Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ Sitba c. Consolidated-bathurst packaging ltd., [1990] 1 R.C.S. 282 (15 mars 1990)

Imprimer

Numérotation :

Référence neutre : [1990] 1 R.C.S. 282 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1990-03-15;.1990..1.r.c.s..282 ?

Parties :

Demandeurs : Sitba
Défendeurs : Consolidated-bathurst packaging ltd.

Texte :

SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282

Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd. Appelante

c.

Syndicat international des travailleurs

du bois d'Amérique, section locale 2‑69 Intimé

et

La Commission des relations de travail de l'Ontario Intimée

répertorié: sitba c. consolidated‑bathurst packaging ltd.

No du greffe: 20114.

1989: 26 avril; 1990: 15 mars.

Présents: Les juges Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin.

en appel de la cour d'appel de l'ontario

Droit administratif -- Justice naturelle -- Règle audi alteram partem — Droit de connaître la preuve invoquée contre soi -- Audition d'une affaire et décision ultime par un banc de trois personnes -- Affaire comportant des conséquences importantes et plus générales en matière de politique — Convocation d'une réunion plénière de la Commission pour discuter des conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision — Faits énoncés dans l'avant‑projet de décision tenus pour avérés -- Aucun vote ni aucune vérification du consensus — Aucune rédaction de procès‑verbal des délibérations -- Aucune prise des présences -- Y a‑t‑il eu violation des règles de justice naturelle? -- Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 14, 102(9), (13), 106, 108, 114.

La Commission des relations de travail de l'Ontario siège ordinairement en bancs de trois membres quand elle entend les demandes présentées en vertu de la Loi sur les relations de travail. Un banc de trois commissaires a statué que l'appelante avait refusé de négocier de bonne foi en ne divulguant pas, au cours des négociations visant la signature d'une convention collective, qu'elle projetait de fermer une usine. Pendant les délibérations relatives à cette décision, la Commission a tenu une réunion plénière pour débattre un avant‑projet de motifs. Aucune disposition législative n'autorise expressément cette pratique.

Le dossier ne précise pas combien des 48 membres de la Commission ont assisté à la réunion en cause ni s'il y avait représentation égale des employés et de l'employeur comme le prescrit le par. 102(9) de la Loi. Les membres du banc qui avaient entendu l'affaire semblent cependant avoir été présents. La réunion s'est déroulée conformément à la pratique habituelle que la Commission suit depuis longtemps. Cette pratique consiste à restreindre les débats aux conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision, à considérer les faits mentionnés dans la décision comme avérés, à ne pas prendre de vote ni vérifier s'il y a consensus, à ne pas rédiger de procès‑verbal des délibérations et à ne pas prendre les présences.

L'appelante a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la Commission pour le motif qu'il y avait eu violation des règles de justice naturelle. Cette demande a été accueillie par la Cour divisionnaire, mais rejetée en appel. Il s'agit en l'espèce de déterminer si les deux règles suivantes de justice naturelle ont été violées: a) celle portant que le décideur doit être indépendant et impartial, que celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue, et b) la règle audi alteram partem, le droit de connaître la preuve invoquée contre soi.

Arrêt (les juges Lamer et Sopinka sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.

Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: Les réunions plénières de la Commission sont un moyen pratique de faire appel à l'expérience acquise par les commissaires lorsqu'il s'agit de rendre une décision importante de politique et d'éviter que des bancs différents rendent des décisions divergentes sur des questions semblables. Les règles de justice naturelle devraient concilier les caractéristiques et les exigences du processus décisionnel des tribunaux spécialisés avec les droits des parties en matière de procédure.

Les membres du banc qui participent effectivement à une décision doivent avoir entendu la totalité de la preuve et des plaidoiries soumises par les parties. La présence d'autres commissaires à la réunion plénière de la Commission n'équivaut cependant pas à une "participation" à la décision finale. La discussion avec une personne qui n'a pas entendu la preuve n'entache pas forcément de nullité la décision qui s'ensuit parce que cette discussion est susceptible d'"influencer" le décideur.

On ne peut recourir à aucun mécanisme formel de consultation pour forcer ou inciter un décideur à adopter un point de vue qu'il ne partage pas. Une discussion n'empêche pas un décideur de juger selon sa propre conscience pas plus qu'elle ne constitue une entrave à sa liberté. Quelles que soient les discussions qui peuvent avoir lieu, la décision ultime appartient au décideur et il en assume la responsabilité entière. La Loi n'habilite pas les membres de la Commission à imposer leur avis à un autre commissaire et on ne saurait recourir à des procédures qui peuvent avoir pour effet de forcer ou d'inciter un membre d'un banc à statuer à l'encontre de ses propres conscience ou opinions pour contrecarrer cette situation de droit.

Le critère de l'indépendance est non pas l'absence d'influence, mais plutôt la liberté de décider selon ses propres conscience et opinions. La réunion plénière de la Commission a constitué un élément important du processus légitime de consultation, mais non une participation à la décision par des personnes qui n'avaient pas entendu les parties. La pratique de la Commission consistant à tenir des réunions plénières n'entrave pas la capacité des membres d'un banc de statuer selon leurs opinions, de manière à susciter une crainte raisonnable de partialité ou d'un manque d'indépendance.

Aux fins de l'application de la règle audi alteram partem, il faut distinguer les discussions portant sur des questions de fait et celles portant sur des questions de droit ou de politique.

Il n'est pas toujours impossible d'évaluer la preuve de façon définitive avant que le banc n'ait choisi le critère juridique approprié et avant que tous les membres du banc n'aient évalué la crédibilité de chaque témoin. Cependant, il est possible de débattre des questions de politique que soulève la preuve soumise au banc même si cette preuve peut entraîner une grande variété de conclusions sur les faits. Il est possible de dissocier ces discussions des décisions sur les faits qui déterminent l'issue du litige après que le banc a adopté un critère. Les discussions sur les politiques n'ont pas pour objet de décider quelle partie aura finalement gain de cause, mais elles ont pour objet d'exposer les différents critères juridiques que la Commission peut adopter et de débattre leur valeur relative.

Il faut aborder les questions de politique de manière différente parce qu'elles ont, par définition, des conséquences qui vont au‑delà du règlement du litige particulier entre les parties. Bien qu'elles découlent de faits précis, elles constituent l'expression d'un principe ou de normes apparentées au droit. Puisque ces questions font appel à l'analyse des lois, des décisions antérieures et des besoins sociaux qui sont perçus, les conséquences d'une décision de politique prise par la Commission ne dépendent pas, dans une certaine mesure, de l'intérêt immédiat des parties, même si elles peuvent avoir un effet sur l'issue de la plainte.

Relativement aux questions de fait, les parties doivent obtenir une possibilité raisonnable de corriger ou de contredire tout énoncé pertinent qui nuit à leur point de vue. Cependant, la règle relative aux arguments juridiques ou de politique qui ne soulèvent pas des questions de fait est un peu moins sévère puisque les parties n'ont que le droit de présenter leur cause et de répondre aux arguments qui leur sont défavorables. Ce droit n'inclut pas celui de reprendre les plaidoiries chaque fois que le banc se réunit pour débattre l'affaire.

Les garanties dont la Commission assortit ce processus de consultation sont suffisantes pour dissiper toute crainte de violation des règles de justice naturelle pourvu également que les parties soient informées de tout nouvel élément de preuve ou de tout nouveau moyen et qu'elles aient la possibilité d'y répondre. L'équilibre ainsi réalisé entre les droits des parties et les pressions institutionnelles qui s'exercent sur la Commission sont compatibles avec la nature et l'objet des règles de justice naturelle. En l'espèce, la politique visée par la décision était l'objet même de l'audition à laquelle les parties avaient l'entière possibilité de traiter de la question et de présenter des propositions divergentes, ce qu'elles ont fait.

Les juges Lamer et Sopinka (dissidents): L'introduction de considérations de politique dans le processus décisionnel par des commissaires qui n'ont pas assisté à l'audition et leur application par des commissaires qui étaient présents mais qui n'ont pas entendu de plaidoiries des parties au sujet de ces considérations, est contraire à la raison d'être des principes de justice naturelle.

La décision finale est bel et bien celle du banc de trois commissaires. La conclusion que la réunion plénière de la Commission peut avoir influé sur l'issue de l'affaire existe toutefois et découle de deux difficultés. Premièrement, l'uniformité ne peut se réaliser que si on fait concorder certaines décisions de bancs particuliers par l'application constante d'une politique. Deuxièmement, en matière d'atteinte à l'intégrité du processus décisionnel, il suffit qu'il y ait apparence d'injustice pour vicier la décision.

La Loi oblige la Commission à tenir une audition et à donner aux parties toute possibilité de présenter des éléments de preuve et des arguments. Elle a aussi le pouvoir d'appliquer des politiques. Il y a lieu de réévaluer le rôle des politiques dans le processus décisionnel des commissions en fonction de l'évolution du droit relatif à la classification des tribunaux et à l'application des règles de justice naturelle et d'équité à leur endroit. Le contenu des règles de justice naturelle ne dépend plus de leur classification en règles judiciaires, quasi judiciaires ou administratives, mais il est déterminé par les circonstances de l'affaire, les dispositions législatives applicables et la nature des litiges à décider. Il ne convient plus de conclure que l'omission de divulguer les politiques que le tribunal va appliquer ne constitue pas un déni de justice naturelle sans examiner toutes les circonstances dans lesquelles le tribunal fonctionne.

La réunion plénière de la Commission a privé l'appelante de la pleine possibilité de présenter des éléments de preuve et de faire valoir des arguments et a constitué un déni de justice naturelle. Le dossier ne permet pas de déterminer avec certitude si la formulation, lors de la réunion plénière, d'une politique qui n'a pas été divulguée aux parties a eu un effet sur la décision. Le fait que la chose ait très bien pu se produire est cependant fatal à la décision de la Commission.

Même si l'uniformisation des décisions de tribunaux particuliers est souhaitable, elle ne peut se faire aux dépens des règles de justice naturelle. Si le législateur veut permettre la poursuite de cet objectif, il est libre d'autoriser la procédure de réunion plénière de la Commission.

Il est impossible de conclure qu'il n'y a pas eu de préjudice grave. Le préjudice causé par une violation technique des règles de justice naturelle doit être prouvé par la partie qui l'invoque. On ne saurait cependant demander à l'appelante de prouver l'existence d'un préjudice alors qu'elle n'a pas eu connaissance de ce qui a été discuté à la réunion plénière de la Commission et qu'il n'y a pas de preuve quant à ce qui y a été réellement discuté. En l'absence de cette preuve, il est impossible de déterminer la gravité de la violation des règles de justice naturelle.

La procédure de réunion plénière de la Commission n'est pas sauvegardée par le par. 102(13) de la Loi sur les relations de travail qui confère à la Commission le pouvoir de régir sa propre pratique et procédure sous réserve d'accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. L'appelante n'a pas eu toute possibilité de présenter sa preuve et de soumettre ses arguments. Quand les règles de justice naturelle entrent en conflit avec une pratique de la Commission, cette dernière doit céder le pas.

Jurisprudence

Citée par le juge Gonthier

Arrêts examinés: United Electrical, Radio & Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577; Doyle c. Commission sur les pratiques restrictives du commerce, [1985] 1 C.F. 362; arrêts mentionnés: Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344; The King v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698; Re Rosenfeld and College of Physicians and Surgeons (1969), 11 D.L.R. (3d) 148; Regina v. Broker‑Dealers' Association of Ontario (1970), 15 D.L.R. (3d) 385; Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378; Regina v. Committee on Works of Halifax City Council (1962), 34 D.L.R. (2d) 45; Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577; Re Rogers (1978), 20 Nfld. & P.E.I.R. 484; Underwater Gas Developers Ltd. v. Ontario Labour Relations Board (1960), 24 D.L.R. (2d) 673; Re Toronto and Hamilton Highway Commission and Crabb (1916), 37 O.L.R. 656; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Rex v. Sussex Justices, [1924] 1 K.B. 256; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Board of Education v. Rice, [1911] A.C. 179; Local Government Board v. Arlidge, [1915] A.C. 120.

Citée le juge Sopinka (dissident)

United Electrical, Radio and Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577; Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378; Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344; Walker v. Frobisher (1801), 6 Ves. Jun. 70, 31 E.R. 943; Szilard v. Szasz, [1955] R.C.S. 3; Rex v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health, [1947] 2 All E.R. 395; Re Cloverdale Shopping Centre and the Township of Etobicoke (1966), 2 O.R. 439; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Innisfil (Municipalité du canton) c. Municipalité du canton de Vespra, [1981] 2 R.C.S. 145; Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; R. v. Criminal Injuries Board, [1973] 1 W.L.R. 1334; Toshiba Corp. c. Tribunal antidumping (1984), 8 Admin. L.R. 173; Komo Construction Inc. v. Commission des Relations de Travail du Québec, [1968] R.C.S. 172.

Lois et règlements cités

Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 14, 102(9), (13), 106, 108, 114.

Doctrine citée

Aronson, Mark and Nicola Franklin. Review of Administrative Action, 2nd ed. Sydney: Law Book Co., 1987.

Benyekhlef, K. Les garanties constitutionnelles relatives à l'indépendance du pouvoir judiciaire au Canada. Cowansville, Québec: Blais, 1988.

Blache, Pierre et Suzanne Comtois. "La décision institutionnelle" (1986), 16 R.D.U.S. 645.

Crane, Brian. Case Comment (1988), 1 C.J.A.L.P. 215.

de Smith, S. A. de Smith's Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.

Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. 1, 2e éd. Québec: Les Presses de l'Université Laval, 1984.

Garant, Patrice. Droit administratif, 2e éd. Montréal: Blais, 1985.

Morissette, Yves‑Marie. Le contrôle de la compétence d'attribution: thèse, antithèse et synthèse (1986), 16 R.D.U.S. 591.

Ontario. Royal Commission Inquiry into Civil Rights. Report of the Royal Commission Inquiry into Civil Rights, vol. 5, Report No. 3. Toronto: The Queen's Printer, 1971.

Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Québec: Blais, 1982.

Sack, Jeffrey and C. Michael Mitchell. Ontario Labour Relations Board Law and Practice. Toronto: Butterworths, 1985.

Wade, Henry William Rawson. Administrative Law, 4th ed. Oxford: Clarendon Press, 1977.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1986), 56 O.R. (2d) 513, qui a accueilli l'appel d'une décision de la Cour divisionnaire (1985), 51 O.R. (2d) 481, 20 D.L.R. (4th) 84, 85 CLLC 14,031, qui avait accueilli une demande d'annulation d'une décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario, [1983] OLRB Rep. December 1995, 5 CRBR (NS) 79, rendue relativement à une demande de réexamen de sa décision initiale, [1983] OLRB Rep. September 1411, 4 CLRBR (NS) 178. Pourvoi rejeté, les juges Lamer et Sopinka sont dissidents.

William R. Herridge, c.r., pour l'appelante.

Paul Cavalluzzo et David Bloom, pour l'intimé le Syndicat international des travailleurs du bois d'Amérique, section locale 2‑69.

Gordon F. Henderson, c.r., et R. Ross Wells, pour l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario.

//Le juge Sopinka//

Version française des motifs des juges Lamer et Sopinka rendus par

Le juge Sopinka (dissident) — Le présent pourvoi soulève la question du bien‑fondé d'une pratique suivie par la Commission des relations de travail de l'Ontario en vertu de laquelle celle‑ci tient une réunion plénière pour débattre l'avant‑projet de la décision que doit rendre un banc de trois commissaires.

Les faits

La Commission des relations de travail de l'Ontario (ci‑après la "Commission") tient son existence de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228 (ci‑après la "Loi"). La Commission siège ordinairement en bancs de trois membres quand elle entend les demandes présentées en vertu de la Loi. Le paragraphe 102(9) de la Loi, qui permet cette façon de procéder, est ainsi conçu:

102 . . .

