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§ Commission de transport de la communauté urbaine de québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838 (4 octobre 1990)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1990] 2 R.C.S. 838 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1990-10-04;.1990..2.r.c.s..838 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Applicabilité d'une loi provinciale - Transport - Service de transport touristique offert par une commission fédérale sur le territoire du parc qu'elle administre - Transporteur engagé par la commission ne détenant pas le permis de transport requis par la loi provinciale sur les transports - La loi provinciale s'applique‑t‑elle à la commission fédérale, à son service de transport touristique ou au transporteur? - Loi sur les transports, L.R.Q., ch. T‑12, art. 3, 4, 4.1, 5, 5.1, 32, 36, 40, 43 - Règlement sur le transport par autobus, (1987) 119 G.O. II 24, art. 1, 12, 17, 21, 30, 31 - Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État, L.R.C. (1985), ch. G‑6 - Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement, C.R.C. 1978, ch. 887, art. 3, 5, 6 - Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec, S.C. 1908, ch. 57.

La Commission appelante fournit gratuitement au public un service de transport par autobus, avec guide, sur le territoire du Parc des champs de bataille nationaux de Québec qu'elle administre en vertu de sa loi constitutive. Au cours des années, à une exception près où le travail a été confié à la Commission intimée, l'appelante a toujours contracté avec des entreprises ne détenant pas le permis de transport requis par la Loi sur les transports du Québec dont l'administration, y compris la délivrance des permis, est en partie confiée à la Commission des transports du Québec. L'intimée a déposé une requête pour jugement déclaratoire en Cour supérieure demandant à la cour de déclarer que l'appelante ne peut offrir au public un service de transport sur le territoire qu'elle administre que par l'intermédiaire d'un détenteur de permis de transport émis en vertu de la loi québécoise sur les transports. La Cour supérieure a rejeté la requête mais ce jugement a été infirmé par la Cour d'appel. Le présent pourvoi vise à déterminer si la Loi sur les transports et la réglementation adoptée sous son autorité sont applicables, en entier ou en partie, au service de transport touristique offert par l'appelante.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

L'appelante ne saurait être soumise à l'obtention d'un permis en vertu de la Loi sur les transports du Québec si elle décidait de dispenser elle‑même le service de transport touristique. Aux termes de l'art. 36 de cette loi, nul n'est tenu d'obtenir un permis pour offrir un service sans rémunération.

Les ouvrages, entreprises, services, choses ou personnes qui tombent sous l'empire de la compétence fédérale demeurent assujettis aux lois provinciales d'application générale pourvu toutefois que cet assujettissement n'ait pas pour conséquence que ces lois les atteignent dans ce qui constitue justement leur spécificité fédérale. C'est la responsabilité fédérale fondamentale à l'égard d'une chose ou d'une personne qui détermine ses dimensions spécifiquement fédérales, celles qui font partie intégrante de la compétence fédérale exclusive sur cette chose ou cette personne. Lorsqu'il s'agit d'un service fédéral, sa spécificité est atteinte si la loi provinciale touche un élément vital ou essentiel de sa mise en place, de sa gestion ou de son exploitation. En l'espèce, le système de permis instauré par la Loi sur le transport du Québec et régi par le Règlement sur le transport par autobus est constitutionnellement inapplicable au service de transport touristique offert par l'appelante. L'établissement de ce service de transport sur le territoire du parc qu'elle administre fait partie intégrante du mandat confié à l'appelante par sa loi constitutive. Puisque la validité de cette loi n'est pas contestée, la compétence fédérale sur ce service doit donc être tenu pour avérée. L'analyse des dispositions législatives provinciales relatives à l'obtention d'un permis révèle l'impact massif et envahissant qu'elles ont indéniablement sur les éléments vitaux et essentiels du service fédéral. En effet, l'application de ces dispositions au service de transport offert par l'appelante aurait pour conséquence de soumettre la mise en place, la substance et le maintien du service fédéral de transport au contrôle largement discrétionnaire de la Commission des transports du Québec et du gouvernement provincial, alors que ces aspects sont de compétence fédérale exclusive. Le système de permis établi par la législation provinciale, envisagé globalement, ne saurait donc s'appliquer à l'appelante. Cependant le service fédéral n'est pas nécessairement exempté de l'application des dispositions législatives provinciales portant sur la sécurité dans le domaine du transport, dont le respect se trouve assuré dans la Loi sur les transports par un mécanisme distinct du système de permis. Les dispositions portant sur la sécurité sont généralement d'une nature telle qu'elles atteignent rarement un service ou une entreprise dans ses éléments vitaux ou essentiels.

Le Parlement n'a pas incorporé par renvoi les dispositions provinciales relatives à l'obtention d'un permis de transport par le biais de la Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État et du Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement. En vertu de la législation fédérale, la conduite d'un véhicule est interdite sur un terrain fédéral "autrement qu'en conformité des lois de la province". La législation fédérale ne vise toutefois que le conducteur du véhicule. Or, en vertu de la législation provinciale, le permis de transport est juridiquement requis du transporteur ou de l'exploitant pour l'exploitation du service et non du conducteur pour la conduite du véhicule. Il n'y a donc aucun lien direct qui relie l'obligation d'obtenir un permis de transport au conducteur ou au véhicule auxquels réfère le règlement fédéral.

La doctrine de la prépondérance fédérale, selon laquelle une législation fédérale peut rendre inopérante une législation provinciale qui lui serait incompatible, est inapplicable en l'espèce puisqu'il n'a pas été démontré qu'il y a un conflit entre les législations fédérale et provinciale.

Le transporteur qui exécute le service de transport offert par l'appelante bénéficie de l'immunité d'application qui vise le service. Le concept de l'inapplicabilité constitutionnelle se rapporte ici au service fédéral dont certains aspects vitaux seraient atteints par l'application des dispositions provinciales. Le statut de la personne qui se trouve à dispenser ce service n'est pas pertinent à cette fin; le système de permis est simplement inapplicable à l'égard du service. Toutefois, le transporteur n'est pas exempté sans réserve du système de permis administré par la Commission des transports du Québec. Il y demeure assujetti pour les activités qu'il peut exercer hors des balises du service confié par l'appelante.


Parties :

Demandeurs : Commission de transport de la communauté urbaine de québec
Défendeurs : Canada (Commission des champs de bataille nationaux)

Texte :

Commission de transport de la communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838

Commission des champs de bataille nationaux Appelante

c.

Commission de transport de la

Communauté urbaine de Québec Intimée

et

Procureur général du Québec Intervenant

répertorié: commission de transport de la communauté urbaine de québec c. canada (commission des champs de bataille nationaux)

No du greffe: 20941.

1990: 22 janvier; 1990: 4 octobre.

Présents: Le juge en chef Lamer* et les juges Wilson, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1988] R.L. 146, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure[1]. Pourvoi accueilli.

