Ontario (Procureur général) c. Pembina Exploration Canada Ltd., [1989] 1 R.C.S. 206
Le procureur général de l'Ontario Appelant
c.
Pembina Exploration Canada Limited Intimée
et
Le procureur général du Canada Intervenant
répertorié: ontario (procureur général) c. pembina exploration canada ltd.
No du greffe: 19374.
1987: 12 juin; 1989: 23 février.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges McIntyre, Le Dain, La Forest et L'Heureux‑Dubé.
*Le juge Le Dain n'a pas pris part au jugement.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
POURVOI contre une décision de la Cour divisionnaire—l'autorisation d'appeler ayant été refusée par la Cour d'appel de l'Ontario—qui a accueilli l'appel d'une décision du juge Leach de la cour des petites créances de l'Ontario. Pourvoi accueilli; la première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative et la seconde, une réponse négative.
John Cavarzan, c.r., pour l'appelant.
D. Ceri Hugill, pour l'intimée.
James M. Mabbutt, pour l'intervenant.
Verion française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge La Forest—La question que soulève ce pourvoi consiste à savoir si une province peut attribuer à une cour des petites créances compétence pour entendre une affaire portant sur une question de droit maritime ou d'amirauté.
Historique
2. La demanderesse William Siddall & Sons Fisheries prétend qu'un chalut remorqué par l'un de ses navires a été endommagé lorsqu'il s'est retrouvé emmêlé, sur le lac Érié, dans un puits de gaz non balisé appartenant à la défenderesse Pembina Exploration Canada Limited. En décembre 1982, Siddall a intenté devant une cour des petites créances de l'Ontario une action fondée sur la négligence dans laquelle elle réclamait à Pembina la somme de 442,80 $ à titre de dommages‑intérêts. En contestant la réclamation, la défenderesse a demandé que l'action soit rejetée pour le motif que la cour des petites créances n'avait pas compétence sur des questions relatives au droit de la mer et à l'amirauté.
3. Le juge Leach qui a entendu l'affaire a conclu qu'il avait compétence. Il a souligné que l'al. 55a) de la Loi sur les cours des petites créances, L.R.O. 1980, chap. 476, prévoit que la cour des petites créances a compétence pour juger "l'action dans laquelle le montant demandé n'excède pas 1 000 $, intérêts non compris" et a ajouté qu'aucune des dispositions de la Loi qui écartent la compétence de la cour ne s'appliquait en l'espèce. Il a refusé de suivre l'arrêt Heath v. Kane (1975), 10 O.R. (2d) 716, dans lequel la Cour d'appel de l'Ontario a décidé que les cours de comté n'avaient aucune compétence en matière d'amirauté parce que la province n'a pas le pouvoir constitutionnel de la leur conférer. Ce faisant, il s'est appuyé sur l'arrêt Balfour Guthrie (Canada) Ltd. v. Far Eastern Steamship Co. (1977), 82 D.L.R. (3d) 414, dans lequel la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a conclu que l'arrêt Heath v. Kane n'était plus valable en droit compte tenu des arrêts de la Cour suprême du Canada Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054, et McNamara Construction (Western) Ltd. c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 654.
4. La défenderesse Pembina a donc interjeté appel devant la Cour divisionnaire de l'Ontario. Ce tribunal (composé des juges White, Fitzpatrick et Sirois) a convenu que les arrêts de cette Cour sur lesquels le juge Leach s'était appuyé représentaient un changement du droit. Ce changement n'était cependant pas suffisamment clair pour permettre à un juge de la cour des petites créances de s'écarter du raisonnement de l'arrêt Heath v. Kane. Finalement, la cour a accueilli l'appel, a conclu que la cour des petites créances n'avait pas compétence et a rejeté l'action de la demanderesse. Le procureur général de l'Ontario a alors demandé l'autorisation d'interjeter appel de cette décision devant la Cour d'appel de l'Ontario, mais sa demande a été rejetée. Le procureur général de l'Ontario a ensuite demandé et obtenu l'autorisation de se pourvoir devant cette Cour. Le Juge en chef a, par la suite, formulé les questions constitutionnelles suivantes:
1. L'attribution à la cour des petites créances, conformément à l'art. 55 de la Loi sur les cours des petites créances, L.R.O. 1980, chap. 476, de la compétence pour instruire et juger une action intentée pour des avaries causées aux chaluts d'un navire dans les eaux intérieures de l'Ontario, relève‑t‑elle des pouvoirs que confère à la province l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867?
2. Dans l'affirmative, l'art. 55 de la Loi sur les cours des petites créances, L.R.O. 1980, chap. 476, est‑il incompatible avec l'art. 22 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2*SUe supp.), chap. 10, et, par conséquent, inopérant dans la mesure où il confère cette compétence à la cour des petites créances?
5. Le procureur général du Canada est intervenu à l'appui du procureur général de l'Ontario dans ce pourvoi. Le procureur général du Québec a fait de même, mais il s'est retiré ultérieurement.
6. Siddall, le demandeur initial, ne s'est fait représenter dans aucun des appels, mais le procureur de feu Charles William Siddall, qui avait été propriétaire de l'entreprise de pêche, a déposé un affidavit qui indiquait que l'épouse et exécutrice testamentaire du défunt était maintenant propriétaire et gestionnaire de l'entreprise, et qui faisait état de l'intention de poursuivre l'action dans la mesure où la décision rendue sur la question de la compétence le permettrait.
