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§ Nouvelle-écosse (Procureur général) c. Nouvelle-écosse (Royal commission into marshall prosecution), [1989] 2 R.C.S. 788 (5 octobre 1989)

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Numérotation :

Référence neutre : [1989] 2 R.C.S. 788 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1989-10-05;.1989..2.r.c.s..788 ?

Parties :

Demandeurs : Nouvelle-écosse (Procureur général)
Défendeurs : Nouvelle-écosse (Royal commission into marshall prosecution)

Texte :

Nouvelle‑Écosse (Procureur général) c. Nouvelle-Écosse (Royal Commission Into Marshall Prosecution), [1989] 2 R.C.S. 788

Donald Marshall, fils Appelant

c.

Sa Majesté la Reine du chef de la

province de la Nouvelle‑Écosse, représentée

par le procureur général de la Nouvelle‑Écosse,

et The Royal Commission into the

Donald Marshall, Jr. Prosecution Intimées

et

Le procureur général du Québec Intervenant

répertorié: nouvelle‑écosse (procureur général) c. nouvelle‑écosse (royal commission into marshall prosecution)

No du greffe: 21198.

1989: 19, 20 avril; 1989: 5 octobre.

Présents: Les juges Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory et McLachlin.

en appel de la cour suprême de la nouvelle‑écosse, division d'appel

Compétence -- Commission royale -- Décret permettant aux commissaires d'enquêter et de faire rapport sur "d'autres questions connexes que les commissaires jugent pertinentes aux fins de l'enquête" — Décision par les commissaires que les questions concernant les délibérations du cabinet étaient pertinentes aux fins de leur enquête, mais non celles concernant les opinions de membres individuels du cabinet ‑- La Commission a‑t‑elle exercé régulièrement sa compétence?

Une commission royale a été constituée par la province de la Nouvelle‑Écosse pour faire enquête sur des poursuites engagées contre l'appelant, à la suite desquelles celui‑ci a été reconnu coupable d'un meurtre qu'il n'avait pas commis et a purgé onze ans de sa peine. Aux termes de son mandat, la Commission était notamment habilitée à enquêter sur d'autres questions connexes que les commissaires jugeraient pertinentes aux fins de leur enquête. Au cours des audiences de la Commission, un ancien procureur général de la Nouvelle‑Écosse s'est vu poser des questions concernant les délibérations du cabinet relativement à cette affaire. En réponse à l'argument du secret des délibérations du cabinet, la Commission a affirmé qu'elle désirait connaître la nature générale des délibérations du cabinet, mais qu'elle ne permettrait pas que soient posées des questions concernant les opinions de membres individuels du cabinet, ces opinions individuelles n'étant pas pertinentes aux fins de l'enquête. On maintenait ainsi, selon la Commission, l'équilibre qui doit exister entre le secret des délibérations du cabinet et l'administration efficace de la justice.

L'appelant et le procureur général intimé ont tous les deux contesté cette décision en présentant des demandes visant à obtenir une ordonnance de la nature d'un certiorari. La demande de l'appelant visant à obtenir une ordonnance annulant celle de la Commission dans la mesure où elle limitait la portée de l'interrogatoire de membres du cabinet a été pour l'essentiel accueillie par le juge en chef Glube de la Division de première instance, mais la Cour d'appel a rétabli à l'unanimité la décision de la Commission. Sa Majesté accepte maintenant cette décision de la Commission. La question en litige est de savoir si la Commission a exercé régulièrement sa compétence.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le pouvoir qu'a la Commission d'examiner des points comme ceux au sujet desquels l'ancien procureur général a été interrogé découle des mots "d'autres questions connexes que les commissaires jugent pertinentes aux fins de l'enquête" qui figurent dans le décret constitutif de la Commission. Cette dernière pouvait essentiellement déterminer sur quelles questions connexes elle ferait enquête. Dans sa décision portant que les opinions de ministres nommés ne sont pas pertinentes aux fins de l'enquête, il s'agit non pas de "pertinence" au sens où ce terme est utilisé devant une cour de justice, mais bien de ce que les commissaires considèrent comme pertinent aux fins de l'enquête, c.‑à‑d. que l'opinion que la Commission se fait de la pertinence a pour effet de définir son mandat. Si la Commission "juge [. . .]" que les "autres questions connexes" ne sont pas "pertinentes aux fins de l'enquête", cela clos le débat car il n'y a rien d'autre dans le décret qui autorise à faire enquête sur ce sujet. Ni l'appelant ni un tribunal qui procède à un contrôle judiciaire ne peut élargir la portée de la décision de la Commission au‑delà de ce que la Commission juge pertinent.