Jean‑Marc Aubry, c.r., pour l'appelante.

Pierre Daignault et France Bernier, pour l'intimée.

Alain Gingras, pour l'intervenant.

//Le juge gonthier//

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE GONTHIER -- Il s'agit en l'espèce de déterminer si la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q., ch. T‑12, et la réglementation adoptée sous son autorité sont applicables, en entier ou en partie, à un service fédéral de transport touristique par autobus offert au public par la Commission des champs de bataille nationaux dans le parc fédéral qu'elle administre, connu comme étant le Parc des Plaines d'Abraham.

1. Les faits et les procédures

L'appelante, la Commission des champs de batailles nationaux, a été créée en 1908 par la Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec, S.C. 1908, ch. 57, modifiée par S.C. 1914, ch. 46, en vue de l'acquisition, de l'administration et du gouvernement des grands champs de bataille historiques de Québec, dans le but ultime de transformer ces endroits en un parc national digne de commémorer les grands événements qui s'y sont déroulés. Depuis plusieurs années, l'appelante fournit gratuitement au public un service de transport par autobus, avec guide, sur le territoire du Parc des champs de bataille nationaux de Québec qu'elle administre en vertu de sa loi constitutive. La mise en oeuvre du service est confiée à des tiers choisis sur une base annuelle par voie d'appels d'offres. Le soumissionnaire désigné fournit un autobus qui doit être identifié aux couleurs de l'appelante ainsi que les services d'un chauffeur qui doit détenir les certificats et permis nécessaires à l'exercice de son métier. L'appelante détermine le circuit, le nombre d'arrêts, la cadence du service et sa durée.

La Loi sur la Communauté urbaine de Québec, L.R.Q., ch. C‑37.3, confère à l'intimée, la Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec, le droit de fournir à l'intérieur du territoire de la Communauté tout service de visites touristiques par autobus. Au cours des années, à une exception près où le travail a été confié à l'intimée, l'appelante a toujours contracté avec des entreprises ne détenant pas le permis de transport normalement requis pour exploiter un service touristique par autobus sur le territoire où se trouve le Parc. Le permis est requis par la Loi sur les transports du Québec, dont l'administration, y compris la délivrance des permis, est en partie confiée à la Commission des transports du Québec.

L'intimée a déposé une requête pour jugement déclaratoire en Cour supérieure par laquelle elle demandait à la Cour de "déclarer que [l'appelante] ne peut offrir au public un service de transport sur le territoire qu'elle administre que par l'intermédiaire d'un détenteur de permis de transport émis à cette fin, sous l'autorité de la [Loi sur les transports] du Québec, par la Commission des transports du Québec". Le juge Lebrun a rejeté la requête.

L'intimée a interjeté appel de cette décision. La Cour d'appel a accueilli l'appel, le juge Dugas, siégeant ad hoc, étant dissident.

2. Les jugements des tribunaux d'instance inférieure

Cour supérieure

Le premier juge souligne que le Parlement a légiféré en matière de circulation sur les terrains de la Couronne par le biais de la Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État, L.R.C. (1985), ch. G‑6 (auparavant S.R.C. 1970, ch. G-10), et du Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement, C.R.C. 1978, ch. 887, modifié par DORS/80-619, 84-238, 88-93 et 89-341, et que cette réglementation s'applique sur le territoire administré par l'appelante, mandataire de la Couronne. Selon lui, le gouvernement fédéral a légiféré de façon prioritaire concernant la circulation sur son territoire et l'obligation imposée au transporteur de détenir un permis émis en vertu de la législation québécoise s'en trouve écartée.

Le juge fait apparemment référence à la doctrine de la prépondérance fédérale, selon laquelle une législation fédérale peut rendre inopérante une législation provinciale qui lui serait incompatible. Bien que les parties n'aient pas soulevé cette question devant nous, je crois néanmoins devoir souligner que cette doctrine ne pourrait trouver application en l'espèce. Pour que puisse jouer la prépondérance fédérale, il doit y avoir conflit entre les législations et rien de tel n'a été démontré. Le jugement rendu en première instance m'apparaît donc erroné dans la mesure où il est fondé sur cette doctrine; cette dernière est clairement inapplicable, ce dont je dispose dès maintenant.

Cour d'appel, [1988] R.L. 146

Le juge McCarthy -- aux motifs duquel souscrit le juge Bisson

Selon le juge McCarthy, l'application des principes émis dans l'arrêt Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, suffit pour disposer du litige. D'une part, aucune propriété fédérale ne constitue une enclave étanche en territoire provincial. Le Parc des champs de bataille nationaux ne fait pas exception à la règle et se trouve d'une façon générale assujetti au droit provincial. D'autre part, les "services et affaires fédérales demeurent assujettis à la loi provinciale tant que celle‑ci ne s'applique pas à eux en tant qu'organisa­tions fédérales" (p. 150, le passage est tiré de l'arrêt Construction Montcalm, précité, à la p. 774). Il conclut qu'en l'espèce, l'obligation pour les transporteurs d'obtenir un permis provincial n'entrave pas l'exploitation par l'appelante de son entreprise. Refusant de se prononcer sur ce que serait la situation si la Commission exploitait elle‑même le service de transport, le juge McCarthy s'en tient à la déclaration suivante, à la p. 151:

J'accueillerais le pourvoi, avec dépens, pour déclarer que si l'intimée offre au public par intermédiaire un service de transport sur le territoire qu'elle administre, elle ne peut le faire que par l'intermédiaire d'un détenteur de permis de transport émis à cette fin sous l'autorité de la Loi sur les transports, L.R.Q., c. T‑12 par la Commission des transports du Québec; sans frais en première instance.

L'appel est donc accueilli.

Le juge Dugas (ad hoc) -- dissident

Le juge Dugas établit d'abord que l'appelante est un agent de la Couronne étant donné le contrôle étatique sévère dont elle fait l'objet. À son avis, le service de transport par autobus offert par l'appelante fait partie du mandat qui lui a été confié par le Parlement, ce qu'il explique comme suit, à la p. 155:

Le Parc des champs de bataille est le lieu où s'est déroulé l'événement le plus significatif de l'histoire du Canada. Il convenait de le mettre en valeur et de l'ouvrir aux Canadiens pour les inviter à la rencontre de l'histoire. L'organisation de visites des lieux fait autant partie du mandat de [l'appelante] que l'aménagement des lieux. L'intervention de la Commission des transports du Québec serait une entrave au plein exercice par [l'appelante] du mandat qui lui a été confié d'acquérir, administrer et gouverner les champs de bataille nationaux à Québec.