(9) Le président ou un vice‑président, un membre représentant les employeurs et un membre représentant les employés constituent le quorum et peuvent exercer les attributions de la Commission.

La décision initiale du banc de trois commissaires ([1983] OLRB Rep. September 1411) qui est à l'origine du présent litige portait que l'appelante avait refusé de négocier de bonne foi en ne divulguant pas, au cours des négociations visant la signature d'une convention collective, qu'elle projetait de fermer son usine de Hamilton. Pendant les délibérations relatives à cette décision, la Commission a tenu une réunion plénière pour débattre un avant‑projet de motifs. Aucune disposition législative n'autorise expressément cette pratique.

Bien qu'on nous dise que la Commission au complet se compose de 48 membres, le dossier ne mentionne pas combien de membres ont assisté à la réunion en cause, ni s'il y avait représentation égale des employés et de l'employeur comme le prescrit le par. 102(9) de la Loi. L'affidavit de M. Michael Gordon, produit pour le compte de l'appelante, fournit les noms de treize des personnes présentes, dont un président suppléant, quelques vice‑présidents, un certain nombre de commissaires, des avocats et des cadres de la Commission. Parmi les personnes expressément nommées, seul le commissaire Wightman faisait partie du banc qui avait entendu l'affaire. Néanmoins, il ressort des motifs rendus par la Commission au sujet de la demande de réexamen que les autres membres du banc de trois commissaires étaient eux aussi présents.

Bien qu'il ne soit pas contesté qu'aucun élément de preuve n'a été soumis pour la première fois à la réunion plénière de la Commission, le dossier n'indique pas clairement le sujet des délibérations. La réunion a duré plusieurs heures, mais personne n'a rédigé de procès‑verbal. Les motifs rendus par la Commission sur la demande de réexamen décrivent la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières, sans toutefois préciser ce sur quoi les débats ont porté. On peut supposer que les sujets discutés étaient conformes à la pratique de la Commission à cet égard. Cette pratique est décrite dans la décision rendue par la Commission au sujet de la demande de réexamen de la décision initiale, présentée par Consolidated‑Bathurst, [1983] OLRB Rep. December 1995, dont le par. 8 est ainsi conçu:

[TRADUCTION] 8. Après avoir délibéré sur un avant‑projet de décision, un banc qui envisage de trancher une question importante de politique peut faire convoquer, par l'intermédiaire du président, une réunion plénière des membres et des vice‑présidents pour leur faire part de la question soulevée et de la décision que le banc favorise. Ces réunions plénières ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province.

Il n'y a aucune preuve que la procédure suivie lors de la réunion en cause a été différente de la pratique habituelle de la Commission qui consiste à restreindre les débats aux conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision, à considérer les faits mentionnés dans la décision comme avérés, à ne pas prendre de vote ni vérifier s'il y a consensus, à ne pas rédiger de procès‑verbal des délibérations et à ne pas prendre les présences. Cette pratique n'est pas récente. Elle remonte au moins aussi loin qu'en 1971, puisque le juge en chef McRuer la mentionne, pour la condamner, dans le rapport de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights, le 22 février 1971, aux pp. 2004 à 2006.

L'appelante a appris par hasard la tenue de la réunion plénière de la Commission et elle a demandé à la Commission de réexaminer sa décision. Cette demande a été rejetée. Dans ses motifs, la Commission a, comme je l'ai déjà mentionné, décrit sa pratique en détail et l'a justifiée par la cohérence que cette pratique favorise dans les décisions de la Commission, affirmant qu'il s'agit de l'institutionnalisation de la coutume officieuse qu'ont les commissaires de se consulter entre eux. La Commission a estimé que cette pratique ne constituait pas un déni de justice naturelle, mais qu'elle constituait plutôt une procédure bien adaptée à la taille de la Commission, à sa composition et au mandat que lui confère la Loi. Suite au refus de la Commission de réexaminer sa décision, l'appelante a demandé à la Cour divisionnaire de procéder au contrôle judiciaire de la décision.

La Cour divisionnaire (1985), 51 O.R. (2d) 481

La Cour divisionnaire à la majorité, le juge Osler étant dissident, a fait droit à la demande, annulé la décision de la Commission et lui a ordonné de réexaminer l'affaire en fonction des motifs de jugement de la cour. Les motifs de la majorité des juges de la Cour divisionnaire, rédigés par le juge Rosenberg, portent que parce que les parties ne savaient pas ce qui s'était dit au cours des délibérations et n'ont pas eu la possibilité de répliquer, il y a eu violation du principe voulant qu'il appartient à celui qui entend une cause de la trancher. Il était impossible d'affirmer avec certitude que la réunion plénière de la Commission n'avait pas influencé la décision du banc de trois commissaires à cause de l'absence de preuve au sujet de ce qui s'était passé à la réunion. La cour a donc annulé la décision de la Commission. Le juge Osler, quant à lui, a estimé que la common law n'interdit nullement à celui qui doit rendre une décision de consulter des collègues pour autant que ceux qui n'ont pas entendu la preuve et les plaidoiries ne prennent pas part à la décision. Quoique les parties doivent avoir la possibilité de répliquer aux énoncés ou aux éléments de preuve nouveaux, rien n'indique en l'espèce que la réunion plénière de la Commission a donné lieu à de tels énoncés ou éléments de preuve.

La Cour d'appel (1986), 56 O.R. (2d) 513

La Cour d'appel a infirmé la décision de la Cour divisionnaire. Le juge Cory (alors juge de la Cour d'appel) a conclu qu'en vertu du par. 102(13) de la Loi sur les relations de travail, la Commission des relations de travail avait compétence exclusive pour déterminer sa propre pratique et procédure sous réserve seulement de l'obligation d'accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. Il a conclu de plus qu'il n'y avait pas eu déni de justice naturelle en l'espèce et que la réunion était conforme au bon sens en ce qu'elle permettait à des experts d'un domaine de se consulter sur l'importance et la portée d'une décision. Il a cependant souligné que la procédure de réunion plénière de la Commission était limitée étant donné qu'il fallait réentendre les parties si les délibérations de la Commission au complet portaient sur de nouveaux éléments de preuve. Il a aussi souligné que si le banc pouvait obtenir l'avis de la Commission au complet, les autres membres de la Commission ne pouvaient participer à la décision.

Les questions en litige

Il s'agit de déterminer en l'espèce s'il y a eu violation des règles suivantes de justice naturelle:

a) celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue.

b) le droit de connaître la preuve invoquée contre soi.

Les conséquences de la procédure de réunion plénière de la Commission

Pour déterminer s'il y a eu violation des règles de justice naturelle, il faut commencer par évaluer le rôle qu'a pu jouer la procédure de réunion plénière de la Commission dans le processus décisionnel. L'appelante soutient que la réunion plénière officielle de la Commission a pu influer sur l'issue de son affaire. Le syndicat intimé réplique que l'appelante doit faire la preuve d'une violation des règles de justice naturelle, mais qu'elle ne peut signaler, dans la décision de la Commission, la présence d'aucun nouvel élément de preuve ni d'aucun nouvel argument qui soit apparu en raison de la procédure de réunion plénière de la Commission. Les motifs rendus par la Commission au sujet de la demande de réexamen tendent à montrer que la décision ultime a été laissée au banc et qu'il faut donc présumer que le débat sur les conséquences de la politique n'a pas influé sur la décision finale.

Dans les motifs donnés par la Commission relativement à la demande de réexamen, on affirme, à la p. 2002, que les réunions plénières de la Commission visent les objets suivants:

[TRADUCTION] Ces réunions plénières de la Commission ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province.

La Commission ajoute, aux pp. 2002 et 2003:

[TRADUCTION] 9. Les réunions plénières de la Commission sont tout aussi importantes pour concevoir des décisions éclairées et pratiques qui résisteront à l'examen de bancs saisis ultérieurement que le sont les recherches et la réflexion des vice‑présidents quand ceux‑ci préparent leurs avant‑projets de décision. [. . .] La réunion plénière de la Commission ne fait qu'institutionnaliser ces débats et souligne mieux la portée considérable des conséquences de décisions particulières en matière de politique.

Sack et Mitchell, les auteurs de l'ouvrage intitulé Ontario Labour Relations Board Law and Practice, décrivent brièvement cette pratique, à la p. 7:

[TRADUCTION] Quand une question lui est ainsi soumise, la Commission au complet ne s'arrête pas aux faits de l'espèce ou à la preuve soumise, mais un commissaire peut exprimer son avis sur des questions de droit ou de politique. Il n'y a pas de vote. Le banc qui a entendu l'affaire délibère ensuite privément et arrête sa décision. De cette manière, il est possible d'arriver à une certaine uniformité dans les décisions de la Commission sur des questions de politique et de procédure même si la composition des bancs change tous les jours.

La Commission devait décider si l'obligation de négocier de bonne foi exigeait la divulgation spontanée d'un projet de fermer une usine qui, selon les allégations, était tout au moins sérieusement à l'étude. À cet égard, le syndicat intimé demandait à la Commission d'appliquer à l'espèce la décision qu'elle avait rendue dans l'affaire United Electrical, Radio & Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577, ou, tout au moins, de lui donner une interprétation libérale. Dans cette affaire, la Commission avait statué qu'en vertu de l'obligation qui lui incombe de négocier de bonne foi, l'employeur est tenu de divulguer la décision de facto de fermer une usine. La solution de cette question exigeait du banc saisi qu'il choisisse entre deux politiques opposées. Les motifs de la décision initiale de la Commission font état de l'importance du rôle des politiques dans les passages suivants aux pp. 1430, 1431, 1436 et 1443:

[TRADUCTION] Les affaires de ce genre font intervenir des valeurs opposées importantes. Il y a, d'une part, l'avantage de la stabilité dans les relations de négociation collective que favorisent la règle de droit prescrivant que la convention collective ait une durée minimale d'une année et la double règle qui interdit le recours à la grève et au lock‑out. Tous les différends qui surviennent pendant la durée d'une convention collective doivent être résolus par l'arbitrage des griefs. Il est aussi généralement reconnu que la direction doit avoir la possibilité de prendre les mesures que les changements du marché exigent. Les conditions économiques attendent rarement l'unanimité de la direction et des syndicats pour évoluer. D'autre part, les actions unilatérales de la direction peuvent nuire à des droits importants des travailleurs et des syndicats chez qui, faute de changement, il peut s'être développé certaines attentes et attitudes à l'égard du statu quo.

. . .

La Commission doit aussi tenir compte de l'objet de l'obligation de négocier, de la formulation de cette obligation et des conséquences du choix d'une orientation par rapport à une autre sur les relations industrielles.

. . .

Quelles sont les raisons de principe qui justifieraient une divulgation spontanée plus étendue et qui motiveraient l'intervention de la Commission face à la possibilité de telles difficultés?

En définitive, la Commission a choisi d'élargir la portée de la décision Westinghouse en appliquant le sens de l'expression "décision de facto" aux faits de l'espèce. Au paragraphe 53 de sa décision, la Commission dit, à la p. 1447:

[TRADUCTION] 53. De toute façon, nous concluons que la fermeture prochaine était si réelle et probable au début de janvier et que le conseil de direction l'a traitée de manière si superficielle (parce qu'il n'y a eu ni documentation, ni apparemment aucune étude des autres solutions possibles), que la société avait au moins l'obligation de dire qu'à défaut de réaliser une augmentation réelle du chiffre d'affaires ou de connaître un revirement spectaculaire dans l'exploitation de l'entreprise, la société recommanderait la fermeture dans les semaines suivantes. Compte tenu de la lettre envoyée aux employés à l'occasion de Noël, d'un bon deuxième semestre en 1982 et de l'état des pourparlers engagés entre le syndicat local et la direction sur l'avenir de l'usine, le silence de la société à la table des négociations équivalait à une déclaration mensongère au sens de la théorie de la décision de facto énoncée dans l'affaire Westinghouse.

L'extrait suivant des motifs rendus par la Commission relativement à la demande de réexamen résume la participation de la Commission au complet à l'application d'une politique (à la p. 2004):

[TRADUCTION] La divulgation spontanée à l'occasion de négociations collectives, l'objet du litige en l'espèce, a une grande importance pour ce qui est d'assurer l'efficacité et l'harmonie des négociations collectives dans la province. Aussi, il est juste de dire que de nombreux commissaires représentant les employés ou les employeurs présents à la réunion ont exprimé leur avis sur les principes énoncés dans l'avant‑projet de décision et sur leur application. Cependant, il n'y a pas eu de vote, ni de recours à quelque autre moyen de vérifier s'il y avait consensus.

En raison du nombre de commissaires présents et parce que, parmi les personnes présentes, il y avait un président suppléant, des vice‑présidents et des avocats, les avis qui y ont été exprimés étaient susceptibles d'avoir une très grande influence sur la décision.

Compte tenu de ce qui précède, j'estime que l'extrait suivant des motifs des juges formant la majorité de la Cour divisionnaire énonce correctement, aux pp. 491 et 492, les répercussions de la réunion plénière de la Commission:

[TRADUCTION] Le président Shaw [sic] affirme dans ses motifs que la décision définitive a été arrêtée par les trois commissaires qui avaient entendu la preuve et les plaidoiries. Il ne peut valablement affirmer que lui‑même et ses collègues membres du tribunal n'ont pas été influencés par le débat survenu lors de la réunion plénière de la Commission. La façon dont s'est déroulée la réunion plénière de la Commission laisse voir qu'il était important d'avoir l'avis des autres commissaires qui n'avaient entendu ni la preuve ni les plaidoiries avant de prendre une décision finale. La présentation de l'avant‑projet de décision à tous les commissaires et à tout le personnel de soutien comportait un risque sérieux que d'autres personnes soumettent leur avis et fassent valoir des arguments. Il est probable que certaines des personnes présentes à la réunion ont exprimé leur avis. Il n'y avait convocation d'une réunion plénière de la Commission que s'il y avait des questions de politique importantes à débattre. La discussion a certainement porté sur les raisons de principe de donner à l'art. 15 une interprétation libérale ou une interprétation restreinte. Les commissaires ou le personnel de soutien ont pu faire part d'informations tirées de leur expérience pratique, ce qui pourrait équivaloir à présenter des éléments de preuve. Les parties au litige n'avaient aucun moyen de savoir ce qui se disait dans ce débat, ni aucune possibilité de répliquer.

Je conclus de ce qui précède que la réunion plénière de la Commission a fort bien pu influer sur l'issue de l'affaire. Dans les motifs qu'elle a rendus au sujet de la demande de réexamen, la Commission ne tente pas directement de réfuter cette conclusion. Elle assure cependant que la décision finale est bel et bien celle du banc saisi. La Commission rencontre deux difficultés lorsqu'elle cherche à réfuter cette conclusion. Premièrement, il m'est difficile de comprendre comment la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières peut permettre d'atteindre son objectif de réaliser l'uniformité sans influencer la décision des bancs particuliers. L'uniformité ne peut se réaliser que si on fait concorder certaines décisions par l'application constante d'une politique. La deuxième difficulté découle de ce qu'en matière d'atteinte à l'intégrité du processus décisionnel, il suffit qu'il y ait apparence d'injustice. On ne peut accepter que le tribunal nie ce qui paraît être une conclusion objective plausible. Ce principe a été formulé par le juge Mackay dans l'arrêt Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378 (C.A. Ont.), où il dit, à la p. 382:

[TRADUCTION] Quand à la différence dans la composition du Public Accountants Council lors des première et seconde auditions, il se peut fort bien que les deux membres du Public Accountants Council absents lors de la première audition se soient abstenus de débattre des questions à décider. Il appert cependant qu'ils ont voté puisque la décision de révoquer la licence de l'appelant Ramm était unanime. Il est reconnu qu'il est non seulement important, mais essentiel que "non seulement justice soit rendue, mais qu'il y ait aussi apparence manifeste que justice est rendue". En un mot, il ne s'agit pas de se demander si deux membres du Conseil absents lors de la première audition ont participé aux délibérations du Conseil lors de l'audition subséquente. Ce qui est critiquable, c'est leur présence pendant la période de consultation, situation qui ne leur permettait pas d'examiner, d'une manière judiciaire, la preuve présentée sous serment plusieurs jours auparavant, en leur absence, sur laquelle une décision devait être fondée. [Je souligne.]

