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§ Brosseau c. Alberta securities commission, [1989] 1 R.C.S. 301 (9 mars 1989)

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Numérotation :

Référence neutre : [1989] 1 R.C.S. 301 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1989-03-09;.1989..1.r.c.s..301 ?

Parties :

Demandeurs : Brosseau
Défendeurs : Alberta securities commission

Texte :

Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301

Georges R. Brosseau Appelant

c.

The Alberta Securities Commission Intimée

répertorié: brosseau c. alberta securities commission

No du greffe: 19832.

1988: 28 mars; 1989: 9 mars.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Estey*, Lamer, Wilson, Le Dain*, La Forest et L'Heureux-Dubé.

en appel de la cour d'appel de l'alberta

Droit administratif -- Crainte raisonnable de partialité -- Commission tenant une audition concernant des opérations sur des valeurs mobilières ou l'inapplication possible de certaines exemptions prévues par la loi -- Le président de la Commission, dans ses fonctions d'enquête, a reçu un rapport avant l'audition — Y a-t-il crainte raisonnable de partialité?

Législation -- Interprétation -- Rétroactivité -- Loi imposant une peine liée à un événement passé -- La peine n'a pas pour but de punir la personne visée mais de protéger le public -- La loi fait-elle intervenir la présomption de non-rétroactivité? -- Securities Act, S.A. 1981, chap. S-6.1, art. 28, 165, 166.

En sa qualité de procureur, l'appelant Brosseau a préparé le prospectus d'une société qui plus tard a fait faillite. La G.R.C. et l'Alberta Securities Commission (la Commission) ont mené des enquêtes distinctes sur les activités de la société. L'enquête de la Commission n'a abouti à aucune preuve d'infraction à la Securities Act. L'enquête de la G.R.C. a cependant mené au dépôt d'accusations criminelles contre Brosseau et un de ses collègues, Barry, relativement à des déclarations fausses ou trompeuses dans le prospectus, aux termes de "l'ancienne" Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333.

L'enquête de la Commission a été rouverte lorsque le sous-ministre adjoint du ministère de la Consommation et des Corporations avisa le président que des procédures étaient en cours à la suite de l'effondrement de Dial et que le gouvernement de l'Alberta y était nommé partie. Certains documents suggéraient que le gouvernement de l'Alberta estimait que toute responsabilité qui lui serait imputée proviendrait d'une négligence de la part de la Commission. Le président a transmis les documents reçus du sous‑ministre adjoint au directeur adjoint chargé de l'application de la loi pour la Commission. On procéda à un examen et une copie du rapport du personnel de la Commission fut communiquée au président en mars 1984.

La Commission a donné un avis d'audition en vue de déterminer si Brosseau et Barry pouvaient faire l'objet d'une ordonnance leur intimant de cesser des opérations sur des valeurs mobilières ou s'ils pouvaient être privés de certaines exemptions prévues par la loi. Après leur acquittement des accusations criminelles en 1985, Brosseau et Barry ont présenté à la Commission une demande préliminaire sollicitant une ordonnance et une déclaration portant que la Commission n'avait pas compétence pour tenir une audition contre eux. La Commission a conclu qu'elle avait compétence en vertu de l'art. 26 de la "nouvelle" Securities Act, S.A. 1981, chap. S-6.1, a rejeté la demande et a ordonné la poursuite de l'audition. La Cour d'appel de l'Alberta a rejeté l'appel de cette décision. L'appelant Barry s'est désisté de son pourvoi devant cette Cour et l'appelant Brosseau a limité le sien à deux points. Le premier est de savoir s'il y a crainte raisonnable de partialité étant donné que le président de la Commission, dans ses fonctions d'enquête, avait reçu avant l'audition un rapport du directeur adjoint, chargé de l'application de la loi. Le second est de savoir si les mesures prises par la Commission en vertu de la "nouvelle" Securities Act font intervenir la présomption de non-rétroactivité des lois. Devant cette Cour, l'appelant a abandonné toute argumentation fondée sur l'art. 11 de la Charte.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Les faits de la présente affaire ne suscitent pas de crainte raisonnable de partialité et ne minent pas la confiance du public dans l'impartialité de la Commission.

Le principe que nul ne doit être juge dans sa propre cause sous-tend la doctrine de "la crainte raisonnable de partialité". Il y a cependant exception lorsque la loi autorise un chevauchement de fonctions.

Il n'est pas nécessaire de décider dans quelle mesure le président a déclenché l'enquête puisque la Loi prévoit sa participation à différentes étapes des procédures.

Les formalités qui accompagnent l'enquête en vertu de l'art. 28 de la Securities Act, et les vastes pouvoirs attribués, permettent de penser que la Commission a le pouvoir implicite de procéder à un examen interne plus informel. Logiquement, la Commission devrait enquêter sur les faits avant d'ordonner une enquête fondée sur l'art. 28. Ce n'est que si on découvrait des irrégularités que la Commission procéderait soit à une enquête plus complète fondée sur l'art. 28, soit à une audition pour examiner l'affaire plus à fond.

De par leur nature, les commissions des valeurs mobilières exécutent plusieurs fonctions différentes. Il ressort clairement de la loi habilitante de la Commission qu'elle n'est pas tenue d'agir comme une cour dans ses enquêtes internes et que certaines activités, qui pourraient par ailleurs être considérées comme "partiales", font partie intégrante de son fonctionnement. Une enquête fondée sur l'art. 28 est d'une nature différente.

Le rôle de protection d'une commission des valeurs mobilières, qui lui donne un caractère particulier, ainsi que sa structure et ses responsabilités doivent être examinés pour évaluer les allégations de partialité. Si le président n'a pas excédé les pouvoirs que lui confère la loi et si rien dans la preuve n'indique d'autre participation que le simple exercice des fonctions que lui impose la loi, on ne peut dire qu'il existe une "crainte raisonnable de partialité" qui touche la Commission dans son ensemble.

