et d'expéditions par eau. Il a fait valoir cependant, si j'ai bien compris, qu'il existe un lien suffisant entre la Loi et la protection des pêcheries pour satisfaire au critère énoncé dans les arrêts Fowler et Northwest Falling, quoiqu'il ne m'ait pas paru accorder beaucoup d'importance à cet argument. Son argument principal devant la Cour a été que, pour les raisons indiquées dans la Loi, le contrôle des immersions dans les eaux de la mer situées dans une province fait partie d'une seule matière d'intérêt national ou de dimension nationale, qui relève de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. Il a qualifié cette matière de prévention de la pollution des mers ou des océans. Son recours aux chefs de compétence fédérale spécifiques en matière de navigation et d'expéditions par eau et en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur, ainsi qu'en d'autres matières de nature maritime, servait plutôt à indiquer, selon lui, la portée qu'il faudrait attribuer au pouvoir, découlant de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, de réglementer les immersions de substances dans le but de prévenir la pollution des mers. Le procureur général du Canada a bien fait comprendre qu'il n'invoquait pas devant nous la théorie des pouvoirs auxiliaires ou nécessairement accessoires. Il a prétendu que le contrôle des immersions dans les eaux de la mer situées dans une province fait partie intégrante d'une seule et même matière d'intérêt national. Il n'a pas non plus invoqué devant nous le pouvoir en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement comme fondement de la compétence fédérale pour adopter la Loi sur l'immersion de déchets en mer en exécution de la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets. Il a dit de la Convention et de ses annexes qu'elles indiquent le mal que la Loi vise à prévenir et qu'elles corroborent sa qualification du sujet visé par l'adoption de la Loi. Dans son mémoire, le procureur général du Canada a lui aussi invoqué jusqu'à un certain point la compétence fédérale en matière de droit criminel, attribuée par le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, comme fondement constitutionnel de l'adoption du par. 4(1) de la Loi, à titre de mesure de prévention d'une atteinte à la santé publique, mais si j'ai bien compris, il n'a pas insisté sur cet argument lors de sa plaidoirie.

22. Avant d'examiner le rapport qu'il y a entre le sujet sur lequel porte la Loi et les fondements possibles de la compétence législative fédérale, il faudrait en dire plus long sur la qualification de ce sujet, selon les prétentions respectives des parties. Comme je l'ai dit, l'appelante soutient que la Loi vise le contrôle ou la réglementation de la pollution des mers, le sujet même de la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets. D'autre part, l'intimée soutient que, par les termes qu'elle emploie, la Loi vise les immersions qui n'ont pas nécessairement pour effet de polluer. Elle interdit l'immersion de toute substance, y compris une substance non spécifiée aux annexes I ou II, sauf si cela est fait conformément à un permis. À mon avis, malgré sa portée apparente, on peut fort bien considérer que la Loi, prise dans son ensemble, ne vise que le contrôle ou la réglementation de la pollution des mers, dans la mesure où cela peut importer pour la question de la compétence législative. Le mode de réglementation choisi, le seul efficace peut‑être, rend nécessaire, afin d'empêcher la pollution de la mer, d'interdire l'immersion de toute substance sans permis. Le but poursuivi est d'exiger un permis afin de permettre à l'organisme de réglementation de décider, avant l'immersion projetée, si celle‑ci peut être autorisée, à certaines conditions, compte tenu des facteurs et considérations précisés aux art. 9 et 10 et à l'annexe III de la Loi. La Loi s'intéresse à l'immersion de substances dont on peut démontrer ou présumer qu'elles ont un effet nocif sur le milieu marin. C'est le Ministre, et non la personne qui se propose de procéder à l'immersion, qui doit juger de cela selon les critères ou facteurs indiqués aux art. 9 et 10 et à l'annexe III de la Loi. On ne laisse pas entendre que la Loi est censée permettre d'interdire toutes les immersions, sans égard à la perception d'un effet nocif, ou à la probabilité d'un tel effet sur le milieu marin. La nature du milieu marin et sa protection contre tout effet nocif dû à des immersions sont des questions complexes qui doivent être laissées au jugement des experts.

III

23. Avant d'examiner la question de l'application de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, il est nécessaire de se prononcer sur l'effet des arrêts de cette Cour Fowler et Northwest Falling, vu l'importance particulière qui leur a été accordée dans les décisions des tribunaux d'instance inférieure et dans les plaidoiries de l'intimée et des procureurs généraux des provinces devant cette Cour.

24. L'arrêt Fowler portait sur la validité du par. 33(3) de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, chap. F‑14, qui prévoyait: "Il est interdit à quiconque fait l'abattage ou la coupe de bois, le défrichement ou autres opérations de déposer ou de permettre sciemment de déposer des déchets de bois, souches ou autres débris dans une eau fréquentée par le poisson ou qui se déverse dans cette eau, ou sur la glace qui recouvre l'une ou l'autre de ces eaux, ou de les déposer dans un endroit d'où il est probable qu'ils soient entraînés dans l'une ou l'autre de ces eaux." Le juge Martland, prononçant l'arrêt unanime de la Cour, a vu dans la jurisprudence portant sur la nature et la portée de la compétence législative fédérale en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur l'indication que cette compétence se rapporte à la protection et à la conservation des pêcheries en tant que ressource publique, et dans les définitions d'une pêcherie une indication à la fois du droit de capturer du poisson et du lieu où ce droit peut être exercé. Il a ensuite affirmé, à la p. 224:

La disposition législative en cause ici ne traite pas directement des pêcheries, comme telles, au sens où l'entendent ces définitions. Elle cherche plutôt à réglementer certaines activités non parce qu'elles ont des conséquences nuisibles sur le poisson à strictement parler mais plutôt parce qu'elles pourraient en avoir. De prime abord, le par. 33(3) réglemente la propriété et les droits civils dans les limites d'une province. Puisqu'il traite effectivement de ces droits et non spécifiquement de "pêcheries", il faut, pour en appuyer la validité, démontrer qu'il vise des sujets nécessairement accessoires à une législation efficace en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur.

Après avoir souligné la portée fort large du par. 33(3) qui s'applique "non seulement à une eau fréquentée par le poisson mais également à une eau qui se déverse dans cette eau, à la glace qui recouvre cette eau et à tout endroit d'où il est probable que les déchets de bois, les souches et les autres débris soient entraînés dans cette eau", le juge Martland conclut, à la p. 226:

Le paragraphe 33(3) ne cherche pas à établir un lien entre la conduite prohibée et les dommages, réels ou probables, que les pêcheries pourraient subir. C'est une interdiction générale d'exercer certaines activités de compétence provinciale; ce paragraphe ne fixe pas les éléments de l'infraction de manière à établir un lien entre l'interdiction et les dommages vraisemblables aux pêcheries. De plus, aucune preuve produite devant la Cour n'indique que l'ensemble des activités visées par le paragraphe cause effectivement des dommages aux pêcheries. À mon avis, l'interdiction, dans ses termes généraux, n'est pas nécessairement accessoire au pouvoir fédéral de légiférer sur les pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur et elle excède les pouvoirs du Parlement fédéral.

25. L'arrêt Northwest Falling portait sur la validité du par. 33(2) de la Loi sur les pêcheries qui dispose: "Sous réserve du paragraphe (4), il est interdit à qui que ce soit de déposer ou de permettre que l'on dépose une substance nocive dans des eaux poissonneuses ou en quelque lieu dans des conditions où cette substance nocive ou une autre substance nocive résultant du dépôt de cette substance pourrait pénétrer dans de telles eaux." Une "substance nocive" y est définie comme celle qui modifierait la qualité de l'eau de façon à la rendre "nocive [...] pour le poisson ou son habitat ou encore à rendre nocive l'utilisation par l'homme du poisson qui vit dans cette eau". La validité du par. 33(2) était contestée pour le motif, notamment, qu'il visait la pollution des eaux en général. La Cour a jugé le par. 33(2) constitutionnel en tant que disposition législative qui "vise la protection et la conservation des pêcheries", susceptible d'être distinguée à cet égard du par. 33(3), déclaré inconstitutionnel dans l'arrêt Fowler. Le juge Martland, qui ici encore a prononcé l'arrêt unanime de la Cour, a fait la distinction suivante entre les deux paragraphes, à la p. 301:

À la différence du par. 33(2), le par. 33(3) ne fait pas référence à des substances nocives. Le texte du paragraphe fait en sorte que ce dernier ne se limite pas aux activités nuisibles aux poissons ou à leur habitat. Le fondement de l'arrêt Fowler se trouve dans l'extrait suivant:

À mon avis, le par. 33(2) est de la compétence du Parlement du Canada. La définition d'une "substance nocive" fait en sorte que la portée du par. 33(2) se limite à une interdiction de déposer des substances nuisibles aux poissons, à leur habitat ou à l'utilisation du poisson par l'homme.

26. Je suis d'accord avec le juge Schmidt de la Cour provinciale et la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique pour dire que la compétence législative fédérale en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur n'est pas suffisante en soi pour étayer la constitutionnalité du par. 4(1) de la Loi, puisque cette disposition, prise dans le contexte de l'ensemble de la Loi, ne satisfait pas au critère énoncé dans les arrêts Fowler et Northwest Falling. Certes, l'effet qu'a sur les pêcheries la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets constitue manifestement l'un des sujets de préoccupation de la Loi, mais ce n'est pas là le seul effet de ce genre de pollution auquel la Loi s'intéresse. Le fondement d'une compétence législative fédérale pour contrôler la pollution des mers en général, dans les eaux provinciales, ne saurait se trouver dans les chefs de compétence fédérale énumérés à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, pris individuellement ou collectivement.

27. Il est donc nécessaire d'examiner la théorie des dimensions nationales ou de l'intérêt national (nom sous lequel elle est généralement désignée maintenant) justifiant l'exercice de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, en tant que fondement éventuel de la constitutionnalité de l'application du par. 4(1) de la Loi au contrôle des immersions dans les eaux de mer provinciales.

28. La théorie de l'intérêt national a été proposée par lord Watson dans l'affaire des prohibitions locales (Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for the Dominion, [1896] A.C. 348) et a reçu sa formulation moderne du vicomte Simon dans Attorney‑General for Ontario v. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193. Dans l'affaire des prohibitions locales, lord Watson affirme, à la p. 361:

[TRADUCTION] Leurs Seigneuries ne doutent pas que certaines matières à l'origine locales et provinciales puissent atteindre des proportions telles qu'elles affecteraient le corps politique du Dominion, permettant ainsi au Parlement canadien d'adopter des lois en vue de leur réglementation ou abolition dans l'intérêt du Dominion. Toutefois, il faut exercer une grande prudence en distinguant ce qui est local et provincial, et par conséquent du ressort des législatures provinciales, d'avec ce qui a cessé d'être purement local ou provincial pour revêtir un aspect national, de façon à relever de la compétence du Parlement du Canada.