Quant à l'applicabilité de la Loi sur les transports du Québec et des règlements adoptés sous son autorité au service de transport lui‑même, le juge Dugas conclut que le législateur fédéral n'a pas adopté par référence les règles provinciales relatives à l'exploitation d'un service de transport à des fins touristiques. Selon lui, si ces règles étaient applicables, la Commission des transports du Québec aurait en pratique le contrôle des visites par autobus et l'appelante serait empêchée d'organiser comme elle l'entend les visites du Parc à l'aide d'un autobus. Le juge Dugas ajoute aux pp. 156 et 157:

Il m'apparaît que l'accueil des visiteurs dans un parc national ne peut se dissocier de l'administration d'un tel parc. La juridiction que l'on veut reconnaître à la Commission des transports du Québec sur les visites de ce parc par autobus toucherait à la raison d'être de [l'appelante] qui est d'aménager le Parc des champs de bataille nationaux et d'y favoriser l'accès du public. Cette juridiction de la Commission des transports agirait comme une entrave provinciale au plein exercice par [l'appelante] des pouvoirs qui lui ont été confiés.

Le juge Dugas aurait donc rejeté l'appel.

3. Les questions en litige

Les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées par le juge Lamer (maintenant Juge en chef), avec l'accord des parties, le 7 décembre 1988:

1.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, s'applique à Sa Majesté la Reine du chef du Canada ou à l'appelante, la Commission des champs de bataille nationaux, son mandataire?

2.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité s'appliquent au service de transport fourni par l'appelante compte tenu de l'art. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867?

3.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité, s'appliquent à un transporteur devant exécuter pour le compte de la Commission des champs de bataille nationaux un service de transport dans le Parc des champs de bataille?

4. Analyse

L'affaire qui est devant nous a été introduite par une requête pour jugement déclaratoire en vertu de l'art. 453 du Code de procédure civile du Québec, L.R.Q., ch. C-25, dont le procureur général du Canada n'a pas été avisé. Cette réalité commande certaines remarques préliminaires.

En premier lieu, il faut souligner que la procédure de requête pour jugement déclaratoire vise à permettre aux justiciables de s'adresser aux tribunaux pour obtenir la solution d'un problème juridique posant une difficulté réelle, solution prenant la forme d'une déclaration judiciaire. Avec la participation et le consentement des parties, notre Cour a formulé trois questions constitutionnelles qui englobent les problèmes juridiques donnant lieu à la difficulté réelle. Ces questions serviront à orienter et à encadrer le débat mais je dois rappeler qu'il ne s'agit pas ici d'un renvoi et que notre Cour n'est aucunement liée par la formulation des questions constitutionnelles: Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60, à la p. 71. Ces questions doivent servir de guides pour en arriver à la solution de la difficulté; j'y répondrai dans la mesure nécessaire à la solution de cette difficulté.

En second lieu, je signale que la constitutionnalité des lois et règlements sous étude n'est aucunement contestée. Bien que le procureur général du Québec soit intervenu, aucun avis de contestation ne lui a été signifié, non plus qu'au procureur général du Canada. Je tiendrai donc la constitutionnalité de la législation pertinente pour avérée, sans pour autant en décider.

Je souligne finalement que certains textes législatifs et réglementaires invoqués de part et d'autre ont fait l'objet de modifications, pour la plupart mineures, depuis la date de l'institution des procédures. J'entends référer dans mes motifs aux textes tels qu'ils se lisent aujourd'hui, afin que le jugement déclaratoire entrepris puisse solutionner de façon utile et certaine la difficulté des parties.

Gardant ces précisions à l'esprit, je me propose de traiter l'affaire au mérite en abordant les questions constitutionnelles dans l'ordre où elles ont été formulées.

A.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, s'applique à Sa Majesté la Reine du chef du Canada ou à l'appelante, la Commission des champs de bataille nationaux, son mandataire?

Les parties ont mis en cause l'applicabilité de la Loi sur les transports (la Loi) dans l'éventualité où la Commission des champs de bataille nationaux décidait de dispenser elle‑même le service de transport touristique. Le dossier révèle que la Commission a toujours auparavant fait appel à des entrepreneurs indépendants pour dispenser le service. On nous a fait des représentations de part et d'autre sur l'immunité d'application dont pourrait alors bénéficier la Commission en tant que mandataire de la Couronne. En raison des termes mêmes des dispositions dont l'application est en cause, il n'est à mon avis pas nécessaire de statuer sur la question de l'immunité pour résoudre la difficulté.

Les dispositions de la Loi dont l'application est en cause sont celles ayant trait à l'obligation de détenir un permis pour exploiter un service de transport. En première instance, la Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec cherchait à faire déclarer qu'un permis de transport émis sous l'autorité de la Loi était requis pour le service offert au public sur le territoire du Parc des champs de bataille nationaux de Québec et j'entends m'en tenir à l'étude des dispositions ayant trait au système de permis. Or la Loi elle‑même nous révèle que l'appelante ne serait aucunement soumise à l'obligation d'obtenir un permis si elle décidait de dispenser elle‑même le service de transport.

Nul en effet n'est tenu aux termes de la Loi d'obtenir un permis pour offrir un service sans rémunération. L'obligation générale relative au permis est prévue au premier alinéa de l'art. 36 de la Loi:

36. Nonobstant toute disposition inconciliable d'une loi générale ou spéciale, nul ne peut agir comme transporteur ou fournir des services à l'aide d'un moyen ou d'un système de transport contre une rémunération directe ou indirecte s'il ne détient le permis prescrit à cette fin par règlement. [Je souligne.]

Le Règlement sur le transport par autobus, (1987) 119 G.O. II 24, modifié par (1988) 120 G.O. II 808, adopté sous l'autorité de la Loi, prévoit les dispositions de substance relatives au permis de transport par autobus. L'article premier se lit comme suit:

1. Pour effectuer un transport rémunéré de personnes par autobus ou minibus, une personne doit être titulaire d'un permis de transport par autobus délivré par la Commission des transports du Québec. [Je souligne.]

L'obtention d'un permis est requise pour quiconque entreprend d'agir comme transporteur contre rémunération. C'est le cas par exemple du transporteur indépendant que l'appelante rémunère à forfait pour dispenser le service. Mais si l'appelante décidait d'agir elle‑même comme transporteur en se procurant un autobus et en retenant les services d'un conducteur par contrat d'emploi, aucun permis ne serait requis puisque le service est offert gratuitement.

Il apparaît donc que l'appelante ne saurait être soumise à l'obtention d'un permis en vertu de la Loi si elle décidait de dispenser elle‑même le service. Il n'est pas nécessaire de s'interroger sur les problèmes relatifs au partage des compétences et à l'immunité de la Couronne susceptibles d'influer sur l'applicabilité du système de permis à l'appelante, cette dernière en étant exemptée par les termes mêmes de la Loi.

La seconde question constitutionnelle est plus englobante et sa solution plus complexe.