À titre d'administrateur principal de la Commission, le président n'a pas agi en dehors des limites des pouvoirs attachés à ce poste. L'appelant a également eu accès au rapport en question.

Il n'y a aucun élément d'"objet irrégulier" dans les procédures que la Commission a menées contre l'appelant. Tout soupçon que les actes de la Commission ont été accomplis en vue d'échapper à sa propre responsabilité éventuelle dans des poursuites en cours n'a pas de fondement dans la preuve.

La présomption de non-rétroactivité, selon laquelle les lois ne doivent pas être interprétées comme ayant une portée rétroactive à moins que le texte de la Loi ne le décrète expressément ou n'exige implicitement une telle interprétation, ne s'applique qu'aux lois qui imposent une peine. Elle ne s'applique pas aux lois qui imposent une peine liée à un événement passé dans la mesure où le but de la peine n'est pas de punir la personne en question mais de protéger le public. Les dispositions en question sont destinées à empêcher les personnes que la Commission trouve coupables d'avoir accompli des actes qui mettent en doute leur intégrité commerciale, d'effectuer des opérations relatives à des valeurs mobilières. La présomption de non‑rétroactivité de la loi est en fait repoussée parce que les dispositions en question sont destinées à protéger le public conformément au rôle général de réglementation de la Commission.

Jurisprudence

Arrêts examinés: Re W. D. Latimer Co. and Attorney-General for Ontario, (1973), 3 O.R. (2d) 391, conf. par sub nom. Re W. D. Latimer Co. and Bray (1974), 6 O.R. (2d) 129; distinction faite d'avec l'arrêt: Angus c. Sun Alliance Compagnie d'assurance, [1988] 2 R.C.S. 256; arrêts mentionnés: Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie (l'arrêt Crowe), [1978] 1 R.C.S. 369; Gregory & Co. v. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584; Nova, An Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Co., [1981] 2 R.C.S. 437; Gustavson Drilling (1964) Ltd. c. Le ministre du Revenu national, [1977] 1 R.C.S. 271; R. v. Vine (1875), 10 L.R. Q.B. 195; Re A Solicitor's Clerk, [1957] 3 All E.R. 617.

Lois et règlements cités

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 11d), h).

Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333, art. 136.

Securities Act, S.A. 1981, chap. S-6.1, art. 11, 28, 29, 65, 66, 107, 115, 116, 132, 133, 165, 166.

Doctrine citée

Côté, Pierre-André. Interprétation des lois. Cowansville, Quebec: Yvon Blais, 1982.

Driedger, Elmer A. "Statutes: Retroactive, Retrospective Reflections" (1978), 56 R. du B. can. 264.

Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1983.

Krauss, Michel. "Réflexions sur la rétroactivité des lois" (1983), 14 R.G.D. 287.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1986), 67 A.R. 222, 25 D.L.R. (4th) 730, qui a rejeté un appel contre un jugement de l'Alberta Securities Commission. Pourvoi rejeté.

Rostyk Sadownik, pour l'appelant.

P. J. McIntyre, pour l'intimée.

//Le juge L'Heureux Dubé//

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE L'HEUREUX‑DUBÉ -- Les faits de cette affaire soulèvent deux questions en particulier. La première concerne l'existence d'une crainte raisonnable de partialité relativement aux activités de l'Alberta Securities Commission (la Commission). La seconde a trait à l'application rétroactive de la Securities Act de l'Alberta, S.A. 1981, chap. S‑6.1, et modifications.

Les faits

L'appelant Brosseau était le procureur de Dial Mortgage Co. Ltd. (Dial). En sa qualité de procureur, il a préparé le prospectus de la société et l'a déposé auprès de la Commission en 1980.

En 1981, il est devenu évident que Dial était en difficultés financières. Elle a été mise sous séquestre le 2 février 1981 et a fait cession de ses biens le 16 avril 1981.

La Commission s'est inquiétée de la déconfiture de Dial. Elle a ordonné à son personnel de procéder à un examen de ses dossiers pour déterminer s'il y avait eu infraction à la Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333. Dans son rapport du 13 mars 1981, le personnel a conclu qu'il n'y avait aucune preuve d'infraction.

En mars 1982, la G.R.C. a entrepris une enquête sur les affaires de Dial. La G.R.C. s'est informée du rôle de la Commission dans l'approbation du prospectus de Dial. L'enquête avait été entreprise dans le but de déposer des accusations criminelles. La Commission a fourni à la G.R.C., à sa demande, des documents provenant de ses dossiers.

Au début de 1983, le sous‑ministre adjoint du ministère de la Consommation et des Corporations a avisé le président de la Commission que des procédures étaient en cours dans lesquelles le gouvernement de l'Alberta était nommé partie à une poursuite relative à la déconfiture de Dial. Les documents au dossier suggèrent que le gouvernement de l'Alberta était d'avis que toute responsabilité qui lui serait imputée proviendrait d'une négligence de la part de la Commission. Par la suite, le président a transmis les documents reçus du sous‑ministre adjoint au directeur adjoint, chargé de l'application de la loi, pour la Commission. Le directeur adjoint a ordonné au personnel de la Commission d'enquêter sur l'affaire. L'enquête comportait un examen des dossiers de la Commission ainsi que des rencontres avec d'anciens employés de la Commission pour clarifier certains points concernant le prospectus déposé par Dial. Les enquêteurs ont également examiné aux quartiers généraux de la G.R.C. des documents saisis et ont assisté à une entrevue de la G.R.C. avec l'appelant Brosseau.

Le 13 mars 1984, le rapport du personnel de la Commission était communiqué au président. Le 25 juin 1984, la Commission donnait un avis d'audition.