Dans l'arrêt Canada Temperance Federation, le vicomte Simon dit, aux pp. 205 et 206:

[TRADUCTION] De l'avis de leurs Seigneuries, c'est dans la vraie matière de cette législation qu'il faut en rechercher le caractère véritable: si elle est telle qu'elle dépasse les préoccupations ou les intérêts locaux ou provinciaux et doit par sa nature même constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble, par exemple, dans les affaires de l'aéronautique et de la radiocommunication, elle entre alors dans les attributions du Parlement du Dominion à titre de matière relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement du Canada, en dépit du fait qu'elle peut, à d'autres égards, se rattacher à des matières spécifiquement réservées aux législatures provinciales. La guerre et une épidémie de peste en sont sans nul doute des exemples; il peut en être de même du trafic des boissons ou des drogues ou du port d'armes. Dans l'affaire Russell c. La Reine, sir Montague Smith a cité comme exemple de législation fédérale valide une loi qui prohiberait ou limiterait la vente ou l'exposition du bétail atteint d'une maladie contagieuse. La validité d'une telle législation, lorsqu'elle découle de sa nature propre, n'est pas non plus affectée du fait qu'elle laisse une place à la législature provinciale pour édicter des textes législatifs qui traitent d'un aspect particulier du même sujet, dans la mesure où celui‑ci touche spécialement une province.

29. La conception que se fait la Cour de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, énoncée dans l'arrêt Canada Temperance Federation, doit être puisée dans l'étude ou l'application qu'on a faite de cette théorie dans les arrêts suivants: Johannesson v. Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292, Munro v. National Capital Commission, [1966] R.C.S. 663, Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, R. c. Hauser, précité, Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914, Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112, et R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284.

30. La théorie de l'intérêt national, énoncée dans l'arrêt Canada Temperance Federation, est mentionnée et approuvée par la Cour à la majorité dans l'arrêt Johannesson comme fondement de la compétence législative exclusive du Parlement sur tout le domaine de l'aéronautique. Dans l'affaire Munro, où la Loi sur la Capitale nationale a été reconnue valide en fonction de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, le juge Cartwright, prononçant l'arrêt unanime de la Cour, a affirmé que la Cour a adopté la théorie de l'intérêt national dans son arrêt Johannesson et que l'aménagement de la région de la Capitale nationale constituait [TRADUCTION] "un sujet unique et d'intérêt national" (p. 671).

31. La théorie de l'intérêt national a fait l'objet de commentaires importants de la Cour dans le Renvoi: Loi anti‑inflation. La Cour à la majorité (le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson) a reconnu la constitutionnalité de la Loi en fonction de la théorie de la situation d'urgence justifiant l'exercice de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, en tant que mesure législative nécessaire pour faire face à une "crise" (terme utilisé par le juge en chef Laskin) ou à une "situation d'urgence nationale" (expression utilisée par le juge Ritchie). Au cours d'une étude exhaustive de la jurisprudence relative à la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, le juge en chef Laskin, à l'avis duquel ont souscrit les juges Judson, Spence et Dickson, s'est référé, en l'approuvant tacitement, à l'opinion incidente du vicomte Simon dans l'arrêt Canada Temperance Federation, mais il a indiqué que même s'il jugeait, comme il l'a fait, la Loi valide en fonction de la théorie de la situation d'urgence, en tant que loi "de temps de crise", il n'avait pas l'intention d'exprimer une opinion sur sa validité éventuelle selon la théorie de l'intérêt national, sur laquelle le procureur général du Canada s'était principalement fondé. Il dit, à la p. 419: "Si oui [s'il s'agit d'une loi de temps de crise], il n'est pas nécessaire d'examiner le moyen plus large proposé à l'appui de la validité, étant donné que, surtout dans les affaires constitutionnelles, les tribunaux doivent s'abstenir, règle générale, d'exprimer des avis qui ne sont pas nécessaires pour la décision du litige principal qui leur est soumis". Il a néanmoins fait observer qu'il ne jugeait pas sage de tenter de définir la portée de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement en des termes si précis ou fixes qu'il deviendrait impossible de l'appliquer à des circonstances changeantes ou imprévues. De plus, certains indices portent à croire qu'il était disposé à chercher une théorie unifiée de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et qu'il considérait la théorie de la situation d'urgence comme une application particulière de la théorie de l'intérêt national. Se référant à l'emploi de l'expression [TRADUCTION] "situation d'urgence" dans l'arrêt Fort Frances Pulp & Power Co. v. Manitoba Free Press Co., [1923] A.C. 695, il affirme à la p. 407: "Il s'agit d'un cas où s'applique spécialement ce que lord Watson a dit dans l'arrêt Local Prohibition ...»

32. Le juge Ritchie, à l'avis duquel ont souscrit les juges Martland et Pigeon, a conclu que la validité de la Loi ne pouvait être fondée que sur la théorie de la situation d'urgence justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et que la théorie de l'intérêt national, en l'absence de situation d'urgence nationale, ne pouvait conférer au Parlement compétence dans des matières qui relèveraient par ailleurs de la compétence législative des provinces. Il s'est dit d'accord avec les propos du juge Beetz au sujet de la théorie de l'intérêt national. Le juge Beetz, à l'avis duquel a souscrit le juge de Grandpré, s'est vu dans l'obligation d'examiner l'argument fondé sur la théorie de l'intérêt national, puisqu'il était d'avis que la validité de la Loi anti‑inflation ne pouvait être fondée sur une situation d'urgence nationale. Il a conclu que la théorie de l'intérêt national s'applique, en l'absence de situation d'urgence nationale, aux matières uniques, indivisibles, qui ne relèvent d'aucun des chefs spécifiés de compétence législative provinciale ou fédérale. Il a jugé que l'endiguement et la réduction de l'inflation ne satisfont pas au critère de l'unicité ou de l'indivisibilité. Se référant à l'aéronautique, à la radiocommunication et à l'aménagement de la région de la Capitale nationale, à titre de sujets d'intérêt national distincts, il dit, à la p. 458:

Je ne vois pas comment les arrêts qui en ont ainsi décidé peuvent être invoqués à l'appui du premier moyen. Ces arrêts ont eu pour effet d'ajouter par voie jurisprudentielle de nouvelles matières ou de nouvelles catégories de matières à la liste des pouvoirs fédéraux spécifiques. Cependant la jurisprudence n'en a ainsi décidé que dans des cas où la nouvelle matière n'était pas un agrégat mais présentait un degré d'unité qui la rendait indivisible, une identité qui la rendait distincte des matières provinciales et une consistance suffisante pour retenir les limites d'une forme. Il fallait aussi, avant de reconnaître à ces nouvelles matières le statut de matières de compétence fédérale, tenir compte de la mesure dans laquelle elles permettraient au Parlement de toucher à des matières de compétence provinciale: si un pouvoir fédéral désigné à l'art. 91 en termes généraux, tel que le pouvoir relatif aux échanges et au commerce, doit, selon la jurisprudence, être interprété de façon à ne pas embrasser et anéantir les pouvoirs provinciaux (arrêt Parsons) et détruire ainsi l'équilibre de la Constitution, les tribunaux doivent à plus forte raison se garder d'ajouter des pouvoirs de nature diffuse à la liste des pouvoirs fédéraux.

"L'endiguement et la réduction de l'inflation" n'est pas acceptable comme nouvelle matière. C'est un agrégat de sujets divers dont certains représentent une partie importante de la compétence provinciale. C'est une matière totalement dépourvue de spécificité et dont le caractère envahissant ne connaît pas de limites; en faire l'objet d'une compétence fédérale rendrait illusoires la plupart des pouvoirs provinciaux.

Il est bon de rappeler également que l'inflation est un phénomène fort ancien, datant de plusieurs milliers d'années, aussi ancien probablement que la monnaie elle‑même. Les Pères de la Confédération en étaient bien conscients.

33. Dans l'arrêt Hauser, la Cour à la majorité (les juges Martland, Ritchie, Pigeon et Beetz) a jugé que la constitutionnalité de la Loi sur les stupéfiants reposait sur la compétence du Parlement en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement plutôt que sur sa compétence en matière de droit criminel. Le juge Pigeon, qui a rendu les motifs de la majorité, a affirmé que la principale considération appuyant ce point de vue est que l'abus des stupéfiants, dont traite la Loi, constitue un problème récent qui n'existait pas à l'époque de la Confédération et qu'étant donné qu'il ne peut être assimilé aux matières de nature purement locale ou privée dans la province, il relève de la "compétence résiduaire générale" tout comme l'aéronautique et la radiocommunication.

34. Dans l'arrêt Brasseries Labatt, où la Cour, siégeant au complet, a jugé à la majorité que certaines dispositions de la Loi des aliments et drogues et de son règlement d'application étaient inconstitutionnelles, le juge Estey, à l'avis duquel ont souscrit les juges Martland, Dickson et Beetz, a eu à étudier la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement en tant que fondement éventuel de validité. Il a résumé la jurisprudence relative à ce fondement de la compétence législative fédérale, en la subdivisant en trois catégories: a) les arrêts "qui fonde[nt] la compétence fédérale sur l'existence d'une situation d'urgence nationale"; b) les arrêts où "la question de la compétence fédérale a été soulevée parce que la matière n'existait pas à l'époque de la Confédération et ne peut manifestement pas être placée dans la catégorie des sujets de nature purement locale ou privée", citant, à titre d'exemples, l'aéronautique et la radiocommunication; et c) les arrêts où "la matière "dépasse les préoccupations ou les intérêts locaux ou provinciaux et doit par sa nature même constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble»», citant l'arrêt Canada Temperance Federation. Ainsi, le juge Estey a considéré que la théorie de l'intérêt national énoncée dans l'arrêt Canada Temperance Federation visait non pas le cas d'une nouvelle matière qui n'existait pas à l'époque de la Confédération, mais celui d'une matière qui, au départ, pouvait avoir été d'intérêt local ou provincial, mais qui avait revêtu par la suite un intérêt national. Il a mentionné cette catégorie comme étant "une question d'intérêt national transcendant le pouvoir des autorités locales d'y faire face par voie législative", et a cité à l'appui de cette formulation du critère un passage de l'ouvrage du professeur Hogg, intitulé Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 261, où l'on dit que [TRADUCTION] "l'élément le plus important de la dimension nationale ou de l'intérêt national est le besoin d'une loi nationale, but qu'une action concertée des provinces ne peut atteindre de façon réaliste, car le défaut de coopération de l'une d'elles entraînerait des conséquences graves pour les habitants des autres provinces."