Dans l'arrêt Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344, à la p. 350, le juge Cartwright cite, en l'approuvant, le passage suivant des motifs du lord chancelier Eldon dans l'arrêt Walker v. Frobisher (1801), 6 Ves. Jun. 70, 31 E.R. 943, aux pp. 72 et 944 respectivement:

[TRADUCTION] Mais l'arbitre jure que cela (le fait d'avoir entendu d'autres personnes) n'a pas influencé sa décision. Je le crois. C'est un homme très respectable. Je ne puis cependant, par déférence pour qui que ce soit, faire ce qui m'apparaît contraire aux principes généraux. Un juge ne peut prendre sur lui de dire si un élément de preuve irrégulièrement admis a influencé sa décision. La décision peut avoir rendu justice parfaitement, mais elle ne saurait être justifiée selon les principes généraux.

Notre Cour a déjà approuvé cette affirmation dans l'arrêt Szilard v. Szasz, [1955] R.C.S. 3. Le juge Cartwright a lui aussi été impressionné par l'énoncé du juge Romer dans l'arrêt Rex v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698, à la p. 717:

[TRADUCTION] De plus, j'aimerais simplement souligner ceci: à cette réunion du 16 mai, il y avait trois juges qui n'avaient pas entendu la preuve présentée sous serment le 25 avril. Il y a eu partage d'opinions. La résolution en faveur de confirmer a été adoptée à huit voix contre deux et il est à tout le moins possible que la majorité ait été amenée à se prononcer comme elle l'a fait en raison de l'éloquence des membres qui avaient été absents le 25 avril et qui ignoraient absolument tout des faits.

Je vais maintenant examiner si le débat qui a été tenu sur des questions de politique lors de la réunion plénière de la Commission et qui a pu influer sur l'issue de l'affaire a constitué une violation des règles de justice naturelle.

Les principes de justice naturelle

Le paragraphe 102(13) de la Loi prévoit que la Commission doit accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. La Commission a le pouvoir d'établir sa propre pratique et procédure, mais les règles qui régissent cette pratique et cette procédure sont soumises à l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil. Bien que ce ne soient pas toutes les pratiques de la Commission qui doivent être ainsi approuvées, la pratique des réunions plénières de la Commission en est une qui pourrait nécessiter cette approbation. Aucune approbation de cette nature n'a été donnée et la pratique ne paraît pas avoir été adoptée officiellement à titre de règle de la Commission. Mais puisque ce point n'a pas été débattu, je n'ai pas l'intention de m'y arrêter.

On a soutenu que la réunion plénière de la Commission en l'espèce viole les principes de justice naturelle de deux manières: premièrement, parce que des commissaires qui ne faisaient pas partie du banc qui a entendu l'affaire ont participé à la décision et, deuxièmement, parce que la décision a été, au moins en partie, prise en fonction d'éléments qui n'ont pas été divulgués à l'audition et à l'égard desquels il n'y a pas eu de possibilité de présenter des arguments.

Bien qu'il s'agisse de principes de justice naturelle distincts, ceux‑ci découlent du même souci: faire en sorte qu'une partie à une procédure administrative qui a droit à une audition bénéficie d'une véritable audition, en ce sens qu'elle doit avoir la possibilité de répondre à tous les éléments qui influeront sur la décision du tribunal et d'y répondre en présence de ceux qui prennent cette décision. Crane le formule ainsi dans son commentaire sur la décision Consolidated‑Bathurst (1988), 1 C.J.A.L.P. 215, à la p. 217: [TRADUCTION] "Les deux règles ont le même objet, celui de préserver l'intégrité et l'équité du processus". Dans le premier cas, la partie n'a pas du tout eu la possibilité de convaincre certains des commissaires alors que, dans le second cas, la partie n'a pas eu la possibilité de convaincre le tribunal quant à l'incidence des éléments obtenus en dehors de l'audition.

L'énoncé lapidaire du rapport McRuer qui critique la procédure de réunion plénière de la Commission formule bien ce souci de justice. Aux pages 2005 et 2006, l'ancien juge en chef de la Haute Cour de l'Ontario dit ceci:

[TRADUCTION] Le fait de porter une affaire à la connaissance de toute la Commission pour en débattre et obtenir l'avis de personnes qui n'ont pas participé à l'audition sans que les parties touchées aient la possibilité d'exprimer leur avis constitue une violation du principe selon lequel celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue.

. . .

Malgré que la décision ultime soit prise par ceux qui ont assisté à l'audition, quand une section de la Commission juge nécessaire qu'une affaire soit débattue devant l'ensemble de la Commission ou une section plus grande, il faudrait en prévenir les parties et leur donner la possibilité d'être entendues.

Quoique je sois convaincu qu'officiellement, à tout le moins, c'est le banc de trois commissaires qui a pris la décision, cette conclusion ne clôt pas le débat. La question en litige est plutôt de savoir si l'introduction de considérations de politique dans le processus décisionnel par des commissaires qui n'ont pas assisté à l'audition et leur application par des commissaires qui étaient présents mais qui n'ont pas entendu de plaidoiries des parties au sujet de ces considérations est contraire à la raison d'être des principes susmentionnés.

Pour répondre à cette question, il faut examiner le rôle des politiques dans le processus décisionnel des tribunaux administratifs. Il n'y a pas de doute que la Commission des relations de travail peut tenir compte de politiques pour rendre ses décisions. Voir le juge Dickson (maintenant Juge en chef) dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, aux pp. 235 et 236:

La commission est un tribunal spécialisé chargé d'appliquer une loi régissant l'ensemble des relations de travail. Aux fins de l'administration de ce régime, une commission n'est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s'est développé à partir du système de négociation collective, tel qu'il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.

La Loi oblige donc la Commission à tenir une audition et à donner aux parties toute possibilité de présenter des éléments de preuve et des arguments. Elle a aussi le pouvoir d'appliquer des politiques. À l'époque où la classification des tribunaux en tribunaux quasi judiciaires ou administratifs déterminait le contenu des règles de justice naturelle, la Commission aurait été classée dans la catégorie des tribunaux qui exerçaient des fonctions hybrides. Un tribunal qui exerçait des fonctions hybrides le faisait en deux étapes. À titre de tribunal quasi judiciaire, il était tenu de se conformer aux règles de justice naturelle. Au moment de rendre sa décision, il entrait dans la phase administrative de ses fonctions et pouvait, par l'application d'une politique administrative, écarter la conclusion indiquée à l'audience. On trouve des exemples de ce type de tribunal et de la jurisprudence qui traite de ses fonctions dans les arrêts B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health, [1947] 2 All E.R. 395, et Re Cloverdale Shopping Centre and the Township of Etobicoke (1966), 2 O.R. 439 (C.A. Ont.) Selon cet état du droit, un tribunal n'était pas tenu, dans la phase administrative de ses fonctions, d'observer les règles de justice naturelle et par conséquent de divulguer la politique qu'il appliquait. Bien que les tribunaux qui remplissaient ces fonctions dites administratives étaient assujettis à une obligation générale d'agir avec équité, ils n'étaient pas tenus, en règle générale, de divulguer la politique qu'ils allaient appliquer. Par conséquent, dans le cas des tribunaux hybrides, la non‑divulgation de cette politique pendant la phase quasi judiciaire n'aurait pas été considérée contraire aux règles de justice naturelle. À cet égard, les politiques étaient placées sur le même pied que le droit. Il était possible de traiter les politiques et le droit à l'audition, mais le tribunal pouvait la compléter par ses propres recherches sans en informer les parties.

Il y a lieu de réévaluer cette conception du rôle des politiques en fonction de l'évolution du droit relatif à la classification des tribunaux et à l'application des règles de justice naturelle et d'équité à leur endroit. Le contenu de ces règles ne dépend plus de leur classification en règles judiciaires, quasi judiciaires ou administratives, mais il est déterminé par les circonstances de l'affaire, les dispositions législatives applicables et la nature des litiges à décider. Voir Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311, Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602, et Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879.

Il ne convient donc plus de conclure que l'omission de divulguer les politiques que le tribunal va appliquer ne constitue pas un déni de justice naturelle sans examiner toutes les circonstances dans lesquelles le tribunal fonctionne.

Les procédures visées par le présent pourvoi portent sur l'exercice de pouvoirs exceptionnels de la part de la Commission. En l'espèce, on demandait à la Commission d'ordonner la réouverture de l'usine de Hamilton, même si son exploitation avait été déficitaire. Même si la Commission a refusé de rendre cette ordonnance, elle semble avoir estimé qu'elle avait compétence pour la rendre. L'employeur a plutôt été condamné à payer des dommages‑intérêts. Ce sont là des conséquences civiles qui touchent plus les droits des employeurs que ne le font de nombreuses actions civiles devant des tribunaux où le justiciable bénéficie de toute la protection offerte par les diverses règles de pratique, de procédure et de preuve. En l'espèce, la Loi prescrit d'accorder toute possibilité aux parties de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. Cette possibilité est‑elle refusée quand le tribunal examine et applique une politique sans donner aux parties la possibilité d'en traiter à l'audition? Est‑ce là une violation de la norme d'équité qui sous‑tend les règles de justice naturelle?

La réponse à ces questions dépend de la nature des politiques et de ce qu'il est ou non correct de les mettre sur le même pied que le droit. Dans l'arrêt Innisfil (Municipalité du canton) c. Municipalité du canton de Vespra, [1981] 2 R.C.S. 145, notre Cour devait décider si une partie à une procédure tenue devant la Commission municipale de l'Ontario avait le droit de contester une politique en présentant des éléments de preuve et en procédant à des contre‑interrogatoires, qui sont les méthodes traditionnelles de contester les faits. La Cour d'appel de l'Ontario avait statué que la politique du gouvernement présentée à l'audition n'avait pas force obligatoire, mais qu'elle était susceptible de contestation sous forme de preuve contradictoire. On a cependant refusé le droit de contre‑interroger. Notre Cour a confirmé le droit de contester une politique au moyen d'une preuve. De plus, l'appelante s'est vu accorder le droit de contre‑interroger, ce qui infirmait la décision de la Cour d'appel à cet égard. Le juge Estey, qui a rendu l'arrêt de la Cour, dit ceci, à la p. 167:

D'autre part, quand les droits d'une personne sont en jeu et que la loi lui accorde le droit à une audition complète, dont celle de la démonstration de ses droits, on s'attendrait à trouver dans la loi la négation catégorique du droit de cette personne de réfuter, par contre‑interrogatoire, la preuve apportée contre elle.

Si une partie a le droit de contester une politique de la même manière qu'elle peut contester un fait, il s'ensuit que priver une partie de ce droit constitue un refus d'accorder à cette partie toute possibilité de présenter sa preuve et est injuste. Sous ce rapport, une politique diffère du droit qui ne peut faire l'objet d'une preuve ou d'un contre‑interrogatoire. Une politique a souvent une composante factuelle que le droit n'a pas. De plus, selon notre système de justice, il est essentiel que le droit soit correctement appliqué. Un tribunal judiciaire ou administratif n'est pas astreint à s'en remettre aux seules règles de droit que les parties lui ont soumis. En conséquence, un tribunal administratif peut se fonder sur ses propres recherches et, en cas de divergence avec ce qui a été soumis à l'audition, il est tenu d'appliquer le droit déterminé par le résultat de ses recherches. Ordinairement, il n'y a pas d'obligation de révéler aux parties le fruit des recherches du tribunal quant au droit, bien qu'il soit recommandable d'obtenir leur avis quant à un précédent qui est porté à l'attention du tribunal et qui peut avoir une influence considérable sur sa décision. Pour un exemple de l'application de cette pratique en notre Cour, on peut consulter l'arrêt Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, à la p. 36. Nous n'avons pas la même attitude envers les politiques. Il n'y a pas nécessairement une politique qui soit la bonne à suivre. Il arrive souvent que les politiques s'opposent et que le choix de la meilleure dépende d'un examen comme celui ordonné dans l'arrêt Innisfil, précité.

La jurisprudence et la doctrine appuient abondamment la proposition qu'en général il y a lieu de traiter une politique davantage comme un fait que comme du droit. Dans l'arrêt Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141, le juge en chef Laskin, statuant que la Commission avait le droit de se fonder sur une politique, dit à la p. 171:

. . . il était tout à fait approprié d'énoncer des principes directeurs comme le Conseil l'a fait à l'égard de la télévision par câble. Les principes en cause ont été établis après de longues auditions auxquelles les parties intéressées étaient présentes et ont pu faire des observations. Sous le régime de réglementation établi par la Loi sur la radiodiffusion, il est dans l'intérêt des titulaires éventuels de licences et du public d'avoir une politique d'ensemble. Même si une telle politique peut ressortir d'une succession de demandes, il est plus judicieux de la faire connaître à l'avance.

Dans son ouvrage intitulé de Smith's Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1982), de Smith affirme, à la p. 223:

[TRADUCTION] . . . la possibilité d'être entendu tant sur l'application que sur le bien‑fondé d'une politique peut être nécessaire afin d'éviter une diminution de pouvoir discrétionnaire.

Pour étayer son avis, l'auteur cite les motifs du lord juge Megaw dans l'arrêt R. v. Criminal Injuries Board, [1973] 1 W.L.R. 1334, à la p. 1345:

[TRADUCTION] Quand aux procès‑verbaux de la commission, je crois que la justice de même que le régime du paragraphe 22 exigent que si, dans un cas particulier, la commission veut s'inspirer de quelque principe formulé dans un procès‑verbal préexistant, le requérant soit avisé de l'existence et des termes de ce procès‑verbal, de sorte qu'il puisse, s'il le désire, présenter des arguments à son égard, c'est‑à‑dire des arguments relatifs aux questions de savoir si le principe est bon ou mauvais par rapport aux conditions du régime et si, à supposer qu'il soit bon, ce principe est applicable ou non aux faits de l'espèce.

On trouve cet autre commentaire de de Smith dans la section portant sur le droit à une audition, à la p. 182, note 92:

[TRADUCTION] Quoique ce serait aller trop loin que de soutenir qu'il existe, en toutes circonstances, un droit implicite d'être informé de toute proposition de politique et de la contester, il y a des indications en ce sens: voir, par exemple, British Oxygen Co. Ltd. v. Board of Trade, [1971] A.C. 610, aux pp. 625 et 631 (il est à souhaiter que les demandeurs de subventions industrielles soient informés de l'existence de toute règle ou politique généralement appliquée par le Ministère, et qu'ils aient la possibilité de présenter des arguments sur le bien‑fondé ou l'applicabilité de la politique ou de la règle: cette pratique rendrait les demandes plus efficaces et empêcherait le Ministère de restreindre son pouvoir discrétionnaire) . . .

Dans son ouvrage intitulé Droit administratif (2e éd. 1985), le professeur Garant affirme, aux pp. 792 et 793:

La jurisprudence nous semble bien à l'effet qu'un énoncé de politique ou des directives prises préalablement par un tribunal ne donnent pas lieu à crainte raisonnable de préjugé, si le tribunal respecte la règle audi alteram partem, même si la décision à intervenir est conforme à l'énoncé de politique ou aux directives.