B.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité s'appliquent au service de transport fourni par l'appelante compte tenu de l'article 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Pour répondre à cette question, il y a d'abord lieu de faire certaines précisions sur le mandat donné à la Commission appelante relativement au service de transport qu'elle fournit. On pourra ensuite s'interroger sur l'applicabilité des dispositions provinciales, eu égard d'abord à l'aménagement constitutionnel des compétences législatives, puis à la portée de la législation fédérale susceptible selon l'intimée d'avoir incorporé les dispositions provinciales par renvoi.

a) Le mandat de la Commission des champs de bataille nationaux

L'intimée et le procureur général du Québec ont discuté la portée du mandat de l'appelante relativement à la mise en place d'un service touristique de transport par autobus sur les Plaines d'Abraham. L'intimée a adopté l'argumentation du Procureur général qui soutient que rien n'autorise l'appelante à dispenser un service de transport public ou touristique sur le territoire qu'elle administre.

L'intimée admet toutefois la véracité des passages suivants des motifs du juge Dugas, dissident en appel (aux pp. 155 et 156):

L'organisation de visites des lieux fait autant partie du mandat de la Commission du Parc des champs de bataille que l'aménagement des lieux.

...

Il m'apparaît que l'accueil des visiteurs dans un parc national ne peut se dissocier de l'administration d'un tel parc.

Elle soumet que la compétence de l'appelante en matière de "visite", "d'accueil" et "d'accès" relativement au Parc n'en fait pas un mandataire de la Couronne fédérale en matière de transport.

L'évaluation de la portée du mandat de la Commission appelante commande une étude des dispositions pertinentes de sa loi constitutive, la Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec.

Le préambule, d'abord, comporte les passages suivants:

CONSIDÉRANT qu'il est à désirer dans l'intérêt public du Canada d'acquérir et de conserver les grands champs de bataille historiques de Québec, de rétablir autant que possible dans les grandes lignes leur physionomie originaire et de les convertir en un parc national;

...

Et considérant qu'il est à propos de prendre des mesures pour constituer une commission chargée de l'acquisition, de l'administration et du gouvernement des dits champs de bataille sous le régime de la présente loi, ainsi que de la gestion des fonds contribués pour les dits objets;

L'article 7 prévoit par ailleurs que la Commission peut:

7. . . .

c) tracer et construire sur les dits terrains, des avenues, des promenades et des sentiers, des jardins, squares ou autres ouvrages qu'elle juge à propos pour l'embellissement du terrain et la conversion de celui‑ci en un parc national digne de commémorer les grands événements qui s'y sont déroulés. [Je souligne.]

Cette loi a été modifiée en 1914 par la Loi modifiant la Loi concernant les champs de bataille nationaux à (sic) Québec, S.C. 1914, ch. 46. L'article 4 de cette loi modificatrice prévoit que la Commission peut établir des règlements pour:

4. . . .

d)l'entretien, la conservation et la protection de tous terrains, ouvrages et autres biens appartenant à la Commission ou sujets à sa juridiction ou son contrôle ou ses soins, et l'accès du public auxdits terrains, ouvrages et biens. [Je souligne.]

Compte tenu des objectifs généraux de cette loi fédérale, ces dispositions me semblent suffisamment englobantes pour justifier la mise en place par l'appelante d'un système de transport touristique par autobus. Comme le souligne le juge Dugas dans sa dissidence en Cour d'appel, l'organisation de visites sur les lieux se dissocie plutôt mal de l'objectif plus général qui consiste à mettre en valeur le patrimoine culturel que constitue cet endroit. La vocation commémorative d'un tel parc, liée aux événements historiques qui s'y sont déroulés, rend par ailleurs presque nécessaire la présence d'un guide qui puisse par ses informations en assurer la réalisation. Le Parc comportant un vaste territoire qui recouvre plus d'un champ de bataille, l'utilisation d'un autobus pour la réalisation des visites apparaît plus que simplement utile. On ne saurait manifestement imposer au touriste moyen de se déplacer à pied sur un tel site. Or le mandat de l'appelante doit comprendre le pouvoir d'utiliser les moyens nécessaires à sa réalisation.

À mon avis, selon une interprétation législative ordinaire, l'établissement du service d'autobus fait partie intégrante du mandat confié à la Commission appelante par sa loi constitutive. Voyons maintenant si ce service est soumis à la législation provinciale en cause.

b) L'applicabilité de la législation provinciale

Je rappelle avant d'aller plus loin que la validité constitutionnelle de la Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec n'est pas contestée et qu'elle est donc ici tenue pour avérée. Nous avons vu que l'établissement du service d'autobus sur le territoire du Parc fait partie intégrante du mandat confié à la Commission par cette loi; la compétence législative fédérale sur ce service est donc du même coup tenue pour avérée. La question qui se pose a trait à l'applicabilité de la législation provinciale à ce service fédéral.

Je note par ailleurs que la validité constitutionnelle de la législation provinciale en cause n'est pas non plus contestée. C'est l'applicabilité constitutionnelle de cette législation à l'endroit du service fédéral qui est seule en litige.

(i) L'immunité interjuridictionnelle d'application

L'appelante prétend d'abord que le seul fait du droit de propriété de la Couronne sur les Plaines d'Abraham, droit qui n'est pas ici contesté, pourrait juridiquement exclure l'application de la législation provinciale qui nous occupe. Cette proposition s'appuie vraisemblablement sur la théorie de l'enclave évoquée en dissidence par le juge Laskin dans l'affaire Cardinal c. Procureur général de l'Alberta, [1974] R.C.S. 695. Cette théorie a été catégoriquement rejetée par notre Cour dans l'affaire Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, précitée. Le juge Beetz y a déclaré ce qui suit pour la majorité aux pp. 777 et 778:

En second lieu, Montcalm prétend que la loi provinciale ne s'applique pas sur les terres de la Couronne fédérale. Je ne suis pas de cet avis. Le pouvoir exclusif de la province de légiférer sur la propriété et les droits civils en vertu du par. 92(13) de la Constitution n'est limité territorialement que par les mots "dans la province" et Mirabel est situé dans la province. L'énumération, à l'art. 91 de la Constitution, des pouvoirs exclusifs du fédéral, y compris le pouvoir de faire des lois relativement à la dette et à la propriété publiques, a pour effet de limiter la compétence ratione materiae de la province et non sa compétence territoriale. [...] Les terrains de la Couronne fédérale ne sont pas des enclaves extra‑territoriales à l'intérieur des limites de la province, pas plus que les réserves indiennes.

L'argument selon lequel les Plaines d'Abraham formeraient une enclave fédérale immunisée des lois provinciales est donc mal fondé. L'arrêt Construction Montcalm a bien établi qu'en principe, une loi provinciale valide d'application générale s'applique aux ouvrages, entreprises, services, choses ou personnes qui tombent par ailleurs sous l'empire de la compétence fédérale.