35. Dans l'arrêt Schneider, où la Cour a jugé à l'unanimité que l'Heroin Treatment Act de la Colombie‑Britannique était constitutionnelle, le juge Dickson (maintenant Juge en chef), à l'avis duquel ont souscrit les juges Martland, Ritchie, Beetz, McIntyre, Chouinard et Lamer, a indiqué, particulièrement au sujet de la théorie de l'intérêt national et de ce qu'on en est venu à appeler le critère de l'"incapacité provinciale", pourquoi il était d'avis que le traitement des héroïnomanes, par opposition au trafic des stupéfiants, ne relève pas de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. Il traite ainsi du problème de l'héroïnomanie, aux pp. 131 et 132:

Il s'agit surtout d'un problème local ou provincial qui n'est pas encore devenu une question d'intérêt national qui relèverait de la compétence du Parlement du Canada en vertu du pouvoir résiduel conféré par le préambule de l'A.A.N.B. (maintenant Loi constitutionnelle de 1867).

Aucun élément de preuve devant la Cour ne permet de conclure que le problème de la dépendance à l'égard de l'héroïne par opposition au commerce illégal des drogues constitue une question d'intérêt et d'envergure nationaux qui transcende le pouvoir de chaque province d'y faire face et de la résoudre de sa propre façon. Ce n'est pas un problème qui [TRADUCTION] "dépasse la capacité des provinces de s'en occuper" (le professeur Gibson (1976‑77), 7 Man. L.J. 15, à la p. 33). L'omission d'une province d'établir des services de cure ne met pas en péril les intérêts d'une autre province. Il ne s'agit pas d'une question qui [TRADUCTION] "a atteint des dimensions telles qu'elle affecte le corps politique du Dominion" (In re Regulation and Control of Aeronautics in Canada, [1932] A.C. 54, à la p. 77). Il ne s'agit pas de quelque chose qui [TRADUCTION] "dépasse les préoccupations ou intérêts locaux ou provinciaux et qui doit en soi intéresser tout le Dominion (comme par exemple, dans l'affaire de l'aéronautique et celle de la radiocommunication)" selon les termes du vicomte Simon dans Attorney‑General for Ontario v. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193, à la p. 205. Voir également Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; Munro c. Commission de la Capitale nationale, [1966] R.C.S. 663; Re C.F.R.B. and Attorney General for Canada, [1973] 3 O.R. 819. On ne peut affirmer non plus, d'après le dossier, que le problème de l'héroïnomanie est devenu urgent au point de justifier le recours à la compétence du fédéral en vertu du pouvoir résiduel.

Je ne crois pas que la question des stupéfiants soit si globale et indivisible qu'on ne puisse pas diviser la compétence législative en attribuant au Parlement du Canada la compétence sur le commerce illégal des stupéfiants et aux provinces la compétence sur le traitement ou la cure des toxicomanes.

36. Dans l'arrêt Wetmore, où la question était de savoir si le procureur général du Canada pouvait diriger des poursuites pour la violation de la Loi des aliments et drogues, le juge Dickson, dissident, s'est demandé si les dispositions applicables de la Loi des aliments et drogues avaient leur fondement constitutionnel dans la compétence fédérale en matière de droit criminel ou, comme on l'avait conclu dans l'arrêt Hauser relativement à la Loi sur les stupéfiants, dans la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. En rejetant ce dernier fondement de compétence, il s'est référé à ce qui avait été dit au sujet de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, et dans les arrêts Labatt et Hauser, aux pp. 294 et 295:

Dans le Renvoi sur la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, le juge Beetz, dont le jugement sur ce point a reçu l'appui de la majorité, a examiné la jurisprudence abondante sur la question et a conclu que la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement doit se limiter à justifier (i) des lois provisoires relatives à une situation d'urgence nationale (p. 459) et (ii) des lois relatives à des "sujets distincts qui ne se rattachent à aucun des paragraphes de l'art. 92 et qui, de par leur nature, sont d'intérêt national" (p. 457). Dans l'arrêt Labatt précité, aux pp. 944 et 945, le juge Estey a divisé ce second chef ainsi: (i) les domaines dans lesquels la question de la compétence fédérale est soulevée parce que la matière n'existait pas à l'époque de la Confédération et ne peut être placée dans la catégorie des sujets de nature purement locale ou privée, et (ii) les domaines où la matière "dépasse les intérêts locaux ou provinciaux et doit par sa nature même constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble". Cette dernière catégorie est celle énoncée par le vicomte Simon dans l'arrêt Attorney General for Ontario v. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193, à la p. 205. La catégorie précédente constitue le fondement de la décision de la majorité dans l'arrêt Hauser que la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N‑1, relève de la compétence relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement puisqu'elle vise "un problème récent qui n'existait pas à l'époque de la Confédération".

Appliquant ces principes à la matière visée par la Loi des aliments et drogues, le juge Dickson a fait observer qu'il n'était pas question d'une situation d'urgence ni d'une nouvelle matière qui n'existait pas à l'époque de la Confédération et il a rejeté la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement comme fondement de la constitutionnalité des dispositions en cause, pour les raisons suivantes, à la p. 296:

Enfin, on ne peut soutenir que l'al. 8a), le par. 9(1) et l'art. 26 visent une matière qui dépasse les intérêts locaux ou provinciaux et qui, de par sa nature même, doit constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble, suivant l'interprétation que les arrêts donnent à ce concept. De toute évidence, leur objet ne répondrait pas aux exigences dont parle le juge Beetz dans le Renvoi sur la Loi anti‑inflation, précité, et ne satisferait pas aux critères proposés par Hogg dans un passage de son ouvrage Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 261, que cite le juge Estey dans l'arrêt Labatt, précité, à la p. 945:

[TRADUCTION] Ces décisions laissent entendre que l'élément le plus important de la dimension nationale ou de l'intérêt national est le besoin d'une loi nationale, but qu'une action concertée des provinces ne peut atteindre de façon réaliste, car le défaut de coopération de l'une d'elles entraînerait des conséquences graves pour les habitants des autres provinces. Une matière législative qui a ce caractère possède la dimension nationale ou l'intérêt national nécessaires pour justifier le recours à la compétence relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement.

Les mêmes facteurs qui empêchent l'al. 8a) et le par. 9(1) d'être considérés comme une "réglementation générale des échanges s'appliquant à tout le Dominion" les empêchent également d'être considérés comme se rapportant à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement suivant le critère de l'arrêt Canada Temperance. Si ce n'est qu'elles sont censées s'appliquer à tout le Canada et mises à part certaines difficultés financières et logistiques que soulève l'adoption de textes de loi provinciaux comparables, ces dispositions n'ont en soi rien de "national". Et comme le démontre une série d'arrêts depuis le renvoi Re Insurance Act 1910 (1913), 48 R.C.S. 260, confirmé à (sub nom. Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Alberta (Renvoi sur les assurances)) [1916] 1 A.C. 588, jusqu'à l'arrêt Labatt, précité, aucun de ces critères, pris séparément ou ensemble, ne suffit à valider une loi fédérale adoptée en vertu de la compétence relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement.

37. De ce survol des opinions exprimées par cette Cour concernant la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, je tire les conclusions suivantes sur ce qui paraît maintenant fermement établi:

1. La théorie de l'intérêt national est séparée et distincte de la théorie de la situation d'urgence nationale justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, qui peut se distinguer surtout par le fait qu'elle offre un fondement constitutionnel à ce qui est nécessairement une mesure législative provisoire;

2. La théorie de l'intérêt national s'applique autant à de nouvelles matières qui n'existaient pas à l'époque de la Confédération qu'à des matières qui, bien qu'elles fussent à l'origine de nature locale ou privée dans une province, sont depuis devenues des matières d'intérêt national, sans qu'il y ait situation d'urgence nationale;

3. Pour qu'on puisse dire qu'une matière est d'intérêt national dans un sens ou dans l'autre, elle doit avoir une unicité, une particularité et une indivisibilité qui la distinguent clairement des matières d'intérêt provincial, et un effet sur la compétence provinciale qui soit compatible avec le partage fondamental des pouvoirs législatifs effectué par la Constitution;

4. Pour décider si une matière atteint le degré requis d'unicité, de particularité et d'indivisibilité qui la distingue clairement des matières d'intérêt provincial, il est utile d'examiner quel effet aurait sur les intérêts extra‑provinciaux l'omission d'une province de s'occuper efficacement du contrôle ou de la réglementation des aspects intraprovinciaux de cette matière.

38. Ce dernier facteur, généralement appelé le critère de l'"incapacité provinciale", que la Cour a noté et, semble‑t‑il, approuvé dans les arrêts Labatt, Schneider et Wetmore, a été proposé, comme le reconnaît le professeur Hogg, par le professeur Gibson dans son article intitulé "Measuring «National Dimensions»» (1976), 7 Man. L.J. 15, comme l'explication la plus satisfaisante des cas où la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement a été appliquée comme fondement de la compétence fédérale. Comme l'a exposé le professeur Gibson, le critère semblerait comporter une application limitée, voire conditionnelle, de la compétence fédérale. Comme il l'affirme, aux pp. 34 et 35, [TRADUCTION] "Selon ce point de vue, il y aurait dimension nationale chaque fois qu'un aspect important d'un problème est hors de portée provinciale parce qu'il relève de la compétence d'une autre province ou du Parlement fédéral. Cependant, il importe de souligner que ce ne serait pas le problème en entier qui relèverait de la compétence fédérale dans de telles circonstances. C'est uniquement l'aspect du problème qui échappe au contrôle provincial qui en relèverait. Comme la clause "paix, ordre et bon gouvernement" ne confère que des pouvoirs résiduaires, l'existence d'une dimension nationale ne justifie une mesure législative fédérale que dans la mesure où cela est nécessaire pour combler une lacune dans les pouvoirs provinciaux. Par exemple, la compétence fédérale pour légiférer en matière de pollution des voies navigables interprovinciales ou pour contrôler les "guerres de prix de la pollution" ne s'étendrait (en l'absence d'autres sources indépendantes de compétence fédérale) qu'aux mesures de réduction du danger que les citoyens d'une province subissent un préjudice par suite de l'absence de coopération de la part d'une seule ou de plusieurs autres provinces." Dans le même sens, il déclare en conclusion, à la p. 36: [TRADUCTION] "Compte tenu de la nature résiduaire de la compétence, l'auteur a pour thèse que ne revêtent des "dimensions nationales" que les aspects des problèmes législatifs que les assemblées législatives provinciales ne peuvent régler parce qu'ils font intervenir soit une compétence fédérale, soit celle d'une autre province. Lorsqu'il est possible de régler le problème par l'action conjuguée de deux ou plusieurs assemblées législatives, la "dimension nationale" ne peut viser que le risque de non‑coopération et ne justifie qu'une mesure législative fédérale portant sur ce risque." On semblerait ainsi envisager une compétence fédérale concurrente ou superposée, ce qui, je dois le rappeler, est incompatible avec ce que soulignait le juge Beetz dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, savoir que lorsqu'une matière relève de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, par opposition à la théorie de la situation d'urgence, le Parlement jouit d'une compétence exclusive et absolue pour légiférer sur cette matière, y compris sur ses aspects intraprovinciaux.