Voir également Dusseault et Borgeat, Traité de droit administratif (2e éd. 1985), à la p. 423, et Pépin et Ouellette, Principes de contentieux administratif (2e éd. 1982), à la p. 269.

Au sujet de [TRADUCTION] "l'obligation de divulguer", Aronson et Franklin écrivent dans leur ouvrage intitulé Review of Administrative Action, à la p. 183:

[TRADUCTION] La mesure dans laquelle les politiques, l'expérience et la recherche personnelle font partie intégrante du processus décisionnel varie forcément selon le sujet de la décision ou de la recherche. Même dans une audition apparentée à un procès, le décideur n'est pas restreint à la preuve et aux arguments soumis par les parties, mais il doit tenir compte de l'intérêt du public et des institutions. Plus un problème est "polycentrique", technique ou axé sur une politique, plus le décideur sera poussé à chercher des solutions, à conférer séparément avec les personnes intéressées et à faire appel à leur expérience pour arriver à un règlement. La capacité des juges de tribunaux administratifs de se renseigner, de mettre à profit leurs compétences et expérience et les attentes qu'ils le feront, rend parfois difficile de définir et de respecter l'obligation de divulguer. Mais, en même temps, cette capacité accroît l'importance de cette obligation. La divulgation peut constituer une protection importante contre l'utilisation d'éléments inexacts ou de théories non éprouvées. Elle peut aussi favoriser l'efficacité de l'audition en concentrant les renseignements et l'argumentation sur les sujets et les éléments de preuve pertinents. [Je souligne.]

Wade affirme, à la p. 470 de son ouvrage intitulé Administrative Law (4e éd. 1977):

[TRADUCTION] Il va sans dire que les politiques constituent le fondement de la discrétion administrative dans de nombreuses affaires, mais ceci ne justifie pas de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire avec équité envers toute personne qui sera défavorisée par une décision. La décision exige qu'on soupèse les intérêts de ces personnes en fonction de ce qu'exige une politique; on ne peut le faire sans donner à cette personne la possibilité d'être entendue.

À mon avis, la réunion plénière de la Commission a donc privé l'appelante de la pleine possibilité de présenter des éléments de preuve et de faire valoir des arguments et a constitué un déni de justice naturelle. Quoique le dossier ne permette pas de déterminer avec certitude si la formulation, lors de la réunion plénière, d'une politique qui n'a pas été divulguée aux parties a eu un effet sur la décision, le fait que la chose ait très bien pu se produire est fatal à la décision de la Commission.

Même si l'uniformisation des décisions de tribunaux particuliers est souhaitable, elle ne peut se faire aux dépens des règles de justice naturelle. Si le législateur veut permettre la poursuite de cet objectif, il est libre d'autoriser la procédure de réunion plénière de la Commission. Il convient de souligner que le Parlement a adopté en première lecture le projet de loi C‑40, une refonte de la Loi sur la radiodiffusion, lequel permet à des bancs particuliers de consulter le Conseil et ses cadres afin de réaliser une application uniforme des politiques (par. 19(4)). On prévoit cependant la promulgation régulière de directives et d'énoncés de politique relativement aux matières relevant de la compétence du Conseil.

L'article 114

Les intimés ne soutiennent pas que s'il y a eu violation des règles de justice naturelle, la clause privative de l'art. 108 de la Loi s'applique. Ils ont toutefois soutenu que s'il y a eu violation des règles de justice naturelle, elle a été purement formelle et qu'il n'y a pas lieu d'accorder quelque réparation que ce soit. Les intimés invoquent l'art. 114 de la Loi et l'arrêt Toshiba Corp. c. Tribunal antidumping (1984), 8 Admin. L.R. 173 (C.A.F.) L'article 114 est ainsi conçu:

114 Les instances introduites en application de la présente loi ne sont pas nulles en raison d'un vice de forme ou d'une irrégularité technique. Elles ne sont pas rejetées ni annulées, à moins qu'il n'en résulte un préjudice grave ou une erreur judiciaire fondamentale.

L'arrêt Toshiba porte sur un rapport préliminaire du personnel préparé pour le Tribunal antidumping qui n'avait pas été divulgué aux parties, ce que la cour a qualifié de "pratique dangereuse". Néanmoins, la Cour d'appel s'est dite convaincue que tout ce qui était contenu dans le rapport était de notoriété publique ou était fondé sur des faits et des sources soulevés à l'audience d'une manière telle que les parties avaient eu la possibilité de les examiner. Donc, s'il y avait eu violation des règles de justice naturelle, elle était mineure et sans importance de sorte que la demande de contrôle judiciaire a été rejetée.

L'argument selon lequel il n'y a pas eu de préjudice causé par une violation technique des règles de justice naturelle exige de la partie qui l'invoque qu'elle établisse cette absence. Pour faire cette preuve en l'espèce, il faudrait que les intimés convainquent la cour que les sujets discutés avaient tous été abordés à l'audition. Ce n'est pas ce qui s'est produit; à la différence de l'affaire Toshiba, il n'y a pas de compte rendu ou de procès‑verbal de la réunion plénière de la Commission qui permettraient de faire la comparaison avec les procédures d'audition. On ne saurait demander à l'appelante de prouver l'existence d'un préjudice alors qu'elle n'a pas eu connaissance de ce qui a été discuté à la réunion plénière de la Commission et qu'il n'y a pas de preuve quant à ce qui y a été réellement discuté. En l'absence de cette preuve, il est impossible de déterminer la gravité de la violation des règles de justice naturelle et je ne puis conclure qu'il n'y a pas eu de préjudice grave.

Le paragraphe 102(13)

Je ne puis non plus conclure que la procédure de réunion plénière de la Commission est sauvegardée en vertu du par. 102(13) de la Loi sur les relations de travail. Le paragraphe 102(13) est ainsi conçu:

102 . . .

(13) La Commission régit sa propre pratique et procédure, sous réserve toutefois d'accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. La Commission peut, sous réserve de l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil, établir des règles de pratique et de procédure, réglementer l'exercice de ses attributions et prescrire les formules qu'elle estime opportunes. [Je souligne.]

Je reconnais l'importance de la déférence à l'égard du choix fait par une commission de sa procédure, dont parle le juge Pigeon de notre Cour dans l'arrêt Komo Construction Inc. v. Commission des Relations de Travail du Québec, [1968] R.C.S. 172, à la p. 176:

Tout en maintenant le principe que les règles fondamentales de justice doivent être respectées, il faut se garder d'imposer un code de procédure à un organisme que la loi a voulu rendre maître de sa procédure.

Cependant, en l'espèce, l'appelante n'a pas eu toute possibilité de présenter sa preuve et de faire valoir ses arguments, alors que cette possibilité constitue une limite expresse que la Loi impose au contrôle de la Commission sur sa procédure. De plus, quand les règles de justice naturelle entrent en conflit avec une pratique de la Commission, cette dernière doit céder le pas.

Dispositif

En conséquence, le pourvoi est accueilli, l'arrêt de la Cour d'appel est infirmé et l'ordonnance de la Cour divisionnaire est rétablie avec dépens en faveur de l'appelante contre les intimés en notre Cour et en Cour d'appel.

//Le juge Gonthier//

Version française du jugement des juges Wilson, La Forest, L'Heureux-Dubé, Gonthier et McLachlin rendu par

Le juge Gonthier -- J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Sopinka et, en toute déférence, je ne puis partager ses conclusions en l'espèce. Bien que, dans l'ensemble, je ne sois pas en désaccord avec le résumé des faits, des décisions et des questions en litige, je crois utile de les exposer un peu plus en détail.

Le pourvoi est formé contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a rejeté une demande de contrôle judiciaire de deux décisions de la Commission des relations de travail de l'Ontario (la "Commission"). Dans la première décision, un banc tripartite composé du président de la Commission G. W. Adams, c.r., et de W. H. Wightman et B. F. Lee qui représentaient l'employeur et les employés respectivement, a statué, avec dissidence de la part de M. Wightman, que l'appelante n'avait pas négocié de bonne foi avec le syndicat intimé en ne divulguant pas, pendant les négociations, sa décision imminente de fermer l'usine visée par la convention collective. L'avocat de l'appelante a alors appris qu'une réunion plénière de la Commission avait été convoquée dans le but d'analyser les conséquences en matière de politique de sa décision alors que celle‑ci était encore au stade d'avant‑projet. Les parties n'ont été ni avisées de cette réunion, ni invitées à y participer. L'appelante a demandé le réexamen de cette décision en vertu de l'art. 106 de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, pour le motif que la réunion plénière de la Commission a entaché de nullité sa décision et que les éléments de preuve soumis à la première audition n'avaient pas été examinés correctement. Le même banc a rejeté ces deux arguments dans la seconde décision ("la décision relative à la demande de réexamen").

Les décisions de la Commission ont été contestées devant la Cour divisionnaire pour les motifs suivants: 1) la décision initiale était manifestement déraisonnable en fait et en droit et 2) la réunion plénière convoquée par la Commission avant que le banc ne rende sa décision violait les règles de justice naturelle. La Cour divisionnaire a rejeté le premier motif invoqué et l'appelante ne l'a soulevé ni en cour d'appel, ni en notre Cour. La seule question en litige devant notre Cour est donc celle de savoir si la réunion contestée a entaché de nullité la première décision de la Commission pour le motif que les membres du banc qui a entendu l'affaire en ont alors discuté avec d'autres personnes qui n'avaient pas entendu la preuve ni les plaidoiries.

Pour décider s'il y a eu manquement aux principes de justice naturelle en l'espèce, il est nécessaire d'analyser plus en détail les faits à l'origine de la première plainte du syndicat intimé. Il sera aussi nécessaire d'examiner la preuve relative à l'objet et aux circonstances de la réunion plénière de la Commission afin de comprendre les questions de politique qui étaient en cause lors de cette réunion.

I - Les faits

a)La fermeture de l'usine et les négociations visant la signature d'une convention collective

L'appelante exploitait une usine de fabrication de boîtes de carton ondulé à Hamilton ("l'usine de Hamilton") qu'elle a décidé de fermer le 26 avril 1983. Cette décision, qui avait été approuvée par le conseil d'administration le 25 février 1983, a été annoncée le 1er mars 1983. Le syndicat intimé était l'agent négociateur des employés de l'usine de Hamilton et avait négocié une nouvelle convention collective avec l'appelante du 2 novembre 1982 au 13 janvier 1983, date à laquelle un mémoire d'entente avait été signé. La convention collective a été signée le 22 avril 1983. Il ressort clairement de la preuve entendue par la Commission que les événements menant à la décision de fermer l'usine de Hamilton se sont déroulés parallèlement aux négociations collectives relatives à cette usine. Il est aussi évident que le syndicat intimé n'a jamais été avisé de la possibilité d'une fermeture imminente de l'usine. Quoique les demandes du syndicat aient compris au départ la modification de l'art. 18.26 de la convention collective existante qui traitait de la fermeture d'usine et des indemnités de départ, le syndicat intimé a abandonné cette demande de sa propre initiative pendant les négociations et l'art. 18.26 a été simplement reconduit. Le sujet de la fermeture de l'usine n'a plus jamais été soulevé au cours des négociations.

D'après les dépositions des représentants de l'appelante, l'usine de Hamilton entraînait des pertes si considérables qu'elle aurait fermé ses portes en 1982 s'il n'y avait pas eu une grève à l'échelle de cette industrie de juin à décembre de la même année. L'usine de Hamilton est restée ouverte pendant cette période et l'appelante espérait qu'une certaine clientèle serait générée grâce aux nouveaux contrats signés par suite de la grève à l'échelle de l'industrie. Dès 1981, après la négociation de la convention collective visant les années 1980 à 1982, l'appelante et le syndicat intimé avaient discuté de la crainte que l'usine ferme ses portes à cause des pertes considérables prévues au cours de cette année. L'appelante avait décidé de rentabiliser l'usine et elle a demandé la collaboration du syndicat intimé, ajoutant qu'elle n'avait pas l'intention de fermer l'usine de Hamilton à ce moment‑là. En octobre 1981, les employés de l'unité de négociation se sont engagés à améliorer la productivité à cette usine. Après avoir essuyé des pertes de 1,3 million de dollars en 1981, l'appelante a continué d'investir de l'argent dans l'usine de Hamilton, tout en prévenant qu'elle ne continuerait pas de [TRADUCTION] "jeter de l'argent par les fenêtres" et que l'usine devrait devenir rentable à court terme. En mai 1982, immédiatement avant la grève à l'échelle de l'industrie, 25 employés avaient dû être mis à pied et l'usine ne fonctionnait plus qu'à deux quarts par jour, quatre jours par semaine.

Dans ces circonstances, la grève à l'échelle de l'industrie fut un don du ciel pour l'usine de Hamilton. De nouveaux clients durent attribuer des contrats à l'usine de Hamilton pour la durée de la grève et l'usine fonctionnait à plein rendement, à trois quarts par jour, sept jours par semaine. Malheureusement, il n'y eut pas autant de nouveaux clients que prévu et M. Ted Haiplik, vice‑président et directeur général de la division des emballages a fait rapport à ses supérieurs qu'à son avis il fallait fermer l'usine de Hamilton. Monsieur Souccar, le supérieur immédiat de M. Haiplik, a témoigné avoir reçu cette recommandation pendant [TRADUCTION] "la première ou la deuxième semaine de février, à l'occasion d'une de leurs réunions régulières". La question a été portée à l'attention du conseil d'administration lors de sa réunion du 25 février 1983; le conseil a alors décidé que l'usine fermerait ses portes le 26 avril 1983. Monsieur Souccar a souligné qu'il fallait de quatre à cinq semaines, après une grève à l'échelle de l'industrie, pour connaître la part de marché retenue par l'appelante et vérifier sa viabilité dans des circonstances normales. Donc, d'après M. Souccar, aucune décision de fermer l'usine de Hamilton ne pouvait être prise avant février 1983.

Pendant toute cette période, personne n'a jamais parlé de la possibilité de fermer l'usine au cours des négociations, sauf qu'on a mentionné que les clients suivaient ces négociations de près pour vérifier s'il y aurait possibilité de grève après la date cible du 8 janvier 1983 fixée par le syndicat intimé. De plus, M. Gruber, qui agissait à titre de négociateur pour l'appelante a témoigné qu'il n'avait été au courant d'aucun projet de fermer l'usine pendant les négociations. C'est dans ce contexte qu'on a demandé à la Commission de décider si l'appelante avait manqué à l'obligation qu'elle avait de négocier de bonne foi et, plus précisément, si elle avait l'obligation de divulguer son projet de fermer l'usine de Hamilton.