Les procédures

Il y a lieu de discuter ici des procédures qui s'ensuivirent et qui résultèrent des enquêtes et de la Commission et de la G.R.C. L'enquête visait à l'origine deux personnes, Georges Brosseau et Wayne Barry. Ce dernier, qui était initialement partie au présent pourvoi, s'est ensuite désisté.

L'enquête de la G.R.C. a donné lieu au dépôt d'accusations contre Barry et l'appelant Brosseau. L'accusation énonce que:

[TRADUCTION] . . . entre le 29 novembre 1979 et le 2 avril 1980, dans la ville d'Edmonton et ailleurs dans la province d'Alberta, ont conjointement et solidairement fait des déclarations dans un prospectus daté du 29 août 1979, qui devait être déposé ou fourni aux termes de la Securities Act, 1970 R.S.A. chap. 333 ou de ses règlements d'application, lesquelles déclarations, à l'époque et dans les circonstances où elles ont été faites, étaient fausses ou trompeuses en ce qui a trait à des faits importants, les détails desdites déclarations du prospectus comprenant notamment . . .

Le 26 février 1985, la Cour provinciale de l'Alberta a conclu qu'elle n'avait pas compétence pour entendre les accusations [TRADUCTION] "parce que le délai de prescription était expiré au moment de la signature de la dénonciation sous serment". Les accusés furent acquittés.

Le 25 juin 1984, en application des art. 165 et 166 de la Securities Act, la Commission a donné un avis d'audition pour déterminer si elle devait ordonner contre eux ou l'un d'eux:

[TRADUCTION]

a)aux termes de l'article 165, que cessent les opérations sur valeurs mobilières ou qu'une personne ou une société cesse d'effectuer des opérations sur des valeurs mobilières ou sur certaines valeurs mobilières données pendant une période précisée dans l'ordonnance.

et ordonner, ou subsidiairement ordonner, contre les intimés ou l'un d'eux,

b)aux termes de l'article 166, que toutes les exemptions prévues aux articles 65, 66, 107, 115, 116, 132 et 133 ou dans le Règlement, ou certaines d'entre elles, ne s'appliquent pas à la personne ou à la société désignée dans l'ordonnance.

(On notera que les accusations criminelles, fondées essentiellement sur les mêmes allégations, avaient été portées en vertu de "l'ancienne" Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333, alors que l'avis d'audition était fondé sur les dispositions de la "nouvelle" Securities Act, S.A. 1981, chap. S-6.1.)

L'audition devant la Commission fut ajournée plusieurs fois à la demande des parties pour permettre la tenue du procès sur les accusations devant la Cour provinciale. En fin de compte, l'audition devant la Commission n'a jamais eu lieu en raison d'une requête préliminaire formée par Brosseau et Barry. Ces derniers, après leur acquittement des accusations criminelles, ont en effet requis une ordonnance et une déclaration portant que la Commission n'avait pas compétence pour tenir une audition contre eux en application des art. 165 et 166 de la Securities Act de l'Alberta, S.A. 1981, chap. S-6.1.

Les moyens invoqués dans la demande préliminaire devant la Commission sont ainsi rédigés dans la décision de la Commission datée du 11 septembre 1985:

[TRADUCTION]

1.Double péril -- atteinte aux droits garantis aux intimés par l'alinéa 11h) de la Charte canadienne des droits et libertés

2.Partialité

3.Objet irrégulier

4.Expiration du délai de prescription pour engager les procédures

5.Autres motifs

La Commission a rejeté chacun de ces arguments, a conclu qu'elle avait compétence, a rejeté la demande et a ordonné la poursuite de l'audition. Brosseau et Barry ont interjeté appel de cette décision à la Cour d'appel de l'Alberta. Le juge Stevenson, qui a rendu l'arrêt unanime de la Cour d'appel (1986), 67 A.R. 222, a rejeté leurs arguments et les a déboutés de leur appel.

Dans leur requête en autorisation de pourvoi devant cette Cour, Brosseau et Barry ont soulevé des questions constitutionnelles que le Juge en chef a énoncées de la manière suivante:

1. Une audition tenue par l'Alberta Securities Commission conformément aux art. 165 et 166 de la Securities Act, S.A. 1981, chap. S‑6.1, pour déterminer si une ordonnance devrait être rendue pour interdire à certaines personnes d'effectuer des opérations sur valeurs et les priver de certaines dispenses prévues par la Loi, nie‑t‑elle ou viole‑t‑elle les droits garantis par l'al. 11h) de la Charte canadienne des droits et libertés à tout inculpé qui a été antérieurement acquitté à l'égard d'une infraction prévue à l'art. 136 de la Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333, concernant les mêmes allégations de fait?

2. Une audition tenue par l'Alberta Securities Commission conformément aux art. 165 et 166 de la Securities Act, S.A. 1981, chap. S‑6.1, nie‑t‑elle ou viole‑t‑elle le droit à un procès public et équitable garanti par l'al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés si ladite commission a participé à l'enquête relative aux allégations qui doivent être examinées à l'audition?

3. Si une telle audition de l'Alberta Securities Commission nie ou viole les droits garantis par l'al. 11d) ou l'al. 11h) et dans la mesure où ils le font, est‑elle justifiable en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés en tant que limite raisonnable fixée par une règle de droit?

Le 1er mars 1988, avant l'audition du pourvoi, l'appelant Brosseau a informé la Cour qu'il abandonnait ses moyens fondés sur l'art. 11 de la Charte et qu'il limiterait son argumentation aux deux points suivants:

1.Crainte raisonnable de partialité

2.Interprétation législative.

Par conséquent, les procureurs généraux du Canada, de l'Alberta, du Manitoba, de l'Ontario, du Québec et du Nouveau‑Brunswick, qui étaient intervenus au dossier, ont donné avis du retrait de leur intervention.