39. Comme l'a dit le professeur Hogg dans les première et deuxième éditions de son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada, le critère de l'"incapacité provinciale" semblerait avoir été adopté simplement pour permettre de constater qu'une matière particulière revêt un intérêt national et relève ainsi de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement: l'omission d'une province de s'occuper efficacement des aspects intraprovinciaux de la question pourrait avoir un effet préjudiciable sur des intérêts extra‑provinciaux. En ce sens, le critère de l'"incapacité provinciale" est l'un des indices qui permettent de déterminer si une matière revêt le caractère d'unicité et d'indivisibilité nécessaire pour relever de la théorie de l'intérêt national. C'est à cause de la corrélation des aspects intraprovinciaux et extra‑provinciaux de la question qu'elle requiert un traitement législatif unique ou uniforme. Le critère de l'"incapacité provinciale" ne doit pas, toutefois, aller jusqu'à justifier la notion générale, jusqu'ici rejetée par la jurisprudence, qu'un palier ou l'autre de gouvernement doit avoir une compétence absolue pour régler un problème législatif. Dans le contexte de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, son utilité réside, à mon avis, dans le fait qu'il aide à déterminer si une matière possède l'unicité ou l'indivisibilité requise tant du point de vue pratique que du point de vue conceptuel.

40. Avant de passer à la question de savoir si la pollution causée par l'immersion de substances dans les eaux de la mer, y compris celles situées à l'intérieur d'une province, possède l'unicité ou l'indivisibilité requise pour relever de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, il conviendrait de réitérer l'opinion que trois membres de cette Cour ont exprimée, dans l'arrêt Interprovincial Co‑operatives Ltd., précité, sur la compétence fédérale en matière de pollution des cours d'eau interprovinciaux, en raison de l'importance particulière que lui a accordée le procureur général du Canada. L'affaire concernait la validité de The Fishermen's Assistance and Polluters' Liability Act du Manitoba, qui établissait une responsabilité pour les dommages causés aux pêcheries dans les eaux de la province par un polluant déversé, sans excuse légitime, dans des eaux à l'extérieur de la province qui l'ont charrié dans les eaux de la province. La Loi prévoyait en outre que la preuve [TRADUCTION] "que le déversement du polluant a été autorisé par l'organisme de contrôle compétent à l'endroit où le déversement s'est effectué ne constitu[ait] pas une excuse légitime si cet organisme n'[était] pas également compétent à l'endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries." Une action avait été intentée pour les dommages causés aux pêcheries du Manitoba par le mercure déversé dans les eaux de la Saskatchewan et de l'Ontario, puis charrié par l'écoulement naturel de ces eaux dans celles du Manitoba. Le juge Pigeon, à l'avis duquel ont souscrit les juges Martland et Beetz, a conclu qu'il n'entrait pas dans la compétence législative de la province de créer, par une loi, un droit d'action pour les dommages causés dans la province par des actes commis à l'extérieur de la province, tout comme il n'était pas de la compétence d'une province d'autoriser dans la province des actes ayant causé des dommages dans une autre province. Faisant observer qu'"Ici nous sommes en présence d'un problème de pollution qui n'est pas réellement de portée locale mais véritablement interprovinciale" (p. 514), le juge Pigeon a conclu que le contrôle de la pollution des cours d'eau interprovinciaux relève du pouvoir résiduaire que possède le Parlement, aux termes de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. Vu la nature de la mesure législative manitobaine et compte tenu des faits de l'espèce, je pense qu'on doit présumer, comme le soutient l'intimée, qu'en mentionnant la pollution des cours d'eau interprovinciaux, le juge Pigeon avait à l'esprit la pollution qui franchissait les frontières provinciales. En outre, l'opinion selon laquelle il y avait compétence fédérale, fondée sur la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, pour contrôler la pollution des cours d'eau interprovinciaux, n'était pas celle de la majorité de la Cour. Le juge Ritchie, autre juge formant la majorité favorable à l'accueil du pourvoi, a exprimé l'avis que la loi manitobaine était inapplicable aux défenderesses, dans la mesure où elle cherchait à nier un droit ayant pris naissance à l'extérieur de la province, mais il a refusé de conclure, avec le juge Pigeon, qu'elle était inconstitutionnelle parce que relative à une matière de compétence législative fédérale, un point qui, a‑t‑il dit, n'avait pas été débattu. Dans ses motifs, il a exprimé l'opinion que le Parlement a compétence en matière de contrôle de la pollution des cours d'eau interprovinciaux, mais il ne s'est référé qu'au par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 pour justifier cette compétence.

41. La pollution des mers, à cause de son caractère et de ses incidences extra‑provinciales surtout, mais aussi internationales, est manifestement une matière qui intéresse le Canada tout entier. La question est de savoir si le contrôle de la pollution résultant de l'immersion de substances dans les eaux de la mer, y compris dans les eaux de la mer situées dans une province, constitue une matière unique et indivisible, distincte du contrôle de la pollution due à l'immersion de substances dans d'autres eaux provinciales. La Loi sur l'immersion de déchets en mer reflète une distinction entre la pollution des eaux salées et celle des eaux douces. La question, telle que je la conçois, est de savoir si cette distinction suffit à faire du contrôle de la pollution des mers due à l'immersion de substances une matière unique et indivisible qui relève de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement.

42. De toute évidence, la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets traite la pollution des mers due à l'immersion de substances comme une forme séparée et distincte de pollution de l'eau, comportant ses propres caractéristiques et présentant des considérations scientifiques spécifiques. Cette impression est renforcée par le rapport du groupe conjoint d'experts sur les aspects scientifiques de la pollution des mers des Nations unies, Reports and Studies No. 15, The Review of the Health of the Oceans (UNESCO 1982) (ci‑après le "rapport des Nations unies") qui fait partie de la documentation dont la Cour a été saisie au cours du débat. Toutefois, il faut souligner que, contrairement à la Loi sur l'immersion de déchets en mer, la Convention n'exige pas la réglementation de la pollution résultant de l'immersion de déchets dans les eaux de la mer qui forment les eaux intérieures d'un État. Le paragraphe 3 de l'article III de la Convention définit la "mer" comme étant "toutes les eaux marines à l'exception des eaux intérieures des États." Les eaux de la mer qui forment les eaux intérieures d'un État sont celles situées en deçà de la ligne de base de la mer territoriale, laquelle est déterminée conformément aux règles énoncées dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982). La restriction apportée au contrôle que la Convention, présumément pour des raisons de politique gouvernementale, cherche à exercer sur les immersions dans la mer territoriale et en haute mer ne saurait, à mon avis, obscurcir le lien manifestement étroit, que souligne le rapport des Nations unies, existant entre la pollution des eaux côtières, y compris les eaux de la mer qui forment les eaux intérieures d'un État, et la pollution de la mer territoriale. De plus, je considère bien valable l'argument de l'appelante portant que la difficulté de vérifier de visu la limite entre la mer territoriale et les eaux de la mer qui forment les eaux intérieures d'un État, suscite un degré inacceptable d'incertitude quand il s'agit d'appliquer des dispositions réglementaires et pénales. C'est cela, et non la seule possibilité ou probabilité que des polluants traversent cette limite, qui constitue l'indivisibilité essentielle de cette matière qu'est la pollution des mers résultant de l'immersion de substances.

43. Reste la question de savoir si la pollution des eaux de la mer résultant de l'immersion de substances peut suffisamment se distinguer de la pollution des eaux douces due à de telles immersions pour satisfaire à l'unicité ou à l'indivisibilité requises. Dans bien des cas, la pollution des eaux douces a pour effet de polluer les eaux de la mer dans lesquelles elles se déversent, ce que note le rapport des Nations unies; mais ce rapport, comme je l'ai laissé entendre, souligne que la pollution de la mer, à cause des différences qui existent entre les eaux de la mer et les eaux douces sur le plan de leur composition et de leur action, comporte ses propres caractéristiques et présente des considérations scientifiques spécifiques qui la distinguent de la pollution des eaux douces. En outre, la distinction entre eaux salées et eaux douces, pour limiter l'application de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, satisfait au critère sur lequel la Cour, à la majorité, a insisté dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, savoir que pour qu'on puisse dire qu'une matière revêt un intérêt national et relève de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, elle doit comporter des limites vérifiables et raisonnables, pour ce qui est de son incidence sur la compétence provinciale.

44. Pour ces motifs, je suis d'avis que le par. 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer est constitutionnel, parce qu'il porte sur une matière relevant de la théorie de l'intérêt national qui justifie l'exercice de la compétence que possède le Parlement du Canada en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, et en particulier, que son application à l'immersion de déchets dans les eaux de Beaver Cove est constitutionnelle. Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler l'arrêt de la Cour d'appel et le jugement du juge Schmidt et de renvoyer l'affaire au juge de la Cour provinciale. Je suis d'avis de donner la réponse suivante à la question constitutionnelle:

Réponse: Non.

Version française des motifs des juges Beetz, Lamer et La Forest rendus par

45. Le juge La Forest (dissident)—La question qui se pose dans ce pourvoi concerne la mesure dans laquelle le Parlement fédéral peut constitutionnellement interdire l'immersion au large de la côte, mais dans les limites d'une province, de substances, dont il n'est pas démontré qu'elles ont pour effet de polluer les eaux de la mer.

Les faits

46. Mon collègue le juge Le Dain a exposé les faits, la législation applicable et l'historique des procédures, aussi me suffira‑t‑il de ne rappeler que les plus saillants de ces aspects factuels.

47. L'intimée, Crown Zellerbach Canada Limited, est accusée d'avoir procédé à une "immersion" contrairement au par. 4(1) de la Loi sur l'immersion de déchets en mer, S.C. 1974‑75‑76, chap. 55, qui dispose purement et simplement qu'il ne peut être procédé à des immersions qu'en conformité avec un permis. Le terme "immersion" est défini au par. 2(1) de la Loi comme «tout rejet délibéré de substances à partir de navires, aéronefs, plates‑formes ou autres ouvrages placés en mer...» (je souligne).

48. Voici brièvement les faits sur lesquels l'accusation est fondée. Dans le cadre de l'exploitation de son entreprise de coupe de bois sur l'île de Vancouver (Colombie‑Britannique), l'intimée Crown Zellerbach a procédé au dragage du fond de la mer le long du rivage, à son point de déboulement sur un plan d'eau loué à la province, à Beaver Cove, pour déposer dans les eaux plus profondes de l'anse, à quelque 60 à 80 pieds plus au large, les résidus de bois dragués consistant en débris imbibés d'eau comme des morceaux d'écorce, de bois et de dosses. Il n'existe aucune preuve qu'il y ait eu dispersion des résidus de bois ni que cela ait eu un effet quelconque sur la navigation ou sur la faune et la flore marines. L'intimée était titulaire d'un permis d'immersion délivré en vertu de la Loi, mais ce permis ne l'autorisait pas à procéder à des immersions à ce nouvel endroit. Les eaux de Beaver Cove sont inter fauces terrae, les rives à son entrée étant distantes d'environ un demi‑mille; elles sont navigables et se jettent dans le détroit de Johnstone qui communique avec le Pacifique.