La Commission a statué, dans la décision United Electrical, Radio & Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577 (la décision Westinghouse), que l'obligation de divulguer spontanément tout renseignement utile aux fins des négociations collectives fait partie intégrante de l'obligation de négocier de bonne foi si ces renseignements ont trait à des projets [TRADUCTION] "qui, s'ils sont mis à exécution pendant la durée de la convention collective, auront des conséquences importantes sur la situation économique des employés de l'unité de négociation" (à la p. 598). Pour comprendre les questions de politique qui ont été débattues lors de la réunion plénière de la Commission, il faut analyser la décision Westinghouse et ses répercussions sur l'espèce.

b)La décision Westinghouse et les arguments invoqués par les parties devant la Commission

Dans l'affaire Westinghouse, la direction avait décidé de déménager de Hamilton à divers autres endroits la division des appareils de commutation et de contrôle deux mois après la fin des négociations visant la signature d'une convention collective. Dans cette décision, la Commission a statué que l'obligation de négocier de bonne foi, énoncée à l'art. 14 de la Loi sur les relations de travail, devenu depuis l'art. 15, comportait l'obligation de divulguer, pendant les négociations, les décisions susceptibles de toucher sérieusement les membres de l'unité de négociation. Cependant, la Commission a trouvé difficile de déterminer à quel moment une décision projetée devient suffisamment certaine pour justifier sa divulgation pendant les négociations sans qu'il en résulte inutilement des perceptions de menaces au cours du processus de négociation. La Commission a défini de la manière suivante les dangers de la divulgation forcée de projets qui seront peut‑être délaissés plus tard et elle a statué que l'employeur n'est pas tenu de divulguer des projets avant qu'ils n'aient atteint au moins le stade de décisions de facto, aux pp. 598 et 599:

[TRADUCTION] 41. La nature concurrentielle de notre économie et l'obligation, pour une administration compétente, de s'adapter aux forces du marché exigent des administrateurs qu'ils envisagent constamment de nouvelles mesures susceptibles d'avoir des répercussions sur l'unité de négociation. Mais plus souvent qu'autrement, il n'en résulte pas de décision concrète. Pour une raison ou une autre, les projets sont souvent rejetés à l'étape de leur conception ou abandonnés plus tard en raison de changements des circonstances externes. L'amorce par la société de discussions libres portant sur des sujets aussi vagues à la table de négociation pourrait avoir de graves conséquences sur les relations de travail. L'employeur devrait décider à chaque fois qu'il y a négociation à quel moment, dans l'évolution de son projet, il doit en faire part au syndicat pour se conformer à l'art. 14. Parce que cette annonce viendrait de l'employeur et que les projets n'ont souvent aucune suite, il y aurait possibilité que le syndicat perçoive l'annonce faite par l'employeur comme une menace (et qu'elle entraîne des contestations). Si l'annonce n'était pas perçue comme une menace, il y aurait quand même possibilité de réaction exagérée des employés à l'annonce de la société. Une mesure annoncée par la société, par opposition à une réponse de la société à une demande syndicale de renseignements, peut donner prise à un sentiment de certitude qui n'est pas justifié dans les faits. Les négociations collectives lancent les parties dans des pourparlers délicats et souvent périlleux. Compte tenu de l'obligation déjà imposée à la société de répondre franchement, à la table des négociations, aux demandes de renseignements du syndicat au sujet des projets de l'employeur susceptibles d'avoir des conséquences importantes sur l'unité de négociation, exiger de l'employeur qu'il engage le débat sur des sujets qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision de sa part comporterait peu d'avantages pour le syndicat et risquerait de fausser le processus de négociation et d'engendrer plus de litiges entre les parties. L'obligation définie à l'art. 14 n'impose pas à l'employeur le devoir de divulguer, de sa propre initiative, les projets qui n'ont pas encore atteint au moins le stade de décisions de facto. [Je souligne.]

La Commission a donc statué que la direction [TRADUCTION] "n'avait pas pris de décision ferme de déménager, pendant les négociations collectives, qui l'aurait obligée à divulguer sa décision au syndicat" (à la p. 599). [Je souligne.]

Les faits de l'espèce ressemblent beaucoup à ceux de l'affaire Westinghouse puisque la direction avait pris, pendant ou immédiatement après la négociation de la convention collective, une décision susceptible d'influencer profondément l'unité de négociation et qu'il fallait alors décider si le projet de fermer l'usine de Hamilton était rendu suffisamment loin dans le processus décisionnel de la direction pour justifier sa divulgation aux représentants du syndicat au cours des négociations. Devant la Commission, la société appelante et le syndicat intimé ont soutenu notamment qu'il fallait modifier le critère établi dans la décision Westinghouse. Dans ses motifs, [1983] OLRB Rep. September 1411, le président Adams formule ainsi la position du syndicat intimé, à la p. 1428:

[TRADUCTION] 26. Dans son deuxième argument important soulevé à titre subsidiaire, le plaignant demande à la Commission de réexaminer la décision qu'elle a rendue dans l'affaire Westinghouse et en vertu de laquelle un employeur n'est pas tenu de divulguer de sa propre initiative des projets qui n'ont pas encore atteint au moins le stade de décisions de facto. Le plaignant soutient que la norme devrait imposer la divulgation quand un employeur "envisage sérieusement de prendre une mesure dont la réalisation aura des conséquences profondes sur les employés".

Le président Adams a résumé plus loin l'argumentation de l'appelante en ces termes, à la p. 1429:

[TRADUCTION] 29. On a soutenu, au nom de la société intimée, qu'elle était tenue de divulguer lors des négociations collectives toute décision de fermer l'usine qu'elle avait prise au cours des négociations. L'avocat de l'intimée soutient que d'après la preuve soumise à la Commission, on ne peut que conclure qu'aucune décision définitive n'avait été arrêtée et que l'intimée n'était pas tenue de spéculer, pendant les négociations, sur la possibilité de fermer l'usine.

Donc, même si les parties ont invoqué d'autres arguments de droit et de fait, la principale question en litige devant la Commission était de savoir s'il y avait lieu de réexaminer la décision Westinghouse et de remplacer le critère que la décision avait adopté par l'un de ceux proposés par les parties. La question en était une de politique qui avait des conséquences importantes du point de vue des principes du droit du travail et de l'efficacité des négociations collectives en Ontario. La volonté de la Commission de débattre cette question en réunion plénière était donc compréhensible.

Le banc de la Commission chargé de l'audition a décidé en l'espèce, avec dissidence de la part de M. Wightman sur ce point, qu'il y avait lieu de confirmer le critère établi dans la décision Westinghouse et que, dans la présente affaire, l'appelante avait pris la décision de facto de fermer l'usine de Hamilton pendant le déroulement des négociations. Ainsi, l'appelante avait l'obligation de divulguer sa décision au syndicat intimé même si on ne lui avait pas posé de question à ce propos. La Commission a conclu, à titre subsidiaire, que la décision de fermer l'usine était si probable que l'appelante aurait dû informer le syndicat intimé que si la situation financière de l'usine de Hamilton ne s'améliorait pas rapidement, la recommandation de fermer l'usine serait soumise au conseil d'administration.

c) La réunion plénière de la Commission

Le 23 septembre 1983, Me Michael Gordon, l'avocat de l'appelante, a appris qu'une réunion plénière se déroulait aux bureaux de la Commission à propos de la fermeture de l'usine de Hamilton. Me Gordon savait que la Commission avait depuis un certain temps l'habitude de tenir des réunions plénières, mais il n'avait jamais eu connaissance que l'un des dossiers auxquels il avait participé faisait l'objet d'une telle réunion. L'appelante a présenté une demande de réexamen de la décision initiale pour le motif notamment que la pratique de tenir des réunions plénières de la Commission est illégale.

Dans la décision relative à la demande de réexamen, le président Adams décrit en détail l'objet de ces réunions et la façon dont elles sont tenues. Naturellement, le président Adams insiste sur la nécessité de promouvoir la cohérence des décisions de la Commission et d'y maintenir un niveau élevé de qualité, à la p. 2001:

[TRADUCTION] 6. En examinant cette question, il faut souligner que la Loi confère à la Commission des pouvoirs discrétionnaires étendus sur plusieurs sujets quant à la façon d'interpréter et d'appliquer la Loi à toutes sortes de situations concrètes. À l'intérieur de ces pouvoirs discrétionnaires, la prise des décisions doit s'appuyer sur des considérations de politique. À ce niveau de "droit administratif", le droit et les politiques sont dans une large mesure inséparables. En effet, le droit et les politiques en viennent à être établis sous la forme de décisions rendues par différents bancs dans des affaires particulières. C'est dans ce contexte que l'on blâme parfois la Commission de ne pas créer suffisamment de certitude dans sa jurisprudence de manière à faciliter la planification par les parties régies par la Loi. Cette critique ne tient cependant pas compte du fait qu'il existe une jurisprudence abondante de la Commission depuis presque aussi longtemps que la Loi elle‑même existe et qu'elle est aussi stable et incontestable que le droit peut l'être. La Commission a reconnu dans ses décisions qu'il est nécessaire d'avoir une uniformité et une stabilité dans l'application de la Loi et des pouvoirs discrétionnaires que celle‑ci comporte. En réalité, c'est parce qu'il y a tant de droit et de politiques bien établis que jusqu'à 80 pour 100 des plaintes de pratiques déloyales en matière de travail sont retirées, rejetées, réglées ou arrangées sans délivrance d'une décision et qu'une grande proportion des autres affaires sont soit réglées soit retirées sans qu'il soit nécessaire de tenir une audience. [. . .] Donc, il y a de grands avantages pour la Commission à ce que celle‑ci établisse clairement ses politiques et qu'après les avoir établies, elle les maintienne et les applique. Néanmoins, même quand la Commission applique une politique établie, il reste une marge inévitable de pouvoir discrétionnaire dans l'application de la Loi à chaque situation concrète. De plus, la Commission conserve le droit de changer ses politiques au besoin et les nouvelles modifications apportées à la Loi créent d'autres obligations de procéder à une analyse permanente des politiques. Pour s'acquitter efficacement de ses tâches, la Commission a besoin de toutes les lumières qu'elle peut rassembler dans le but d'évaluer les conséquences pratiques de ses décisions, parce qu'elle n'a pas les moyens de vérifier par des recherches et des enquêtes quelles seront au juste les conséquences de ses décisions sur les relations de travail et sur l'ensemble de l'économie. Dans ces circonstances, et si on accepte qu'aucun banc de la Commission ne peut en lier un autre par sa décision, quelles procédures institutionnelles la Commission a‑t‑elle mises au point pour conférer plus de perspicacité dans l'exercice par les bancs particuliers des pouvoirs conférés à la Commission? Quels mécanismes internes la Commission a‑t‑elle établis pour fixer un niveau de réflexion dans la formulation de politiques qui répondent aux besoins de la collectivité en matière de relations de travail et qui de plus résisteront à l'épreuve du temps? Quelles procédures internes la Commission a‑t‑elle établies pour assurer la meilleure compréhension possible de ces politiques par tous les commissaires de manière à faciliter une application plus ou moins uniforme de ces politiques? La réunion contestée par l'intimé doit être perçue seulement comme une partie des arrangements administratifs internes que la Commission a pris pour réaliser le maximum d'efficacité de la réglementation dans un contexte de relations de travail. [Je souligne.]

On remarquera que le président Adams ne soutient pas que l'objet des réunions plénières de la Commission est de réaliser l'uniformité absolue des décisions prises par les différents bancs dans des situations de fait semblables. Le président Adams reconnaît qu' [TRADUCTION] "aucun banc de la Commission ne peut en lier un autre par sa décision" (à la p. 2001). Les méthodes utilisées à ces réunions pour débattre des questions de politique traduisent la nécessité de préserver une ambiance où chaque commissaire présent garde la liberté de se former une opinion sur une question précise et de sauvegarder la responsabilité ultime des membres de chaque banc à l'égard de la décision finale. Ainsi, le président Adams affirme, à la p. 2002, qu'aux réunions plénières de la Commission les discussions se limitent aux questions de politique, que les faits de chaque cas sont tenus pour avérés et qu'on ne prend pas de vote, ni de présence:

[TRADUCTION] 8. Après avoir délibéré sur un avant‑projet de décision, un banc qui envisage de trancher une question importante de politique peut faire convoquer, par l'intermédiaire du président, une réunion plénière des membres et des vice‑présidents pour leur faire part de la question soulevée et de la décision que le banc favorise. Ces réunions plénières ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province. Cependant, cet objet institutionnel est assujetti au principe accepté de tous qu'il appartient au banc qui entend l'affaire de prendre la décision ultime et que les débats à la réunion plénière de la Commission se limitent aux conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision. L'avant‑projet de décision d'un banc est soumis à la réunion par le banc lui‑même et expliqué par les commissaires qui le composent. Les faits mentionnés dans l'avant‑projet de décision sont tenus pour avérés et ne font pas l'objet de discussions. Aucun vote n'est pris lors de ces réunions et aucune autre procédure n'est utilisée pour vérifier s'il y a consensus. Le président clôt toujours ces réunions en remerciant les commissaires composant le banc d'avoir exposé leur problème à toute la Commission et en disant que tous les commissaires attendront avec impatience la décision du banc quelle qu'elle puisse être. Il n'y a pas de procès‑verbal de ces réunions ni de prise de présences. [Je souligne.]

À la page 2004 de ses motifs, le président Adams confirme que la réunion contestée a été tenue selon les règles ci‑dessus mentionnées.

Enfin, le président Adams rejette l'idée que les réunions plénières de la Commission puissent avoir une influence impérieuse sur la capacité des membres du banc de trancher selon leur opinion les questions soulevées. Il dit, à la p. 2003:

[TRADUCTION] 10. L'argument de l'intimé cherche réellement à déterminer le cheminement mental du banc qui a rendu la décision visée et, ce faisant, il ne tient pas compte de la nature propre du processus décisionnel judiciaire et des décisions de droit administratif. [. . .] De manière générale, les délibérations de ce banc n'ont pas différé de celles d'un juge appelé à rendre une décision judiciaire. La réunion plénière de la Commission, dans la mesure où il n'y a pas d'équivalent en matière judiciaire, différencie un organisme administratif du processus quelque peu plus individualiste de jugement en common law. Cependant, à titre d'événement officieux, les réunions plénières de la Commission ne diffèrent pas substantiellement des consultations que mène un juge après l'audience, avec ses recherchistes ou des discussions informelles qui surviennent inévitablement entre collègues juges. Ces réunions, à notre avis, n'ont ni plus, ni moins d'influence que la consultation que le juge fait après l'audition de jurisprudence ou de doctrine que les avocats n'ont ni invoquée, ni citée.

Il s'ensuit que les réunions plénières que tient la Commission sont conçues pour favoriser la discussion d'importantes questions de politique et donner aux commissaires l'occasion de mettre en commun leur expérience en matière de relations de travail. Il n'y a rien qui indique que la réunion visée en l'espèce ait servi à imposer une opinion quelconque aux membres du banc ou que l'esprit de discussion et d'échange que ces réunions cherchent à favoriser n'ait pas prévalu au cours de ces délibérations. De plus, chacun des trois commissaires qui composaient le banc a rédigé des motifs, l'un d'eux étant dissident en partie alors qu'un autre était dissident sur la principale question de fond à trancher en l'espèce. Si cette réunion avait été tenue pour imposer aux membres du banc des directives en matière de politique, elle n'a certes pas atteint son objectif.

Soit dit en passant, le dossier n'identifie pas tous ceux qui ont assisté à la réunion contestée. Dans son affidavit, Me Gordon, l'avocat de l'appelante à l'audience devant la Commission, relate les événements qui l'ont amené à conclure qu'une réunion plénière avait lieu; il fournit aussi les noms des personnes qu'il a vu entrer et sortir de la pièce où se déroulait la réunion. Cet affidavit mentionne qu'on a vu M. Wightman sortir de la pièce où la réunion se déroulait, mais il n'y a aucune preuve que les autres membres du banc ont assisté à la réunion. Cependant, la décision de la Commission sur la demande de réexamen indique que tous les membres du banc ont assisté à la réunion.