La Commission peut raisonnablement décider qu'elle a intérêt à déterminer quelles sont les politiques, les pratiques et les procédures suivies dans des cas de ce genre, sans égard à l'identité d'anciens membres du cabinet qui ont pris certaines positions.

Jurisprudence

Distinction d'avec l'arrêt: Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; arrêts mentionnés: Re Royal Commission into Metropolitan Toronto Police Practices and Ashton (1975), 64 D.L.R. (3d) 477; Smallwood c. Sparling, [1982] 2 R.C.S. 686; Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637.

Lois et règlements cités

Public Inquiries Act, R.S.N.S. 1967, chap. 250.

POURVOI contre un arrêt de la Division d'appel de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse (1988), 54 D.L.R. (4th) 153, qui a accueilli l'appel d'une décision rendue par le juge en chef Glube de la Division de première instance relativement à une demande de certiorari. Pourvoi rejeté.

Clayton Ruby, pour l'appelant.

Joel E. Fichaud et Jamie W. S. Saunders, pour l'intimé le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.

W. Spicer et James MacPherson, pour l'intimée la Royal Commission into the Donald Marshall, Jr. Prosecution.

Robert Décary, c.r., et Angéline Thibault, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

//Le juge La Forest//

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE LA FOREST — L'appelant a été reconnu coupable de meurtre en novembre 1971 et a purgé onze ans de sa peine. Comme, en réalité, il n'avait pas commis cette infraction, on l'a mis en liberté et une commission royale d'enquête a été constituée pour résoudre certaines questions découlant des poursuites engagées contre l'appelant.

Au cours des audiences de la Commission, on a posé à M. Giffin, un ancien procureur général de la Nouvelle‑Écosse, des questions concernant les délibérations du cabinet relativement à cette affaire. Le procureur général intimé, invoquant le secret des délibérations du cabinet, s'est opposé aux questions touchant celles‑ci. Le 17 mars 1988, la commission intimée a rendu la décision suivante:

[TRADUCTION] L'immunité restreinte dont bénéficient actuellement les documents et les délibérations du cabinet dont il est présentement question cède le pas à l'intérêt qu'a le public à ce que cette preuve soit produite devant la Commission. Dans la mesure où nous désirons maintenant connaître la nature générale des délibérations du cabinet relatives à l'affaire Marshall, nous ne permettrons pas que soient posées des questions concernant les opinions de membres individuels du cabinet, car cela susciterait la possibilité que les témoignages de tous les ministres soient entendus "pour tirer les choses au clair". Non seulement ces opinions individuelles ne seraient pas pertinentes aux fins de cette enquête, mais la Commission s'en trouverait encombrée au point de tourner la situation au ridicule. D'autre part, les membres du cabinet devraient être à l'abri de tout examen public de leurs délibérations qui ont abouti à la formulation de politiques gouvernementales et de celles ayant trait à d'autres questions comme la sécurité nationale. En l'espèce, compte tenu de l'argument fondé sur l'intérêt public, la Commission devrait, en raison de la protection limitée qui est accordée, pouvoir entendre des témoignages sur la question de savoir quelles questions se rapportant directement à l'affaire Marshall ont été discutées par le cabinet et quels points de vue ont été considérés dans la prise de décisions ou la formulation de politiques. Nous croyons par ce moyen conserver l'équilibre qui doit nécessairement exister entre l'intérêt que protège le secret des délibérations du cabinet et notre propre intérêt en ce qui concerne l'administration efficace de la justice.

. . .

En résumé, quoiqu'il soit permis de poser à d'anciens membres du cabinet et à des personnes qui en sont encore membres des questions se rapportant directement à l'affaire Marshall, ils ne seront pas tenus de révéler les opinions exprimées ou les observations faites par des membres individuels au cours de réunions du cabinet. [Je souligne.]