La compétence en matière d'amirauté
7. Nul ne conteste que l'incident à l'origine de l'action relève du droit en matière d'amirauté. La question n'a été débattue qu'en première instance et le juge Leach a conclu que cela ne faisait pas doute. Par conséquent, la seule question est de savoir si la cour des petites créances avait compétence pour instruire une affaire qui relevait du droit en matière d'amirauté. À cet égard, je devrais peut‑être préciser que même si je devais conclure que les questions de droit en matière d'amirauté ne relèvent pas en soi de la compétence des cours des petites créances, il serait possible de soutenir, compte tenu des faits de l'espèce, que la cour avait compétence. Dans l'arrêt Underwater Gas Developers Ltd. v. Ontario Labour Relations Board (1960), 24 D.L.R. (2d) 673 (C.A. Ont.), la cour a conclu que les relations de travail d'une société dont les opérations consistaient à établir et à entretenir des sites destinés au forage gazier sous l'eau étaient régies par l'Ontario Labour Relations Act. Il serait possible de prétendre que la négligence d'une société pourrait être envisagée, d'une part, comme ayant trait à la navigation et donc comme une question de droit maritime ou de droit en matière d'amirauté, et d'autre part, comme une matière de nature locale et privée ou relevant de la propriété et des droits civils et dont pourrait être saisie toute cour provinciale ayant la compétence voulue quant au montant réclamé, savoir, en l'espèce la cour des petites créances; voir l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161. Cet argument n'a cependant pas été soulevé et je n'entends pas en traiter de façon plus approfondie.
8. Que l'incident relève en l'espèce du vaste domaine du droit en matière d'amirauté, je n'en doute pas. Il est bien établi que le droit en matière d'amirauté comporte une compétence étendue en droit maritime, y compris à l'égard des lois concernant la responsabilité pour perte ou retard de la cargaison d'un navire, la responsabilité pour décès ou lésions corporelles causés par un navire, et en matière d'assurance maritime, pour ne donner que quelques exemples. En établissant la compétence de la Cour fédérale en matière d'amirauté, la Loi sur la Cour fédérale prévoit une compétence très étendue. Le paragraphe 22(1) prévoit:
22. (1) La Division de première instance a compétence concurrente en première instance, tant entre sujets qu'autrement, dans tous les cas où une demande de redressement est faite en vertu du droit maritime canadien ou d'une autre loi du Canada en matière de navigation ou de marine marchande, sauf dans la mesure où cette compétence a par ailleurs fait l'objet d'une attribution spéciale.
Il ressort clairement de l'arrêt de cette Cour ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics, [1986] 1 R.C.S. 752, que "l'expression "droit maritime canadien" comprend tout cet ensemble de règles de droit, appliquées en 1934 en Angleterre par la Haute Cour, en sa juridiction d'amirauté, qui peuvent avoir été, à l'occasion, modifiées par le Parlement fédéral et qui se sont développées jusqu'à ce jour au gré des précédents judiciaires", le juge McIntyre, à la p. 771. L'alinéa 22(2)e) de la Loi indique clairement que la Division de première instance a compétence à l'égard d'une demande comme celle dont il est question en l'espèce en lui accordant expressément compétence relativement à
22. ...
(2) ...
e) toute demande pour l'avarie ou la perte d'un navire, et notamment, sans restreindre la portée générale de ce qui précède, l'avarie ou la perte de la cargaison ou de l'équipement d'un navire ou de tout bien à bord d'un navire ou en train d'y être chargé ou d'en être déchargé;
Enfin, l'al. 22(3)c) souligne que la compétence s'étend non seulement à la haute mer mais à toutes les eaux canadiennes, y compris les eaux intérieures comme le lac Érié. Il se lit ainsi:
22. ...
(3) Pour plus de certitude il est déclaré que la compétence conférée à la Cour par le présent article s'étend
c) à toutes les demandes, que les faits y donnant lieu se soient produits en haute mer ou dans les limites des eaux territoriales, intérieures ou autres du Canada...
9. En outre, il n'est pas contesté et d'ailleurs il ne fait aucun doute que le Parlement fédéral a le pouvoir d'adopter l'art. 22. Cela relève de son pouvoir de légiférer en matière de navigation et d'expéditions par eau; voir l'arrêt Tropwood A.G. c. Sivaco Wire & Nail Co., [1979] 2 R.C.S 157. La compétence en matière d'amirauté avait été exercée depuis 1891 par le tribunal ayant précédé la Cour fédérale, savoir la Cour de l'Échiquier du Canada, d'abord en vertu de la Colonial Courts of Admiralty Act, 1890 (R.‑U.), 53 & 54 Vict., chap. 27, et après le Statut de Westminster de 1931, S.R.C. 1970, app. II, n*SUo 26, en vertu de la Loi d'Amirauté, 1934, S.C. 1934, chap. 31, art. 3; voir la décision La Reine c. Canadian Vickers Ltd., [1978] 2 C.F. 675 (D.P.I.), à la p. 682; voir également Charles Burchell, "Canadian Admiralty Jurisdiction and Shipping Laws" (1929), 45 L.Q.R. 370.
L'article 55 de la Loi sur les cours des petites créances
10. On ne conteste pas non plus que la province a le pouvoir d'adopter l'art. 55 de la Loi sur les cours des petites créances. Cependant, la question de savoir si la disposition s'étend ou peut être considérée sur le plan constitutionnel comme s'étendant aux demandes qui relèvent du droit en matière d'amirauté est très contestée.