II - Les décisions des tribunaux d'instance inférieure

Des deux décisions rendues par la Commission en l'espèce, seule la décision relative à la demande de réexamen est pertinente puisqu'elle seule porte sur la légalité de la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières sur des questions de politique importantes. La Commission a statué que sa pratique de tenir des réunions plénières sur des questions de politique ne viole pas les principes de justice naturelle à cause de sa nature tripartite, de la manière dont les réunions sont tenues et à cause des exigences institutionnelles auxquelles elles répondent. Selon le président Adams, aux motifs duquel les commissaires Lee et Wightman ont souscrit, les art. 102 et 103 de la Loi sur les relations de travail établissent un système de procédure fondé sur des bancs de trois commissaires et le grand nombre d'affaires traitées par la Commission est à l'origine de la nécessité d'avoir un grand nombre de commissaires à temps plein et à temps partiel et, en conséquence, d'avoir un grand nombre de bancs. Ces contraintes institutionnelles sont à l'origine de la nécessité de fournir un mécanisme qui favorise la plus grande cohérence possible des décisions de la Commission. Essentiellement, la Commission a jugé que ses réunions plénières sont une composante nécessaire de son processus décisionnel à l'intérieur du système de procédure établi par la Loi sur les relations de travail et qu'elles ne violent pas les principes de justice naturelle.

En Cour divisionnaire (1985), 51 O.R. (2d) 481, le juge Rosenberg, aux motifs duquel le juge Holland a souscrit, a accueilli la demande de contrôle judiciaire de l'appelante pour le motif que la réunion plénière contestée de la Commission a permis à des personnes qui n'avaient pas entendu la preuve de "participer" à la décision même s'ils n'avaient pas voté. Le juge Rosenberg a suivi les recommandations du rapport McRuer de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights, 1971, vol. 5, rapport no 3, qui visait précisément la Commission et qui portait qu'il y a lieu d'aviser les parties et de leur donner la possibilité d'être entendues chaque fois que la Commission au complet doit débattre d'importantes questions de politique, aux pp. 2205 et 2206:

[TRADUCTION] Dans le rapport numéro un, nous avons souligné que nul ne devrait participer à la décision d'un tribunal judiciaire s'il n'a pas été présent à l'audition et s'il n'a pas entendu et examiné la preuve et que toutes les personnes qui ont entendu et examiné la preuve devraient participer à la décision.

La pratique que nous avons exposée viole ce principe. Le fait de porter une affaire à la connaissance de toute la Commission pour en débattre et obtenir l'avis de personnes qui n'ont pas participé à l'audition sans que les parties touchées aient la possibilité d'exprimer leur avis constitue une violation du principe selon lequel celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue.

. . .

Malgré que la décision ultime soit prise par ceux qui ont assisté à l'audition, quand une section de la Commission juge nécessaire qu'une affaire soit débattue devant l'ensemble de la Commission ou une section plus grande, il faudrait en prévenir les parties et leur donner la possibilité d'être entendues.

La majorité a affirmé, aux pp. 491 et 492, que la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières crée des situations où des commissaires qui n'ont pas entendu la preuve peuvent influencer la décision, de même que des situations où des personnes présentes à la réunion soumettent des arguments sans que les parties aient la possibilité d'y répondre:

[TRADUCTION] Le président Shaw [sic] affirme dans ses motifs que la décision définitive a été arrêtée par les trois commissaires qui avaient entendu la preuve et les plaidoiries. Il ne peut valablement affirmer que lui‑même et ses collègues membres du tribunal n'ont pas été influencés par le débat survenu lors de la réunion plénière de la Commission. La façon dont s'est déroulée la réunion plénière de la Commission laisse voir qu'il était important d'avoir l'avis des autres commissaires qui n'avaient entendu ni la preuve ni les plaidoiries avant de prendre une décision finale. La présentation de l'avant‑projet de décision à tous les commissaires et à tout le personnel de soutien comportait un risque sérieux que d'autres personnes soumettent leur avis et fassent valoir des arguments. Il est probable que certaines des personnes présentes à la réunion ont exprimé leur avis. Il n'y avait convocation d'une réunion plénière de la Commission que s'il y avait des questions de politique importantes à débattre. La discussion a certainement porté sur les raisons de principe de donner à l'art. 15 une interprétation libérale ou une interprétation restreinte. Les commissaires ou le personnel de soutien ont pu faire part d'informations tirées de leur expérience pratique, ce qui pourrait équivaloir à présenter des éléments de preuve. Les parties au litige n'avaient aucun moyen de savoir ce qui se disait dans ce débat, ni aucune possibilité de répliquer. [Je souligne.]

Le juge Rosenberg a alors ajouté, à la p. 492, que les questions de fait sont nécessairement imbriquées dans les questions de politique puisqu'il est impossible, à son avis, de statuer sur des questions de fait sans d'abord déterminer les normes juridiques qui leur sont applicables.

Le juge Osler a exprimé une dissidence en faisant valoir qu'il n'y a aucun précédent qui interdise aux décideurs qui agissent à titre judiciaire de mener des discussions officielles ou officieuses avec leurs collègues au sujet des questions de politique soulevées par une affaire en instance. Les réunions plénières de la Commission constituent simplement un moyen formel de demander l'avis de collègues sur des questions de politique. En réalité, cette pratique est souhaitable à cause de l'importance d'avoir des décisions de la Commission très cohérentes. Le juge Osler a aussi fait remarquer que le système de procédure tripartite qu'impose la Loi sur les relations de travail rend nécessaire le recours aux réunions plénières de la Commission comme moyen de réaliser cette cohérence. Enfin, le juge Osler a statué que le dossier en l'espèce n'indique pas que, pendant la réunion contestée, on a présenté de nouveaux éléments de preuve ou fait valoir de nouvelles idées exigeant une réplique des parties. Les choix de politique possibles avaient tous été proposés par les parties pendant leurs plaidoiries et le président Adams dans sa décision et le commissaire Wightman dans sa dissidence n'avaient fait qu'adopter un de ces choix.

La Cour d'appel (1986), 56 O.R. (2d) 513, a accueilli à l'unanimité l'appel pour les motifs énoncés par le juge Osler dans sa dissidence. Le juge Cory (alors juge de la Cour d'appel) a ajouté que la Commission devrait respecter les conditions suivantes quand elle tient des réunions plénières au sujet de questions de politique, à la p. 517:

[TRADUCTION] Il faut souligner cependant, ce que les appelants ont reconnu, que si, pendant sa réunion plénière, la Commission examine de nouveaux éléments de preuve, il faut rappeler les deux parties, leur faire part des nouveaux éléments de preuve et leur donner entière possibilité de répliquer de la manière qu'elles jugent appropriée. En l'absence de tout nouvel élément de preuve, la preuve exposée dans l'avant‑projet de décision doit être tenue pour avérée pour les fins de discussion à la réunion plénière de la Commission.

Comme dans toute procédure judiciaire ou quasi judiciaire, le banc ne doit pas fonder sa décision sur un moyen non soulevé à l'audience sans donner aux parties la possibilité de présenter leurs arguments. Il existe également une règle stricte selon laquelle, bien que le banc puisse recevoir des avis, aucun autre membre de la Commission ne peut participer à la décision finale.

La Cour d'appel a donc été d'avis que, bien que certaines précautions s'imposent lorsqu'on a recours à un processus formel de consultation, la procédure de réunion plénière de la Commission décrite par le président Adams ne porte atteinte à aucun principe de justice naturelle.

III - Analyse

a) Introduction

Il convient de commencer par résumer les arguments des parties. L'appelante soutient que la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières sur des questions de politique viole la règle de justice naturelle dite "celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue". D'après l'interprétation que l'appelante donne à cette règle, un décideur ne doit pas se trouver dans une situation où il peut être "influencé" par des personnes qui n'ont pas entendu la preuve ni les plaidoiries. Donc, l'appelante soutient que les commissaires qui composent un banc doivent être totalement à l'abri de toute discussion qui pourrait les amener à changer d'avis, même si ce changement d'avis est sincère, parce que le risque de pression indue de la part des autres commissaires est trop grand pour être compatible avec les principes de justice naturelle. L'appelante soutient encore que les réunions plénières de la Commission ne fournissent pas aux parties une possibilité suffisante de répondre aux arguments que des commissaires qui n'ont pas entendu la preuve peuvent y faire valoir.

Il importe de souligner dès le début que les arguments de l'appelante soulèvent des questions relativement à deux règles importantes, mais distinctes, de justice naturelle. On a souvent dit que ces règles peuvent se répartir en deux catégories, savoir [TRADUCTION] "que le décideur doit être désintéressé et impartial (nemo judex in causa sua) et que les parties doivent recevoir un préavis suffisant et avoir la possibilité d'être entendues (audi alteram partem)": Evans, de Smith's Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), à la p. 156; voir également Pépin et Ouellette, Principes de contentieux administratif (2e éd. 1982), aux pp. 148 et 149. Bien que l'appelante ne soutienne pas que le banc a été partial, elle soutient que les réunions plénières de la Commission peuvent empêcher un membre du banc de se prononcer sur le sujet des discussions de façon libre et indépendante des opinions exprimées lors de la réunion. L'indépendance est un élément essentiel de la capacité d'agir avec équité et de façon judiciaire et toute procédure ou pratique qui mine indûment cette capacité doit certainement être contraire aux règles de justice naturelle.

Le syndicat intimé soutient que la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières sur des questions de politique importantes est justifiée pour les motifs énoncés par le président Adams dans la décision relative à la demande de réexamen déjà citée.

Avant d'entreprendre l'analyse de ces arguments, il faut se rappeler la différence qui existe entre une réunion plénière de la Commission et une audience plénière de la Commission: une audience plénière de la Commission est tout simplement une audience normale au cours de laquelle les deux parties plaident devant un banc élargi composé de tous les membres de la Commission, de la manière prescrite par l'art. 102 de la Loi sur les relations de travail; par contre, une réunion plénière ne comporte pas de plaidoiries par les parties puisque celles‑ci ne sont pas invitées à participer à la réunion, ni même avisées de sa tenue. La procédure que recommande le rapport McRuer est quelque peu différente parce qu'elle comporte la présence des parties à une réunion officieuse à laquelle celles‑ci auraient le droit de répondre aux arguments soulevés par les commissaires. En l'espèce, les parties n'ont pas abordé le mérite relatif de ces procédures et ont limité leur plaidoiries à la légalité de la procédure de réunions plénières de la Commission eu égard aux règles de justice naturelle.

Je suis d'accord avec le syndicat intimé que les règles de justice naturelle doivent tenir compte des contraintes institutionnelles auxquelles les tribunaux administratifs sont soumis. Ces tribunaux sont constitués pour favoriser l'efficacité de l'administration de la justice et doivent souvent s'occuper d'un grand nombre d'affaires. Il est irréaliste de s'attendre à ce qu'un tribunal administratif comme la Commission observe strictement toutes les règles applicables aux tribunaux judiciaires. De fait, il est admis depuis longtemps que les règles de justice naturelle n'ont pas un contenu fixe sans égard à la nature du tribunal et aux contraintes institutionnelles auxquelles il est soumis. Le juge Dickson (maintenant Juge en chef) a réitéré ce principe dans l'arrêt Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105, à la p. 1113:

2. En tant qu'élément constitutif de l'autonomie dont il jouit, le tribunal doit respecter la justice naturelle qui, comme l'a dit le lord juge Harman [dans] Ridge v. Baldwin, à la p. 850, équivaut simplement [TRADUCTION] «à jouer franc jeu». Dans chaque cas, les exigences de la justice naturelle varient selon [TRADUCTION] «les circonstances de l'affaire, la nature de l'enquête, les règles qui régissent le tribunal, la question traitée, etc.»; le lord juge Tucker dans Russell v. Duke of Norfolk, à la p. 118. Les règles de justice naturelle ne peuvent être abrogées que par un texte de loi exprès ou nettement implicite en ce sens. [Je souligne.]

La question principale est de savoir si, vu l'importance de la question de politique en cause en l'espèce et la nécessité de maintenir un niveau élevé de qualité et de cohérence dans les décisions de la Commission, les règles de justice naturelle permettent la tenue d'une réunion plénière de la Commission sous réserve des conditions exposées par la Cour d'appel et, dans la négative, si une procédure qui permet aux parties d'être présentes, telle une audience plénière de la Commission, est la seule autre solution acceptable. Il faut soupeser les avantages de la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières en regard des inconvénients que comporte la tenue de débats en l'absence des parties.

b)Les conséquences des contraintes institutionnelles auxquelles la Commission est soumise

La Loi sur les relations de travail confie à la Commission la responsabilité de faciliter les bonnes relations de travail par la négociation collective, comme le stipule expressément le préambule de la Loi:

ATTENDU qu'il est dans l'intérêt public de la province de l'Ontario de faciliter les bonnes relations entre employeurs et employés en favorisant le recours à la négociation collective entre les employeurs et les syndicats à titre de représentants librement choisis des employés.

La Commission a reçu, en vertu du par. 106(1) de la Loi sur les relations de travail, les pouvoirs jugés nécessaires pour accomplir cette tâche dont celui, qui n'est pas le moindre, de rendre, au sujet de toute question qui relève de sa compétence, des décisions finales et définitives. Comme l'affirme le président Adams dans sa décision sur la demande de réexamen, la Commission a aussi reçu des pouvoirs discrétionnaires très étendus, notamment celui de déterminer ce que comporte une "négociation de bonne foi" (art. 15).

Il ne faut pas sous‑estimer l'ampleur de la tâche assignée à la Commission. Comme le président Adams l'a écrit dans la décision relative à la demande de réexamen, la Commission a eu 3 189 affaires à traiter durant l'exercice 1982‑1983 et elle comptait, outre le président, 11 vice‑présidents à plein temps, 4 vice‑présidents à temps partiel, 10 commissaires permanents représentant les employés et les employeurs ainsi que 22 autres commissaires à temps partiel pour entendre et trancher ces affaires. Le président et les vice‑présidents à plein temps ont en moyenne 266 affaires par année à entendre. De plus, la nature tripartite de la Commission fait en sorte qu'elle doit compter un nombre égal de représentants des employeurs et des syndicats sur chaque banc, comme le stipule clairement l'art. 102 de la Loi sur les relations de travail:

102 (1) La Commission des relations de travail de l'Ontario demeure en fonction.

(2) La Commission se compose d'un président, d'un ou plusieurs vice‑présidents et des autres membres répartis en un nombre égal de représentants des employeurs et de représentants des employés que le lieutenant‑gouverneur en conseil juge nécessaires. Ces personnes sont nommées par le lieutenant‑gouverneur en conseil.

. . .

(9) Le président ou un vice‑président, un membre représentant les employeurs et un membre représentant les employés constituent le quorum et peuvent exercer les attributions de la Commission.

. . .

(11) La décision de la majorité des membres de la Commission présents qui constitue le quorum est la décision de la Commission. Si aucune majorité ne se dégage, le président ou le vice‑président a voix prépondérante.

Les règles régissant le quorum d'un banc de la Commission conviennent particulièrement bien à des bancs de trois personnes même si elles ne paraissent pas interdire la constitution de bancs composés d'un plus grand nombre de commissaires. Cependant, même si la Loi sur les relations de travail autorise les audiences plénières de la Commission, une telle procédure ne serait pas forcément pratique dans tous les cas où il se présente une question de politique importante.

En réalité, il ressort manifestement du nombre d'affaires soumises à la Commission et du nombre de personnes qui participeraient à ces bancs élargis que la tenue d'audiences plénières de la Commission constitue une façon très peu pratique de résoudre des questions de politique importantes. De plus, les difficultés que présenteraient la constitution d'un banc composé d'un nombre égal de représentants des employeurs et des employés et la fixation de la date de cette réunion ressortent clairement si on considère le grand nombre de commissaires qui devraient être présents. En fait, on se demande même s'il est vraiment possible de convoquer une audience plénière de la Commission chaque fois qu'il y a une importante question de politique à débattre. La solution préconisée dans le rapport McRuer, c'est‑à‑dire celle d'autoriser les parties à assister à la réunion et à répliquer aux arguments qui y sont avancés, comporterait des difficultés semblables puisque la présence des parties exigerait une procédure formelle quelconque et susciterait aussi des difficultés d'organisation.