49. On n'a pas contesté que le lit de la mer au point d'immersion est situé dans la province et lui appartient; Renvoi relatif à la propriété du lit du détroit de Géorgie et des régions avoisinantes, [1984] 1 R.C.S. 388. D'après l'intimée, les eaux de Beaver Cove sont à plus de 100 km des eaux extra‑provinciales. Toutefois, l'application de la Loi ne s'en trouve pas restreinte, car la "mer" où les immersions sont interdites n'est pas confinée à la mer territoriale ni aux zones de mer situées au‑delà de celle‑ci mais, en vertu de l'al. 2(2)b) de la Loi, elle comprend les eaux intérieures du Canada à l'exclusion des eaux internes (voir le par. 2(3)), c'est‑à‑dire les eaux de la mer sises entre la côte et la ligne de base de la mer territoriale.

50. Devant les tribunaux d'instance inférieure, l'intimée a contesté la validité du par. 4(1), pour le motif qu'il outrepasse la compétence législative fédérale et qu'il empiète sur un domaine de compétence provinciale. Comme mon collègue l'a indiqué, les tribunaux d'instance inférieure ont accepté cet argument. Sa Majesté du chef du Canada s'est pourvue devant cette Cour afin de faire déclarer la disposition valide. L'intimée continue de maintenir que la disposition est invalide, mais elle ajoute que, de toute façon, elle ne devrait pas s'appliquer aux faits en l'espèce.

51. La question constitutionnelle à trancher est ainsi conçue:

Les procureurs généraux de la Colombie‑Britannique et du Québec sont intervenus à l'appui du point de vue selon lequel le par. 4(1) est constitutionnellement inapplicable aux eaux intérieures situées dans une province.

Les questions en litige

52. L'argumentation de l'appelante porte principalement que l'objet de la Loi sur l'immersion de déchets en mer est le contrôle de la pollution du milieu marin. Le contrôle de la pollution du milieu marin, soutient l'avocat de l'appelante, est une question qui dépasse les intérêts provinciaux ou locaux et constitue une question nationale qui intéresse le Canada tout entier et qui, à ce titre, relève de la compétence législative du Parlement en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement du Canada. Dans l'exercice de sa compétence relative au contrôle de la pollution du milieu marin, poursuit‑il, le Parlement peut interdire l'immersion de toute substance, polluante ou non, même dans les zones de la mer situées à l'intérieur des limites d'une province. Je compte examiner cette question importante plus loin, me limitant, pour le moment, à une analyse des autres points soulevés par les parties.

53. Comme point subsidiaire à l'appui de son argument principal, l'avocat de l'appelante invoque un certain nombre de chefs de compétence qu'énonce l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la mer, comme illustrant le genre de matières qui relèvent de la compétence législative générale du Parlement fédéral, à savoir, plus précisément, la navigation et les expéditions par eau (par. 91(10)), les amarques, les bouées et les phares (par. 91(9)), les passages d'eau interprovinciaux et internationaux (par. 91(13)), et les pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur (par. 91(12)). Cet argument subsidiaire, si je puis m'exprimer ainsi, prouve à la fois trop peu et trop de choses. Le paragraphe 91(9), par exemple, n'inclut pas les passages d'eau intraprovinciaux et le par. 91(12) inclut expressément à la fois les pêcheries de la mer et des eaux douces. Le juge Beetz (dissident, mais s'exprimant sur ce point au nom des juges formant la majorité) a rejeté d'emblée un argument similaire dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, aux pp. 458 et 459.

54. Devant cette Cour, l'avocat de l'appelante a par ailleurs évité d'invoquer les compétences législatives en matière de pêcheries ou de navigation pour justifier le par. 4(1). Ces arguments, comme l'ont jugé les tribunaux d'instance inférieure, sont intenables compte tenu de l'arrêt de cette Cour Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213. Dans cet arrêt, la Cour a jugé inconstitutionnel le par. 33(3) de la Loi sur les pêcheries fédérale, S.R.C. 1970, chap. F‑14, qui interdisait à quiconque faisait l'abattage, la coupe de bois ou d'autres opérations, de déposer des résidus de bois dans des eaux fréquentées par le poisson. Le juge Martland a clairement affirmé, au nom de la Cour, que pour que la disposition pût être justifiée à titre de mesure législative en matière de pêcheries, il devait y avoir un lien entre la conduite prohibée et les dommages réels ou probables que les pêcheries pourraient subir. Pour reprendre ses termes: "C'est une interdiction générale d'exercer certaines activités de compétence provinciale; ce paragraphe ne fixe pas les éléments de l'infraction de manière à établir un lien entre l'interdiction et les dommages vraisemblables aux pêcheries." (p. 226) Comme en l'espèce, il n'y avait aucune preuve qu'un lien de ce genre existait. On peut opposer ces deux affaires à l'arrêt Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 292, où la Cour a confirmé la validité du par. 33(2) de la Loi sur les pêcheries, qui interdit le dépôt de toute substance nocive dans des eaux poissonneuses.

55. Il y a peut‑être encore moins d'éléments qui permettent d'établir un lien entre l'interdiction en l'espèce et la navigation. L'interdiction ne vise manifestement pas la navigation et il n'y a aucune preuve qui démontre que les immersions nuisent de quelque façon à la navigabilité des eaux en question.

56. Selon moi, l'argument portant, dans le mémoire de l'appelante, que l'interdiction édictée au par. 4(1) est justifiable comme mesure en matière de droit criminel, n'est pas plus valable et il est significatif que l'avocat de l'appelante ait préféré l'ignorer dans sa plaidoirie. Il est possible que certaines des substances énumérées dans les annexes de la Loi soient dommageables pour la santé humaine si elles sont déversées dans l'eau et il est vrai aussi qu'une interdiction ayant vraiment pour objet de protéger la santé pourrait être justifiée comme un exercice de la compétence en matière de droit criminel; voir Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1, aux pp. 49 et 50. Mais il est difficile de voir comment la disposition contestée, qui interdit les immersions dans les eaux de la mer de toute substance, si inoffensive soit‑elle, peut être considérée comme visant la protection de la santé.

57. Devant les tribunaux d'instance inférieure, l'appelante a aussi fait valoir que la disposition contestée peut être justifiée par un pouvoir fédéral de mise à exécution des traités, comme ayant été adoptée pour mettre en oeuvre la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets, signée par le Canada le 29 décembre 1972. Cet argument a toutefois été rejeté pour le motif que, même à supposer qu'un tel pouvoir existe, il ne pourrait servir à justifier la disposition contestée en l'espèce, compte tenu de l'affirmation du juge en chef Laskin dans l'arrêt MacDonald c. Vapor Canada Ltd., [1977] 2 R.C.S. 134, aux pp. 171 et 172, qu'il doit y avoir dans la Loi une indication suffisamment claire qu'elle a pour but de mettre à exécution un traité. L'avocat de l'appelante n'a pas repris cet argument en cette Cour, avec raison selon moi, parce que la Convention, contrairement à la Loi, ne vise pas la pollution résultant de l'immersion de déchets dans les eaux intérieures d'un État, mais est confinée aux immersions en mer, au‑delà des eaux intérieures. Le paragraphe 3 de l'article III de la Convention définit la "mer" comme étant "toutes les eaux marines à l'exception des eaux intérieures des États". Je ne comprends pas comment le fait que le Parlement a choisi d'adopter un régime semblable pour les eaux intérieures non visées par la Convention peut être d'une aide quelconque quand il s'agit de décider s'il a le pouvoir d'interdire les immersions dans les eaux intérieures comprises dans une province. En fait, alors que l'article premier de la Convention impose aux États contractants l'obligation générale de promouvoir le contrôle de toutes les sources de pollution du milieu marin, les mesures pratiques que ces États se sont engagés à prendre pour mettre à exécution cette obligation ne visent que "l'immersion de déchets et d'autres matières susceptibles de mettre en danger la santé de l'homme, de nuire aux ressources biologiques, à la faune et à la flore marines, de porter atteinte aux agréments ou de gêner toutes autres utilisations légitimes de la mer." Je ne vois donc pas comment la Convention peut permettre de justifier une interdiction générale comme celle du par. 4(1) de la Loi.

58. Il reste alors l'argument de l'appelante selon lequel le par. 4(1) est valide, comme mesure législative relative à la pollution du milieu marin, en vertu de la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement.

59. Pour sa part, l'intimée ne nie pas que le Parlement a le pouvoir de réglementer la pollution du milieu marin, mais elle fait valoir que le par. 4(1) de la Loi va au‑delà du contrôle de la pollution des mers pour englober l'immersion de toute substance, polluante ou non. Le sujet visé par la disposition, poursuit l'intimée, compte tenu particulièrement des faits de la présente affaire, relève dans une large mesure des catégories de sujets attribuées exclusivement aux assemblées législatives des provinces. En réalité, ajoute‑t‑elle, alors que le par. 4(1) traite de certaines questions qui relèvent de la compétence fédérale, comme les immersions et la pollution extra‑provinciales qui sont nettement du domaine fédéral, il englobe aussi, indirectement, des questions comme les déversements intraprovinciaux de substances et la pollution intraprovinciale. Il empiète donc sur les chefs suivants de compétence législative provinciale: les terres publiques provinciales (par. 92(5)), les ouvrages et entreprises d'une nature locale (par. 92(10)), la propriété et les droits civils (par. 92(13)) et les matières d'une nature locale ou privée (par. 92(16)).

60. Examinons d'abord la proposition portant que, ce que l'on cherche à réglementer en l'espèce, c'est une activité qui se déroule entièrement à l'intérieur de la province, sur un bien‑fonds appartenant à la province. Ne sont en cause que des ouvrages et des entreprises d'une nature locale et il n'existe aucune preuve que la substance qui fait l'objet de l'interdiction prévue au par. 4(1) est nocive de quelque manière, ou a quelque effet au‑delà des limites de la province. Il n'est pas difficile, à cet égard, de conclure qu'il s'agit d'une matière qui relève de la compétence législative provinciale, à moins que l'on ne puisse établir d'une manière ou d'une autre qu'elle relève du pouvoir général du Parlement de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada.

Paix, ordre et bon gouvernement

61. Il y a plusieurs applications de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement qui peuvent être pertinentes relativement au contrôle de la pollution du milieu marin. L'une d'elles est son application aux situations d'urgence. Le Parlement fédéral a clairement le pouvoir de répondre à une situation d'urgence grave, sans égard pour le partage ordinaire des compétences législatives en vertu de la Constitution. La plus évidente manifestation de ce pouvoir apparaît en temps de guerre ou d'insurrection populaire, mais il a, ces dernières années, aussi été exercé en temps de paix pour justifier le contrôle d'une inflation effrénée; voir le Renvoi: Loi anti‑inflation, précité. Cependant, même s'il ne peut y avoir de doute que le contrôle de la pollution du milieu marin pose un problème sérieux, nul n'a soutenu que ce type de pollution a pris des proportions alarmantes au point qu'il faille passer outre au partage ordinaire des compétences législatives prévu par la Constitution.