Les questions en litige

Une fois abandonnées les questions relatives à la Charte restent les deux seuls arguments que l'appelant formule ainsi:

[TRADUCTION] 18. La Cour d'appel a commis une erreur quand elle a conclu que, indépendamment de la Charte, la participation des mêmes membres de la Commission à ses fonctions d'enquête et à ses décisions ne suscite pas de crainte raisonnable de partialité empêchant la Commission de tenir l'audition.

19. La Cour d'appel a commis une erreur quand elle a conclu que les articles 165 et 166 de la nouvelle loi visent la protection plutôt que l'imposition d'une peine, et que par conséquent la présomption de non‑rétroactivité des lois ne s'applique pas pour interdire à la Commission de tenir l'audition pour déterminer si les sanctions prévues seulement dans la nouvelle loi devraient être imposées aux appelants relativement à des actes qu'on leur reproche d'avoir accomplis à un moment où l'ancienne loi régissait les opérations relatives aux valeurs mobilières en Alberta.

J'examinerai ces moyens dans l'ordre où ils ont été plaidés.

La crainte raisonnable de partialité

L'appelant prétend qu'il y avait crainte raisonnable de partialité parce que le président, qui avait reçu le rapport d'enquête, a également été désigné pour siéger comme membre du tribunal chargé d'entendre l'affaire. Il s'objecte à ce que le président participe à la fois à l'enquête et à la décision.

La maxime nemo judex in causa sua debet esse sous‑tend la doctrine de "la crainte raisonnable de partialité". Elle traduit le principe que nul ne doit être juge dans sa propre cause. On prétend en l'espèce que le président, en agissant à la fois comme enquêteur et comme arbitre dans la même affaire, a suscité une crainte raisonnable de partialité. Comme principe général, en droit un tel procédé n'est pas autorisé parce qu'il serait porté atteinte à l'intégrité des procédures conduites de cette façon par la crainte de partialité qu'elles susciteraient.

Comme la plupart des principes, celui‑ci a ses exceptions. Il y a exception au principe "nemo judex" lorsque le chevauchement de fonctions est autorisé par la loi, dans l'hypothèse où la constitutionnalité de la loi n'est pas attaquée. Un arrêt pertinent invoqué par les intimés, Re W. D. Latimer Co. Ltd. and Attorney‑General for Ontario (1973), 2 O.R. (2d) 391, confirmé par sub nom. Re W. D. Latimer Co. and Bray (1974), 6 O.R. (2d) 129, porte précisément sur ce point, en relation avec les activités d'une commission des valeurs mobilières. Dans cette affaire, comme en l'espèce, certains membres d'un tribunal désigné pour l'audition d'une affaire avaient également joué un rôle dans le processus d'enquête. Le juge Dubin a conclu au nom de la Cour d'appel, que l'économie de la loi elle‑même, qui prévoyait que les commissaires pouvaient participer à l'enquête et à la prise de décision, ne donnait pas en soi naissance à une crainte raisonnable de partialité. Il écrit, aux pp. 140 et 141:

[TRADUCTION] Lorsque la loi autorise le tribunal à exercer des fonctions tripartites, la récusation doit être fondée sur un certain acte du tribunal qui excède l'exécution des fonctions que lui attribue le texte législatif en vertu duquel les procédures sont engagées. De simples renseignements préalables quant à la nature de la plainte et quant aux motifs sur lesquels elle est fondée ne sont pas suffisants pour empêcher le tribunal d'accomplir sa tâche.

Pour disqualifier la Commission dans la présente affaire, il faut qu'il y ait quelque acte de la Commission qui aille au‑delà des fonctions conférées par la loi.

Les tribunaux administratifs sont créés pour diverses raisons et pour répondre à divers besoins. Lorsqu'il établit ces tribunaux, le législateur est libre de choisir la structure de l'organisme administratif. Il déterminera, entre autres, sa composition et les degrés de formalité requis pour son fonctionnement. Dans certains cas, il estimera souhaitable, pour atteindre les objectifs de la loi, de permettre un chevauchement de fonctions qui, dans des procédures judiciaires normales, seraient séparées. Dans l'appréciation des activités de tribunaux administratifs, les cours doivent tenir compte de la nature de l'organisme créé par le législateur. Si la loi autorise un certain degré de chevauchement de fonctions, ce chevauchement, dans la mesure où il est autorisé, n'est généralement pas assujetti per se à la doctrine de la "crainte raisonnable de partialité". En l'espèce, l'appelant se plaint de ce que le président a pris part à la fois à l'enquête et à la décision et qu'en conséquence il y a lieu d'empêcher la poursuite de l'audition au motif de crainte raisonnable de partialité.

Au cours du délibéré, il est devenu évident que les arguments présentés par les parties dans leurs mémoires et lors de l'audition étaient insuffisants pour traiter adéquatement de ces questions. La Cour a donc demandé aux parties de présenter des mémoires additionnels pour répondre aux questions suivantes:

1) En application de quelles dispositions législatives l'enquête a‑t‑elle été ordonnée?

2) L'enquête a‑t‑elle été ordonnée à la seule initiative du président?

3) L'enquête était‑elle limitée à des documents faisant partie du dossier de la Commission, c.‑à‑d. s'agissait‑il d'une enquête purement interne ou avait‑elle une portée plus large?

Dans son mémoire, l'appelant a prétendu qu'aucun texte de loi n'autorisait l'enquête. Il a maintenu qu'elle avait été ordonnée à la seule initiative du président et qu'elle n'était pas limitée aux documents figurant au dossier. Comme il fallait s'y attendre, l'intimée ne fut pas d'accord. Elle a allégué que, bien qu'elle ne soit pas autorisée spécifiquement par un texte de loi, l'enquête était autorisée implicitement en vertu de l'économie générale de la Securities Act.

