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§ Douglas/kwantlen faculty assn. c. Douglas college, [1990] 3 R.C.S. 570 (6 décembre 1990)

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Numérotation :

Référence neutre : [1990] 3 R.C.S. 570 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1990-12-06;.1990..3.r.c.s..570 ?

Parties :

Demandeurs : Douglas/kwantlen faculty assn.
Défendeurs : Douglas college

Texte :

Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570

Douglas College Appelant

c.

Douglas/Kwantlen Faculty Association Intimée

et

Le procureur général du Canada et le

procureur général de la Saskatchewan Intervenants

répertorié: douglas/kwantlen faculty assn. c. douglas college

No du greffe: 20800.

1989: 18, 19 mai; 1990: 6 décembre.

Présents: Le juge en chef Dickson* et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Applicabilité de la Charte -- Gouvernement -- Le collège communautaire fait‑il partie du "gouvernement" avec la conséquence que ses politiques sont sujettes à révision en vertu de la Charte? -- Dans l'affirmative, la politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15, 32.

Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droits à l'égalité — Égalité devant la loi -- Discrimination fondée sur l'âge -- Retraite obligatoire à 65 ans -- La politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? -- Dans l'affirmative, y a‑t‑il violation de l'art. 15(1) de la Charte? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15, 32.

Droit constitutionnel -- Tribunal compétent -- Grief -- Décision préliminaire d'un arbitre sur la constitutionnalité d'une disposition -- Est‑ce un tribunal compétent? -- A‑t‑il compétence sur ce grief? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15, 24(1).

Le Douglas College est un des collèges d'un système d'enseignement post‑secondaire créé en Colombie‑Britannique par la College and Institute Act. Sur désignation, un collège devient une personne morale et est à toutes fins pratiques un mandataire de la Couronne ne pouvant exercer ses pouvoirs qu'à ce titre. Il est assujetti à un contrôle direct et important du ministre. Son conseil est nommé par le lieutenant‑gouverneur en conseil à titre amovible et son budget annuel est soumis à l'approbation du ministre. Le ministre a le pouvoir d'établir des politiques ou d'émettre des directives concernant l'enseignement et la formation post‑secondaires, d'offrir des services jugés nécessaires, d'approuver tous les règlements du conseil et d'accorder les fonds nécessaires.

La convention collective, qui était régie par le Labour Code et était entrée en vigueur après l'avènement de la Charte canadienne des droits et libertés, prévoit la retraite obligatoire à 65 ans (article 4.04). Deux membres de la faculté qui devaient prendre leur retraite bientôt ont déposé un grief contestant l'article 4.04 qui, selon eux, viole le par. 15(1) de la Charte. L'arbitre nommé conformément à la convention collective a conclu dans une décision préliminaire que le collège était un mandataire de la Couronne assujetti à la Charte et que toute mesure prise par lui, y compris la convention collective, constitue une "loi" au sens du par. 15(1) de la Charte. Cette décision préliminaire n'a pas examiné la question de savoir si l'article 4.04 de la convention collective était justifié en vertu de l'article premier ou de savoir s'il était interdit à l'association de prétendre aux avantages de la Charte. Un appel à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a été rejeté.

Les questions constitutionnelles auxquelles la Cour doit répondre sont de savoir (1) si la Charte s'applique à la négociation et à l'administration de la disposition sur la retraite dans la convention collective; (2) si cette disposition ou son application constitue la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte; (3) si le conseil d'arbitrage nommé pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte; (4) si le conseil d'arbitrage peut connaître d'un tel grief.

Les procureurs généraux du Canada et de la Saskatchewan sont intervenus.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le juge en chef Dickson et les juges La Forest et Gonthier: Le collège est un mandataire de la Couronne établi par le gouvernement pour mettre en {oe}uvre une politique gouvernementale. Dans la forme et dans les faits, il fait simplement partie de l'appareil gouvernemental. Le gouvernement peut permettre au conseil du collège d'exercer un certain pouvoir discrétionnaire, mais il nomme les membres du conseil à titre amovible et de plus peut en tout temps réglementer le fonctionnement du collège par loi. Dans l'exécution de ses fonctions, le collège exécute des actes gouvernementaux. Les actions du collège dans la négociation et l'application de la convention collective sont celles du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte. Sa situation est très différente de celle des universités qui gèrent leurs propres affaires.