11. L'article 55 confère expressément compétence aux cours des petites créances pour juger "l'action" qui s'inscrit en deçà de la limite pécuniaire y prescrite. Le législateur aurait pu difficilement utiliser des termes de portée plus large. À l'intérieur de cette limite pécuniaire, l'expression avait évidemment pour objet de conférer une compétence générale à la cour. Elle est au moins aussi générale que la compétence de première instance conférée à ces tribunaux—[TRADUCTION] "actions personnelles" à l'intérieur d'une limite pécuniaire; voir An Act respecting the Division Courts, C.S.U.C. 1859, chap. 19, art. 5. En ce qui concerne cette dernière expression contenue dans la County Courts Act (R.‑U.), 9 & 10 Vict., chap. 95, Pitt‑Lewis affirme, dans A Complete Practice of the County Courts (1880), vol. 1, p. 185, que cette expression [TRADUCTION] "comprend évidemment toutes les actions personnelles qui relevaient de la compétence des tribunaux de common law" et ajoute qu'il [TRADUCTION] "serait presque impossible d'énumérer toutes les actions que les cours de comté ont le pouvoir d'instruire en vertu de ce texte de loi". Cette compétence s'étendait clairement aux questions en matière d'amirauté à l'intérieur de leurs limites pécuniaires; voir les arrêts The Queen v. Southend County Court (Judge of) (1884), 13 Q.B.D. 142; Scovell v. Bevan (1887), 19 Q.B.D. 428.
12. Dans l'arrêt Heath v. Kane, précité, la Cour d'appel de l'Ontario a attribué les arrêts rendus dans ces affaires au fait que les cours de comté d'Angleterre avaient une compétence résiduelle de common law. Une lecture de ces arrêts indique cependant que ceux‑ci ne se fondent pas sur une telle compétence résiduelle. Au contraire, ils indiquent clairement que les termes généraux attributifs de compétence visaient nettement les questions en matière d'amirauté. La seule question était de savoir si l'attribution, par une loi ultérieure, de la compétence en matière d'amirauté à des cours de comté spécifiques a eu pour effet de supprimer la compétence conférée par ces termes généraux, et les tribunaux ont répondu à cela par la négative; voir un commentaire de Jones (1976), 54 R. du B. can. 744. La seule compétence résiduelle que la County Courts Act de 1846 a conservée paraît avoir été une compétence non contentieuse des anciennes cours de comté, ce qui n'a rien à voir avec la présente affaire; voir Pitt‑Lewis, précité, p. 187.
13. Ainsi, sous réserve de considérations constitutionnelles ou d'autres considérations institutionnelles ou d'une disposition législative contraire valide, il n'y a aucune raison pour laquelle, en matière d'interprétation législative, les cours des petites créances ne devraient pas entendre des affaires portant sur une question d'amirauté. À première vue, les termes qui leur confèrent compétence dans toute (any) action visent les affaires portant sur une question d'amirauté.
Les principales questions constitutionnelles
14. En examinant les questions constitutionnelles, il convient de se rappeler que le système judiciaire canadien est, de façon générale, un système unitaire en vertu duquel les tribunaux provinciaux d'instance inférieure et supérieure qui ont compétence en première instance et en appel appliquent les lois tant fédérales que provinciales selon une structure hiérarchisée ayant à son sommet la Cour suprême du Canada établie par le Parlement en vertu de l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cela remonte à l'époque de la Confédération alors que les anciennes cours supérieures, cours de comté et cours des petites créances continuaient de veiller à l'administration de la justice au Canada. La principale exception de ce système unitaire est la Cour fédérale du Canada (qui a remplacé la Cour de l'Échiquier qui avait été créée en 1875 en même temps que la Cour suprême du Canada en vertu de l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867) qui s'est vu conférer par le Parlement une compétence parfois exclusive, parfois concurrente, dans les domaines relevant de sa compétence législative.
15. En matière d'amirauté, nous l'avons vu, l'art. 22 de la Loi sur la Cour fédérale confère une "compétence concurrente en première instance" à cette cour. La question est donc de savoir quelles sont les tribunaux qui peuvent exercer cette compétence concurrente. Il ne fait pas de doute que cette compétence de première instance peut être exercée par les cours supérieures dans les provinces. Dans l'arrêt Shipman v. Phinn (1914), 19 D.L.R. 305 (C.S. Ont.), conf. par (1914), 20 D.L.R. 596 (C.A.), portant sur une action en dommages‑intérêts intentée par suite d'une collision entre deux navires dans les eaux intérieures, on a décidé que la Cour suprême de l'Ontario exerçait une compétence concurrente avec la Cour de l'Échiquier en matière d'amirauté du fait que la compétence que possédaient les tribunaux de common law en Angleterre le 5 décembre 1859 avait été conférée par voie législative à la cour provinciale d'instance supérieure. Cette compétence était alors concurrente et n'a jamais été modifiée. D'autres tribunaux provinciaux d'instance supérieure ont adopté une attitude semblable: voir Smith v. Fecampois, [1929] 2 D.L.R. 925 (C.S.N.‑É.); Horne v. Krezan, Shamlock and Young (1955), 14 W.W.R. 625 (C.S. Alb.); Pile Foundations Ltd. v. Selkirk Silica Co. and Perry (1967), 59 W.W.R. 622 (B.R. Man., en chambre). Le juge en chef Laskin paraît avoir été du même avis dans l'arrêt Tropwood A.G. c. Sivaco Wire & Nail Co., précité, lorsqu'il a dit, à la p. 160, que le Parlement "pouvait établir un tribunal fédéral [. . .] pour administrer son droit maritime concurremment avec les cours supérieures des provinces".
