canada (c.e.i.) c. gagnon, [1988] 2 R.C.S. 29
Serge Gagnon Appelant
c.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada Intimée
répertorié: canada (commission de l'emploi et de l'immigration du canada) c. gagnon
No du greffe: 19529.
1988: 4 mars; 1988: 28 juillet.
Présents: Les juges Beetz, Estey*, McIntyre, Wilson, Le Dain, La Forest et L'Heureux‑Dubé.
en appel de la cour d'appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale1, qui a accueilli la demande de l'intimée fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et infirmé la décision d'un juge‑arbitre rendue en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, CUB‑9264. Pourvoi accueilli.
1 C.A.F., no A‑1059‑84, 22 mai 1985.
Serge Francoeur, pour l'appelant.
Gaspard Côté, c.r., et Carole Bureau, pour l'intimée.
Version française du jugement des juges Beetz, McIntyre, Le Dain et La Forest rendu par
1. Le juge Le Dain—Ma collègue le juge L'Heureux‑Dubé a présenté les faits à l'origine du litige et les dispositions applicables de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, chap. 48. Je conclus comme elle que le pourvoi doit être accueilli et que l'appelant a droit à une prolongation de sa période de prestations conformément au par. 20(7) de la Loi, mais j'estime nécessaire d'exposer ma propre façon de voir la question en litige et les motifs à l'appui de cette conclusion.
2. Le pourvoi vise à déterminer si un prestataire, qui était inadmissible à recevoir des prestations complémentaires pendant un certain temps en application du par. 29(3) de la Loi, parce qu'il touchait pendant ce temps, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail, a droit à une prolongation de sa période de prestations si, pendant ce temps, il était également inadmissible à recevoir des prestations complémentaires en raison de l'art. 36 de la Loi, parce qu'il était ni capable de travailler ni disponible à cette fin. Il faut donc en l'espèce interpréter les termes du par. 20(7) "il n'avait pas droit à des prestations initiales ou complémentaires parce qu'il [...] touchait, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle", et plus particulièrement se demander si, comme l'a décidé la Cour d'appel fédérale, les termes "parce qu'il" devraient être interprétés comme s'ils étaient précédés du mot uniquement.
3. Je dois dire tout de suite qu'il est tout à fait inutile et d'ailleurs impossible de tenter de trancher ce litige en se fondant sur ce que l'on estime ou suppose être les considérations de principe sous‑jacentes aux différentes catégories de prestataires, admissibles et inadmissibles, et de périodes de prolongation des prestations. Je trouve qu'il est particulièrement difficile de comprendre plusieurs dispositions de la Loi à cet égard. Je ne crois pas qu'on puisse tirer de conclusion générale en ce qui concerne le présent litige des différentes façons dont la Loi traite les diverses catégories de prestataires exclus du par. 20(7). Toutefois, il est probablement nécessaire de reconnaître ce que l'interprétation du par. 20(7) préconisée par l'appelant a d'anormal puisque les tenants de l'opinion contraire semblent en avoir tenu compte. Selon l'interprétation du par. 20(7) préconisée par l'appelant, deux prestataires inadmissibles en vertu de l'art. 36 à des prestations complémentaires, parce que victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle qui les rend ni capables de travailler ni disponibles à cette fin, sont traités différemment en ce qui concerne le droit à une prolongation de leur période de prestations selon que, pendant ce temps, ils touchaient également ou non, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail. On peut constater qu'il est difficile de comprendre la justification de cette anomalie, mais, à mon humble avis, celle‑ci ne peut ni ne doit être corrigée par ce qui constituerait une intervention judiciaire pour modifier le par. 20(7).
4. Il est clair que l'application du par. 20(7) vise les périodes de prolongation des prestations complémentaires. Cela ressort des termes du par. 20(7) "n'avait pas droit à des prestations initiales ou complémentaires" et de ceux des par. 34(3) et 35(4) qui prévoient expressément que le par. 20(7) s'applique aux périodes de prestations complémentaires. La conclusion que l'on peut tirer de ces dispositions est que l'inadmissibilité prévue au par. 29(3) parce que le prestataire touche, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail s'applique tant aux prestations initiales qu'aux prestations complémentaires. L'interprétation que la Cour d'appel fédérale donne au par. 20(7) est contraire à cette intention parce qu'elle rendrait l'application de l'al. 20(7)b) pratiquement impossible dans le cas de prestations complémentaires puisqu'un prestataire qui touche, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail, est habituellement, sinon toujours, un prestataire qui n'est ni capable de travailler ni disponible à cette fin au sens de l'art. 36. Pour des motifs mieux connus du législateur, je crois qu'il faut présumer qu'il a voulu que cette catégorie de prestataires ait droit à une prolongation de la période de prestations complémentaires malgré le fait que le prestataire aurait été également inadmissible à recevoir des prestations complémentaires en raison de l'art. 36. À mon avis, cette conclusion est renforcée par la catégorie de prestataires mentionnés à l'al. 20(7)a)—ceux qui sont détenus dans une prison, un pénitencier ou une autre institution de même nature—qui sont aussi clairement inadmissibles à des prestations complémentaires en raison de l'art. 36. En d'autres termes, l'intention qui ressort du par. 20(7), pris dans son ensemble, est que certaines catégories de prestataires auront droit à une prolongation d'une période de prestations complémentaires même s'ils n'étaient pas admissibles à des prestations complémentaires pendant un certain temps parce qu'ils n'étaient ni capables de travailler ni disponibles à cette fin. Je suis donc d'avis que l'appelant a droit à une prolongation de sa période de prestation conformément au par. 20(7) de la Loi.
5. Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler l'arrêt de la Cour d'appel fédérale et de rétablir la décision du juge‑arbitre.
Les motifs des juges Wilson et L'Heureux‑Dubé ont été rendus par
6. Le juge L'Heureux‑Dubé—Ce litige a trait à l'interprétation de l'al. 20(7)b) et de l'art. 36 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, chap. 48 et modifications ("la Loi"):
20. ...
(7) Lorsqu'une période de prestations a été établie au profit d'un prestataire et que ce prestataire prouve de la manière que la Commission peut exiger qu'au cours d'une ou plusieurs semaines de cette période de prestations il n'avait pas droit à des prestations initiales ou complémentaires parce qu'il
a) était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature, ou
b) touchait, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle,
cette période sera, aux fins du présent article, prolongée d'un nombre équivalent de semaines.
36. Nonobstant l'alinéa b) de l'article 25, un prestataire n'est pas admissible au service des prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable.
7. (Cet article 36 est celui qui était en vigueur lors de la naissance du présent litige, soit le 3 mai 1983, date de la demande de prolongation. Les parties nous ont référés à l'art. 36 entré en vigueur ultérieurement, soit le 1er janvier 1984 conformément à l'art. 11 de la Loi no 3 modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 150, qui se lisait:
36. Nonobstant l'alinéa 25b) et les articles 30 et 32, un prestataire n'est pas admissible au service des prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable.
8. Cet article a été modifié depuis par la Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1988, chap. 8, art. 4, pour se lire maintenant:
36. Nonobstant l'alinéa 25b) et les articles 30, 32, 32.1 et 32.2, un prestataire n'est pas admissible au service des prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable.)
Les faits et les décisions
9. Pour l'essentiel, les faits, non contestés, se résument à ce qui suit. L'appelant a bénéficié de prestations d'assurance‑chômage pendant trente‑quatre semaines, soit jusqu'au 22 janvier 1983. À cette dernière date, il était en période de prestations complémentaires par région (art. 35). Le 24 janvier, l'appelant subissait une opération chirurgicale rendue nécessaire par un accident du travail survenu en 1981. Il devenait dès lors éligible à "l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail", indemnité qui lui fut versée par la Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec (C.S.S.T.) De ce fait, il devenait inadmissible au bénéfice des prestations de chômage (par. 29(3)). Conformément, cependant, aux informations que lui avait données un fonctionnaire à l'emploi de l'intimée, l'appelant, une fois rétabli et ne bénéficiant plus des prestations de la C.S.S.T. mais de nouveau en chômage quoique disponible et apte au travail, demande, le 3 mai 1983 ou vers cette date, une prolongation de sa période de prestations d'assurance‑chômage, interrompue par son hospitalisation (al. 20(7)b)). Cette prolongation lui est refusée par avis du 6 mai 1983:
Lors de votre demande de prolongation de votre période de prestations, vous n'avez pas établi ainsi que l'exige l'article 20 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage que du 23 janvier 1983 au 8 avril 1983, vous auriez été autrement admissible au bénéfice des prestations et ce, conformément à l'article 36 de la Loi qui stipule qu'un prestataire n'est pas admissible aux prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas être capable de travailler et disponible à cette fin.
10. Le conseil arbitral, devant qui l'appelant se pourvoit, confirme à l'unanimité:
Les membres du Conseil Arbitral sont d'avis que le prestataire étant en dehors de sa période initiale ne pouvait dans sa période complémentaire recevoir des prestations de maladie, selon l'article 36 et 20(7) de la Loi.
Il faut aussi ajouter qu'il n'était plus au travail au moment de son opération mais en chômage.
Les membres du Conseil Arbitral n'ont d'autre alternative que de maintenir la décision du fonctionnaire, et ce, à l'unanimité.
11. Conformément à l'art. 95 de la Loi, appel est interjeté devant un juge‑arbitre qui fait droit aux prétentions de l'appelant, CUB‑9264:
D'abord, soulignons que la directive que la Commission a fait parvenir à ses fonctionnaires n'a pas force de loi. Le conseil arbitral a donc erré en lui attribuant ce caractère. C'est la Loi qui doit toujours primer. Quant aux dispositions de la Loi, la période visée par le paragraphe 20(7) est soit celle des prestations initiales ou soit celle des prestations complémentaires.
En l'espèce, le conseil arbitral a mal interprété l'article 36 et le paragraphe 20(7). Il aurait dû accorder à l'appelant la période de prolongation visée par l'alinéa 20(7)b) puisque la preuve démontre clairement que M. Serge Gagnon aurait eu droit à une période additionnelle de prestations de 16 semaines n'eut été de l'intervention chirurgicale qu'il a dû subir suite à un accident de travail survenu antérieurement.
Je fais donc droit à l'appel du prestataire.
12. L'intimée porte l'affaire devant la Cour fédérale (Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10, art. 28) qui rétablit la décision du conseil arbitral. L'arrêt rendu à l'audience par le juge Pratte au nom de la Cour se lit:
Nous sommes tous d'avis que le juge‑arbitre a fondé sa décision sur une mauvaise interprétation du paragraphe 20(7) de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage.