Si l'enquête n'est pas autorisée par un texte de loi et si elle a été ordonnée à l'initiative du président, il est clair que le président a tenté d'agir à la fois comme enquêteur et comme arbitre dans des circonstances qui ne permettent pas d'écarter les règles générales établies en matière de partialité. L'appelant soutient que l'enquête a été déclenchée par le président. L'intimée prétend qu'en fait elle a été lancée par le directeur. À mon avis, la preuve au dossier ne favorise pas plus l'un que l'autre. Bien qu'apparemment le président ait joué un certain rôle dans le "déclenchement" de l'enquête, il est loin d'être clair qu'il l'a déclenchée en ce sens qu'il aurait ordonné ce qu'il fallait faire, la manière de le faire et qui le ferait. Je n'estime cependant pas nécessaire de trancher ce point puisque, à mon avis, la Loi prévoit la participation du président à différentes étapes des procédures.

L'article 28 de la Securities Act autorise la Commission à mener une enquête complète ce qui comporte un large éventail de pouvoirs. La personne chargée de l'enquête en vertu de l'art. 28 a, en vertu de l'art. 29, [TRADUCTION] "les mêmes pouvoirs que ceux qui sont attribués à la Cour du Banc de la Reine pour l'audition de poursuites civiles." À cause de l'étendue des pouvoirs accordés à l'enquêteur en vertu de l'art. 28, l'enquête doit être ordonnée par la Commission et non par le président seul.

Rien ne prouve en l'espèce que la Commission ait ordonné une enquête fondée sur l'art. 28. En fait, le dossier et les allégations permettent de croire que la Commission a choisi une voie différente. L'appelant prétend que le seul moyen permis pour initier une enquête est le recours à l'art. 28 et que la mesure prise par le président n'était donc pas autorisée par un texte de loi.

L'intimée allègue que la Loi présume l'existence de pouvoirs qui se situent à un niveau différent des procédures d'enquête formelles visées par l'art. 28. Elle prétend que la révision informelle est le mécanisme que la Commission utilise pour identifier les questions qui méritent une enquête plus approfondie. À cause des formalités qui accompagnent l'enquête fondée sur l'art. 28 et à cause des vastes pouvoirs y attribués, je suis d'avis que la Commission doit avoir le pouvoir implicite de procéder à un examen interne plus informel. Il serait déraisonnable de prétendre qu'une commission des valeurs mobilières requiert un pouvoir expressément prévu par la Loi pour examiner les documents qui se trouvent dans ses dossiers ou pour suivre l'évolution d'une enquête de la G.R.C. Ce serait là rendre obligatoire l'enquête fondée sur l'art. 28 pour de simples questions administratives. Une telle approche pourrait avoir l'effet de paralyser le fonctionnement de la Commission. Il semblerait logique que, avant d'ordonner une enquête fondée sur l'art. 28, la Commission enquête d'abord sur les faits. Si on ne trouve rien de répréhensible, l'affaire s'arrête là. Si on découvre des irrégularités, la Commission peut alors soit procéder à une enquête plus complète, fondée sur l'art. 28, soit ordonner une audition, comme en l'espèce, pour examiner l'affaire plus à fond.

L'article 11 de la Securities Act prévoit que le président de la Commission en est l'administrateur en chef. À ce titre, j'estime qu'il a nécessairement le pouvoir de recevoir des renseignements du sous‑ministre adjoint ou de la G.R.C., de les transmettre au directeur de la Commission, de demander à celui‑ci de vérifier les allégations et les plaintes, et de recevoir un rapport de tout examen fait par le directeur. Rien dans la preuve n'indique qu'il ait agi en dehors de ces limites. Il faut également noter que l'appelant a eu accès au rapport en question.

Outre la question de l'autorisation accordée par la loi, il y a aussi lieu de tenir compte d'autres facteurs. Par exemple, dans un organisme spécialisé comme la Commission, il est plus que probable que les mêmes instances décisionnelles auront des contacts répétés avec une partie donnée, à de nombreuses occasions et pour diverses raisons. Étant donné qu'il n'y a qu'une seule commission des valeurs mobilières en Alberta, il n'est guère surprenant qu'on ait demandé à la Commission en l'espèce d'examiner de nombreux aspects de la déconfiture de Dial, sur plusieurs années.

De par leur nature, les commissions de valeurs mobilières remplissent plusieurs fonctions différentes. Elles surveillent le dépôt de prospectus, réglementent les opérations relatives aux valeurs mobilières, inscrivent les personnes et les sociétés qui font des opérations relatives aux valeurs mobilières, mènent des enquêtes et appliquent les dispositions de la Loi. De par leur nature, elles sont amenées à avoir des contacts répétés avec les mêmes parties tant dans leur rôle administratif que dans leur rôle décisionnel. Dans le cas des procédures d'application de la loi envisagées aux art. 165 ou 166 de la Loi, la partie visée a la possibilité de faire des représentations à une audition tenue devant la Commission, comme cela a été fait en l'espèce. La Commission ordonne la tenue de l'audition et rend sa décision. Dans les circonstances, l'appelant ne peut, pour fonder son allégation de partialité, se contenter de dire que la Commission, lorsqu'elle a fait sa révision préliminaire interne, n'a pas agi comme une cour de justice. Il ressort clairement de sa loi habilitante que, dans de telles circonstances, la Commission n'est pas tenue d'agir comme une cour et que certaines activités, qui pourraient par ailleurs être considérées comme "partiales", font partie intégrante de son fonctionnement. Une enquête fondée sur l'art. 28 est d'une nature différente de celle dont il est ici question.