Par dérogation à ce principe cependant, le Parlement peut faire valoir une compétence législative exclusive empêchant l'application des lois provinciales sur les aspects spécifiquement fédéraux de ces choses ou de ces personnes. L'exemple classique est celui de la compétence législative en matière de relations de travail, où notre Cour a établi que les lois provinciales portant sur cette matière -- matière appartenant en principe aux provinces: Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396 -- sont inapplicables aux entreprises fédérales même si ces lois sont par ailleurs valides: Reference re Minimum Wage Act of Saskatchewan, [1948] R.C.S. 248; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767. Après avoir exposé la teneur de cette dérogation en matière de relations de travail dans l'affaire Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, aux pp. 762 et 763 (la troisième proposition), le juge Beetz, au nom de la Cour, pose comme suit le principe général dont découle ce type de dérogation connu sous le nom d'immunité interjuridictionnelle d'application:

Il y a lieu de noter cependant que les principes énoncés dans cette troisième proposition ne constituent qu'une facette d'un principe plus général: des ouvrages, tels les chemins de fer fédéraux, des choses, telles les terres réservées aux Indiens, des personnes, telles les Indiens, qui relèvent de la compétence particulière et exclusive du Parlement, demeurent assujettis aux lois provinciales d'application générale, qu'il s'agisse de lois municipales, de lois sur l'adoption, de lois sur la chasse, de lois sur le partage des biens familiaux, pourvu toutefois que cet assujettissement n'ait pas pour conséquence que ces lois les atteignent dans ce qui constitue justement leur spécificité fédérale: Canadian Pacific Railway Co. v. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367 [...]; Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751 [...]; Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309; Derrickson c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285.

L'immunité relative à la spécificité fédérale s'applique aux choses ou aux personnes tombant sous juridiction fédérale dont certaines dimensions spécifiquement fédérales seraient atteintes par la législation provinciale. Il en est ainsi car ces dimensions spécifiquement fédérales font partie intégrante de la compétence fédérale sur ces choses ou ces personnes et cette compétence se veut exclusive.

C'est la responsabilité fédérale fondamentale à l'égard d'une chose ou d'une personne qui détermine ses dimensions spécifiquement fédérales, celles qui font partie intégrante de la compétence fédérale exclusive sur cette chose ou cette personne: Clark c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1988] 2 R.C.S. 680, à la p. 708. Par exemple, la spécificité fédérale des Indiens a été décrite par les expressions "quiddité indienne" ou "statut et droits des Indiens", qui traduisent la responsabilité fédérale fondamentale à leur égard dans le contexte constitutionnel et historique canadien. Par exemple, une loi provinciale sur la chasse ne peut s'appliquer à des Indiens dans la mesure où elle atteint leur statut en tant qu'Indiens: Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309, alors que le droit provincial sur les relations de travail peut s'appliquer aux Indiens dans la mesure où il ne touche pas la quiddité indienne: Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031.

Lorsqu'il s'agit d'une entreprise fédérale, on dira généralement que sa spécificité est atteinte si la loi provinciale touche un élément vital ou essentiel de sa mise en place, de sa gestion ou de son exploitation, ce qui est généralement le cas d'une loi sur les relations de travail: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), précité; Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada, précité. Cette particularisation du test est transposable au cas d'un service fédéral, qui s'assimile sous plusieurs aspects fonctionnels à la notion d'entreprise. En l'espèce, la compétence fédérale sur ce service est tenue pour avérée; il s'agit donc de savoir si la législation provinciale atteint le service fédéral dans un de ses éléments vitaux ou essentiels relativement à sa mise en place, sa gestion ou son exploitation.

La Loi sur les transports du Québec vise d'une manière générale la coordination, la rationalisation et le développement du transport dans la province. Dans ce cadre global, certaines responsabilités et pouvoirs sont confiés au ministre des Transports et au gouvernement (section III); la Commission des transports du Québec est par ailleurs instituée et des pouvoirs importants en matière de permis et d'enquête lui sont conférés (sections V et VI). J'examinerai ces aspects de la Loi et de la réglementation adoptée sous son autorité qui sont susceptibles, selon l'appelante, d'atteindre le service de transport qu'elle offre dans ses aspects essentiels.

La Loi confie d'abord au ministre, sous le contrôle du gouvernement, la responsabilité de voir à l'amélioration des coûts, taux et tarifs en matière de transport dans la province "en les coordonnant et en les intégrant" (art. 3). Dans l'exercice de ses fonctions, le ministre peut accorder des subventions et exiger de tout transporteur la production d'un rapport d'exploitation (art. 4 et 4.1). C'est au gouvernement que sont conférés les pouvoirs généraux de réglementation sous l'autorité de la Loi. J'en relève les éléments suivants:

5. En outre des autres pouvoirs de réglementation qui lui sont conférés par la présente loi, le gouvernement peut, par règlement:

...

c) déterminer les activités qui requièrent un permis, prévoir des exceptions aux activités qui requièrent un permis eu égard à des types de personnes ou de biens transportés, à des types de transporteurs et, le cas échéant, eu égard au lieu du principal établissement de ces transporteurs, à des types de services, aux moyens ou systèmes de transport utilisés et au territoire couvert ou à la distance parcourue et édicter des conditions pour l'exercice d'une telle activité ou pour bénéficier d'une telle exception, de même que la durée de cette exception;

d) déterminer les classes et les catégories de permis, établir des normes permettant de déterminer le nombre minimum et maximum de permis, édicter les conditions applicables à la délivrance d'un permis et celles que doit remplir une personne pour en être titulaire et prévoir des exceptions à ces conditions;

e) édicter des conditions de maintien, de cession et de transfert d'un permis au cas de cession de la propriété ou de changement de contrôle d'un moyen ou d'un système de transport et au cas d'une acquisition visée à l'article 44;

f) déterminer la durée minimale ou maximale d'un permis, prescrire qu'un permis n'est pas renouvelable, exclure un permis de la procédure de renouvellement prévue à l'article 37.1, édicter les conditions applicables au renouvellement d'un permis et prévoir les cas où un permis peut être renouvelé par l'administrateur de la Commission;

g) fixer les exigences applicables à la gestion et au financement des moyens ou systèmes de transport, à l'équipement des transporteurs, à l'échange d'équipement, ainsi qu'à l'établissement ou à la modification des circuits ou des parcours des transporteurs;

h) décréter des normes de tarifs, de taux ou de coûts de transport, de location de véhicules et de courtage en transport;

...

m) fixer les exigences applicables à une estimation, à un contrat et à un connaissement dans le cas d'un transporteur;

n) déterminer les stipulations minimales que doit contenir le contrat d'un transporteur et prescrire la couverture minimale d'une police d'assurance‑responsabilité civile ou d'une garantie de solvabilité requise d'un transporteur; [Je souligne.]