Suivant cette disposition un prestataire n'a droit à une prolongation d'une période de prestations que s'il établit que pendant une ou plusieurs semaines il n'avait pas droit aux prestations pour le seul motif que l'une ou l'autre des circonstances décrites aux alinéas 20(7)a) et b) le rendait inadmissible. En conséquence, une période de prestations ne peut pas être prolongée lorsque le prestataire aurait été inadmissible, comme c'était le cas de l'intimé, même si les motifs d'inadmissibilité décrits aux alinéas 20(7)a) et b) n'avaient pas existé.
La demande sera donc accueillie, la décision attaquée sera cassée et l'affaire sera retournée au juge‑arbitre pour qu'il la décide en prenant pour acquis que, en l'espèce, la période de prestations ne peut pas être prolongée. [Je souligne.]
La Loi
13. L'objectif de la Loi est l'indemnisation des personnes dont l'emploi s'est involontairement terminé et qui se retrouvent sans travail (Canadien Pacifique Ltée c. Procureur général du Canada, [1986] 1 R.C.S. 678, à la p. 680; Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513). La Loi précise, outre les formalités de nature technique, les critères généraux d'admissibilité aux prestations de chômage, soit d'avoir exercé un emploi assurable (art. 3) pendant le nombre requis de semaines (al. 17(3)a)) et que l'arrêt de rémunération provienne de cet emploi (al. 17(3)b)). La condition primordiale pour être admissible aux prestations de chômage est d'être "capable de travailler, disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable" (al. 25a) et art. 36). Il faut rappeler toutefois que, les critères généraux d'admissibilité rencontrés, l'admissibilité est la règle et l'inadmissibilité l'exception (Abrahams c. Procureur général du Canada, [1983] 1 R.C.S. 2, et Hills c. Canada (Procureur général), précité).
14. Il y a lieu ici de dégager certaines données essentielles à la compréhension du débat et à la solution du litige. La Loi renvoie à deux notions, soit la "période de référence" et la "période de prestations", toutes deux intimement liées à celles de "prestations initiales" et de "prestations complémentaires" qui sont ici au coeur du débat.
15. Une "période de référence" se rapporte aux cinquante‑deux semaines au cours desquelles le prestataire a occupé un emploi précédant sa mise en chômage (art. 18). Cette période détermine la période de son admissibilité aux bénéfices de la Loi. À titre d'exemple, si pendant ces cinquante‑deux semaines, le réclamant n'a pas occupé d'emploi assurable, il ne sera pas admissible à des prestations de chômage. De même, s'il n'a pas exercé d'emploi assurable pendant le minimum de quatorze semaines précédant sa mise en chômage (al. 17(3)a)). Le prestataire qui a exercé un emploi assurable pendant ce minimum de quatorze semaines, tout comme celui qui a exercé un emploi assurable pendant moins de vingt semaines, sera tenu pour un "prestataire de la deuxième catégorie" (al. 16(1)e)), le "prestataire de la première catégorie" désignant celui qui a exercé un emploi assurable pendant vingt semaines ou plus précédant sa mise en chômage (al. 16(1)d)). L'une et l'autre de ces catégories de prestataires reçoivent un traitement différent à certains égards, notamment en ce qui a trait au prestataire en période de grossesse (art. 30), malade (par. 29(1)) et celui âgé de 65 ans (art. 31). Cette "période de référence" peut être prolongée jusqu'à concurrence de cinquante‑deux semaines pour un maximum de cent quatre semaines, si durant les cinquante‑deux semaines précédant sa mise en chômage, le prestataire, alors qu'il occupait un emploi assurable, a été malade, blessé, mis en quarantaine, était détenu, suivait un cours d'instruction ou recevait l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail (par. 18(2)).
16. La "période de prestations" est une notion totalement différente de la "période de référence". Il s'agit de la période au cours de laquelle le prestataire recevra des prestations de chômage. La durée de cette période est aussi de cinquante‑deux semaines (par. 20(2)) mais elle pourra être prolongée d'un maximum de cinquante‑deux semaines additionnelles pour une "période de prestations" d'une durée totale ne dépassant pas cent quatre semaines (par. 20(9)). C'est cette "période de prestations" qui compte une période de "prestations initiales" qui, une fois épuisée, pourra donner droit à des "prestations complémentaires" entre autres "en raison de la catégorie" (art. 34) et ensuite "pour une région" (art. 35). La période de "prestations initiales" est d'un maximum de vingt‑cinq semaines (par. 22(2)) sauf au cas de maladie, blessure, mise en quarantaine et grossesse où le maximum est réduit à quinze semaines (par. 22(3)). La computation de cette période de "prestations initiales" est fonction du nombre de semaines pendant lesquelles le prestataire a exercé un emploi assurable durant sa "période de référence".
17. On remarque que, contrairement à ce qui est le cas pour la prolongation de la période de référence qui ne visait que le malade, blessé, mis en quarantaine, étudiant en cours d'instruction, détenu et accidenté du travail (art. 18), des catégories différentes de bénéficiaires sont éligibles à la prolongation de leur "période de prestations". Alors que le malade, blessé ou mis en quarantaine et l'étudiant en cours d'instruction ne sont pas éligibles à cette prolongation, l'accidenté du travail (al. 20(7)b)) et le détenu (al. 20(7)a)) le sont, de même que, sous certaines conditions et pour un nombre défini de semaines, le prestataire en travail partagé (art. 37), en cours de formation (art. 39), ou le prestataire embauché dans un projet créateur d'emplois (art. 38). Les fermiers (art. 16 et les par. 42(2) et 43(3) du Règlement sur l'assurance‑chômage, C.R.C. 1978, chap. 1576 et modifications) et les pêcheurs (art. 146) jouissent eux aussi de régimes spéciaux. La Loi crée donc des régimes particuliers qui favorisent certaines catégories de prestataires par rapport à d'autres.