62. Il y a une seconde façon d'invoquer le pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement en l'espèce; ce pourrait être dans le cadre du contrôle de la zone de mer située en dehors des limites des provinces. Le gouvernement fédéral peut non seulement réglementer la mer territoriale et les autres zones sur lesquelles le Canada exerce sa souveraineté, soit en vertu de sa compétence législative en matière de propriété publique, soit en vertu de la compétence générale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, que lui confère l'art. 91 (Reference re Offshore Mineral Rights of British Columbia, [1967] R.C.S. 792) ou encore l'art. 4 de la Loi constitutionnelle de 1871 (R.‑U.), 34 & 35 Vict., chap. 28. Je ne doute pas qu'il puisse aussi, et c'est là un aspect de sa souveraineté internationale, exercer sa compétence législative pour contrôler la pollution au‑delà de ses frontières; voir le Renvoi relatif au plateau continental de Terre‑Neuve, [1984] 1 R.C.S. 86.

63. Lorsqu'il légifère, en vertu de sa compétence générale, afin de contrôler la pollution dans des zones maritimes situées en dehors du ressort des provinces, le Parlement fédéral n'est pas limité à la réglementation des activités qui se déroulent dans ses zones. Il peut prendre des mesures pour empêcher certaines activités dans une province, comme l'immersion dans des eaux provinciales de substances polluant ou susceptibles de polluer la mer à l'extérieur de la province. D'ailleurs, l'exercice de cette compétence, me semble‑t‑il, ne se limite pas aux eaux côtières et intérieures, mais s'étend au contrôle des dépôts en eau douce ayant un effet polluant à l'extérieur d'une province. On peut se référer ici à l'arrêt Interprovincial Co‑operatives Ltd. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477, où cette Cour à la majorité a confirmé que le Parlement fédéral a compétence législative exclusive pour connaître d'un problème résultant du déversement d'un polluant dans un cours d'eau d'une province, ayant eu des effets dommageables dans une autre province. Ce n'est là qu'une application de la théorie des dimensions nationales qui déclenche l'application de la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement.

64. Il ne devrait pas être nécessaire de démontrer que l'eau suit des cycles hydrologiques et qu'un contrôle efficace de la pollution exige une réglementation de celle‑ci à sa source. Cette source peut, en fait, ne pas se trouver dans les eaux mêmes. Il est significatif que la disposition de la Loi sur les pêcheries, dont la Cour, dans l'arrêt Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, précité, a reconnu la validité comme moyen de protéger les pêcheries, interdisait le déversement de substances nocives non seulement dans l'eau, mais aussi en quelque lieu où celles‑ci pourraient pénétrer dans des eaux poissonneuses. Compte tenu de la façon dont certaines substances s'infiltrent dans le sol et du déversement des eaux de surface et souterraines dans les cours d'eau et finalement dans la mer, cela est susceptible de viser une aire fort large. En vérité, comme la pollution du milieu marin résulte, dans une large mesure, de la pollution atmosphérique plutôt que du déversement de substances dans les eaux, une réglementation similaire pourrait être édictée à l'égard des substances qui polluent l'air au point de causer des dommages à l'océan ou, de manière générale, à l'extérieur des provinces. (Pour une analyse de l'interaction des polluants atmosphériques et de l'océan, voir IMCO/FAO/UNESCO/WMO/WHO/IAEA/UN/UNEP Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution, Reports and Studies No. 15, The Review of the Health of the Oceans (UNESCO 1982), à la p. 3 (ci‑après le "rapport des Nations unies"), notamment aux pp. 1 à 3 et 15; Great Lakes Science Advisory Board to the International Joint Commission, 1980 Annual Report: A Perspective on the Problem of Hazardous Substances in the Great Lakes Basin Ecosystem (1980), spécialement à la p. 22 (ci‑après le "rapport de la Commission mixte internationale"); rapport de la Commission mixte internationale, annexes A & B, "Assessment of Airborne Contaminants in the Great Lakes Basin Ecosystem", spécialement aux pp. 1, 9 et 95. J'ajouterais que l'exercice de ces pouvoirs se fait avec une souplesse administrative considérable. Donc, un contrôle administratif considérable est attribué aux autorités fédérales en vertu du pouvoir, conféré par le par. 33(4) de la Loi sur les pêcheries, de permettre exceptionnellement le déversement de certaines substances polluantes en des quantités spécifiées, dans certaines zones, sous réserve des conditions prescrites. Je ne vois pas pourquoi il ne serait pas possible de formuler des dispositions similaires pour contrôler la pollution du milieu marin.

65. Le pouvoir décrit ci‑dessus peut être complété par des dispositions adoptées en vertu de la compétence en matière de droit criminel. Ainsi, des dispositions spécifiques interdisant le déversement de substances particulières pourraient être formulées de manière semblable aux prohibitions de la Loi des aliments et drogues, S.R.C. 1970, chap. F‑27. L'exercice conjugué de sa compétence en matière de droit criminel et de son pouvoir de contrôler la pollution qui revêt des dimensions extra‑provinciales, confère au Parlement fédéral une très grande latitude pour ce qui est de contrôler la pollution du milieu marin. Même s'il ne conviendrait guère que j'examine la validité des dispositions de la Loi sur la lutte contre la pollution atmosphérique, S.C. 1970‑71‑72, chap. 47, qui ont été maintenues dans Re Canada Metal Co. and The Queen (1982), 144 D.L.R. (3d) 124 (B.R. Man.), il reste que ces dispositions montrent que la combinaison de la compétence législative générale du Parlement fédéral et de sa compétence en matière de droit criminel pourrait bien permettre d'interdire la pollution des eaux intérieures comme celle des eaux territoriales et des eaux en haute mer.

66. En fait, j'estime que l'étendue potentielle du pouvoir du Parlement fédéral de contrôler la pollution, par l'exercice de sa compétence générale, est à ce point vaste que, même sans recourir à l'argument spécifique qu'avance l'appelante, le défi constitutionnel peut, en définitive, résider dans la mise au point de stratégies judiciaires visant à en limiter la portée. Il faut se rappeler que la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement peut comporter non seulement des interdictions, comme en matière de droit criminel, mais également la réglementation. La réglementation visant à contrôler la pollution, qui, incidemment, ne représente qu'une partie du problème global plus large de la gestion de l'environnement, pourrait inclure non seulement des normes d'émission, mais aussi le contrôle des substances utilisées dans l'industrie manufacturière ainsi que des techniques de production en général dans la mesure où elles ont un effet sur la pollution. Il y a là des conséquences énormes pour l'équilibre fédéral‑provincial prescrit par la Constitution. Le défi auquel feront face les tribunaux consiste, comme par le passé, à accorder au Parlement fédéral suffisamment de latitude pour lui permettre de s'acquitter de son obligation de régler les problèmes nationaux et internationaux, tout en respectant le régime fédéral prévu par la Constitution.

67. Ces considérations soulignent l'importance de lier l'interdiction à l'objet recherché. Parfois on peut facilement déduire l'existence de ce lien comme, par exemple, dans le cas du déversement de substances liquides nocives dans les eaux côtières. Dans d'autres cas, comme dans celui du dépôt de matières solides nocives à l'intérieur des terres, des éléments de preuve concluants seront nécessaires. Ces idées ont été bien exposées par le juge Rand dans l'arrêt Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299, à la p. 333:

[TRADUCTION] Si l'on admet, comme dans le Renvoi sur les lois de l'Alberta, que la législation d'une province peut toucher à certains aspects de l'activité religieuse et de la liberté de parole, du moins cette législation doit‑elle, comme dans tous les autres domaines, être suffisamment précise pour révéler son objet. Dans notre organisation politique, comme dans les régimes fédéraux en général, c'est la condition sine qua non de toute législation, d'où qu'elle vienne. Les tribunaux doivent pouvoir, d'après ses termes et les circonstances qui l'entourent, rattacher un texte législatif à une matière relativement à laquelle la législature qui l'adopte a reçu le pouvoir de faire des lois. Ce principe fait partie de la nature même du fédéralisme; on pourrait autrement conférer une autorité en termes si larges et généraux qu'elle mettrait un terme au partage des compétences. Lorsque les termes d'une loi sont suffisamment précis et qu'il est relativement facile de l'interpréter comme ne s'appliquant qu'à une matière entrant dans la compétence du législateur qui l'adopte, on procédera à cette affectation; et, lorsqu'on constate la présence des éléments requis, il existe la règle relative à la divisibilité. Mais il n'est pas possible de faire entrer dans l'un ou l'autre de ces mécanismes le fait d'autoriser un acte qui peut se rattacher indifféremment à un certain nombre de matières incompatibles au moyen de l'artifice d'un permis accordé de façon discrétionnaire. Les tribunaux ne peuvent alors, face aux termes généraux qui chevauchent des compétences exclusives, délimiter et préserver un pouvoir valide qui serait divisible. Si le but est la police des rues, l'imposition, l'enregistrement ou tout autre objet local, les termes doivent décrire avec une précision suffisante la matière du règlement et son mode d'application et il n'est pas possible, par aucun moyen laissant de côté cette exigence, de contourner les contraintes de notre droit constitutionnel.

68. Quelque large que soit l'interprétation que l'on donne au pouvoir fédéral de contrôler la pollution du milieu marin, conformément à l'analyse qui précède, elle ne saurait servir à justifier la disposition contestée en l'espèce, qui, comme dans l'affaire Fowler, précitée, est une interdiction générale de déverser quelque substance que ce soit dans les eaux, peu importe sa nature ou sa quantité, et qui de plus en est une où, pour reprendre les termes du juge Martland, à la p. 226 de cet arrêt, on "ne cherche pas à établir un lien entre la conduite prohibée et les dommages, réels ou probables", que ce que l'on cherche à protéger pourrait subir, savoir dans l'affaire Fowler, les pêcheries, et en l'espèce, l'océan. Comme dans l'affaire Fowler aussi, il n'existe aucune preuve démontrant que l'ensemble des activités visées par la disposition cause le dommage que l'on veut prévenir. Que l'on perçoive cela comme visant à protéger la propriété maritime fédérale, ou comme une tentative d'appliquer la théorie des dimensions nationales à une matière quelque peu semblable à celle dont il est question dans l'affaire Interprovincial Co‑operatives, précitée, la seconde thèse énoncée par lord Tomlin dans l'arrêt Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for British Columbia (l'affaire des conserveries de poisson), [1930] A.C. 111, à la p. 118, est pertinente ici. La voici:

[TRADUCTION] (2) Le pouvoir général de légiférer que l'art. 91 de la Loi confère au Parlement du Canada en plus du pouvoir de légiférer sur les sujets expressément énumérés, doit se restreindre strictement aux matières qui sont incontestablement d'importance ou d'intérêt national et ne doit empiéter sur aucun des sujets énumérés à l'art. 92 comme étant du ressort exclusif des législatures provinciales, à moins que ces matières prennent des proportions telles qu'elles affectent le corps politique du Dominion: voir Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for the Dominion, ([1896] A.C. 348).