Pour les raisons examinées dans l'arrêt McKinney c. L'Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000 la convention collective est une loi. Elle a été conclue par un mandataire du gouvernement en application des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi dans la poursuite d'une politique gouvernementale. Même si l'association intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement l'a conclue en vertu d'un pouvoir conféré par la loi et qu'elle était ainsi une mesure gouvernementale. On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et d'ententes conclus avec d'autres personnes ou organismes.

Le pouvoir d'un tribunal lui vient du mandat conféré par la loi. La compétence d'un tribunal établi par une loi doit se trouver dans une loi et s'étend non seulement à l'objet du litige et aux parties, mais également à la réparation demandée. Dans l'exercice du mandat conféré par la loi, un tribunal a le pouvoir de se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une loi qu'il est appelé à appliquer. Lorsqu'un tribunal fait ce qu'il a le pouvoir de faire en vertu de la loi, il a non seulement le pouvoir d'interpréter les dispositions législatives pertinentes, mais aussi celui de décider si la loi a été adoptée validement. La Constitution du Canada rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. S'il conclut que la loi qu'on lui demande d'appliquer est invalide, un tribunal doit la traiter comme si elle était inopérante en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

L'arbitre avait compétence sur les parties, sur l'objet du litige et la réparation demandée. En vertu de l'art. 98 du Labour Code, l'arbitre a le pouvoir exprès de régler définitivement tout différend qui naît de la convention collective et il dispose de modes de réparation variés à cette fin, y compris le pouvoir d'interpréter et d'appliquer toute loi visant à régir les relations de travail. Le terme "loi" à l'art. 98 inclut la Charte. Ici, le grief n'est pas fondé uniquement sur les clauses de la convention collective, mais s'appuie aussi sur l'application du par. 15(1) de la Charte.

La présente espèce est compliquée parce que la décision de l'arbitre était une décision "préliminaire" qui ne portait que sur sa compétence et la question de savoir si la convention collective ou la politique de retraite obligatoire pouvait être considérée comme une "loi" aux fins de la Charte. Cependant, le redressement demandé était une réparation en vertu de l'art. 98. La clause de retraite obligatoire est invalide et un arbitre, nonobstant toute disposition de la convention collective en sens contraire, peut déclarer inapplicable une clause "contestée" d'une convention collective.

La pratique qui consiste à soumettre à un tribunal une question constitutionnelle plutôt que de demander initialement le contrôle judiciaire est assez naturelle dans le contexte d'aujourd'hui et ne contrevient pas au concept du partage des pouvoirs. Même si les pratiques informelles d'un tribunal peuvent ne pas être tout à fait adaptées aux questions constitutionnelles, la pratique comporte des avantages évidents. D'abord, la Constitution doit être respectée et tout citoyen, lorsqu'il comparaît devant des organismes décisionnels établis pour se prononcer sur ses droits et ses devoirs, devrait pouvoir faire valoir les droits et libertés garantis par la Constitution. De plus, un tribunal spécialisé peut de façon expéditive et peu coûteuse faire le tri des faits et établir un dossier pour le bénéfice d'un tribunal d'appel. Cette compétence spécialisée peut être d'une aide inestimable en matière d'interprétation constitutionnelle.

Puisque l'arbitre, dans sa décision préliminaire, n'a pas examiné les questions de savoir si la violation du par. 15(1) était justifiée en vertu de l'article premier ou si l'association était irrecevable à invoquer ces droits constitutionnels ou était réputée y avoir renoncé, notre Cour n'a pas été appelée à trancher ces questions.

Il est inutile d'examiner si l'arbitre était un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1).

Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Le conseil arbitral nommé par les parties en vertu du Labour Code a compétence, en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, pour se prononcer sur la question constitutionnelle soulevée par le grief. Il n'est donc pas nécessaire de déterminer si le conseil est un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte. Il est préférable de ne pas se prononcer sur la question de savoir si un tribunal peut avoir cette compétence même en l'absence de dispositions précises dans la loi habilitante et dans la convention collective. La Charte s'applique au Douglas College et l'art. 15 s'applique à l'article contesté de la convention collective.

Les critères pertinents pour déterminer si une entité est assujettie à la Charte sont de savoir (1) si la branche législative, exécutive ou administrative du gouvernement exerce un contrôle général sur l'entité en question; (2) si l'entité exerce une fonction gouvernementale traditionnelle ou une fonction qui, de nos jours, est considérée comme une responsabilité de l'État; et (3) si l'entité agit conformément au pouvoir que la loi lui a expressément conféré en vue d'atteindre un objectif que le gouvernement cherche à promouvoir dans le plus grand intérêt public.

Le collège fait partie du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte compte tenu du fait qu'il est un mandataire de la Couronne établi, subventionné et largement contrôlé par le gouvernement, ainsi que du fait qu'il exécute une fonction gouvernementale dans l'intérêt public. Le collège n'est pas un organisme autonome mais fait plutôt partie de "l'appareil gouvernemental" et, contrairement aux universités, il n'a pas perdu une indépendance historique lorsque le gouvernement a décidé d'intervenir. Ses actions sont donc assujetties à l'art. 15 de la Charte. Il n'est pas nécessaire que le gouvernement exerce un contrôle direct sur l'application de l'article 4.04.

Une interprétation fondée sur l'objet des diverses dispositions de la Charte dans lesquelles figurent les termes "loi", ou "règle de droit" peut conduire à des interprétations différentes de ces termes dans le contexte de ces dispositions. Il n'est pas nécessaire de conclure à l'existence d'une "loi" pour qu'intervienne le par. 15(1). Si, cependant, il faut qu'une "loi" soit en cause avant d'appliquer l'art. 15, cette loi existe dans la convention collective et, en particulier, à l'article 4.04. De manière subsidiaire, une autre "loi" semblable peut être trouvée dans la loi habilitante du collège qui contient une disposition conférant expressément au conseil le pouvoir de mettre fin aux contrats de travail. Par conséquent, la négation alléguée d'égalité résultait d'une "loi" ou d'une conduite pouvant faire l'objet d'une réparation en droit, et la première exigence du par. 15(1) est satisfaite.

Le juge Sopinka: Le juge Sopinka est d'accord avec la position adoptée par le juge La Forest à l'exception de sa conclusion que la convention collective dans la présente espèce est une "loi" au sens de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Il ne faut pas écarter la nature consensuelle des politiques en cause lorsqu'il s'agit de décider si elles constituent une "loi".

La Charte a été conçue pour protéger l'individu du pouvoir coercitif de l'État et non contre ses propres actes volontaires dans ses contacts avec les entités de l'État. Quoique le mot "loi" ne se limite pas à l'activité législative, il doit y avoir un élément de contrainte, même dans une "activité" gouvernementale pour que celle‑ci puisse être qualifiée de "loi". Cet élément d'imposition ou d'exigence de la part de l'État distingue la "loi" des droits et obligations volontairement assumés.

Le juge Cory: Le juge Cory souscrit aux motifs du juge Wilson concernant l'application à la présente situation du critère qu'elle a formulé dans l'arrêt McKinney. Ce critère fournit un moyen de déterminer si une entité fait partie du gouvernement auquel la Charte s'applique. À tous autres égards, il souscrit aux motifs du juge La Forest.