D'une manière générale, on peut dire que les lois sur les valeurs mobilières visent à réglementer le marché et à protéger le public. Cette Cour a reconnu ce rôle dans l'arrêt Gregory & Co. v. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584, dans lequel le juge Fauteux a fait remarquer à la p. 588:

[TRADUCTION] L'objet prépondérant de la loi est d'assurer que les personnes qui, dans la province, exercent le commerce des valeurs mobilières ou qui agissent comme conseillers en placement, sont honnêtes et de bonne réputation et, ainsi, de protéger le public, dans la province ou ailleurs, contre toute fraude consécutive à certaines activités amorcées dans la province par des personnes qui y exercent ce commerce.

Ce rôle protecteur, qui est commun à toutes les commissions des valeurs mobilières, donne à ces organismes un caractère particulier qui doit être reconnu lorsqu'on examine la manière dont leurs fonctions sont exercées aux termes des lois qui leur sont applicables.

La situation particulière du tribunal en l'espèce est essentiellement la même que celle dans l'affaire Re W. D. Latimer Co. and Attorney‑General for Ontario, précitée. Le juge Wright de la Cour suprême de l'Ontario y faisait les remarques suivantes à la p. 404:

[TRADUCTION] La Cour doit décider ce qui est franc‑jeu dans des circonstances particulières, et dans quelle mesure et de quelle manière le pouvoir des tribunaux de l'appliquer devrait être exercé. D'une part, elle doit veiller à ce que le citoyen ne soit pas traité injustement ou placé dans une situation où il pourrait subir un péril injustifié aux mains d'une personne ou d'un organisme qui exerce la compétence. D'autre part, elle doit veiller à ce que ces personnes ou ces organismes qui cherchent à exécuter leurs obligations publiques ne soient pas gênés indûment dans leur travail et à ce que le but visé par l'assemblée législative, si c'est la source de leur compétence, soit respecté et réalisé tel qu'il a été exprimé.

La structure particulière et les responsabilités de la Commission doivent être examinées pour évaluer les allégations de partialité. Dans l'affaire Latimer, le juge Dubin, au nom de la Cour d'appel de l'Ontario, a rejeté la plainte de partialité. Il a reconnu, à la p. 135, que la Commission avait une responsabilité envers le public et les personnes inscrites:

[TRADUCTION] Je suis d'avis que l'obligation de la Commission envers les personnes inscrites est semblable à celle d'un organisme professionnel traitant de questions relatives à la discipline de ses membres. L'obligation qui incombe à la Commission de protéger les membres du public contre la mauvaise conduite des personnes inscrites est, évidemment, un des buts principaux de la loi, mais la loi lui impose également l'obligation de traiter équitablement ceux dont le gagne‑pain est placé entre ses mains et, à mon avis, il n'y a aucun avantage à faire prévaloir l'une de ses fonctions sur l'autre.

Le juge Dubin a conclu que l'économie de la Loi, qui permettait aux commissaires d'avoir à la fois des fonctions d'enquête et des fonctions décisionnelles ne pouvait, en elle‑même, susciter de crainte raisonnable de partialité.

Je suis d'accord avec cette opinion. Dans la mesure où le président n'a pas excédé les pouvoirs que lui confère la Loi et dans la mesure où rien dans la preuve n'indique d'autre participation que le simple fait d'avoir exercé les fonctions que lui impose la loi, on ne peut dire qu'il existe une "crainte raisonnable de partialité" qui affecterait la Commission dans son ensemble.

L'objet irrégulier

Bien qu'elle n'ait pas été plaidée devant cette Cour, j'ai également examiné la possibilité de l'"objet irrégulier" des procédures engagées contre l'appelant. Par exemple, si la Commission avait examiné la situation de Dial et ordonné une audition en vue d'échapper à sa propre responsabilité éventuelle dans des poursuites dirigées contre elle, alors, des procédures par ailleurs légitimes pourraient être entachées de partialité. Après un examen attentif du dossier, je suis cependant convaincue que tout "soupçon" de ce genre, en ce qui a trait au but visé par le président ou la Commission, est sans aucun fondement. Bien qu'il semble y avoir eu à un certain moment un litige, il n'y a aucune preuve de l'existence de réclamations contre la Commission. Plus important encore, aucune preuve n'a été produite quant à la nature de ces réclamations ou aux moyens de défense que la Commission pouvait invoquer. Bref, une allégation de partialité fondée sur d'aussi maigres renseignements serait loin d'équivaloir à un soupçon raisonnable. Ce serait plus aisément taxé de pure conjecture.

Il en irait autrement s'il y avait eu preuve d'un conflit possible entre l'intérêt de la Commission dans l'issue de l'audition et son obligation d'accorder une audition équitable à l'appelant. Ceci serait de nature à susciter une crainte raisonnable de partialité. À mon avis cependant, tel n'est pas le cas ici.

Conclusion

Dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie (l'arrêt Crowe), [1978] 1 R.C.S. 369, le juge en chef Laskin a formulé le principe qui sous‑tend le critère de la crainte raisonnable de partialité. Il écrit à la p. 391:

Ce critère se fonde sur la préoccupation constante qu'il ne faut pas que le public puisse douter de l'impartialité des organismes ayant un pouvoir décisionnel . . .

À mon avis, les faits de la présente affaire ne suscitent pas de crainte raisonnable de partialité et ils ne peuvent miner la confiance du public dans l'impartialité de la Commission. Je suis donc d'avis de rejeter le premier moyen d'appel.