16. Je sais que le raisonnement tenu dans la décision Cull v. Rose (1982), 29 C.P.C. 246 (C.S.D.P.I.T.‑N.), semble différent de celui adopté dans ces affaires. Dans cette décision, le tribunal était d'avis que lorsque la compétence en matière d'amirauté, qui avait été attribuée expressément à la Cour suprême de Terre‑Neuve conformément à la Colonial Courts of Admiralty Act, 1890, a été supprimée en vertu des conditions de l'adhésion, la cour a perdu toute compétence en matière d'amirauté. Ce dont cette décision paraît cependant faire abstraction est la compétence concurrente des tribunaux de common law en matière d'amirauté (voir l'arrêt Shipman v. Phinn, précité). Cependant, la décision Cull peut peut‑être s'expliquer par le fait qu'il était question dans cette affaire d'une collision en mer (p. 248) qui, d'après ce que nous savons, a pu se produire à l'extérieur des limites territoriales ou autres limites juridictionnelles d'un tribunal de common law.
17. Quoi qu'il en soit, je ne crois pas que la compétence d'une cour supérieure à l'égard d'un litige en matière d'amirauté qui a pris naissance dans une province dépende de considérations historiques. À mon avis, cette compétence découle de la structure essentiellement unitaire de notre système judiciaire canadien. Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère aux provinces le pouvoir de légiférer concernant "l'administration de la justice dans la province" et inclut expressément "la constitution, le maintien et l'organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle". Il est clair, selon moi, que la compétence de la province en matière d'administration de la justice dans la province l'habilite à conférer à ses cours supérieures compétence pour instruire tous les types de causes, que le droit applicable soit fédéral, provincial ou constitutionnel; voir à cet égard Hogg, "Federalism and the Jurisdiction of Canadian Courts" (1981), 30 U.N.B.L.J. 9, à la p. 15; voir également Laskin's Canadian Constitutional Law (5th ed. par Neil Finkelstein), vol. 1, pp. 179 à 181, en particulier à la p. 181. Dans The British Tradition in Canadian Law (1969), le juge Laskin (alors juge de la Cour d'appel) affirme, à la p. 114:
[TRADUCTION] Au cours des dernières années, la jurisprudence portant sur ce sujet est allée jusqu'à reconnaître aux provinces le pouvoir de légiférer pour conférer à ses tribunaux compétence en matière fédérale en l'absence de règles de droit fédérales contraires. Cette conception d'une omnicompétence des cours supérieures des provinces tire son origine d'une décision du Conseil privé qui semble reconnaître aux cours supérieures une compétence inhérente selon laquelle (pour reprendre ses termes) "si le droit existe, il faut présumer qu'il existe un tribunal pour en assurer l'exercice, car si aucun autre mode d'en assurer l'exercice n'est prescrit, cela en soi suffit pour conférer compétence aux cours royales de justice".
Comme le soulignait le juge Laskin, si le droit fédéral prescrit l'exercice d'un pouvoir décisionnel mais est silencieux quant au tribunal compétent, les tribunaux provinciaux sont clairement compétents pour rendre une décision. Bref, la compétence des tribunaux n'est pas liée au pouvoir législatif que possèdent les provinces dans d'autres domaines. En l'espèce, le fait que le Parlement fédéral puisse légiférer en la matière ne porte pas atteinte, en l'absence d'une loi, à la compétence de ces tribunaux.
18. Dans un certain nombre d'arrêts, les cours d'appel des provinces ont traité de cette question dans le cadre de la compétence relative au droit en matière de divorce, avant l'adoption de la Loi sur le divorce. Il est vrai que pendant un certain temps les tribunaux de la Colombie‑Britannique ont été d'avis qu'une province n'avait pas le pouvoir de conférer à ses tribunaux compétence dans les domaines relevant du pouvoir fédéral: voir les arrêts Scott v. Scott (1891), 4 B.C.R. 316; Tytler v. Jamieson, [1935] 3 W.W.R. 510 (C.A.C.‑B.); mais voir maintenant l'arrêt Balfour Guthrie (Canada) Ltd. v. Far Eastern Steamship Co., précité, que nous examinerons plus loin. Toutefois, dans les arrêts Bilsland v. Bilsland, [1922] 1 W.W.R. 718, et Mitchell v. Mitchell and Croome, [1936] 1 W.W.R. 553, la Cour d'appel du Manitoba a conclu qu'en l'absence d'une précision dans le droit fédéral quant à la compétence, une province peut permettre à ses tribunaux d'appliquer les dispositions de fond d'une loi fédérale. En établissant des distinctions à l'égard d'une série de décisions rendues en Colombie‑Britannique, le juge en chef Perdue, dans l'arrêt Bilsland, écrit aux pp. 720 et 721:
[TRADUCTION] Les juges qui ont rendu les décisions Scott v. Scott et Brown v. Brown ne me paraissent pas avoir porté suffisamment attention au par. 92(14) de l'A.A.N.B. qui confère à la législature de chaque province le pouvoir de légiférer concernant
l'administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l'organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile devant ces tribunaux;
En vertu de l'art. 101 de la même Loi, le Parlement du Canada peut prévoir l'établissement d'autres tribunaux pour assurer la meilleure exécution des lois du Canada. Le Parlement n'a pas créé un tribunal du divorce. L'application de la loi sur le divorce dans la province où elle est en vigueur est donc laissée au tribunal provincial ayant compétence pour l'appliquer: Board v. Board, [1919] A.C. 956, à la p. 962, 88 L.J.P.C. 165, [1919] 2 W.W.R. 940.