18. Par ailleurs, la Loi traite différemment les causes d'exclusion des causes d'inadmissibilité aux prestations.
19. Sera exclu pour une durée déterminée par la Commission mais qui ne peut excéder six semaines (art. 43), le prestataire qui refuse un emploi convenable ou de s'y présenter, est négligent dans la poursuite d'une offre d'emploi ou dans l'exécution des directives de la Commission, refuse d'assister à des cours de formation, perd son emploi volontairement ou par suite d'inconduite (art. 40 et 41).
20. Sera inadmissible le prestataire âgé de 65 ans et plus (art. 31), en conflit de travail (art. 44), incarcéré (art. 45), hors du Canada (art. 45), recevant l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail (par. 29(3)), incapable de faire la preuve d'une semaine de chômage (art. 21) ou de sa disponibilité et capacité au travail (al. 25a) et art. 36). La duré de l'inadmissibilité n'est pas définie: elle dure tant que la cause n'est pas corrigée et les conditions d'admissibilité remplies (art. 27 et 29).
21. Ces prémisses posées, il est acquis que le prestataire malade, blessé, mis en quarantaine (al. 25b)) et en état de grossesse (art. 30), aura droit à des "prestations initiales" même si, pendant cette période, il est incapable de travailler et non disponible à cette fin, sauf celui qui reçoit "l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail . . .» (par. 29(3)). Dans ce dernier cas, l'al. 20(7)b) prévoit une prolongation de la période de prestations "d'un nombre équivalent de semaines" dont la durée ne devra pas dépasser cent quatre semaines (par. 20(9)). En est‑il de même pour le prestataire qui reçoit à ce moment des "prestations complémentaires"? C'est grosso modo la question qui nous est soumise. L'appelant, en effet, hospitalisé au cours de sa période de prestations complémentaires, a reçu pendant cette période l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail et était inadmissible en conséquence à des prestations de chômage. La difficulté réside dans le fait que l'appelant recevait non pas des prestations initiales mais des prestations complémentaires au moment où il fut hospitalisé.
Les arguments
22. L'appelant s'appuie sur les dispositions du par. 20(7) de la Loi alors que l'intimée prétend que cet article n'a pas d'application en l'espèce vu les dispositions de l'art. 36 de la Loi. En d'autres termes, l'intimée soutient que parce que l'appelant retirait des prestations complémentaires et non pas des prestations initiales au moment où il fut hospitalisé, il est inadmissible à la prolongation de cette période de prestations complémentaires puisque, du fait même de son incapacité totale temporaire, l'appelant n'était ni "capable de travailler" ni "disponible à cette fin" aux termes de l'art. 36. Selon cette interprétation restrictive, le par. 20(7) ne s'applique qu'à la période de prestations initiales ou, en ce qui concerne les prestations complémentaires, qu'au seul cas d'incapacité partielle temporaire qui ne prive pas le prestataire de sa capacité et disponibilité au travail. L'intimée souligne que l'aptitude et la disponibilité au travail sous‑tendent toute la législation et constituent la condition sine qua non pour avoir droit à des prestations de chômage. L'appelant, pour sa part, s'en remet au sens courant des mots utilisés au par. 20(7) qui, selon lui, interprété comme le voudrait l'intimée, le viderait pratiquement de tout sens en plus d'ajouter au texte. L'appelant plaide, en outre, que l'art. 36 ne saurait avoir d'application aux dispositions du par. 20(7).
Analyse
23. Il y a lieu de préciser qu'au moment de sa mise à pied, l'appelant comptait trente‑trois semaines d'emploi assurable dans sa période de référence et était en conséquence éligible aux bénéfices de la Loi à partir du 16 mai 1982 pour une durée normale de cinquante‑deux semaines, soit jusqu'au 14 mai 1983, pourvu toujours qu'il soit apte au travail et incapable d'en trouver. Compte tenu des deux semaines de carence prévues à la Loi, l'appelant a reçu des prestations à partir du 30 mai 1982. Après réception de vingt‑cinq semaines de "prestations initiales", soit à compter du 21 novembre 1982, l'appelant est déclaré admissible à des "prestations complémentaires" de quatre semaines "en raison de la catégorie", soit jusqu'au 18 décembre 1982 (art. 34). À partir de cette date, l'appelant est déclaré admissible à toucher vingt et une semaines additionnelles de prestations complémentaires "pour la région" (art. 35), dont cinq semaines lui furent payées, soit jusqu'au 22 janvier 1983, date de son hospitalisation. L'appelant avait à ce moment reçu un total de trente‑quatre semaines de prestations sur un maximum possible de cinquante semaines (al. 20(6)c)) si on tient compte des deux semaines de carence, toutes autres circonstances demeurant par ailleurs égales. À partir de la date de son hospitalisation jusqu'à son rétablissement, l'appelant a touché "sur une base temporaire l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail" pour une période de quinze semaines pendant laquelle ses prestations de chômage ont été interrompues. Les prestations réclamées par l'appelant et qui lui ont été déniées couvrent cette période de quinze semaines équivalant à la période de son invalidité pendant laquelle il recevait des prestations de la C.S.S.T., soit à l'intérieur de la période de prestations complémentaires auxquelles il aurait eu droit s'il n'avait pas été hospitalisé.