La première raison pour laquelle il est nécessaire de tenir des réunions plénières de la Commission au sujet des questions de politique majeures tient à l'importance de bénéficier de l'expérience acquise de tous les commissaires, y compris le président et les vice‑présidents de la Commission. De plus, la nature tripartite de la Commission rend encore plus impérieux de favoriser les échanges d'avis entre les représentants des employeurs et ceux des syndicats. Comme le souligne clairement le juge Dickson (maintenant Juge en chef) dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, aux pp. 235 et 236, le but premier de la constitution des organismes administratifs comme la Commission des relations de travail de l'Ontario est d'attribuer une compétence générale pour régler les différends du travail à ceux qui sont le plus en mesure, à cause de leur expérience, de trouver des solutions satisfaisantes à ces différends:

L'article 101 révèle clairement la volonté du législateur que les différends du travail dans le secteur public soient réglés promptement et en dernier ressort par la Commission. Des clauses privatives de ce genre sont typiques dans les lois sur les relations de travail. On veut protéger les décisions d'une commission des relations de travail, lorsqu'elles relèvent de sa compétence, pour des raisons simples et impérieuses. La commission est un tribunal spécialisé chargé d'appliquer une loi régissant l'ensemble des relations de travail. Aux fins de l'administration de ce régime, une commission n'est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s'est développé à partir du système de négociation collective, tel qu'il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.

Les règles de justice naturelle ne devraient pas dissuader les organismes administratifs de tirer profit de l'expérience acquise par leurs membres. Au contraire, les règles de justice naturelle devraient, par leur application, concilier les caractéristiques et les exigences du processus décisionnel des tribunaux spécialisés avec les droits des parties en matière de procédure.

La seconde raison d'être de la pratique de tenir des réunions plénières de la Commission tient au fait que le grand nombre de personnes qui participent aux décisions de la Commission crée un risque que des bancs différents rendent des décisions divergentes sur des questions semblables. Il est évident qu'il faut favoriser la cohérence des décisions rendues en matière administrative. L'issue des litiges ne devrait pas dépendre de l'identité des personnes qui composent le banc puisque ce résultat serait "difficile à concilier avec la notion d'égalité devant la loi, l'un des principaux corollaires de la primauté du droit, et peut‑être aussi le plus intelligible": Morissette, Le contrôle de la compétence d'attribution: thèse, antithèse et synthèse (1986), 16 R.D.U.S. 591, à la p. 632. Vu le grand nombre de décisions rendues en matière de droit du travail, la Commission est justifiée de prendre les mesures nécessaires pour éviter d'arriver, par inadvertance, à des solutions différentes dans des affaires semblables. Puisque les décisions de la Commission sont protégées par une clause privative (l'art. 108), il est encore plus impérieux de recourir à des mesures comme les réunions plénières de la Commission pour éviter ces solutions incompatibles. En même temps, la décision d'un banc ne saurait lier un autre banc et les mesures prises par la Commission pour favoriser la cohérence de ses décisions ne doivent pas entraver la capacité de chacun des membres d'un banc de décider selon sa conscience et ses opinions.

Une réunion plénière de la Commission est un lieu de discussion qui, selon l'expression du juge Cory (alors juge de la Cour d'appel,) ne constitue [TRADUCTION] "rien de plus qu'un approfondissement de la recherche à laquelle procède le banc qui entend une affaire avant de rendre sa décision" (à la p. 517). Cependant, comme bien d'autres pratiques judiciaires, les réunions plénières de la Commission comportent certaines imperfections, notamment en ce qui concerne la possibilité pour les parties d'être entendues et l'indépendance du décideur, comme le soulignent avec justesse les professeurs Blache et Comtois dans "La décision institutionnelle" (1986), 16 R.D.U.S. 645, aux pp. 707 et 708:

L'institutionnalisation du processus décisionnel présente des avantages et des inconvénients. Les principaux avantages qui lui sont imputés sont d'accroître l'efficacité de l'organisme ainsi que la cohérence et la qualité des décisions. La décision institutionnelle est, croit‑on, susceptible de favoriser l'égalité de traitement d'individus se trouvant dans des situation similaires, de maximiser la possibilité de rendre des décisions d'une qualité supérieure, et de favoriser une meilleure affectation des ressources. On craint par contre que l'institutionnalisation ne risque d'encourager l'introduction, à l'insu des parties, de preuve et d'idées obtenues hors instance et d'entraîner la diminution de la responsabilité personnelle du décideur face à la décision à rendre.

La question dont est saisie notre Cour est de savoir si les inconvénients que cette pratique comporte sont assez importants pour conclure qu'elle constitue une violation des règles de justice naturelle ou si les réunions plénières de la Commission sont conformes à ces règles pourvu que certaines garanties soient respectées.

c)L'indépendance judiciaire des membres d'un banc dans le contexte d'une réunion plénière de la Commission

L'appelante soutient que les personnes qui n'ont pas entendu la preuve ou les plaidoiries des parties ne doivent pas être en mesure d'"influencer" celles qui, en fin de compte, participeront à la décision, c'est‑à‑dire de se prononcer en faveur d'un côté ou de l'autre. L'appelante cite les décisions suivantes pour étayer son argumentation: Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344, à la p. 351; The King v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698, aux pp. 715 et 717; Re Rosenfeld and College of Physicians and Surgeons (1969), 11 D.L.R. (3d) 148 (H.C. Ont.), aux pp. 161 à 164; Regina v. Broker‑Dealers' Association of Ontario (1970), 15 D.L.R. (3d) 385 (H.C. Ont.), aux pp. 394 et 395; Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378 (C.A. Ont.), aux pp. 382 et 383; Regina v. Committee on Works of Halifax City Council (1962), 34 D.L.R. (2d) 45 (C.S.N.‑É.), aux pp. 53 à 55; Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577, à la p. 594; Re Rogers (1978), 20 Nfld. & P.E.I.R. 489 (C.S.{uIc}.‑P.‑É.) à la p. 499; Doyle c. Commission sur les pratiques restrictives du commerce, [1985] 1 C.F. 362 (C.A.), à la p. 371; Royal Commission Inquiry into Civil Rights, vol. 5, rapport no 3, ch. 124, aux pp. 2004 et 2005. Dans toutes ces décisions, sauf Re Rogers, certains des membres du banc qui avait rendu la décision contestée n'avaient pas entendu la totalité de la preuve ou des plaidoiries des parties; ils avaient participé au vote même s'ils n'avaient pas été en mesure d'évaluer la crédibilité des témoins ou les arguments factuels et juridiques. Je reconnais qu'en règle générale les membres d'un banc qui participent effectivement à une décision doivent avoir entendu la totalité de la preuve et des plaidoiries soumises par les parties et, à cet égard, je fais miens les propos tenus par le juge Pratte dans l'arrêt Doyle c. Commission sur les pratiques restrictives du commerce, précité, aux pp. 368 et 369:

Ce qui importe, c'est de savoir s'il y a lieu d'appliquer ici la maxime "he who decides must hear" qu'invoque le requérant.

Cette maxime exprime une règle bien connue suivant laquelle, lorsque la loi charge un tribunal d'entendre et décider une affaire, seuls les membres du tribunal qui ont entendu l'affaire peuvent participer à la décision. On a parfois dit que cette règle exprimait une conséquence de la règle audi alteram partem. Cela est vrai dans la mesure où un justiciable n'est vraiment "entendu" que s'il est entendu par celui qui décidera sa cause. [. . .] Ceci dit, il faut voir que la règle "he who decides must hear", si importante qu'elle soit, est fondée sur la volonté présumée du législateur. Elle ne s'applique donc pas lorsque le législateur en a expressément écarté l'application; elle ne s'applique pas non plus lorsque l'étude de l'ensemble des dispositions régissant l'activité d'un tribunal conduit à croire que le législateur n'a pas dû vouloir qu'elle s'y applique. Enfin, lorsque la règle s'applique à un tribunal, elle exige que tous les membres de ce tribunal qui participent à une décision aient entendu la preuve et les représentations des parties de la façon que la loi veut qu'elles soient entendues.

Dans cette affaire, l'une des questions à trancher était de savoir s'il suffisait que les membres du banc qui n'avaient pas entendu la preuve lisent la transcription sténographique des audiences, ce à quoi on a répondu par la négative en raison des dispositions législatives applicables. En l'espèce cependant, les membres du banc qui ont participé à la décision contestée, c'est‑à‑dire le président Adams et les commissaires Wightman et Lee, ont entendu toute la preuve et toutes les plaidoiries. Il s'ensuit que les décisions citées par l'appelante ne peuvent étayer son argumentation et la présence d'autres commissaires à la réunion plénière de la Commission ne peut pas non plus équivaloir à une "participation" à la décision finale, même si l'on peut considérer leur apport aux discussions qui s'y sont déroulées comme une "participation" au processus décisionnel au sens le plus large du terme.

Cependant, l'appelante soutient que le passage suivant des motifs du juge Romer dans l'arrêt The King v. Huntingdon Confirming Authority, précité, à la p. 717, constitue le fondement de la règle en vertu de laquelle le décideur qui a entendu la totalité de la preuve et des plaidoiries ne doit pas être influencé par des personnes qui ne l'ont pas fait:

[TRADUCTION] De plus, j'aimerais simplement souligner ceci: à cette réunion du 16 mai, il y avait trois juges qui n'avaient pas entendu la preuve présentée sous serment le 25 avril. Il y a eu partage d'opinions. La résolution en faveur de confirmer a été adoptée à huit voix contre deux et il est à tout le moins possible que la majorité ait été amenée à se prononcer comme elle l'a fait en raison de l'éloquence des membres qui avaient été absents le 25 avril et qui ignoraient absolument tout des faits. [Je souligne.]

Le juge Romer a donc été d'avis que l'influence de ceux qui n'avaient pas entendu la preuve pouvait aller au‑delà de leur vote et que cette influence a constitué un déni de justice naturelle. On a jugé, en suivant ce raisonnement dans l'arrêt Re Rogers, que la présence d'une personne qui n'a entendu ni la preuve ni les plaidoiries à l'une des réunions de délibérations de la Land Use Commission de l'{uIc}le‑du‑Prince‑Édouard où il y avait quorum avait pour effet d'invalider la décision de la Commission même si cette personne n'avait pas voté sur la question. On est arrivé au résultat contraire dans l'arrêt Underwater Gas Developers Ltd. v. Ontario Labour Relations Board (1960), 24 D.L.R. (2d) 673 (C.A. Ont.), où on statue, à la p. 675, que la présence de commissaires qui n'ont ni entendu la preuve ni voté sur la question n'a pas pour effet d'invalider la décision de la Commission.

Je ne puis souscrire à l'affirmation portant que toute discussion avec une personne qui n'a pas entendu la preuve entache forcément de nullité la décision qui s'ensuit parce que la discussion est susceptible d'"influencer" le décideur. À cet égard, je fais miens les propos du juge en chef Meredith dans l'arrêt Re Toronto and Hamilton Highway Commission and Crabb (1916), 37 O.L.R. 656 (C.A.), à la p. 659:

[TRADUCTION] La Commission se compose de personnes qui occupent des postes qui ressemblent à un poste de juge plutôt qu'à un poste de simple arbitre; personne ne prétend qu'ils ont entendu quelque élément de preuve à l'insu de l'une ou l'autre des parties; tout ce qu'on peut dire c'est qu'ils, à savoir les commissaires qui ont entendu la preuve et rendu la décision, ont permis à un autre commissaire qui n'avait pas entendu la preuve ni participé à l'enquête auparavant, d'en lire la transcription et de leur exprimer certaines de ses vues sur la cause [. . .] [M]ais, il convient d'ajouter que si toutes les décisions d'un juge étaient entachées de nullité parce qu'il a discuté de l'affaire avec un autre juge, il faudrait invalider un grand nombre de jugements considérés comme valides et inattaquables, et que si ces discussions étaient prohibées, encore plus de jugements pourraient être infirmés en cour d'appel à cause du vice qu'il faudrait constater si le sujet avait été ainsi discuté. [Je souligne.]

Dans son principal argument à l'encontre de la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières, l'appelante soutient que ces réunions peuvent servir à diminuer l'indépendance des membres du banc. L'indépendance des juges est un principe reconnu depuis longtemps dans notre droit constitutionnel; elle fait également partie des règles de justice naturelle même en l'absence de protection constitutionnelle. Il est utile de définir cette notion avant d'aborder l'effet des réunions plénières de la Commission sur les membres d'un banc. Dans l'arrêt Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, le juge en chef Dickson définit "ce qui a été accepté comme l'essentiel du principe de l'indépendance judiciaire", comme la liberté complète de juger une affaire donnée selon sa conscience et ses opinions, sans l'intervention d'autres personnes, y compris de juges, à la p. 69:

Historiquement, ce qui a généralement été accepté comme l'essentiel du principe de l'indépendance judiciaire a été la liberté complète des juges pris individuellement d'instruire et de juger les affaires qui leur sont soumises: personne de l'extérieur -- que ce soit un gouvernement, un groupe de pression, un particulier ou même un autre juge -- ne doit intervenir en fait, ou tenter d'intervenir, dans la façon dont un juge mène l'affaire et rend sa décision. Cet élément essentiel continue d'être au centre du principe de l'indépendance judiciaire.

Voir également Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, aux pp. 686 et 687, et Benyekhlef, Les garanties constitutionnelles relatives à l'indépendance du pouvoir judiciaire au Canada, à la p. 48.

Il est évident qu'aucune ingérence extérieure ne peut être pratiquée pour forcer ou contraindre un décideur à participer à des discussions au sujet de questions de politique soulevées par une affaire sur laquelle il doit statuer. Il va de soi aussi qu'on ne peut recourir à aucun mécanisme formel de consultation pour forcer ou inciter un décideur à adopter un point de vue qu'il ne partage pas. Cependant, les discussions avec des collègues ne constituent pas en soi une atteinte à la capacité des membres d'un banc de trancher les questions en litige de manière indépendante. Une discussion n'empêche pas un décideur de juger selon ses propres conscience et opinions, pas plus qu'elle ne constitue une entrave à sa liberté. Quelles que soient les discussions qui peuvent avoir lieu, la décision ultime appartient au décideur et il en assume la responsabilité entière.

La différence fondamentale entre les réunions plénières de la Commission et les discussions informelles entre collègues tient à la pression morale que les membres du banc peuvent ressentir si les autres commissaires, le président ou les vice‑présidents ne partagent pas leur avis. Cependant, les décideurs ont le droit de changer d'avis, peu importe que ce soit à la suite de discussions avec des collègues ou de leur propre réflexion sur le sujet. L'opinion de la majorité de ses collègues peut également amener un décideur à changer d'avis par souci de cohérence de la jurisprudence puisqu'il s'agit d'un critère légitime qui doit être pris en considération, même si le décideur n'est lié par aucune règle de stare decisis.

Il s'ensuit que la question qu'il faut se poser en l'espèce est non pas de savoir si la pratique des réunions plénières de la Commission peut amener les membres d'un banc à changer d'avis, mais plutôt de savoir si cette pratique entrave la capacité des membres de ce banc de statuer selon leurs opinions. Il n'y a rien dans la Loi sur les relations de travail qui autorise le président, les vice‑présidents ou les autres commissaires à imposer leur avis à quelque autre commissaire. Cependant, cette situation de droit ne doit pas être contrecarrée par des procédures qui peuvent avoir pour effet de forcer ou d'inciter des membres d'un banc à statuer à l'encontre de leurs propres conscience et opinions.