19. La Cour suprême de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, en banc, est arrivée à une conclusion semblable dans Reference on Divorce Jurisdiction (1951‑52), 29 M.P.R. 120. Le juge en chef Campbell (à la p. 131), dans ses motifs, s'est donné beaucoup de mal pour souligner les conséquences malheureuses qui résulteraient en pratique si le pouvoir de la province était restreint dans ce domaine. Les litiges concernant les banques et les effets de commerce, bien que régis par le droit fédéral, font couramment l'objet de décisions par des tribunaux provinciaux parce que le droit fédéral omet de traiter du pouvoir décisionnel. En effet, à moins que ces tribunaux n'aient une compétence générale à l'égard de tous les litiges qui prennent naissance dans la province, il est difficile de voir quel tribunal aura compétence pour trancher certains litiges découlant de l'administration fédérale puisqu'un tribunal établi par le Parlement en vertu de l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne peut avoir compétence que si a) le Parlement a le pouvoir de légiférer sur l'objet du litige, b) la loi habilitante confère compétence à l'égard du litige, et c) le litige est régi par "une législation fédérale applicable"; voir les arrêts McNamara Construction (Western) Ltd. c. La Reine, précité, à la p. 659, et Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, précité.
20. L'opinion précédente trouve appui dans l'énoncé suivant du juge Rand dans l'arrêt Hellens v. Densmore, [1957] R.C.S. 768, à la p. 783:
[TRADUCTION] Il me paraît incontestable, même si les tribunaux de la province ont semblé soutenir le contraire, qu'après la Confédération une loi provinciale pouvait accorder un droit d'appel [en matière de divorce]: l'administration de la justice par la province comprend assurément le pouvoir de trancher en dernier ressort dans la province les affaires jugées par les tribunaux de la province.
En effet, contrairement aux arrêts déjà analysés, la conclusion du juge Rand ne peut s'expliquer par la compétence historique inhérente d'une cour supérieure. La compétence en appel doit être conférée par une loi.
21. Comme nous l'avons déjà souligné, l'arrêt Tropwood A.G. c. Sivaco Wire & Nail Co., précité, et d'autres arrêts indiquent clairement que les cours supérieures des provinces et la Cour fédérale possèdent en matière d'amirauté une compétence concurrente en première instance. Quant à savoir si les tribunaux d'instance inférieure des provinces peuvent exercer cette compétence concurrente, cette Cour ne s'est toutefois pas prononcée sur cette question dans l'arrêt Triglav c. Terrasses Jewellers Inc., [1983] 1 R.C.S. 283, où le juge Chouinard, s'exprimant au nom de la Cour, a affirmé à la p. 298:
Je suis d'avis que l'assurance maritime fait partie du droit maritime sur lequel l'art. 22 de la Loi sur la Cour fédérale confère à celle‑ci une compétence concurrente. Il n'est pas nécessaire de déterminer quels autres tribunaux peuvent avoir une compétence concurrente avec la Cour fédérale ni de déterminer l'étendue de leur compétence.
Il me semble cependant que cette compétence est inhérente au caractère essentiellement unitaire du système judiciaire canadien. Si, comme l'indiquent les arrêts en matière de divorce susmentionnés, on accepte que la compétence des tribunaux provinciaux d'instance supérieure ne provient pas seulement de la nature particulière des tribunaux d'instance supérieure, mais que le par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde aux provinces le pouvoir de conférer à ces tribunaux une compétence générale, en première instance ou en appel, comme ce fut le cas dans l'arrêt Hellens v. Densmore, précité, il n'y a aucune raison pour laquelle cela ne pourrait s'appliquer également aux tribunaux provinciaux d'instance inférieure. Il existe aussi des considérations historiques et pratiques qui militent en faveur de cette solution et sur lesquelles je reviendrai plus loin. Toutefois, je vais d'abord procéder à l'analyse des arrêts qui ont traité directement de la question.
22. Le premier de ces arrêts est Heath v. Kane, précité, que la Cour divisionnaire a jugé déterminant quant à la question litigieuse en l'espèce. Il s'agissait d'une action fondée sur la négligence qui avait été intentée pour des lésions corporelles subies par suite d'une collision survenue dans les eaux navigables intérieures entre deux petits bateaux de plaisance et dont la Cour de comté de l'Ontario avait été initialement saisie. L'action a été rejetée par suite d'une requête préliminaire, le juge de première instance ayant décidé que la Cour de comté n'avait pas compétence en matière d'amirauté. La Cour d'appel de l'Ontario a confirmé cette décision. Le juge Lacourcière, s'exprimant au nom de la cour, a reconnu la compétence concurrente de la Haute Cour qui, à titre de tribunal d'instance supérieure, avait hérité de la compétence en matière d'amirauté des cours supérieures à Westminster. Il a alors cité l'extrait suivant de l'arrêt Peacock v. Bell and Kendal (1667), 1 Wms. Saund. 73, 85 E.R. 84, à la p. 74 et aux pp. 87 et 88 respectivement, qui, a‑t‑il souligné, avait été adopté par le Conseil privé dans l'arrêt Board v. Board, [1919] A.C. 956:
[TRADUCTION] Et la règle en matière de compétence, c'est que rien n'est censé échapper à la compétence d'une cour supérieure sauf ce qui semble y échapper spécialement; et, inversement, rien n'est censé relever de la compétence d'une cour d'instance inférieure sauf ce qui est expressément allégué.