24. Tant la Commission intimée que le conseil arbitral ont fondé leur rejet de la réclamation de l'appelant sur l'interprétation du par. 20(7) au regard de l'art. 36. Même si la Cour d'appel fédérale n'y fait pas allusion et semble s'en être tenue à l'interprétation du par. 20(7), il est apparent que ce faisant, elle a tenu compte des dispositions de l'art. 36.
25. La prémisse fondamentale qui sous‑tend la position de l'intimée et du conseil arbitral est, qu'une fois la période de prestations initiales épuisée (la maladie pendant cette période donne droit à des prestations initiales selon l'al. 25b) sujet à la restriction du par. 29(3) de la Loi), un prestataire en période de prestations complémentaires, malade ou victime d'un accident du travail, est inadmissible à des prestations de chômage du seul fait qu'il soit pour cette raison incapable de travailler et non disponible à cette fin, qu'il reçoive ou non une indemnité pour un accident du travail (art. 36). À fortiori, n'aura‑t‑il pas droit à la prolongation de sa période de prestations s'il s'agit d'une victime d'un accident du travail (al. 20(7)b)). Malgré que certains arbitres et conseil arbitral aient été d'opinion contraire comme c'est le cas dans la présente affaire, sauf les deux arrêts de la Cour d'appel fédérale qui font l'objet du présent pourvoi et du pourvoi connexe entendu le même jour (Jove c. Juge‑arbitre nommé en vertu de l'article 92 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, C.A.F., no A‑1071‑84, 19 juin 1985), les parties ne nous ont référés à aucune autre décision ou arrêt sur ce point précis. Cette Cour n'a jamais été appelée à en décider.
26. Un prestataire, incapable de travailler par suite d'un accident du travail ou maladie professionnelle (pour lequel il reçoit l'indemnité maximale prévue dans ces cas), alors qu'il est en période de prestations complémentaires, une fois rétabli, apte au travail, disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable, a‑t‑il droit à ce que ses prestations de chômage, ainsi interrompues, soient continuées et, s'il y a lieu, sa période de prestations prolongée à cette fin pendant un nombre équivalent de semaines, sous réserve des périodes de prestations auxquelles il aurait eu droit et au maximum permis par la Loi? Prima facie, l'al. 20(7)b) et l'art. 36 de la Loi semblent commander une réponse affirmative.
Le paragraphe 20(7)
20. ...
(7) Lorsqu'une période de prestations a été établie au profit d'un prestataire et que ce prestataire prouve de la manière que la Commission peut exiger qu'au cours d'une ou plusieurs semaines de cette période de prestations il n'avait pas droit à des prestations initiales ou complémentaires parce qu'il
a) était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature, ou
b) touchait, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle,
cette période sera, aux fins du présent article, prolongée d'un nombre équivalent de semaines. [Je souligne.]
27. L'intimée nous invite néanmoins à pousser plus loin l'analyse et à tenir compte de l'ensemble des dispositions de la Loi pour en mieux saisir le contexte, contexte dans lequel doit nécessairement s'insérer le par. 20(7) de la Loi.
28. L'article 25 pose le principe:
25. Un prestataire n'est pas admissible au service des prestations initiales pour tout jour ouvrable d'une période de prestations pour lequel il ne peut prouver qu'il était
a) soit capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable ce jour‑là,
b) soit incapable de travailler ce jour‑là par suite d'une maladie, blessure ou mise en quarantaine prévue par les règlements et qu'il aurait été sans cela disponible pour travailler. [Je souligne.]
29. Le droit à des prestations de chômage est donc acquis en période de prestations initiales même à celui qui est incapable de travailler "par suite d'une maladie . . .» si, sans cela, il eût été disponible à cette fin. Pendant la durée de sa maladie, le prestataire a le droit de recevoir des prestations de chômage, sujet toujours évidemment à la période de prestations initiales à laquelle il a droit. Il devient cependant inadmissible s'il reçoit pendant la durée de son incapacité, l'indemnité maximale pour incapacité totale temporaire "prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle":
29. ...
(3) Un prestataire n'est pas admissible au service des prestations pour tout jour au titre duquel il touche, sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle. [Je souligne.]
30. L'objectif visé par cet article est d'éviter la double indemnité qui pourrait, sans cela, résulter des dispositions de l'al. 25b). Le paragraphe 29(3), comme l'admet d'ailleurs l'intimée, ne fait aucune distinction entre les périodes de prestations initiales ou complémentaires. Sa rédaction, comme celle des art. 25, 29 et 36, laisse cependant présumer une suspension plutôt qu'un terme définitif: "pour tout jour . . .". Par ailleurs, l'al. 20(7)b) vient préciser que, dans ce cas, la période de prestations sera prolongée d'un nombre équivalent de semaines pour une durée maximum de cent quatre semaines (par. 20(9)). Toutefois, alors que l'al. 25b) vise le prestataire en période de "prestations initiales", le par. 20(7) s'applique à des prestations "initiales ou complémentaires". Ces dispositions s'harmonisent d'ailleurs avec les dispositions des art. 34 et 35, qui prévoient la prolongation de la période de prestations en faveur d'un accidenté du travail, puisque ces articles précisent que "[l]es paragraphes (7), (8) et (9) de l'article 20 s'appliquent à la période visée au paragraphe (2), avec les aménagements de circonstances" (par. 34(3) et 35(4)). Il est à noter que les art. 34 et 35 s'insèrent au chapitre intitulé "Prestations complémentaires" et ne visent que les "prestations complémentaires":
34. (1) Le prestataire qui a occupé un emploi assurable pendant plus de vingt‑six semaines au cours de sa période de référence et qui a reçu des prestations initiales pour le nombre maximum de semaines prévu à l'article 22, peut, sous réserve du paragraphe (2), recevoir des prestations complémentaires pour chaque semaine de chômage qui tombe dans le reste de sa période de prestations.