On souligne qu'il est essentiel [TRADUCTION] "que non seulement justice soit rendue, mais que justice paraisse manifestement et indubitablement être rendue": voir Rex v. Sussex Justices, [1924] 1 K.B. 256, à la p. 259. Cette maxime s'applique chaque fois que les circonstances créent un risque d'injustice, par exemple, quand il existe une crainte raisonnable de partialité, même si le décideur n'a pas du tout tenu compte de ces circonstances. Cependant, pour les motifs ci‑après, je suis d'avis que le risque que les réunions plénières de la Commission diminuent l'indépendance judiciaire des membres du banc n'est pas suffisant pour susciter une crainte raisonnable de partialité ou d'un manque d'indépendance au sens du critère formulé par notre Cour dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, à la p. 394, lequel a été confirmé et appliqué à titre de critère d'indépendance judiciaire dans l'arrêt Valente c. La Reine, précité, à la p. 684 (voir aussi à la p. 689):

. . . la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d'une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle‑même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d'appel, ce critère consiste à se demander "à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique . . ."

La réunion plénière de la Commission tenue conformément à la procédure décrite par le président Adams n'est pas imposée, elle est convoquée à la demande du banc qui a entendu l'affaire ou par l'un de ses membres. Elle est soigneusement organisée pour favoriser la discussion sans qu'il y ait tentative de vérifier s'il y a consensus; il n'est pas dressé de procès‑verbal, le vote n'y est pas pris, la présence à la réunion est facultative et les présences n'y sont pas prises. La décision revient entièrement au banc qui a entendu l'affaire. On ne saurait dire que cette pratique vise à signaler aux membres du banc qu'il faut se conformer à l'avis de la majorité des commissaires présents. Par ailleurs, il est vrai qu'il est possible de vérifier s'il y a consensus sans recourir à un vote et que cette institutionnalisation du processus de consultation comporte un risque d'influence plus prononcée sur les membres du banc. Cependant, le critère de l'indépendance est non pas l'absence d'influence, mais plutôt la liberté de décider selon ses propres conscience et opinions. En fait, le dossier démontre que chacun des membres du banc s'en est tenu à son opinion puisque M. Wightman a été dissident et que M. Lee n'a souscrit qu'en partie à l'avis du président Adams. J'estime, à l'instar de la Cour d'appel, que la réunion plénière de la Commission a constitué un élément important du processus légitime de consultation, mais non une participation à la décision par des personnes qui n'avaient pas entendu les parties. Une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, ne percevrait pas la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières ou la réunion plénière de la Commission tenue le 23 septembre 1983 comme une atteinte à son droit d'obtenir une décision d'un tribunal indépendant et ainsi comme une violation de ce principe de justice naturelle.

d) Les réunions plénières de la Commission et la règle audi alteram partem

Les réunions plénières de la Commission tenues ex parte comportent certains inconvénients sur le plan de la règle audi alteram partem parce que les parties ne savent pas ce qui a été dit à ces réunions et n'ont pas la possibilité de répliquer aux nouveaux arguments soumis par les personnes qui y ont assisté. De plus, il y a toujours le risque que les personnes présentes à la réunion discutent de la preuve.

Aux fins de l'application de la règle audi alteram partem, il faut distinguer les discussions portant sur des questions de fait et celles portant sur des questions de droit ou de politique. Dans toute décision, les membres du banc doivent établir les faits, les normes juridiques à appliquer à ces faits et, enfin, il doivent évaluer la preuve conformément à ces normes juridiques. En l'espèce, par exemple, la Commission devait déterminer quels événements avaient donné lieu à la décision de fermer l'usine de Hamilton, pour ensuite décider si l'appelante avait omis de négocier de bonne foi en n'informant pas de la fermeture prochaine de l'usine, pour le motif qu'"une décision de facto" avait été prise en ce sens ou pour un autre motif. La détermination et l'évaluation des faits sont des tâches délicates qui dépendent de la crédibilité des témoins et de l'évaluation globale de la pertinence de tous les renseignements présentés en preuve. En général, les personnes qui n'ont pas entendu toute la preuve ne sont pas à même de bien remplir cette tâche et les règles de justice naturelle ne permettent pas à ces personnes de voter sur l'issue du litige. Leur participation aux discussions portant sur ces questions de fait pose moins de problèmes quand elles ne participent pas à la décision finale. Cependant, j'estime que ces discussions violent généralement les règles de justice naturelle parce qu'elles permettent à des personnes qui ne sont pas parties au litige de faire des observations sur des questions de fait alors qu'elles n'ont pas entendu la preuve.

Il est déjà admis que les membres d'un banc ne peuvent être saisis de nouveaux éléments de preuve en l'absence des parties: Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, précité, aux pp. 1113 et 1114. L'appelante ne soutient pas que de nouveaux éléments de preuve ont été soumis à la réunion et le dossier ne révèle aucune violation de la règle audi alteram partem pour ce motif. La pratique définie par la Commission lors de ces réunions plénières consiste précisément à discuter des questions de politique en tenant pour avérés les faits établis par le banc. Il ne faut pas refuser les avantages que l'utilisation valable de ce processus de consultation peut procurer, uniquement à cause de la simple crainte que cette pratique établie ne soit pas respectée, en l'absence de toute preuve que la chose s'est produite. En l'espèce, le dossier ne contient aucune preuve que des questions de fait ont été discutées par la Commission lors de la réunion du 23 septembre 1983.

Dans ses motifs de jugement, le juge Rosenberg soulève la question de savoir si les discussions de questions de politique peuvent être totalement séparées des constatations de fait, à la p. 492:

[TRADUCTION] En l'espèce, il y a eu des motifs minoritaires. Bien que le président affirme que les faits mentionnés dans l'avant‑projet de décision ont été tenus pour avérés, rien dans la preuve qui nous est soumise n'indique si les faits se rapportaient à ceux des motifs de la majorité, de la minorité ou des deux à la fois. De plus, même si je ne doute nullement de la bonne foi et de l'intégrité du président au moment où il affirme cela, il n'est pas pratique de déterminer tous les faits si ce n'est en fonction de la détermination des principes de droit applicables. Par exemple, la constatation que Consolidated-Bathurst envisageait sérieusement de fermer l'usine de Hamilton n'a pas d'importance s'il est nécessaire que l'omission de négocier de bonne foi découle d'une décision de facto de fermer l'usine. En conséquence, la constatation des faits ne peut être parachevée avant que la Commission ne décide du critère applicable.

En toute déférence, je ne puis souscrire à l'avis du juge Rosenberg s'il veut dire qu'il n'est pas pratique de discuter des questions de politique en fonction de la base factuelle fournie par le banc.

Il est vrai qu'il n'est pas toujours possible d'évaluer la preuve de façon définitive avant que le banc n'ait choisi le critère juridique approprié et avant que tous les membres du banc n'aient évalué la crédibilité de chaque témoin. Cependant, il est possible de débattre des questions de politique que soulève la preuve soumise au banc même si cette preuve peut entraîner une grande variété de conclusions sur les faits. En l'espèce, M. Wightman semble avoir différé d'opinion avec le président Adams sur la crédibilité des dépositions de certains témoins de l'appelante. Bien que cela puisse être pertinent relativement aux conclusions de M. Wightman, il était néanmoins possible d'énoncer les questions de politique en cause dans cette affaire à partir du résumé des faits préparé par le président Adams. Puis, il était possible d'exposer les différents critères que le banc pouvait adopter et de discuter de leur pertinence sur le plan des politiques. Il est possible de dissocier ces discussions des décisions sur les faits qui déterminent l'issue du litige après que le banc a adopté un critère. Les discussions sur les politiques n'ont pas pour objet de décider quelle partie aura finalement gain de cause, mais elles ont pour objet d'exposer les différents critères juridiques que la Commission peut adopter et de débattre leur valeur relative.

Il faut aborder les questions de politique de manière différente parce qu'elles ont, par définition, des conséquences qui vont au‑delà du règlement du litige particulier entre les parties. Bien qu'elles découlent de faits précis, elles constituent l'expression d'un principe ou de normes apparentées au droit. Puisque ces questions font appel à l'analyse des lois, des décisions antérieures et des besoins sociaux qui sont perçus, les conséquences d'une décision de politique prise par la Commission ne dépendent pas, dans une certaine mesure, de l'intérêt immédiat des parties, même si elles peuvent avoir un effet sur l'issue de la plainte.

J'ai déjà exposé les motifs qui justifient les membres d'un banc d'avoir des discussions avec les autres commissaires. Il faut maintenant examiner les conditions dans lesquelles les réunions plénières de la Commission doivent être tenues afin de respecter la règle audi alteram partem. À cet égard, la seule violation possible de la règle a lieu quand on propose une nouvelle politique ou un nouvel argument à une réunion plénière de la Commission et qu'une décision fondée sur cette politique ou cet argument est rendue sans qu'on accorde aux parties la possibilité de répliquer.

Je souscris à l'avis du juge Cory (alors juge de la Cour d'appel) qu'il faut aviser les parties de tout nouveau moyen à propos duquel elles n'ont pas soumis de plaidoirie. Dans un tel cas, il faut accorder aux parties une possibilité raisonnable de répliquer et la convocation d'une audience supplémentaire peut se révéler appropriée. La décision de convoquer une telle audience revient à la Commission en tant que maîtresse de sa propre procédure: par. 102(3) de la Loi sur les relations de travail. Cependant, en l'espèce, il n'y a eu ni présentation ni application d'une nouvelle politique qui n'avait pas été divulguée aux parties ou que celles‑ci ne connaissaient pas. La portée de l'obligation d'un employeur qui négocie collectivement de divulguer les renseignements relatifs à la fermeture possible d'une usine était au c{oe}ur même du débat depuis le début et avait déjà fait l'objet d'une décision de politique dans l'affaire Westinghouse. Les parties avaient eu toutes les chances possibles de traiter ce sujet à l'audience et avaient même soumis des propositions contradictoires de modification de la politique. Il n'y a aucune preuve que de nouveaux moyens ont été présentés lors de la réunion et les motifs de chacun des trois commissaires, le président Adams et MM. Wightman et Lee, ne font qu'adopter l'un des arguments soumis par les parties que le président Adams résume aux pp. 1427 à 1430 de sa décision. Bien que les motifs soient très élaborés, l'appelante n'en désigne aucune partie comme nouvelle, ni ne soutient qu'elle n'a pas eu la possibilité de se faire entendre ou d'en traiter.

Depuis sa première formulation, la règle audi alteram partem vise essentiellement à donner aux parties une [TRADUCTION] "possibilité raisonnable de répliquer à la preuve présentée contre [elles]": Evans, de Smith's Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), à la p. 158. Il est vrai que relativement aux questions de fait, les parties doivent obtenir une [TRADUCTION] "possibilité raisonnable [. . .] de corriger ou de contredire tout énoncé pertinent qui nuit à leur point de vue": Board of Education v. Rice, [1911] A.C. 179, à la p. 182; voir également Local Government Board v. Arlidge, [1915] A.C. 120, aux pp. 133 et 141, et Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, précité, à la p. 1113. Cependant, la règle relative aux arguments juridiques ou de politique qui ne soulèvent pas des questions de fait est un peu moins sévère puisque les parties n'ont que le droit de présenter leur cause adéquatement et de répondre aux arguments qui leur sont défavorables. Ce droit n'inclut pas celui de reprendre les plaidoiries chaque fois que le banc se réunit pour débattre l'affaire. Pour des raisons pratiques manifestes, les cours supérieures, et en particulier les cours d'appel, ne sont pas tenues de convoquer de nouveau les parties chaque fois qu'un membre du banc infirme un argument et il serait anormal d'être plus exigeant envers les tribunaux administratifs en raison des règles de justice naturelle. En réalité, une de leurs raisons d'être est justement leurs connaissances et compétences spécialisées qu'on souhaite les voir appliquer.

Je conclus donc que le processus de consultation décrit par le président Adams dans sa décision relative à la demande de réexamen ne viole pas la règle audi alteram partem pourvu que les questions de fait ne soient pas discutées à la réunion plénière de la Commission et que les parties aient une possibilité raisonnable de répliquer à tout nouveau moyen soulevé à cette réunion. En l'espèce, une importante question de politique était en jeu, savoir la validité du critère adopté dans la décision Westinghouse et la Commission avait le droit de convoquer une réunion plénière pour en débattre. Il n'y a aucune preuve qu'on ait discuté d'autres sujets ou même qu'on ait soulevé quelque autre argument lors de cette réunion. Il s'ensuit que l'appelante n'a pas prouvé qu'elle ait été victime d'une violation quelconque de la règle audi alteram partem. En réalité, la décision elle‑même montre qu'elle repose sur des considérations connues des parties et au sujet desquelles elles avaient eu tout le loisir de se faire entendre.

IV - Conclusion

L'institutionnalisation du processus de consultation adopté par la Commission fournit un cadre qui permet au président, aux vice‑présidents et aux commissaires de mettre leur expérience en commun et d'améliorer la qualité globale de leurs décisions. Quoique le respect de l'indépendance judiciaire des commissaires empêche d'obtenir la cohérence parfaite des décisions de la Commission, celle‑ci cherche, par ce processus de consultation à éviter les décisions contradictoires rendues par inadvertance et à atteindre le niveau de cohérence le plus élevé possible dans les circonstances. Un processus institutionnalisé de consultation ne permet pas nécessairement aux commissaires de parvenir à un consensus, mais il fournit une tribune où il est possible de parvenir librement à ce consensus suite à une discussion réfléchie des questions soulevées.

Les avantages d'un processus institutionnalisé de consultation sont manifestes et je ne puis souscrire à la proposition que cette pratique contrevient forcément aux règles de justice naturelle. Les règles de justice naturelle doivent avoir la souplesse nécessaire pour tenir compte à la fois des pressions institutionnelles qui s'exercent sur les tribunaux administratifs modernes et des risques inhérents à cette pratique. À cet égard, je fais miens les propos tenus par les professeurs Blache et Comtois dans La décision institutionnelle, précité, à la p. 708:

Le phénomène d'institutionnalisation de la décision existe dans notre droit et il semble qu'il y soit pour rester. Le problème qui se pose n'est donc pas de savoir si la décision institutionnelle devrait ou non être autorisée, mais d'articuler des modalités de mise en {oe}uvre qui permettent d'en limiter les risques. Il s'agit là d'une approche qui n'a rien de révolutionnaire et s'inscrit dans la tradition jurisprudentielle anglaise et canadienne selon laquelle il faut interpréter avec flexibilité les règles de justice naturelle.

Le processus de consultation adopté par la Commission reconnaît formellement les inconvénients inhérents aux réunions plénières de la Commission, savoir que l'indépendance judiciaire des membres d'un banc peut être diminuée par une telle pratique et que les parties n'ont pas la possibilité de répliquer à tous les arguments soulevés au cours de ces réunions. Les garanties dont est assorti ce processus de consultation sont, à mon avis, suffisantes pour dissiper toute crainte de violation des règles de justice naturelle pourvu également que les parties soient informées de tout nouvel élément de preuve ou de tout nouveau moyen et qu'elles aient la possibilité d'y répondre. L'équilibre ainsi réalisé entre les droits des parties et les pressions institutionnelles qui s'exercent sur la Commission sont compatibles avec la nature et l'objet des règles de justice naturelle.

Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges LAMER et SOPINKA sont dissidents.

Procureurs de l'appelante: Beard, Winter, Toronto.

Procureurs de l'intimé le Syndicat international des travailleurs du bois d'Amérique, section locale 2‑69: Cavalluzzo, Hayes & Lennon, Toronto.

Procureurs de l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario: Gowling & Henderson, Ottawa.

Proposition de citation de la décision: Sitba c. Consolidated-bathurst packaging ltd., [1990] 1 R.C.S. 282 (15 mars 1990)

PDFTélécharger au format PDF
DOCXTélécharger au format DOCX
WebVersion d'origine
WebVersion en anglais

Origine de la décision

Date de la décision : 15/03/1990
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.