(Cité par le juge Martland dans l'arrêt Fowler, précité, à la p. 220.) En l'espèce, le Parlement peut sans aucun doute interdire les immersions de toute nature dans les eaux fédérales, mais à moins de trouver une théorie plus globale permettant d'appliquer celle des dimensions nationales, les interdictions d'immerger des substances dans les eaux provinciales doivent être liées à une compétence fédérale quelconque.

69. Pour ce qui est de savoir pourquoi le Parlement aurait dû choisir d'édicter une interdiction dans des termes aussi larges, on ne peut que formuler des hypothèses. Il se peut que, compte tenu du manque de connaissances sur les effets des diverses substances déposées dans l'eau, il soit nécessaire de surveiller tous ces déversements. Nous n'avons été saisis d'aucune preuve concernant la mesure dans laquelle il serait nécessaire de surveiller tous les déversements dans la mer pour mettre au point un régime efficace de prévention de la pollution du milieu marin. Un système de surveillance dont dépendrait nécessairement l'efficacité d'un régime législatif de contrôle de la pollution du milieu marin pourrait être justifié du point de vue constitutionnel. Mais, en l'espèce, non seulement aucune pièce n'a été soumise pour établir la nécessité d'un tel système, mais encore la Loi va beaucoup plus loin en interdisant le déversement de toute substance dans la mer, y compris dans les eaux intérieures des provinces. Si une telle disposition était jugée valide, pourquoi une disposition fédérale interdisant l'émission dans l'atmosphère de toute substance, quelle qu'en soit la quantité, à l'exception de ce qui est permis par les autorités fédérales, ne serait‑elle pas justifiable du point de vue constitutionnel à titre de mesure de contrôle de la pollution du milieu marin, puisque nous savons maintenant que les dépôts d'origine atmosphérique constituent une source importante de pollution des océans? Voir rapport des Nations unies, op. cit., à la p. 15; rapport de la Commission mixte internationale, op. cit., à la p. 22. Ici encore, un extrait des motifs de lord Tomlin dans l'affaire des conserveries de poisson, précitée, aux pp. 121 et 122, cité aussi par le juge Martland dans l'arrêt Fowler, précité, aux pp. 224 et 225, mérite d'être reproduit. Le voici:

[TRADUCTION] Il se peut, bien que leurs Seigneuries ne se prononcent pas sur cette question, que pour être efficace, une loi sur les pêcheries doive donner au Ministre les pouvoirs nécessaires pour faire observer les règlements interdisant la prise de poissons non comestibles ou la pêche hors saison, pour inspecter toutes les conserveries ou les usines de traitement de poisson et exiger de ces établissements qu'ils fournissent des renseignements statistiques adéquats. Même si c'était le cas, il ne s'ensuit pas qu'il faille appliquer à ces établissements un système de permis comme celui prévu dans les articles en cause. Il n'est pas évident qu'un système de permis est nécessairement accessoire à une législation efficace en matière de pêcheries, et ni en Cour suprême ni devant leurs Seigneuries, on n'a produit une preuve qui établisse le lien nécessaire entre les deux sujets. Par conséquent, de l'avis de leurs Seigneuries, la seconde prétention de l'appelant n'est pas bien fondée.

70. L'avocat de l'appelante n'a pas, bien entendu, formulé la question de la façon dont je l'ai jusqu'à maintenant analysée. Cependant, je l'ai examinée de cette façon pour montrer que, selon une façon plus traditionnelle d'aborder les questions sous‑jacentes que celle qu'il propose, le Parlement jouit de pouvoirs fort étendus pour combattre la pollution du milieu marin, à l'intérieur comme à l'extérieur des limites de la province, mais que, même si l'on pousse à l'extrême cette méthode traditionnelle, la disposition contestée ne peut être justifiée du point de vue constitutionnel. Il est nécessaire de procéder par un raisonnement tout à fait différent pour trouver une justification constitutionnelle à la disposition, un raisonnement, me semble‑t‑il, qui soumettrait le fédéralisme canadien, tel qu'il a évolué au cours des ans, à une tension considérable. Ce qu'il soutient, nous l'avons vu, c'est que l'immersion de toute substance en mer à partir, apparemment, des côtes des provinces et de l'embouchure des cours d'eau provinciaux, relève exclusivement de la compétence législative du Parlement, à titre de question d'intérêt national ou de dimension nationale, bien que le lit de la mer fasse partie du territoire de la province et peu importe que la substance soit nocive ou potentiellement nocive.

71. Le juge Le Dain a, dans ses motifs, analysé les précédents relatifs à la conception de l'aspect "intérêt national ou dimension nationale" de la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, aussi je n'estime pas nécessaire de la reprendre en détail. Il suffit pour mes fins que je dise que, depuis les années 30, on y a particulièrement eu recours à l'occasion pour faire relever de la compétence fédérale un certain nombre de matières, comme la radiocommunication (In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304), l'aéronautique (Johannesson v. Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292), et la région de la Capitale nationale (Munro v. National Capital Commission, [1966] R.C.S. 663), qui revêtent nettement une importance nationale. Elles cadrent mal avec la compétence provinciale. Tant par leurs rouages que par leurs conséquences pratiques, elles revêtent des dimensions nationales avant tout. Un bon nombre de ces matières sont nouvelles et manifestement d'intérêt extra‑provincial. Il est donc approprié de les rattacher à la compétence législative générale du Parlement fédéral. Elles s'apparentent souvent à des questions intimement liées à la compétence fédérale. La radiocommunication (qui se rattache au pouvoir de réglementer les entreprises interprovinciales) en est un exemple. La question vivement contestée du contrôle des stupéfiants (cf. R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984, et Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112, le juge en chef Laskin) est intimement liée au droit criminel et au commerce international.

72. La nécessité d'effectuer de telles qualifications à l'occasion saute aux yeux. Toutefois de cette fonction nécessaire, il n'y a qu'un pas, qu'on ne saurait franchir, dirais‑je en toute déférence, pour en venir à considérer un certain nombre de sphères d'activités tout à fait distinctes, dont certaines, selon les valeurs constitutionnelles acceptées, relèvent de la capacité législative fédérale, et d'autres de la capacité législative provinciale, comme une seule matière indivisible et d'intérêt national, non visée par les chefs de compétence expressément attribués par la Constitution. En conceptualisant ainsi de vastes questions sociales, économiques et politiques, on peut vraiment inventer de nouveaux chefs de compétence fédérale en vertu de la théorie des dimensions nationales et ainsi, par voie de conséquence, les soustraire à la compétence provinciale ou, à tout le moins, réduire la liberté d'action des provinces. C'est là, selon moi, ce qui découle de ce qu'a affirmé mon collègue le juge Le Dain, alors professeur, dans son article intitulé "Sir Lyman Duff and the Constitution" (1974), 12 Osgoode Hall L.J. 261. Il écrit, à la p. 293:

[TRADUCTION] Comme l'indique l'affaire Munro, la question qui se pose dans le cas de la compétence générale, lorsqu'on ne peut invoquer la notion d'urgence, est de décider ce qui doit être considéré comme une matière unique, indivisible, d'intérêt national, non visée par les chefs de compétence énumérés aux articles 91 et 92. Il est possible d'inventer de telles matières en désignant par de nouveaux noms d'anciens objectifs législatifs. On tend de plus en plus à rassembler toute une gamme d'objectifs législatifs sous une désignation unique globale. Le contrôle de l'inflation, la protection de l'environnement et la préservation de l'identité ou de l'indépendance nationales en sont des exemples.

73. Le professeur Le Dain s'est contenté ici d'exposer le problème; il n'a pas tenté de le résoudre. Il me semble, toutefois, que certains des exemples qu'il donne, notamment le contrôle de l'inflation et la protection de l'environnement, sont des matières qui touchent à tout et que, s'ils étaient acceptés à titre de matière relevant de la compétence générale du Parlement, ils modifieraient radicalement le partage des compétences législatives au Canada. Tenter de les inclure dans la compétence générale du Parlement fédéral, c'est, me semble‑t‑il porter sur un autre plan la guerre déjà perdue sur le plan économique, dans les affaires relatives au "New Deal" canadien. Dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, précité, mon collègue le juge Beetz a appuyé entièrement cette conception des choses en affirmant que le contrôle de l'inflation ne peut légitimement être incorporé dans la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, en vertu de la théorie de la dimension nationale. (Il était, nous l'avons vu, dissident mais, sur cette question aussi, son point de vue étaient partagé par la majorité des juges de la Cour.) Il y démontre l'erreur qu'il y a à percevoir l'inflation comme une source unique de compétence fédérale, dans le passage suivant, aux pp. 457 et 458:

À mon avis, la constitution de compagnies pour des objets autres que provinciaux, la réglementation et le contrôle de l'aéronautique et de la radiocommunication, l'aménagement, la conservation et l'embellissement de la région de la capitale nationale, sont des cas clairs de sujets distincts qui ne se rattachent à aucun des paragraphes de l'art. 92 et qui, de par leur nature, sont d'intérêt national.

74. Ces propos du juge Beetz me semblent s'appliquer à fortiori au contrôle de l'environnement, un sujet qui s'apparente davantage au présent litige. Toutes les activités physiques ont un effet quelconque sur l'environnement. Les réactions législatives possibles à ces activités visent un nombre important de pouvoirs législatifs énumérés, fédéraux et provinciaux. Attribuer ce sujet général du contrôle de l'environnement au gouvernement fédéral en vertu de sa compétence générale aurait pour effet de dépouiller de son contenu la compétence législative provinciale. Comme je l'ai dit précédemment, la protection de l'environnement englobe évidemment beaucoup plus que la pollution de l'environnement qui constitue notre principal sujet de préoccupation en l'espèce. Pour tirer un exemple du présent contexte, il n'y a pas de doute que les résidus de bois polluent l'environnement dans certaines circonstances, mais la déforestation elle‑même influe sur l'équilibre écologique et, en tant que telle, constitue un problème de l'environnement. Or la pollution de l'environnement se fait elle‑même sentir partout. C'est le sous‑produit de tout ce que nous faisons. Dans les rapports qu'a l'être humain avec son environnement, les déchets sont une chose inévitable. Le problème n'est donc pas nouveau, bien que ce ne soit que récemment que la vaste quantité de résidus déversés dans l'atmosphère ou dans l'eau ait commencé à excéder la capacité de l'atmosphère et de l'eau de les absorber et de les assimiler, à l'échelle planétaire. Il y a donc là un sujet de préoccupation et les gouvernements de tous paliers ont commencé à s'intéresser aux nombreuses activités qui causent la pollution. Au Canada, tant le gouvernement fédéral que ceux des provinces jouissent de pouvoirs étendus pour traiter ces problèmes. Les deux paliers de gouvernement ont adopté des programmes globaux et spécifiques de contrôle de la pollution et de protection de l'environnement. Certains problèmes de pollution de l'environnement intéressent plus directement le gouvernement fédéral, d'autres le gouvernement provincial. Mais beaucoup sont intimement liés et tous les paliers de gouvernement coopèrent activement pour régler ces problèmes d'intérêt mutuel; pour un exemple de cela, voir l'étude sur les Grands Lacs dans le rapport de la Commission mixte internationale, op. cit.