(2) Les prestations complémentaires sont versées en vertu du paragraphe (1) pour la période
a) commençant le dimanche de la semaine qui suit la dernière semaine pour laquelle le prestataire a reçu des prestations en vertu de l'article 22; et
b) se terminant à l'expiration du nombre de semaines, déterminé conformément au tableau 1 de l'annexe A ou à l'expiration de la période de prestations du prestataire, la première de ces deux dates étant retenue.
(3) Les paragraphes (7), (8) et (9) de l'article 20 s'appliquent à la période visée au paragraphe (2), avec les aménagements de circonstances.
35. (1) Si le prestataire a reçu des prestations pour le nombre maximum de semaines prévu aux articles 22 et 34 et que le taux régional de chômage qui lui est applicable pour la dernière semaine pour laquelle des prestations étaient payables, dépasse quatre pour cent, il peut, sous réserve du paragraphe (2), recevoir des prestations complémentaires pour chaque semaine de chômage comprise dans le reste de sa période de prestations.
(2) Les prestations complémentaires sont versées en vertu du paragraphe (1) pour la période
a) commençant le dimanche de la semaine qui suit la dernière semaine pour laquelle des prestations étaient payables en vertu des articles 22 et 34; et
b) se terminant, sous réserve du paragraphe (3), à l'expiration du nombre de semaines déterminé conformément au tableau 2 de l'annexe A ou à l'expiration de la période de prestations du prestataire, la première de ces dates étant retenue.
(3) La Commission peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, établir des règlements prévoyant le rajustement de la période prévue au paragraphe (2) pour refléter les fluctuations du taux régional de chômage applicable au prestataire pendant cette période.
(4) Les paragraphes (7), (8) et (9) de l'article 20 s'appliquent à la période visée au paragraphe (2), avec les aménagements de circonstances. [Je souligne.]
31. Si l'on retient l'argument de l'intimée que le par. 20(7) n'a d'application qu'à une victime d'accident du travail en période de prestations initiales, l'expression "prestations complémentaires" au par. 20(7) et la référence à cet article, aux art. 34 et 35, seraient illusoires et peu susceptibles d'application. Si, par ailleurs, on restreint l'application du par. 20(7) à la victime d'un accident du travail alors en période de prestations complémentaires, non totalement invalide, c'est‑à‑dire capable de travailler et disponible à cette fin malgré sa maladie, selon l'exemple que nous a proposé l'intimée, on se heurte à cette condition imposée par l'al. 20(7)b) que l'accidenté touche "sur une base temporaire, l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail" (je souligne). Si la victime d'un accident du travail retire cette indemnité maximale, il souffre nécessairement d'une incapacité totale temporaire, soit celle qui donne droit à l'indemnité maximale prévue pour les accidents du travail. L'appelant nous a, à cet égard, référé aux diverses lois concernant les accidents du travail, en vigueur dans chacune, ou presque, des provinces du Canada. Il en ressort clairement que l'indemnité maximale est réservée aux incapacités totales.
32. J'ouvre ici une parenthèse pour indiquer que l'incapacité totale permanente qui se traduit par une indemnité "sur une base permanente" par opposition à "temporaire" ne pourrait donner droit à des prestations initiales ou complémentaires, s'agissant d'un cas où le prestataire deviendrait définitivement inadmissible à quelque prestation n'étant plus sur le marché du travail. La mention "sur une base temporaire" prend donc ici tout son sens puisque le prestataire temporairement incapacité est présumé devoir retourner sur le marché du travail.
33. L'interprétation de l'al. 20(7)b) qui veut que la victime d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle retirant temporairement l'indemnité maximale prévue dans ces cas et donc incapable de travailler soit, une fois rétablie et disponible au travail, admissible à la prolongation de sa période de prestations de chômage alors même que cette incapacité survient pendant sa période de prestations complémentaires, respecte le texte de l'al. 20(7)b) et est compatible avec l'ensemble des dispositions de la Loi, dont l'al. 25b), le par. 29(3) et les art. 34, 35 et 36, ici pertinents.
34. Pour adopter l'interprétation de la Cour d'appel, il faut soit ajouter au texte, soit interpréter l'art. 36 comme s'appliquant au par. 20(7) pour en restreindre considérablement la portée. La Cour d'appel, en effet, a décidé que l'appelant devait établir qu'il n'avait pas droit aux prestations pour le seul motif que le par. 20(7) le rendait inadmissible. À cette fin le texte du par. 20(7) devrait se lire comme si le mot "uniquement" précédait "parce qu'il" dans le texte français et "solely" précédait "for the reason" dans le texte anglais. Si cet ajout est fonction de l'interprétation de l'art. 36, à mon avis, il ne s'impose pas.
35. Indépendamment de l'art. 36 de la Loi, j'estime que rien ne s'oppose à l'interprétation du par. 20(7) que nous propose l'appelant et que tout la favorise, le texte, comme le contexte et les règles d'interprétation qui veulent que le législateur ne parle pas pour ne rien dire et qu'on ne doive pas ajouter au texte lorsqu'il peut sans cela être susceptible d'une interprétation qui n'est ni absurde ni de toute évidence contraire à l'intention du législateur. Le moins qu'on puisse dire c'est que la Loi n'est pas d'une clarté éblouissante et que son interprétation n'en est pas de ce fait rendue facile.