L'on peut noter d'emblée qu'il est bien peu d'aspects d'un service de transport qui ne soient susceptibles d'être réglementés, de façon directe ou indirecte, par le gouvernement. C'est par le biais d'un système de permis que sont contrôlés la majorité des aspects du transport dans la province et c'est la sujétion du service fédéral à ce système de permis qui est ici mise en cause.

En matière de délivrance, de renouvellement ou de transfert de permis, le gouvernement peut, en vertu de l'art. 5.1 de la Loi, conférer un pouvoir discrétionnaire à la Commission des transports du Québec. Le système de permis de même que les pouvoirs généraux de la Commission sont encadrés par la Loi sous la section V, intitulée "Commission des transports". Les pouvoirs généraux de la Commission sont prévus à l'art. 32:

32. La Commission peut, dans le cadre des règlements:

1° délivrer les permis et en fixer la durée;

2° transférer tout permis ou tout droit conféré par un permis;

3° fixer des conditions et établir des restrictions à l'exploitation d'un permis et limiter l'utilisation de certains services d'un titulaire de permis à certains usagers;

4° de son propre chef ou sur demande, fixer des tarifs qui peuvent comporter soit un minimum, soit un maximum, soit un minimum et un maximum et les modifier, les suspendre ou les annuler en tout ou en partie;

5° recevoir des tarifs pour dépôt, lesquels peuvent comporter soit un minimum, soit un maximum, soit un minimum et un maximum et les modifier, les suspendre ou les annuler en tout ou en partie;

6° exercer les autres fonctions qui lui sont conférées par la loi. [Je souligne.]

Le système de permis établi par la Loi pivote sur l'obligation générale imposée par le premier alinéa de l'art. 36, que nous avons vu plus haut:

36. Nonobstant toute disposition inconciliable d'une loi générale ou spéciale, nul ne peut agir comme transporteur ou fournir des services à l'aide d'un moyen ou d'un système de transport contre une rémunération directe ou indirecte s'il ne détient le permis prescrit à cette fin par règlement.

La plupart des dispositions relatives au système de permis sont prévues par règlement mais certaines modalités en sont directement régies par la Loi. Par exemple, l'art. 40 permet à la Commission, de son propre chef ou sur demande, de "modifier, suspendre ou révoquer le permis d'un transporteur" lorsque celui‑ci modifie sans autorisation de la Commission les services que son permis l'autorise à fournir, ou s'il "ne fournit pas un service de la qualité à laquelle le public est en droit de s'attendre eu égard aux circonstances". L'article 43 prévoit par ailleurs qu'un détenteur de permis "ne peut supprimer, réduire ou étendre les services que son permis l'autorise à fournir, ni en modifier les conditions, sans l'autorisation préalable de la Commission".

C'est le Règlement sur le transport par autobus (le Règlement) qui traduit l'exercice par le gouvernement de son pouvoir général de réglementation relativement au secteur particulier du transport de personnes par autobus. Il réitère d'abord l'obligation générale de détenir un permis par son art. 1, que nous avons vu plus haut:

1. Pour effectuer un transport rémunéré de personnes par autobus ou minibus, une personne doit être titulaire d'un permis de transport par autobus délivré par la Commission des transports du Québec.

La section II intitulée "Délivrance, renouvellement et transfert des permis" nous est d'un intérêt particulier. L'article 12 y prévoit les conditions générales considérées par la Commission pour la délivrance d'un permis:

12. La Commission délivre un permis de transport par autobus à une personne qui lui en fait la demande lorsqu'elle estime que celle‑ci satisfait aux critères suivants:

1° cette personne possède des connaissances ou une expérience pertinentes à l'exercice compétent de l'activité pour laquelle elle demande ce permis;

2° cette personne présente des assises financières suffisantes pour assurer l'implantation et la viabilité de son entreprise;

3° cette personne peut disposer des ressources humaines et matérielles suffisantes pour administrer et gérer avec efficacité son entreprise;

4° les services pour lesquels cette personne demande ce permis répondent aux besoins de la clientèle ou de la population du territoire desservi, selon le cas;

5° les revenus projetés sont suffisants pour assurer la rentabilité des services pour lesquels cette personne demande ce permis;

6° la délivrance du permis demandé par cette personne n'est pas susceptible d'entraîner la disparition de tout autre service de transport par autobus ou d'en affecter sensiblement la qualité. [Je souligne.]

L'article 17 prévoit quant à lui les conditions pouvant être attachées au permis par la Commission:

17. Lorsqu'elle délivre, renouvelle ou transfère un permis, la Commission indique sa durée et, s'il y a lieu, les endroits que son titulaire est autorisé à desservir, les parcours, les horaires et la fréquence des voyages qu'il est autorisé à effectuer, la capacité et la catégorie d'autobus qu'il est autorisé à utiliser, la clientèle de son service ainsi que les autres conditions et restrictions d'exploitation de son permis. [Je souligne.]

Les taux et tarifs attachés à un permis sont régis par une procédure de dépôt conformément à l'art. 21. Certaines dispositions particulières sont finalement prévues pour chacune des catégories de permis en matière de transport par autobus. Celles qui ont trait au transport touristique sont les suivantes:

30. Le titulaire d'un permis pour le service de transport touristique est autorisé à fournir un service de visites touristiques sur un parcours, à des endroits et selon l'horaire indiquée (sic) à son permis.

Toutefois, lorsque le tarif d'un service de transport touristique est établi par véhicule, la Commission indique au permis la durée minimale du parcours plutôt que l'horaire.

31. Le titulaire d'un permis pour le service de transport touristique doit s'assurer qu'un guide accompagne les touristes tout le long du parcours pour les renseigner sur les points d'intérêt observés en cours de route.

Le chauffeur de l'autobus peut toutefois remplir cette fonction. [Je souligne.]

L'analyse détaillée de ces dispositions de la Loi et du Règlement révèle selon moi l'impact massif et envahissant qu'elles ont indéniablement sur les éléments vitaux et essentiels du service fédéral.

L'intimée admet que l'appelante ne saurait être soumise à la réglementation provinciale qui touche le parcours et ses modalités, y compris l'obligation de fournir un guide, la tarification et la période de prestation du service. Ces aspects se retrouvent aux art. 17, 21, 30 et 31 du Règlement actuellement en vigueur, qui encadrent certains pouvoirs conférés à la Commission par l'art. 32 de la Loi. Ces articles du Règlement autorisent en outre la Commission à régir les endroits où le service peut être dispensé, les horaires à respecter, la fréquence des voyages, la catégorie d'autobus et la clientèle du service. Tous ces aspects atteignent en effet directement la conception et la substance même du service fédéral et sont par conséquent de compétence fédérale exclusive au même titre que les plans d'un futur aéroport: Construction Montcalm, précité, à la p. 771. Ces aspects de la réglementation provinciale sont donc clairement inapplicables au service fédéral. Mais contrairement aux prétentions de l'intimée, l'inapplicabilité de la législation provinciale dépasse ces quelques aspects et doit à mon avis s'étendre au système de permis envisagé globalement.