75. Faire relever la pollution environnementale exclusivement de la compétence du Parlement fédéral, ce serait, me semble‑t‑il, sacrifier les principes du fédéralisme enchâssés dans la Constitution. Comme le professeur William R. Lederman l'a indiqué dans son article intitulé "Unity and Diversity in Canadian Federalism: Ideals and Methods of Moderation" (1975), 53 R. du B. can. 597, à la p. 610, la pollution de l'environnement [TRADUCTION] "n'est pas un sujet ou un thème limité, [c]'est un sujet ou un thème général dont les conséquences sur le plan législatif touchent quasiment à tout". Si, dit‑il, elle [TRADUCTION] "devait être reconnue comme un nouveau chef de compétence fédérale en vertu de la compétence générale du Parlement, la compétence et l'autonomie provinciales seraient alors en voie de disparaître dans l'ensemble du domaine des entreprises, des industries et du commerce locaux, existant jusqu'à ce jour en vertu des chefs actuels de compétence provinciale". Et j'ajouterais aux matières législatives qui seraient considérablement dépouillées de leur contenu le contrôle des terres publiques et des institutions municipales. En vérité, comme le juge Beetz l'a affirmé dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, précité, à la p. 458, au sujet de la compétence revendiquée en matière d'inflation, il ne resterait pas grand‑chose du partage des compétences si le Parlement avait compétence exclusive en la matière. Pour des opinions similaires portant que la protection contre la pollution de l'environnement ne saurait être rattachée à un seul chef de compétence législative, voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (2nd ed. 1985), aux pp. 392 et 598; Gérald A. Beaudoin, "La protection de l'environnement et ses implications en droit constitutionnel" (1977), 23 McGill L.J. 207.

76. Il est vrai naturellement qu'on nous demande de créer non pas une compétence générale en matière de pollution de l'environnement, mais une compétence limitée à la pollution du milieu marin. Mais il me semble que les mêmes considérations s'appliquent. Je vais néanmoins tenter de la considérer en fonction des qualités ou attributs dont on dit qu'ils caractérisent les sujets qui ont été jugés comme relevant de la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, à titre de questions d'intérêt national. Un tel sujet, a‑t‑on dit, doit être caractérisé par une unicité, une particularité et une indivisibilité qui le distinguent clairement des questions d'intérêt provincial. À mon avis, la pollution du milieu marin ne satisfait pas à ce critère pour diverses raisons. Outre celles qui s'appliquent à la pollution environnementale de manière générale, les difficultés particulières suivantes peuvent être notées. En premier lieu, les eaux de la mer ne s'arrêtent pas entièrement à la côte; à de nombreux endroits, elles remontent les cours d'eau sur des milles. L'application de la Loi paraît limitée aux eaux situées au‑delà de l'embouchure des cours d'eau (et elle empiète d'autant moins sur les compétences provinciales), mais cela n'est pas tout à fait clair, et même si elle est ainsi limitée, on ne sait pas clairement si cette distinction est fondée sur des motifs de commodité ou sur des impératifs constitutionnels. Cela mis à part, la ligne de démarcation des eaux salées et des eaux douces ne peut être tracée clairement; elle varie selon la profondeur, change avec les saisons et se déplace constamment; voir le rapport des Nations unies, op. cit., à la p. 12. En tout état de cause, ce sont moins les eaux, douces ou salées, qui nous intéressent que leur pollution. Et contribuent à la pollution des eaux de la mer de vastes quantités d'effluents qui se déversent ou s'infiltrent partout dans les eaux douces (id., à la p. 13). Il y a un mélange constant des eaux; les eaux douces se déversent dans la mer et les eaux de la mer pénètrent profondément à l'intérieur des terres à marée haute pour revenir à la mer chargées des polluants absorbés pendant leur remontée à l'intérieur de ces terres. La pollution du milieu marin ne se limite pas non plus à la pollution émanant des substances déposées dans l'eau. À d'importants égards, la pollution de la mer résulte des émissions atmosphériques, transportées sur de nombreux milles avant de se déposer dans la mer; voir id., à la p. 15; rapport de la Commission mixte internationale, op. cit., à la p. 22. Je ne puis donc concevoir la pollution du milieu marin comme un sujet suffisamment distinct qui pourrait justifier le genre de compétence législative recherché en l'espèce. C'est là une tentative d'instaurer un pouvoir fédéral de contrôler la pollution sur un territoire géographique mal délimité, lequel pouvoir ne pourrait être exercé qu'à l'égard d'une partie seulement des causes de cette pollution. Un tel pouvoir équivaut donc simplement à une compétence fédérale tronquée en matière de contrôle de la pollution, qui ne s'applique qu'en partie pour répondre à son objectif présumé nécessaire, à moins bien entendu que l'on ne soit prêt à l'étendre à la pollution émanant des eaux douces et de l'atmosphère, alors que, pour les raisons déjà fournies, une telle extension pourrait engloutir complètement la compétence provinciale, aucun lien n'étant nécessaire pour établir l'objectif fédéral.

77. Cela m'amène à un autre facteur pris en compte lorsqu'on dit qu'un sujet relève de la compétence générale du Parlement à titre de matière d'intérêt national: son effet sur la compétence législative provinciale. En l'espèce, il faut rappeler qu'en vertu de sa présumée application à l'intérieur de la province, la disposition interdit virtuellement à cette province de disposer à sa guise de certains de ses biens publics, sans le consentement du fédéral. Un grand nombre d'activités diverses, exercées le long de la côte ou dans la mer adjacente, comportent des déversements de substances dans la mer. En fait, lorsque des grandes villes, comme Vancouver, sont situées au bord de la mer, cela revêt une importance considérable relativement à toutes sortes de problèmes qui se posent en matière de loisirs et sur les plans industriel et municipal. En fait, les zones maritimes les plus polluées sont celles qui baignent les côtes; voir le rapport des Nations unies, op. cit., aux pp. 3 et 4. Parmi les causes majeures de cet état de choses, il y a les divers genres de constructions qu'on y érige, comme les hôtels et les installations portuaires, l'exploitation des ressources minérales et les activités récréatives (id., à la p. 3). Ce sont là des sujets de préoccupation immédiate pour la province. Ils touchent nécessairement à des activités sur lesquelles les provinces ont exercé une certaine forme de compétence au cours des ans. Peu importe que la "nouveauté" du sujet soit ou non un critère nécessaire pour inventer de nouveaux domaines de compétence en vertu de la clause en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, il s'agit certainement là d'un facteur pertinent quand cela signifie qu'il faut enlever aux provinces des chefs de compétence qu'elles ont déjà exercés. Comme je l'ai mentionné, la pollution, y compris la pollution côtière, n'est pas un phénomène nouveau, pas plus que bien des activités qui en sont la cause.

78. Un autre facteur pertinent, dit‑on, est l'effet sur les intérêts extra‑provinciaux de l'omission d'une province de s'occuper efficacement de contrôler les aspects intraprovinciaux de la question. Il m'est quelque peu difficile d'en saisir toutes les conséquences mais, à première vue, nous avons ici affaire à une situation où, comme nous l'avons vu précédemment, le Parlement jouit de pouvoirs étendus pour remédier à des conditions qui entraînent la pollution du milieu marin partout où elles se présentent. La difficulté que pose la disposition contestée réside dans le fait qu'elle cherche à régir des activités dont on ne peut démontrer qu'elles polluent ou qu'il est raisonnable de croire qu'elles peuvent polluer l'océan. L'interdiction s'applique à une substance inerte au sujet de laquelle il n'y a aucune preuve qu'elle se déplace ou qu'elle pollue. L'interdiction, en fait, s'appliquerait au déplacement d'un rocher d'un secteur appartenant à la province à un autre. Je ne saurais accepter que le Parlement fédéral jouisse d'une compétence législative aussi large sur des matières locales, ayant des conséquences locales sur un domaine appartenant à la province. L'interdiction constitue essentiellement une tentative inacceptable de contrôler des activités sur un domaine jugé provincial dans le Renvoi relatif à la propriété du lit du détroit de Géorgie et des régions avoisinantes, précité. Il se peut bien que le motif de l'adoption de la disposition soit la prévention de la pollution du milieu marin mais, comme le souligne le juge Beetz dans le Renvoi: Loi anti‑inflation, précité, le Parlement ne peut faire cela en tentant de réglementer une industrie locale, quoiqu'il puisse, bien entendu, réglementer les activités d'une telle industrie qui relèvent de la compétence fédérale, que ces activités soient expressément visées par un chef de compétence précis comme la navigation, ou qu'elles touchent à des domaines d'intérêt fédéral, comme la santé, en vertu de la compétence en matière de droit criminel, ou causent de la pollution dans les zones maritimes qui sont du ressort fédéral. Mais ici la disposition va tout simplement trop loin. D'après ses propres termes, elle vise des activités, savoir le dépôt de substances inoffensives, dans des eaux provinciales, par des entreprises locales, sur des biens‑fonds provinciaux, qui relèvent de la compétence législative exclusive de la province.

79. Enfin, on a soutenu que la disposition pourrait recevoir une interprétation atténuée de façon à s'appliquer aux eaux fédérales seulement, mais je ne pense pas que cela soit possible. On n'a qu'à jeter un coup d'oeil à la définition générale du terme "mer" aux par. 2(2) et (3) pour constater la vaste portée de la Loi. D'ailleurs, il est bien connu qu'un bon nombre de baies et d'autres étendues d'eau intérieures au Canada sont situées à l'intérieur des provinces. Une grande partie des eaux intérieures fédérales sont situées dans l'Arctique et ont été expressément envisagées par le gouvernement fédéral.

Dispositif

80. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens, et de répondre à la question constitutionnelle par l'affirmative.

Pourvoi accueilli, les juges Beetz, Lamer et La Forest sont dissidents.

Procureur de l'appelante: Roger Tassé, Ottawa.

Procureurs de l'intimée: Davis & Company, Vancouver; Brian D. Gilfillan, Vancouver.

81. Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Odette Laverdière et Alain Gingras, Ste‑Foy.

82. Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.

| R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401 (24 mars 1988)

Synthèse

Analyses

Parties

Références :

Origine de la décision