L'appelant et le procureur général intimé ont tous les deux contesté cette décision en présentant des demandes visant à obtenir une ordonnance de la nature d'un certiorari. La demande du procureur général visait à obtenir l'annulation de la décision dans la mesure où elle concernait la portée de l'interrogatoire de membres du conseil exécutif (le cabinet provincial), une ordonnance interdisant que soient posées aux membres du cabinet des questions relatives aux délibérations du cabinet, de même qu'une ordonnance proclamant le caractère secret du contenu des délibérations du cabinet. La demande de l'appelant visait à obtenir une ordonnance annulant celle de la Commission dans la mesure où elle limitait la portée de l'interrogatoire de membres du cabinet, qu'il s'agisse d'anciens membres ou de membres actuels. Cette demande de l'appelant a été pour l'essentiel accueillie par le juge en chef Glube de la Division de première instance, mais la Cour d'appel a rétabli à l'unanimité la décision de la Commission.

L'appelant a alors demandé et obtenu l'autorisation de se pourvoir devant cette Cour. Sa Majesté a maintenant accepté la décision de la Commission. Elle a produit tous les documents pertinents du cabinet et a permis l'interrogatoire de ministres, à la condition, posée par la Commission, que leurs noms ne soient pas révélés.

Nous nous trouvons donc saisis d'une question fort précise, celle de savoir si la Commission a exercé régulièrement sa compétence. Pour y répondre, on doit se reporter à son mandat. Le décret constituant la Commission, pris en vertu de la Public Inquiries Act, R.S.N.S. 1967, chap. 250, l'investissait du pouvoir:

[TRADUCTION] . . . d'enquêter, de faire rapport de ses conclusions et de formuler des recommandations au gouverneur en conseil au sujet de l'enquête sur le décès de Sandford William Seale survenu le 28 ou le 29 mai 1971, de l'inculpation de Donald Marshall, fils, et des poursuites engagées contre lui relativement à ce décès, du verdict de culpabilité subséquemment rendu contre Donald Marshall, fils, et de sa condamnation pour le meurtre non qualifié de Sandford William Seale, infraction dont il a par la suite été déclaré non coupable, et au sujet d'autres questions connexes que les commissaires jugent pertinentes aux fins de l'enquête . . . [Je souligne.]

La présente affaire ne relève d'aucun des points qui précèdent le membre de phrase que j'ai souligné. Cela se dégage nettement des termes du décret lui‑même et devient d'autant plus évident si on considère que chacune des activités mentionnées dans ces points remonte à 1971 et que les questions concernant les délibérations du cabinet se rapportaient à des événements qui se sont produits surtout en 1982 et pas plus tôt que 1978, année où M. Giffin a accédé au cabinet à la suite d'un changement de gouvernement. Il n'y a donc que les mots [TRADUCTION] "d'autres questions connexes que les commissaires jugent pertinentes aux fins de l'enquête" qui autorisent la Commission à examiner des points comme ceux au sujet desquels M. Giffin a été interrogé. Bref, le décret donnait à la Commission toute latitude pour déterminer sur quelles questions connexes elle ferait enquête.

La Commission a décidé que [TRADUCTION] "nous désirons maintenant connaître la nature générale des délibérations du cabinet relatives à l'affaire Marshall", y compris les "questions se rapportant directement à l'affaire Marshall", ainsi que les "points de vue . . . considérés dans la prise de décisions ou la formulation de politiques". D'après la Commission, les opinions de ministres nommés étaient "non pertinentes aux fins de cette enquête".

Il ne s'agit pas là de "pertinence" au sens où ce terme s'emploie normalement dans le cadre d'une procédure judiciaire, où les questions sont tranchées en fonction des plaidoiries des parties et où la preuve doit "se rapporter" à ces questions. Comme l'argument avancé par l'avocat de l'appelant porte sur ce dernier point, il n'est pas pertinent en l'espèce. Ici, l'opinion que se fait la Commission de la "pertinence" a pour effet de définir les questions elles‑mêmes, c.‑à‑d. son mandat. Le décret ne confère ce pouvoir discrétionnaire qu'à la Commission. Or, si la Commission [TRADUCTION] "juge [. . .] " que les "autres questions connexes" ne sont pas "pertinentes aux fins de l'enquête", cela me semble clore le débat car il n'y a rien d'autre dans le décret qui autorise à faire enquête sur ce sujet. L'appelant cherche en fait à élargir la portée de la décision de la Commission au‑delà de ce que la Commission juge pertinent. Voilà ce qu'il ne saurait faire, non plus qu'un tribunal qui procède à un contrôle judiciaire. Aux termes du décret, seule la Commission est investie du pouvoir de définir ces autres questions connexes que les commissaires jugent pertinentes.