Article 36
36. Nonobstant l'alinéa b) de l'article 25, un prestataire n'est pas admissible au service des prestations complémentaires pour tout jour ouvrable pour lequel il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable. [Je souligne.]
36. Cet article ne vise que les prestations complémentaires. Selon l'interprétation que lui donne l'intimée, pour avoir droit à des prestations complémentaires, un prestataire doit être capable de travailler et disponible à cette fin, ce qui élimine d'emblée le prestataire totalement incapable de travailler pour cause de maladie. L'intimée a raison en autant que son interprétation se limite au prestataire qui réclame des prestations complémentaires pendant qu'il est incapacité soit par maladie, soit suite à un accident du travail (ou une maladie professionnelle) et de ce fait non disponible ni apte au travail. En fait, cette interprétation est conforme à une jurisprudence constante en la matière (Lebbad, CUB‑8366; Guglielmi, CUB‑8372). Toutefois, là où j'estime que l'intimée a tort c'est lorsqu'elle donne une extension à cette interprétation pour englober le cas du prestataire victime d'un accident du travail pendant sa période de prestations complémentaires, mais rétabli et redevenu disponible et apte au travail avant l'expiration de sa période de prestations, prolongée ou non.
37. En matière de prestations complémentaires, l'art. 36 est le pendant de l'art. 25 qui, lui, vise uniquement les prestations initiales. Pour avoir droit à des prestations initiales, le prestataire doit prouver soit disponibilité, soit maladie. Dans les deux cas, une fois cette preuve faite, le prestataire recevra des prestations pendant la durée de sa période de prestations initiales (art. 25), sauf le prestataire recevant une indemnité maximale prévue dans ces cas (par. 29(3)) dont la période de prestations initiales sera prolongée d'autant (par. 20(7)). Pour avoir droit à des prestations complémentaires, il faut être disponible et apte au travail (art. 36). Cet article élimine par le fait même le droit à des prestations complémentaires pendant la maladie (ce qui explique probablement la référence à l'al. 25b) qui, même si elle n'est ni essentielle ni nécessaire puisque l'al. 25b) n'a trait qu'à des prestations initiales, peut s'expliquer par un excès de prudence de la part du législateur, ce qui n'est pas inusité).
38. Il est constant que si, par exception, le prestataire a droit à ses prestations initiales pendant sa maladie, à fortiori aura‑t‑il droit de les toucher une fois rétabli et apte au travail. De même, en ce qui concerne les prestations complémentaires, que le prestataire n'aura pas le droit de toucher pendant sa maladie cette fois, mais auxquelles il aura droit une fois rétabli et apte au travail pour la période restant à courir de ses prestations complémentaires et, dans le cas d'un accidenté du travail, pour la prolongation de sa période de référence (par. 20(7)). Les articles 34 et 35, par leur référence spécifique au par. 20(7) supportent cette interprétation de même que le texte du par. 20(7) auquel l'art. 36 ne réfère aucunement et à fortiori ne proscrit pas. Il est intéressant de noter que, dans une version antérieure de la Loi se retrouvait l'art. 36.1 (Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1974‑75‑76, chap. 80, art. 13):
36.1 Les paragraphes (7), (8) et (9) de l'article 20 s'appliquent mutatis mutandis à une période de prolongation des prestations.
39. Cet article a été supprimé lors des modifications apportées aux art. 34 et 35 pour l'y incorporer, ce qui le rendait désormais inutile. Il est donc clair qu'en adoptant l'art. 36, le législateur n'entendait pas faire échec au par. 20(7) ni aux art. 34 et 35 qui font référence spécifiquement au par. 20(7). Or, le paragraphe 20(7) a trait, entre autres, au prestataire incapacité par suite d'un accident du travail pour lequel il reçoit l'indemnité maximale prévue dans ces cas. Vu l'article 36 et le par. 29(3) (si tant est que ce dernier article s'applique aux prestations complémentaires), si ce prestataire est inadmissible aux prestations complémentaires pendant son incapacité, une fois rétabli, l'art. 36 lui permet de retirer les prestations complémentaires auxquelles il a droit en vertu des art. 34 et 35 pourvu toujours que ces prestations s'inscrivent en dedans de la période de prestations, prolongée selon les par. 20(7), (8) et (9) s'il y a lieu.
40. L'interprétation de l'art. 36 que nous propose l'appelant ne violente pas les textes, s'harmonise avec le contexte, donne aux mots tout leur sens sans y ajouter ni y retrancher et conserve à l'article un sens dont l'interprétation de l'intimée le priverait à toutes fins pratiques. À mon avis, cette interprétation rejoint aussi l'intention du législateur.
41. Dans l'arrêt Jove, précité, le juge MacGuigan écrit:
Je ne désire ajouter que quelques mots.
Si ce n'était du précédent que constitue l'arrêt Gagnon, j'aurais tendance, à ce stade‑ci de l'argumentation, à favoriser du point de vue du requérant car je ne suis pas convaincu que l'alinéa 20(7)b) de la Loi sur l'assurance‑chômage pourrait s'appliquer de quelque autre façon à la prolongation de la période de prestations, ce qui le priverait de toute signification.
Cependant, étant lié par le précédent, je dois me rallier à mes collègues.