L'application du système de permis placerait en effet la Commission appelante à la merci de décisions largement discrétionnaires de la Commission des transports du Québec relativement à des aspects fondamentaux du service qu'elle offre au public en vertu de son mandat. L'atteinte portée par le système de permis sur certains aspects vitaux ou essentiels du service fédéral peut s'illustrer par quelques exemples.

L'article 17 du Règlement laisse la liste des conditions et restrictions d'exploitation attachées au permis ouverte. S'il s'agit là d'un pouvoir discrétionnaire accordé à la Commission -- ce qui est rendu possible par l'art. 5.1 de la Loi mais dont je n'ai pas à décider ici -- il m'apparaît manifeste que la Commission appelante ne peut s'y trouver soumise sans perdre le contrôle ultime sur la substance du service qu'elle dispense en vertu de son mandat.

À un autre niveau, certaines conditions d'obtention d'un permis posées par le gouvernement à l'art. 12 du Règlement atteignent également le service fédéral dans ses aspects vitaux. En vertu du par. 4, la Commission peut refuser la délivrance du permis si elle estime que le service entrepris ne répond pas aux besoins de la population du territoire desservi. Cette condition touche la décision fondamentale de mettre le service en place et atteint donc son existence même, en confiant à la Commission des transports du Québec l'évaluation de la pertinence du service eu égard à sa vision des besoins de la population. Le paragraphe 5 permet quant à lui une certaine ingérence de la Commission des transports relativement à la gratuité du service, au budget qui lui est affecté et au montant versé par la Commission à un entrepreneur pour le dispenser. Le paragraphe 6 touche également la pertinence d'implanter le service et permet à la Commission de refuser le permis en fonction de considérations complètement étrangères au mandat de la Commission appelante.

La Loi comporte elle‑même certaines dispositions qui touchent le service fédéral dans certains de ses éléments essentiels. Nous avons vu qu'en vertu de l'art. 40, un détenteur de permis doit obtenir l'autorisation de la Commission des transports pour modifier les services qu'il fournit, sous peine de voir son permis modifié, suspendu ou révoqué par la Commission. La Commission peut également ordonner à la Régie de l'assurance automobile du Québec de retirer la plaque et le certificat d'immatriculation de tout véhicule utilisé par le détenteur de permis. La discrétion de la Commission des transports quant à l'autorisation de modifier les services fournis n'apparaît guère balisée et le contrôle par la Commission appelante sur la substance du service qu'elle dispense s'en trouve à mon avis affecté. Le détenteur de permis est en outre passible des mêmes sanctions, en vertu de l'art. 40, s'il "ne fournit pas un service de la qualité à laquelle le public est en droit de s'attendre eu égard aux circonstances". Encore ici, il est bien à craindre que cette expression ne laisse une possibilité beaucoup trop vaste à la Commission des transports de s'ingérer dans la conception même du service.

C'est donc le système de permis envisagé globalement qui ne saurait selon moi s'appliquer à la Commission appelante. L'application de la législation relative au permis aurait pour conséquence de soumettre la mise en place, la substance et le maintien du service fédéral de transport au contrôle largement discrétionnaire de la Commission des transports et du gouvernement, alors que ces aspects sont de compétence fédérale exclusive. Le Règlement est en conséquence constitutionnellement inapplicable au service fédéral, de même que les dispositions de la Loi touchant le système de permis.

Je m'empresse de préciser que le service fédéral n'est pas pour autant nécessairement exempté de l'application des dispositions législatives provinciales portant sur la sécurité dans le domaine du transport, dont le respect se trouve assuré dans la Loi par un mécanisme distinct du système de permis. Les dispositions portant sur la sécurité sont d'ailleurs généralement d'une nature telle qu'elles atteignent rarement un service ou une entreprise dans ses éléments vitaux ou essentiels. Elles ont plutôt tendance à toucher certaines modalités secondaires d'exécution pouvant souvent être assimilées à l'exemple donné dans Construction Montcalm, précité, à la p. 771, d'une obligation imposée aux travailleurs par une province de porter un casque protecteur sur tous les chantiers de construction, obligation qui est applicable au chantier d'un nouvel aéroport.

(ii) L'adoption par référence

L'intimée soutient que le Parlement a adopté par renvoi l'ensemble de la législation provinciale touchant au transport par le biais de la Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État et du Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement. L'effet d'un tel renvoi serait de rendre applicables au service fédéral, par l'autorité du Parlement, les dispositions provinciales en cause, de sorte qu'un permis de la Commission des transports serait requis pour le service fédéral.

Par une modification du 16 mars 1984 (DORS/84-238), le Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement est devenu applicable sur le territoire des Plaines d'Abraham. Les articles renvoyant à la législation provinciale se lisent comme suit:

Enregistrement et permis

5. (1) Sauf dans le cas visé au paragraphe (2) [exception relative à la route Klondike sud], il est interdit à toute personne de conduire un véhicule sur une route, à moins que

a) cette personne ne détienne tous les permis et licences que les lois de la province et de la municipalité dans lesquelles est située la route lui enjoignent de détenir pour conduire le véhicule dans cette province et cette municipalité; et

b) le véhicule ne soit enregistré et équipé selon les prescriptions des lois de la province et de la municipalité dans lesquelles est située la route.

. . .

Observation des lois provinciales et municipales

6. (1) Sauf dans le cas visé au paragraphe (2) [exception relative à la route Klondike sud], il est interdit de conduire un véhicule sur une route autrement qu'en conformité avec les lois de la province et de la municipalité dans lesquelles la route est située.

...

(3) Pour l'application du présent article, les dispositions de la Loi relative à la circulation sur les terrains du gouvernement et celles du présent règlement l'emportent sur les dispositions incompatibles des lois de la province et de la municipalité dans lesquelles la route est située et celles des lois du Yukon.

L'appelante suggère à l'instar du juge Dugas, dissident en appel, que la législation fédérale ne traite que de la conduite des véhicules sur un terrain fédéral sans plus. Le palier fédéral n'aurait, selon l'appelante, adopté par renvoi que les règles provinciales régissant la conduite des véhicules, ainsi que les exigences relatives aux permis et licences que doivent détenir les personnes qui conduisent un véhicule sur ces chemins. Il faut à mon avis admettre que les infractions prévues au règlement fédéral visent le conducteur du véhicule.