On n'a pas fait valoir que la décision de la Commission était déraisonnable et c'est là un point sur lequel je n'ai pas à me pencher. Il est tout à fait raisonnable de la part de la Commission de décider, particulièrement sur des questions qui ne sont pas essentielles à son mandat, comme c'est le cas en l'espèce, qu'elle a intérêt à déterminer quelles sont les politiques, les pratiques et les procédures suivies dans des cas de ce genre, sans égard à l'identité d'anciens membres du cabinet qui ont pris certaines positions.

L'avocat de l'appelant a toutefois essayé d'invoquer l'arrêt de cette Cour Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218, et a attiré notre attention sur les observations suivantes du juge Pigeon, qu'on trouve à la p. 249:

Ses décisions [celles du commissaire] relatives à la portée de son enquête, à l'étendue des interrogatoires autorisés et aux documents dont il peut ordonner la production peuvent donc être attaquées comme cela s'est fait devant la Cour divisionnaire de l'Ontario dans l'affaire Re Royal Commission and Ashton. [Je souligne.]

En interprétant ce passage, il importe de se référer à la décision Re Royal Commission into Metropolitan Toronto Police Practices and Ashton (1975), 64 D.L.R. (3d) 477, mentionnée par le juge Pigeon, où la Cour divisionnaire de l'Ontario affirme, à la p. 485:

[TRADUCTION] Je crois qu'il est maintenant juste de qualifier de simples pouvoirs de surveillance les pouvoirs accordés à la Cour par la loi actuellement en vigueur, c.‑à‑d. qu'il s'agit uniquement de veiller à ce que la commission n'outrepasse pas sa compétence. Ces pouvoirs ne vont pas jusqu'à permettre à la cour de substituer son opinion à celle de la commission lorsque celle‑ci a rendu une décision qui n'excède pas sa compétence.

Dans l'arrêt Keable, cette Cour a dit qu'il est loisible à un tribunal de contrôler de la manière indiquée dans la décision Ashton la portée de l'enquête de la commission. Un tribunal peut donc obliger la commission à respecter son mandat, notamment en lui interdisant de poser des questions qui ne relèvent pas de ce mandat. Toutefois, rien dans l'arrêt Keable n'autorise un tribunal à élargir le mandat d'une commission ni, par conséquent, la portée de l'interrogatoire au‑delà de celle qui est définie dans le décret ou de celle élargie de la manière prescrite dans ledit décret.

Cela étant, je n'ai pas à examiner les arguments de l'appelant, qui, comme je l'ai indiqué, se rapportent à des procédures engagées devant un tribunal en vue de régler un litige entre des parties adverses. Dans ce cas, ce sont les parties qui formulent les questions en litige et l'une des fonctions du tribunal consiste alors à décider de la pertinence de la preuve. En l'espèce, il s'agit d'une commission d'enquête qui se voit conférer le pouvoir discrétionnaire d'élargir son mandat afin de pouvoir examiner des questions connexes qu'il juge pertinentes. Le rôle de ceux qui comparaissent devant la Commission se limite alors à présenter leur point de vue sur les questions relevant du mandat ainsi défini.

En outre, il n'est pas nécessaire de décider si une commission d'enquête du genre de celle dont il est question ici a le pouvoir d'ordonner la production de documents du cabinet suivant les principes énoncés dans les arrêts Smallwood c. Sparling, [1982] 2 R.C.S. 686, et Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637. Il n'est pas nécessaire non plus d'examiner si l'appelant a qualité pour soulever les questions qu'il pose en l'espèce.

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi.

Pourvoi rejeté.

Procureurs de l'appelant: Ruby & Edwardh, Toronto.

Procureurs de l'intimée Sa Majesté la Reine du chef de la Nouvelle‑Écosse, représentée par le procureur général de la Nouvelle‑Écosse: Patterson Kitz, Halifax.

Procureurs de l'intimée la Royal Commission into the Donald Marshall, Jr. Prosecution: McInnes, Cooper & Robertson, Halifax.

Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur général du Québec, Ste‑Foy.

Proposition de citation de la décision: Nouvelle-écosse (Procureur général) c. Nouvelle-écosse (Royal commission into marshall prosecution), [1989] 2 R.C.S. 788 (5 octobre 1989)

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Origine de la décision

Date de la décision : 05/10/1989
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