Il a alors poursuivi en disant que l'attribution aux cours de comté d'une compétence relative aux [TRADUCTION] "actions personnelles" à l'intérieur de certaines limites pécuniaires ne pouvait avoir pour effet de leur conférer compétence sur les actions en dommages‑intérêts intentées par suite d'une collision de bateaux dans des eaux navigables parce qu'il s'agissait d'une question relative à la navigation et à la marine marchande et que le fait que ces tribunaux aient autrefois exercé cette compétence n'y changeait rien. Les tribunaux avaient déjà interprété l'art. 22 de la Loi sur la Cour fédérale comme signifiant qu'une action en matière d'amirauté pouvait être intentée soit devant la Cour fédérale soit devant une cour supérieure d'une province. La mention dans la County Courts Act de l'expression [TRADUCTION] "actions personnelles" ne pouvait conférer compétence dans des domaines comme la navigation et la marine marchande où le Parlement avait déjà conféré compétence. Il a reconnu que les arrêts relatifs aux cours de comté en Angleterre, The Queen v. Southend County Court (Judge of) et Scovell v. Bevan, dont nous avons déjà parlé, posaient des difficultés mais, comme nous l'avons déjà vu, il les a distingués selon la compétence résiduelle de common law qu'auraient ces tribunaux. Il a ajouté, à la p. 720, que [TRADUCTION] "l'attribution de compétence par le Parlement du Royaume‑Uni n'est pas assujettie aux limites constitutionnelles imposées aux législatures des provinces canadiennes".
23. Dans l'arrêt Balfour Guthrie (Canada) Ltd. v. Far Eastern Steamship Co., précité, la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a refusé de suivre l'arrêt Heath v. Kane et a réfuté, avec succès à mon avis, plusieurs arguments présentés dans cette affaire. Dans l'affaire Guthrie, une action avait été intentée devant la Cour de comté de Vancouver pour inexécution de contrat de transport et négligence ayant causé des dommages aux marchandises transportées en vertu d'un contrat. Le juge de la Cour de comté a refusé d'entendre l'affaire pour le motif qu'elle portait sur la navigation et la marine marchande, et sa décision a été portée en appel devant la Cour d'appel. Le juge en chef Farris de la Colombie‑Britannique, qui a rendu jugement, a d'abord fait l'historique des cours de comté de cette province qui, a‑t‑il conclu, s'étaient vu attribuer au départ la même compétence que les cours de comté en Angleterre, lesquelles, nous l'avons vu, avaient compétence en matière d'amirauté relativement aux actions personnelles à l'intérieur de leurs limites pécuniaires. Il a ensuite examiné et rejeté la prétention analysée dans l'arrêt Heath selon laquelle la "compétence concurrente en première instance" du par. 22(1) de la Loi sur la Cour fédérale ne visait que la compétence concurrente avec les tribunaux provinciaux d'instance supérieure. Il a souligné avant tout que la compétence de la Cour de comté était, en vertu de sa loi constitutive et à l'intérieur de ses limites pécuniaires, concurrente avec celle de la Cour suprême et semblable à celle‑ci. Rien dans la Loi sur la Cour fédérale ne limitait la compétence concurrente en première instance à la concurrence avec celle d'une cour supérieure. Selon lui, l'expression "en première instance" était employée par opposition à la compétence en appel. Enfin, il ne pouvait saisir quelle logique il y aurait pour le Parlement de supprimer la compétence concurrente des cours de comté à l'égard des réclamations inférieures à 15 000 $ tout en reconnaissant une compétence concurrente avec la Cour suprême de la Colombie‑Britannique à l'égard des réclamations supérieures à ce montant. En définitive, dans le passage suivant, à la p. 418, il a rejeté la décision du juge de première instance qui avait conclu qu'il n'avait pas compétence parce que la demande représentait un aspect de "la navigation et de la marine marchande":
[TRADUCTION] Je ne partage pas l'avis du juge de première instance pour deux raisons:
(1) La demande présentée en l'espèce ne «représente [pas] un aspect de la «navigation et de la marine marchande» ». C'est une demande pour inexécution d'un contrat de transport de marchandises. Le fait que le transport ait été effectué par mer n'en change pas la nature fondamentale. Si le raisonnement du juge de première instance était retenu, il aurait pour effet d'interdire à la Cour de comté d'entendre une action relative à une lettre de change.
(2) Le juge de première instance a assimilé la compétence législative à la compétence judiciaire. Cela est contraire aux arrêts de la Cour suprême du Canada Quebec North Shore Paper Co. et autre c. Canadien Pacifique Ltée et autre, [1977] 2 R.C.S. 1054, (1976), 71 D.L.R. (3d) 111, 9 N.R. 471, et McNamara Construction (Western) Ltd. et autre c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 654, (1977), 75 D.L.R. (3d) 273, 13 N.R. 181, sub. nom. Gov't of Canada v. McNamara Construction (Western) Ltd. et al. À la p. 658 R.C.S. du dernier arrêt, le Juge en chef du Canada a affirmé:
Comme l'a indiqué cette Cour dans l'arrêt Quebec North Shore Paper Co., la compétence judiciaire en vertu de l'art. 101 [l'A.A.N.B., 1867] ne recouvre pas le même domaine que la compétence législative fédérale.