Jurisprudence

Citée par le juge La Forest

Distinction d'avec les arrêts: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêts examinés: Canada c. Vincer, [1988] 1 C.F. 714; Re Shewchuk and Ricard; Attorney General of British Columbia (1986), 28 D.L.R. (4th) 429; Zwarich c. Canada (Procureur général), [1987] 3 C.F. 253; arrêts mentionnés: Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Terminaux portuaires du Québec Inc. c. Association des Employeurs maritimes (1988), 89 N.R. 278; Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), [1989] 3 C.F. 233; Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513, autorisation de pourvoi refusée, [1986] 1 R.C.S. xii; Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board) (1989), 62 D.L.R. (4th) 125; Re Nash and The Queen (1982), 70 C.C.C. (2d) 490; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), [1989] 2 C.F. 245; Moore v. British Columbia (1988), 50 D.L.R. (4th) 29; Canada (Attorney General) v. Alli (1988), 51 D.L.R. (4th) 555; Gerrard v. Saskatoon (City) (1987), 44 D.L.R. (4th) 767; Canada (Procureur général) v. Sirois (1988), 90 N.R. 39; Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flamand, [1987] 2 R.C.S. 219; Taylor (David) & Son Ltd. v. Barnett, [1953] 1 All E.R. 843; Re Windsor Airline Limousine Services Ltd. and Ontario Taxi Association 1688 (1980), 117 D.L.R. (3d) 400; R. v. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Dunn (1963), 39 D.L.R. (2d) 346; Northern Telecom Canada Ltd. c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L'Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Fraser c. Commission des relations du travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Southern Pacific Transportation Co. v. Public Utilities Commission, 18 Cal.3d 308 (1976).

Citée par le juge Wilson

Distinction d'avec l'arrêt: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêt mentionné: Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145.

Citée par le juge Sopinka

Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000; arrêt mentionné: Re Ontario English Catholic Teachers Association and Essex County Roman Catholic School Board (1987), 58 O.R. (2d) 545.

Citée par le juge Cory

Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000.

Lois et règlements cités

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 15(1), 24(1), 32.

Child Paternity and Support Act, R.S.B.C. 1979, ch. 49.

College and Institute Act, R.S.B.C. 1979, ch. 53, art. 2(1), (2), 3, 5(1), (2), 6, 7, 12, 12(1)(c), 17, 29(1), 53(1), 61.

Compensation Stabilization Act, S.B.C. 1982, ch. 32, art. 2.1, 9, 14, 15, 16.

Financial Administration Act, S.B.C. 1981, ch. 15.

Financial Information Act, R.S.B.C. 1979, ch. 131 [abr. & rempl. S.B.C. 1985, ch. 8].

Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212.

Industrial Relations Reform Act, 1987 S.B.C. 1987, ch. 24.

Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 12, art. 98.

Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976‑77, ch. 33.

Loi constitutionnelle de 1867, art. 96.

Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).

Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48.

Loi de 1973 sur les allocations familiales, S.C. 1973‑74, ch. 44.

Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.

Public Service Labour Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 346, art. 1(1).

Doctrine citée

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Côté, Pierre‑André. "La recevabilité des arguments fondés sur les chartes des droits devant les tribunaux administratifs" (1989), 49 R. du B. 455.

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Evans, J. M. "Administrative Tribunals and Charter Challenges" (1988), 2 C.J.A.L.P. 13.

Gibson, Dale. "La mise en application de la Charte canadienne des droits et libertés dans W. S. Tarnopolsky et G.-A. Beaudoin, éd., Charte canadienne des droits et libertés. Montréal: Wilson & Lafleur/Sorej., 1982.

Gosselin, J. F. "L'alchimie des Chartes vue de l'intérieur du tribunal administratif: le retour au Cheval de Troie?", dans Les Tribunaux administratifs à la lumière des chartes. Barreau du Québec.

Harris, Robin S. A History of Higher Education in Canada, 1663‑1960. Toronto: University of Toronto Press, 1976.

Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswells, 1985.

Kuttner, Thomas S. "Constitution as Covenant: Labour Law, Labour Boards and the Courts from the Old to the New Dispensation" in Labour Law Under the Charter. Kingston: Queen's Law Journal and Industrial Relations Centre, 1988.

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Note. "The Authority of Administrative Agencies to Consider the Constitutionality of Statutes" (1976‑77), 90 Harv. L. Rev. 1682.

Pépin, G. "La compétence des tribunaux administratifs de décider de la constitutionalité d'une loi, notamment de sa compatibilité avec la Charte canadienne des droits et libertés". Dans Barreau canadien ‑- Programme national de F.J.P., "Droit administratif -- Ce qu'il fut, ce qu'il est, ce qu'il en adviendra". Ottawa, 1989.