La rétroactivité

L'appelant allègue que les art. 165 et 166 de la nouvelle loi (1981) ne peuvent lui être appliqués rétroactivement. L'appelant soutient que ces dispositions de la nouvelle loi élargissent les pouvoirs de la Commission. Il prétend que la Cour d'appel a commis une erreur [TRADUCTION] "en se fondant sur l'arrêt Re A Solicitor's Clerk, [1957] 3 All E.R. 617, pour affirmer que, lorsque les objectifs d'une loi sont la "protection" plutôt que "l'imposition d'une peine", la présomption contre l'application rétroactive des lois ne s'applique pas." L'appelant est d'avis qu'aux termes des art. 165 et 166 de la nouvelle loi (1981), les sanctions sont pénales et que, par conséquent, la loi ne devrait pas être appliquée rétroactivement.

Les dispositions pertinentes sont l'art. 136 de la Securities Act, R.S.A. 1970, chap. 333 et les art. 165 et 166 de l'actuelle Securities Act, S.A. 1981, chap. S‑61:

[TRADUCTION] 136. (1) Est coupable d'une infraction, quiconque

. . .

b)fait une déclaration [. . .] fausse ou trompeuse [. . .] dans une demande, dans un rapport, dans un prospectus [. . .] qui doit être produit ou fourni . . .

165(1) La Commission peut ordonner

a) que cessent toutes opérations relatives à des valeurs mobilières pendant la période précisée dans l'ordonnance, ou

b) qu'une personne ou une société cesse d'effectuer des opérations relatives à des valeurs mobilières ou à des valeurs mobilières désignées pendant la période précisée dans l'ordonnance.

(2) La Commission ne doit pas prendre d'ordonnance aux termes du paragraphe (1) sans audition.

166(1) La Commission peut ordonner que l'une ou l'autre des exemptions prévues aux articles 65, 66, 107, 115, 116, 132 et 133 ou dans le Règlement ne s'applique pas à la personne ou à la société désignée dans l'ordonnance.

(2) La Commission ne doit pas rendre d'ordonnance aux termes du paragraphe (1) sans tenir d'audition.

La règle fondamentale d'interprétation des lois selon laquelle les lois ne devraient pas être interprétées de manière à avoir un effet rétroactif, a été réitérée dans l'arrêt récent de cette Cour Angus c. Sun Alliance Compagnie d'assurance, [1988] 2 R.C.S. 256. Cet arrêt portait toutefois sur l'effet rétroactif de dispositions de nature procédurale par opposition à des dispositions de fond. La présente affaire soulève un aspect différent du problème de la rétroactivité.

Bien que la présomption de non‑rétroactivité soit claire, il semble y avoir beaucoup de confusion dans la doctrine et la jurisprudence sur ce que constitue un effet rétroactif. Michel Krauss dans "Réflexions sur la rétroactivité des lois" (1983), 14 R.G.D. 287 fait remarquer à la p. 291:

. . . il y a unanimité lorsqu'il s'agit de reconnaître la vigueur actuelle de la "règle de non‑rétroactivité". Toutefois, pour pouvoir appliquer précisément et avec constance cette présomption, encore faut‑il en cerner le contenu. Nous croyons justement que ce concept n'est pas précis en notre droit.

Pierre‑André Côté (Interprétation des lois (1982)) a écrit ceci au sujet de l'application de la règle de non‑rétroactivité des lois à la p. 100:

L'examen de la jurisprudence en matière d'effet de la loi dans le temps fait voir une multitude de décisions rendues sur le fondement de quelques principes très généraux et dont chacune paraît un cas d'espèce. Les décisions particulières sont souvent difficiles à réconcilier sur un plan logique . . .

Cette Cour a eu l'occasion d'examiner la question de l'application rétroactive des lois. Dans l'arrêt Nova, An Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Co., [1981] 2 R.C.S. 437, le juge Estey a analysé la question de la rétroactivité en examinant l'intention qui sous‑tend la disposition législative visée. Il a dit à la p. 448 que "chaque loi doit être complète en elle‑même et se lire en fonction de sa terminologie propre et du plan législatif général qu'elle met en place". Dans l'arrêt Gustavson Drilling (1964) Ltd. c. Le ministre du Revenu national, [1977] 1 R.C.S. 271, le juge Dickson (maintenant Juge en chef) a énoncé le principe général relatif à la rétroactivité des textes législatifs à la p. 279:

Selon la règle générale, les lois ne doivent pas être interprétées comme ayant une portée rétroactive à moins que le texte de la Loi ne le décrète expressément ou n'exige implicitement une telle interprétation. Une disposition modificatrice peut prévoir qu'elle est censée être entrée en vigueur à une date antérieure à son adoption, ou qu'elle porte uniquement sur les transactions conclues avant son adoption. Dans ces deux cas, elle a un effet rétroactif.

Ce qu'on appelle la présomption de non‑rétroactivité ne s'applique qu'aux lois qui ont un effet préjudiciable. Elle ne s'applique pas à celles qui confèrent un avantage. Elmer Driedger, explique dans Construction of Statutes (2nd ed. 1983), à la p. 198:

[TRADUCTION] Il y a trois sortes de lois que l'on peut, à proprement parler, qualifier de rétroactives, mais il n'y en a qu'une qui donne lieu à la présomption. Premièrement, il y a les lois qui rattachent des conséquences bienfaisantes à un événement antérieur; elles ne donnent pas lieu à la présomption. Deuxièmement, il y a celles qui rattachent des conséquences préjudiciables à un événement antérieur; elles donnent lieu à la présomption. Troisièmement, il y a celles qui imposent une peine à une personne qui est décrite par rapport à un événement antérieur, mais la peine n'est pas destinée à constituer une autre punition pour l'événement; elles ne donnent pas lieu à la présomption.