24. J'estime qu'il n'est pas nécessaire d'ajouter quoi que ce soit au premier point si ce n'est de souligner qu'il semblerait étrange si, en l'espèce, la province ne pouvait traiter la demande comme une matière de nature locale ou privée ou comme une matière se rapportant à la propriété et aux droits civils. Il suffit cependant que je m'en tienne au second point. À cet égard, il est évident que cette interprétation est tout à fait conforme aux arrêts analysés plus tôt et dans lesquels on a décidé qu'en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 les provinces avaient le pouvoir législatif d'accorder à leurs tribunaux la compétence pour entendre des litiges qui prennent naissance dans la province même lorsque ces litiges comportaient des aspects relevant du pouvoir législatif fédéral, sous réserve évidemment d'une loi fédérale adoptée validement en conformité avec ce pouvoir législatif. Cela est devenu plus évident depuis les arrêts de cette Cour cités par le juge en chef Farris de la Colombie‑Britannique et j'estime qu'il avait tout à fait raison d'affirmer que l'arrêt Heath, rendu avant ces arrêts, était incompatible avec ceux‑ci.
25. Il serait évidemment possible de distinguer l'arrêt Balfour Guthrie de l'arrêt Heath en fonction de l'évolution historique des cours de comté en Colombie‑Britannique. On ne peut cependant en dire autant de l'arrêt General Traders Ltd. c. Saguenay Shipping Ltd., [1983] C.A. 536, où la Cour d'appel du Québec (le juge Malouf, aux motifs duquel ont souscrit les juges Kaufman et L'Heureux‑Dubé (maintenant juge à la Cour suprême)), pour des motifs semblables à ceux de l'arrêt Balfour Guthrie (Canada) Ltd. v. Far Eastern Steamship Co., a décidé que la Cour provinciale du Québec avait compétence en matière d'amirauté à l'intérieur de ses limites pécuniaires. Quoi qu'il en soit, comme je l'ai déjà expliqué, la compétence historique attribuée aux cours de comté en Angleterre, dans l'arrêt Heath v. Kane, n'est pas pertinente. Je ne crois pas non plus que le principe interdisant l'attribution de compétence à un tribunal d'instance inférieure mentionné dans l'arrêt Peacock v. Bell and Kendal, précité, s'applique en l'espèce. Comme je l'ai déjà indiqué, l'attribution de compétence à l'égard de toute action en deçà d'une certaine limite pécuniaire est suffisamment claire comme il ressort de l'interprétation de la loi analogue relative à la County Courts Act de l'Angleterre que nous avons déjà analysée. Et bien que je partage le point de vue exprimé par le juge Lacourcière dans l'arrêt Heath v. Kane, selon lequel l'exercice par les cours de comté de l'Ontario d'une compétence en matière d'amirauté par le passé ne leur a pas conféré compétence, cet exercice prouve jusqu'à un certain point qu'il n'est pas déraisonnable d'affirmer que toute action comprend toute action de common law.
26. Il reste certaines autres questions inhérentes à la mention par le juge Lacourcière des limites constitutionnelles de la province. J'ai déjà fait état de mon opinion qu'une province peut, dans l'exercice de ses pouvoirs en vertu du par. 92(14), conférer à ses tribunaux une compétence générale et que je ne voyais aucune raison pour laquelle ce pouvoir ne s'étendrait pas aux tribunaux d'instance inférieure. En effet, il me semble que la structure essentiellement unitaire du système judiciaire canadien nous invite à tirer cette conclusion. Depuis la Confédération jusqu'à ce jour, les tribunaux des provinces ont, sous réserve de règles de droit fédérales incompatibles, statué sur tous les types de litiges imaginables. Comme Hogg, précité, l'a affirmé à la p. 15: [TRADUCTION] "Il importait peu que le litige soulève une question de droit constitutionnel, de droit fédéral, de droit provincial, ou d'un mélange des trois, les tribunaux provinciaux avaient néanmoins compétence". Ils ne sont peut‑être pas, à proprement parler, des tribunaux nationaux mais ils sont les tribunaux ordinaires du pays auxquels les citoyens recourent habituellement pour l'administration de la justice.
27. J'ai déjà mentionné les conséquences malheureuses qui résulteraient en pratique si le pouvoir de la province était restreint dans ce domaine. Les litiges concernant les banques et les effets de commerce, pour n'en nommer que quelques‑uns, bien que régis par le droit fédéral, font couramment l'objet de décisions par des tribunaux provinciaux. De plus, ce serait soumettre à dure épreuve les ressources des tribunaux d'instance supérieure si, sans égard à la somme en cause, ils étaient seuls à pouvoir entendre toute action découlant d'une matière relevant de la compétence législative fédérale. Les cours des petites créances ont été constituées pour alléger le fardeau des tribunaux d'instance supérieure dans des cas où des sommes relativement petites sont en jeu et pour faciliter l'accès des citoyens à la justice. Dans ce contexte, je pourrais ajouter que, même si je n'ai aucune difficulté à accepter la première proposition de l'arrêt Peacock v. Bell and Kendal, précité, selon laquelle il faut donner une interprétation large à la compétence des tribunaux d'instance supérieure (voir l'arrêt R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695, aux pp. 712 et 713), l'interprétation stricte que contient la seconde proposition à l'égard des tribunaux d'instance inférieure doit en ce pays être abordée en tenant compte du caractère essentiellement unitaire de notre système judiciaire.
28. Je n'ai donc aucune difficulté à conclure que, conformément au par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces peuvent conférer à leurs tribunaux d'instance inférieure une compétence générale, notamment à l'égard des actions qui relèvent d'un domaine de compétence fédérale. Ce pouvoir ne peut évidemment être exercé qu'en l'absence d'une loi fédérale spécifiant qu'un tribunal en particulier a compétence.