42. Si on tente de dégager l'intention du législateur, il est apparent que la Loi ne traite pas également toutes les catégories de prestataires. Si la capacité et la disponibilité au travail sont en général des pré‑requis pour bénéficier des prestations de chômage, nombreuses sont les exceptions où certains prestataires recevront, même pendant cette incapacité, des prestations initiales. Que le législateur n'ait pas entendu étendre les bénéfices de prestations complémentaires à ces prestataires pendant la période de prestations complémentaires n'implique pas nécessairement qu'il ait entendu les en priver définitivement si, avant l'expiration de leur période de prestations, ces prestataires redeviennent disponibles et aptes au travail sans pouvoir trouver un emploi. L'expression "pour tout jour" que l'on retrouve tant aux art. 25 que 29 et 36 est significative à cet égard. Supposons le cas d'un prestataire qui, soit pendant sa période de prestations initiales ou de prestations complémentaires, est hospitalisé pour une journée seulement. Selon l'interprétation de l'intimée, cette interruption de disponibilité au travail ne le privera pas du bénéfice de la Loi s'il est en période de prestations initiales mais elle l'en privera s'il est en période de prestations complémentaires non pas pour cette journée seulement mais définitivement. Il m'apparaît que si le législateur avait voulu une telle situation, il l'aurait exprimé clairement d'autant qu'elle apparaît illogique au regard de la philosophie générale de la Loi qui est d'indemniser le travailleur en chômage s'il est disponible au travail, ce qui est le cas du travailleur malade une fois rétabli, toujours en autant qu'est respectée la période de prestations établie pour ce prestataire. Rien non plus dans la Loi ne laisse supposer que le législateur en adoptant l'art. 36 ait voulu un résultat aussi drastique, à tout le moins rien dans le contexte ne l'indique. Bien au contraire, le législateur édicte des règles favorisant certaines catégories de travailleurs temporairement et involontairement indisponibles au travail pour causes de détention, grossesse et maladie. Reprenant l'exemple du prestataire non disponible pour une journée pour cause de maladie, ce dernier continuera de recevoir, une fois rétabli et apte au travail, le bénéfice des prestations établies en sa faveur pour la période de prestations lui restant à courir. Le prestataire qui reçoit l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail continue, lui aussi, une fois rétabli et apte au travail, de recevoir le bénéfice des prestations établies en sa faveur pour la période de prestations lui restant à courir sauf que, si nécessaire, cette période sera prolongée d'autant de jours pour lesquels il aura reçu cette indemnité.
43. En outre, je me fonde sur les dispositions relatives aux exclusions et aux inadmissibilités auxquelles j'ai déjà fait référence. Il m'apparaîtrait illogique et non conforme à l'objectif de la Loi que le législateur ait entendu traiter les prestataires exclus des bénéfices de la Loi pour, entre autres, avoir quitté leur emploi volontairement ou l'avoir perdu pour inconduite, en les privant des bénéfices pour une durée laissée à la discrétion de la Commission, alors que les prestataires, inadmissibles temporairement et involontairement aux bénéfices de la Loi, ce qui est le cas de l'accidenté du travail, en seraient privés définitivement pour cette raison uniquement. Je ne vois aucune raison d'interpréter en ce sens les dispositions de l'art. 36 de la Loi. Interprété comme nous le suggère l'appelant, l'art. 36 est compatible avec les dispositions du par. 20(7) et des art. 34 et 35, rejoint l'objectif de la Loi qui vise à indemniser le travailleur involontairement en chômage mais non à pénaliser celui qui est temporairement involontairement indisponible, fût‑ce pour une journée, une semaine, un mois ou toute autre période en autant toujours que ne sera pas dépassée la période de prestations établie pour chaque prestataire, sauf pour la période de prolongation prévue ici pour l'accidenté du travail, qui vient faire échec aux dispositions du par. 29(3) et qui a pour but d'éviter la double indemnité. Que le législateur ait ainsi voulu favoriser et le détenu et l'accidenté du travail s'inscrit dans le contexte d'une Loi qui, pour des raisons de politique législative, confère des bénéfices plus ou moins étendus à certaines catégories de prestataires, tels les fermiers, les pêcheurs, les travailleurs des régions à taux de chômage élevé, etc. Le prestataire recevant l'indemnité maximale prévue pour un accident du travail me paraît faire partie de cette catégorie de prestataires.
44. Somme toute, tant le texte et le contexte que l'intention qui se dégage de la Loi accréditent l'interprétation de l'appelant.
45. Ce n'est pas pour autant dire que les dispositions de la Loi sont d'une grande limpidité. Tenter de les réconcilier les unes avec les autres constitue un exercice d'acrobatie peu commun. Si tant est qu'au cas d'ambiguïté, si tel était le cas ici, deux interprétations sont possibles, compte tenu de l'objectif de la Loi qui est d'indemniser les travailleurs involontairement sans emploi, le bénéfice du doute doit profiter au travailleur (Abrahams c. Procureur général du Canada, précité).
46. Pour ces motifs, j'infirmerais le jugement a quo, j'accueillerais le pourvoi, et je rétablirais la décision du juge‑arbitre, le tout sans dépens.
Pourvoi accueilli.
Procureurs de l'appelant: Sabourin, Savard, Nadeau, Tremblay, Francoeur & Associés, Baie‑Comeau.
Procureurs de l'intimée: Gaspard Côté et Carole Bureau, Montréal.
* Le juge Estey n'a pas pris part au jugement.