Une sous‑catégorie du troisième type de lois décrit par Driedger est composée des textes législatifs qui peuvent imposer à une personne une peine liée à un événement passé en autant que le but de la peine n'est pas de punir la personne en question mais de protéger le public. Cette distinction a été élaborée dans un arrêt ancien, R. v. Vine (1875), 10 L.R. Q.B. 195, dans lequel le juge en chef Cockburn a écrit à la p. 199:

[TRADUCTION] Si on pouvait trouver une raison pour penser que l'intention de ce texte législatif était simplement d'augmenter la peine à l'égard d'une infraction majeure en y ajoutant cette interdiction, je serais sensible à la force de l'argument de M. Poland, qui est fondé sur la règle d'interprétation des lois selon laquelle, lorsqu'elles sont de nature pénale, elles ne peuvent être interprétées rétroactivement, si le texte peut avoir un effet pour l'avenir et n'est pas nécessairement rétroactif. Toutefois, en l'espèce, le but du texte législatif n'est pas de punir les contrevenants, mais de protéger le public contre la possibilité que des débits d'alcool soient tenus par des personnes de m{oe}urs douteuses . . . le Parlement a de façon catégorique adopté une position ferme, de toute évidence pour protéger le public, afin que les endroits publics puissent être tenus par des personnes de bonnes m{oe}urs, et il n'est pas important à cette fin de savoir si une personne a été déclarée coupable avant ou après l'adoption de la loi, car elle est tout aussi mauvaise dans un cas comme dans l'autre et ne devrait pas recevoir de permis.

Dans l'arrêt Re A Solicitor's Clerk, [1957] 3 All E.R. 617, une loi concernant l'exercice de la profession d'avocat avait été modifiée de manière à autoriser une ordonnance empêchant une personne d'agir à titre de clerc d'avocat si cette personne avait été déclarée coupable de vol, d'abus de confiance ou de détournement de biens. Un clerc, qui avait été déclaré coupable de l'une de ces infractions avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, avait contesté son exclusion parce que l'on donnait à la loi un effet rétroactif. La Court of Queen's Bench a rejeté ces arguments. Le juge en chef, Lord Goddard, a conclu qu'il n'y avait pas d'effet rétroactif, étant donné que le but réel de la loi était prospectif et visait la protection du public. Il écrit à la p. 619:

[TRADUCTION] À mon avis, cette loi n'est pas véritablement rétroactive. Elle permet de rendre une ordonnance empêchant une personne d'agir à titre de clerc d'avocat dans l'avenir et ce qui s'est produit dans le passé constitue la cause ou la raison de l'ordonnance; mais l'ordonnance n'a pas d'effet rétroactif. Elle serait rétroactive si la loi déclarait nulle ou annulable une chose faite avant l'entrée en vigueur de la loi ou avant l'ordonnance ou imposait une peine pour avoir agi à tel titre avant que l'entrée en vigueur de la loi ou avant l'ordonnance. La loi permet simplement l'exclusion pour l'avenir, ce qui n'a aucun d'effet sur ce que l'appelant a fait dans le passé.

Elmer Driedger résume la question dans "Statutes: Retroactive, Retrospective Reflections" (1978), 56 R. du B. can. 264, à la p. 275:

[TRADUCTION] Finalement, il faut se tourner vers l'objet de la loi. Si l'intention est de punir ou de pénaliser une personne pour ce qu'elle a fait, la présomption joue, parce qu'une nouvelle conséquence se rattache à un événement antérieur. Toutefois, si la nouvelle punition ou peine est destinée à protéger le public, la présomption ne joue pas.

Le juge Stevenson de la Cour d'appel a comparé la situation de la présente affaire à celle de l'affaire Solicitor's Clerk à la p. 229:

[TRADUCTION] À mon avis, on ne peut établir de distinction avec le principe énoncé dans l'arrêt Solicitor's Clerk. Un pouvoir additionnel est accordé à la Commission, fondé sur la conduite antérieure. Une nouvelle peine ne peut être ajoutée mais ce n'est pas le rôle des art. 166 et 167. L'arrêt Solicitor's Clerk portait sur le même rôle, c'est‑à‑dire prévoir une exclusion fondée sur la conduite passée qui peut démontrer l'incapacité en ce qui a trait à l'exemption.

La présente affaire concerne un redressement dont l'application est fondée sur la conduite de l'appelant avant l'adoption des art. 165 et 166. Néanmoins, le redressement n'est pas conçu comme une peine liée à cette conduite. Il vise plutôt à protéger le public.

Le fait que ce redressement ne soit pas véritablement de nature punitive est appuyé par la conclusion du juge Stevenson selon laquelle l'imposition du nouveau redressement n'était pas la préoccupation fondamentale de l'appelant en l'espèce à la p. 229:

[TRADUCTION] Essentiellement, les appelants craignent d'être marqués par une décision indiquant qu'ils ont fait ou omis de faire ce qui est allégué dans l'avis d'audition. Cette préoccupation fondamentale est bien illustrée par la déclaration faite dans l'argumentation, selon laquelle ils se souciaient moins du redressement imposé contre eux, car ils pouvaient accepter le redressement, que de la possibilité d'une conclusion sur l'illégalité.

Les dispositions en question sont destinées à empêcher les personnes que la Commission trouve coupables d'avoir accompli des actes qui mettent en doute leur intégrité commerciale, d'effectuer des opérations relatives à des valeurs mobilières. Il s'agit d'une mesure destinée à protéger le public et elle est conforme au rôle général de réglementation de la Commission. Étant donné que la modification contestée en l'espèce est destinée à protéger le public, la présomption de non‑rétroactivité de la loi est en fait repoussée.

Je suis en conséquence d'avis de rejeter le pourvoi, avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Wheatley, Sadownik, Edmonton.

Procureurs de l'intimée: Burnet, Duckworth & Palmer, Calgary.

* Les juges Estey et Le Dain n'ont pas pris part au jugement.

Proposition de citation de la décision: Brosseau c. Alberta securities commission, [1989] 1 R.C.S. 301 (9 mars 1989)

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Origine de la décision

Date de la décision : 09/03/1989
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