29. Ces considérations nous aident considérablement à répondre à deux questions subsidiaires connexes qui se posent lorsqu'il s'agit de soupeser les incidences fédérales dans ce domaine. Premièrement, devrait‑on interpréter une attribution générale de pouvoir judiciaire, comme celle qu'on trouve à l'art. 55 de la Loi sur les cours des petites créances, comme visant aussi les domaines de compétence fédérale, et, inversement, devrait‑on interpréter l'art. 22 de la Loi sur la Cour fédérale comme permettant cela? Je n'ai aucune difficulté à répondre par l'affirmative à ces deux questions. Répondre autrement irait à l'encontre de notre structure constitutionnelle fédérale plutôt que de la mettre en valeur. Cela aurait pour effet de miner plutôt que de favoriser la nature essentiellement unitaire du système judiciaire établi par la Constitution. À mon avis, une réponse négative à ces questions serait incompatible avec le raisonnement que cette Cour a adopté dans les arrêts McNamara Construction et Quebec North Shore. Ces arrêts ont imposé des conditions strictes à l'exercice par le Parlement de son pouvoir de conférer compétence à un tribunal établi en vertu de l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce faisant, la Cour a défendu avec force la structure essentiellement unitaire de notre système judiciaire. Obliger le Parlement à se conformer à des critères stricts pour conférer compétence aux tribunaux fédéraux, pour ensuite exiger que l'attribution provinciale de compétence à des tribunaux d'instance inférieure se fasse en des termes spécifiques n'a pas de sens.
30. On peut se rapporter ici aux considérations pratiques mentionnées par le juge en chef Farris de la Colombie‑Britannique au sujet de l'art. 22 dans l'arrêt Balfour Guthrie (Canada) Ltd. v. Far Eastern Steamship Co. Est‑il logique de considérer que le Parlement a, par cette disposition, reconnu à la Cour fédérale et aux tribunaux provinciaux d'instance supérieure une compétence concurrente lorsqu'il s'agit d'actions qui mettent en jeu des sommes importantes, tout en refusant cette compétence lorsqu'il s'agit de petites créances? Une interprétation stricte de la loi provinciale comporte des considérations pratiques du même ordre. Au fil des ans, les tribunaux d'instance inférieure ont répondu à ces impératifs judicieusement. En traitant les demandes qui leur étaient présentées, ils ont habituellement traité de problèmes relatifs à des lettres de change et à des effets de commerce en général ainsi qu'à d'autres domaines pertinents relevant de la compétence fédérale.
31. Je conclus donc que le juge Leach a décidé à bon droit qu'il avait compétence pour entendre l'action. L'arrêt Heath v. Kane, précité, devrait être renversé.
L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867
32. Une dernière question doit être examinée: l'application de l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Bien que les questions constitutionnelles soulevées devant cette Cour n'en fassent pas mention directement, le procureur général du Canada l'a soulevée et j'estime qu'il est nécessaire de déterminer si l'art. 96 a pour effet d'interdire l'exercice de la compétence en droit maritime par les tribunaux d'instance inférieure. J'estime qu'il n'est pas nécessaire d'examiner en détail l'historique parfois compliqué de la compétence en matière d'amirauté au Canada; pour une analyse, voir Burchell, précité. Il suffit de dire qu'à l'époque de la Confédération, cette compétence était essentiellement exercée par les cours de vice‑amirauté établies en vertu de la Vice Admiralty Courts Act, 1863 (R.‑U.), 26 & 27 Vict., chap. 24; voir la décision La Reine c. Canadian Vickers Ltd., précitée. Ces cours avaient été établies sous le Grand Sceau du Royaume‑Uni et les juges y siégeant étaient nommés par l'amirauté. Les articles 96 à 99 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne font pas mention de ces dispositions ni des juges d'amirauté, ce qui indique que ces cours ne devaient pas être visées par la classification des cours supérieures, des cours de district ou des cours de comté des provinces dont il est question dans ces articles. Cependant, l'art. 100 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui porte sur les traitements et allocations des juges mentionne expressément les cours de l'amirauté, ce qui laisse également entendre que les cours de l'amirauté n'étaient pas considérées comme relevant de l'art. 96. En fait, la veille de la Confédération, la compétence première en matière d'amirauté était exercée par des tribunaux spéciaux, distincts de ceux prévus à l'art. 96. Il est donc clair que l'art. 96 ne peut être invoqué pour protéger la compétence en matière d'amirauté.
Conclusion et dispositif
33. Je conclus qu'une législature provinciale a, en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867, le pouvoir de conférer à un tribunal d'instance inférieure compétence pour entendre un litige qui relève de la compétence législative fédérale. Cependant, ce pouvoir est restreint par l'art. 96 de la Loi et par le pouvoir du gouvernement fédéral d'accorder expressément compétence exclusive à un tribunal que lui permet d'établir l'art. 101 de la Loi. Puisque aucune de ces exceptions ne s'applique en l'espèce, la compétence qui est attribuée à l'art. 55 de la Loi sur les cours des petites créances permet à la cour des petites créances d'entendre l'action dans le présent pourvoi.
34. Je suis donc d'avis d'accueillir le pourvoi et de rétablir la décision du juge Leach. Je suis d'avis de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle et par la négative à la seconde. L'affaire devrait être renvoyée à la cour des petites créances pour qu'elle rende une décision sur le fond.
Pourvoi accueilli; la première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative et la seconde, une réponse négative.
Procureur de l'appelant: Archie Campbell, Toronto.
Procureurs de l'intimée: Partington, Hugill & Wormald, St. Catharines.
Procureur de l'intervenant: Frank Iacobucci, Ottawa.