Il est également vrai toutefois que la substance de ces infrac­tions comprend clairement et de façon non limitative toutes les exigences provinciales relatives au véhicule lui‑même. Sous peine d'être conduit dans l'illégalité, le véhicule doit être "enregistré et équipé selon les prescriptions des lois de la province et de la municipalité" concernées. La conduite d'un véhicule est par ailleurs interdite de façon générale "autrement qu'en conformité des lois de la province".

Aux termes de l'art. 36 de la Loi sur les transports, l'obligation d'obtenir un permis est imposée au transporteur, c'est‑à‑dire au fournisseur ou exploitant du service de transport. Cette obligation ne vise aucunement le conducteur d'un véhicule servant au transporteur. À première vue, il me semble que le conducteur du véhicule ne pourrait être trouvé coupable d'une infraction selon ces articles du règlement fédéral en raison du défaut par le transporteur d'avoir obtenu le permis requis. Le permis est juridiquement requis du transporteur ou de l'exploitant pour l'exploitation du service et non du conducteur pour la conduite ou la mise en marche du véhicule. Je ne vois donc aucun lien direct qui puisse relier l'obligation d'obtenir un permis de transport d'une part, au conducteur ou au véhicule auxquels réfèrent les articles du règlement fédéral d'autre part.

Je suis donc d'avis que la législation fédérale n'a pas incorporé les dispositions provinciales relatives à l'obtention d'un permis de transport.

C.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité, s'appliquent à un transporteur devant exécuter pour le compte de la Commission des champs de bataille nationaux un service de transport dans le Parc des champs de bataille?

Il n'y a pas lieu de s'attarder sur cette question à laquelle j'ai en substance répondu plus haut. Le concept de l'inapplicabilité constitutionnelle se rapporte ici au service fédéral dont certains aspects vitaux ou essentiels seraient atteints par l'application des dispositions provinciales. Le statut de la personne qui se trouve à dispenser ce service n'est pas pertinent à cette fin; le système de permis est simplement inapplicable à l'égard du service. Le transporteur peut bénéficier de cette immunité d'application qui vise le service et il n'est donc pas nécessaire de s'interroger sur l'application de l'immunité de la Couronne à son endroit.

Il va sans dire que le transporteur n'est pas exempté sans réserve du système de permis administré par la Commission des transports. Il y demeure assujetti pour les activités qu'il peut exercer hors des balises du service confié par la Commission appelante. Ce qui est décidé ici, c'est que le système provincial ne s'applique pas à l'égard du service fédéral; en d'autres termes, le seul fait pour le transporteur de dispenser le service fédéral ne l'oblige pas à se procurer le permis de la Commission des transports du Québec.

5. Réponses aux questions constitutionnelles et dispositif

Pour ces motifs, je suis d'avis de répondre aux questions constitutionnelles comme suit:

1.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, s'applique à Sa Majesté la Reine du chef du Canada ou à l'appelante, la Commission des champs de bataille nationaux, son mandataire?

Réponse:Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question; la Loi ne requiert aucun permis pour un service fourni sans rémunération.

2.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité s'appliquent au service de transport fourni par l'appelante compte tenu de l'art. 91(1A) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Réponse:La compétence fédérale sur le service touristique de transport fourni par l'appelante étant tenue pour avérée, le système de permis instauré par la Loi et régi par le Règlement sur le transport par autobus lui est constitutionnellement inapplicable, ce qui n'exempte pas ce service de l'application des autres dispositions de la Loi.

3.Est‑ce que la Loi sur les transports du Québec, L.R.Q. 1977, ch. T‑12, et les règlements adoptés sous son autorité, s'appliquent à un transporteur devant exécuter pour le compte de la Commission des champs de bataille nationaux un service de transport dans le Parc des champs de bataille?

Réponse:Le transporteur qui exécute le service de transport peut bénéficier de l'immunité d'application précitée visant le service, mais demeure potentiellement assujetti à la législation provinciale relativement aux activités qu'il peut entreprendre ou avoir entrepris autrement qu'en exécution du service fédéral.

Le pourvoi est donc accueilli, avec dépens dans toutes les cours.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureur de l'appelante: Le procureur général du Canada, Ottawa.

Procureurs de l'intimée: Levasseur, Ouellet, Québec.

Procureurs de l'intervenant: Alain Gingras et Jean Bouchard, Ste‑Foy.

* Juge en chef à la date du jugement.

[1]C.S. Québec, no 200-05-003038-846, 4 avril 1985 (le juge Lebrun).

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754
Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60
Cardinal c. Procureur général de l'Alberta, [1974] R.C.S. 695
Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396
Reference re Minimum Wage Act of Saskatchewan, [1948] R.C.S. 248
Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529
Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767
Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749
Clark c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1988] 2 R.C.S. 680
Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309
Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031.
Lois et règlements cités
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 453.
Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec, S.C. 1908, ch. 57, préambule, art. 7.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(1A).
Loi modifiant la Loi concernant les champs de bataille nationaux à (sic) Québec, S.C. 1914, ch. 46, art. 4.
Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État, L.R.C. (1985), ch. G‑6 [auparavant S.R.C. 1970, ch. G‑10].
Loi sur la Communauté urbaine de Québec, L.R.Q., ch. C‑37.3.
Loi sur les transports, L.R.Q., ch. T‑12, art. 3, 4 [rempl. 1981, ch. 26, art. 1
mod. 1986, ch. 67, art. 2
1989, ch. 20, art. 6], 4.1 [aj. 1985, ch. 35, art. 60], 5 [mod. 1981, ch. 8, art. 2
ch. 26, art. 2
1983, ch. 46, art. 109
1985, ch. 35, art. 61
1986, ch. 67, art. 3
ch. 92, art. 1
1987, ch. 97, art. 100
1988, ch. 67, art. 3], 5.1 [aj. 1986, ch. 92, art. 2], 32 [mod. 1981, ch. 8, art. 10
ch. 26, art. 6
1983, ch. 46, art. 113, 1984, ch. 23, art. 23
1985, ch. 35, art. 63
1986, ch. 67, art. 7], 36 [mod. 1983, ch. 32, art. 1], 40 [mod. 1981, ch. 8, art. 13
rempl. 1988, ch. 67, art. 6], 43 [rempl. 1981, ch. 8, art. 15].
Règlement relatif à la circulation sur les terrains du gouvernement, C.R.C. 1978, ch. 887, art. 3 [mod. DORS/84‑238, art. 1
mod. DORS/89-341, art. 2], 5 [mod. DORS/88‑93, art. 2], 6 [abr. & rempl. idem, art. 3].
Règlement sur le transport par autobus, (1987) 119 G.O. II 24, art. 1, 12, 17, 21, 30, 31.

Proposition de citation de la décision: Commission de transport de la communauté urbaine de québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838 (4 octobre 1990)

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Origine de la décision

Date de la décision : 04/10/1990
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