Pinard, D. "Le pouvoir des tribunaux administratifs québécois de refuser de donner effet à des textes qu'ils jugent inconstitutionnels", [1987] R.D. McGill 170.

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Québec. Rapport du groupe de travail sur les tribunaux administratifs. Les tribunaux administratifs. Rapport Ouellette. Québec: Éditeur officiel du Québec, 1987.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1988), 21 B.C.L.R. (2d) 175, 49 D.L.R. (4th) 749, [1988] 2 W.W.R. 718, 40 C.R.R. 226, qui a rejeté un appel d'une décision arbitrale de B. H. McColl, c.r., sur une question préliminaire relativement à la constitutionnalité d'une disposition d'une convention collective. Pourvoi rejeté.

Thomas D. Schiller et Colin G. M. Gibson, pour l'appelant.

Leo McGrady et John J. Steeves, pour l'intimée.

Duff Friesen, c.r., et Virginia McRae Lajeunesse, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges La Forest et Gonthier rendu par

//Le juge La Forest//

LE JUGE LA FOREST — Il s'agit en l'espèce de déterminer si une disposition d'une convention collective conclue entre un mandataire de la Couronne et l'association intimée, un syndicat représentant des employés du collège, qui oblige ces employés à prendre leur retraite à 65 ans, viole le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'elle prive les employés du droit à l'égalité sans discrimination fondée sur l'âge. Cette grande question reste encore à déterminer. Le présent pourvoi traite uniquement de diverses questions préliminaires, quoique importantes, dont notamment celle de savoir si la Charte s'applique à cet organisme et si la convention collective est une "loi" aux fins du par. 15(1), que voici:

15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.

Ces questions ont aussi été examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000, rendu en même temps que celui‑ci. Cependant le présent pourvoi soulève en outre la question importante de la compétence d'un arbitre nommé de se prononcer sur ces questions lorsqu'il est saisi d'un grief présenté par deux employés qui contestent la décision de les mettre à la retraite en vertu de la disposition de la convention collective déjà mentionnée.

Les faits

Le Douglas College, comme d'autres collèges et institutions, a été créé en application de la College and Institute Act, R.S.B.C. 1979, ch. 53, pour offrir un enseignement et une formation post‑secondaires en Colombie‑Britannique. La Loi permet au lieutenant-gouverneur en conseil de désigner les collèges et les régions qu'ils doivent desservir (par. 5(1)). Sur désignation, un collège devient une personne morale (par. 5(2)) et, à toutes fins pratiques, un mandataire de la Couronne ne pouvant exercer ses pouvoirs qu'à ce titre (par. 53(1)).

Les affaires du collège sont gérées et dirigées par un conseil de sept membres, tous nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil à titre amovible (art. 6). Le ministre exerce toutefois un contrôle direct et important sur le collège en vertu des art. 2 et 3. Ainsi, le ministre peut établir des politiques ou émettre des directives concernant l'enseignement et la formation post‑secondaires et offrir des services jugés nécessaires. Il approuve tous les règlements du conseil et accorde les fonds nécessaires — au cours de l'année civile 1985‑1986, par exemple, 83 p. 100 du budget de fonctionnement. Le collège présente un budget annuel au ministre. En résumé, le collège est simplement un organisme délégué par l'intermédiaire duquel le gouvernement fournit un système d'éducation post‑secondaire dans la province comme le montre à l'évidence sa qualité de mandataire de la Couronne. Le collège est dans une situation très différente des universités, comme l'université de la Colombie‑Britannique visée dans l'arrêt Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 000, rendu en même temps que celui‑ci, qui, bien que largement dépendante du financement du gouvernement, gère ses propres affaires; voir également l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, précité.

Bien que les relations de travail des mandataires de la Couronne soient généralement régies par la Public Service Labour Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 346, par. 1(1), ce n'est pas le cas du collège. En vertu de l'art. 53 de sa loi constitutive, sa convention collective est régie par l'Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212 (le Labour Code à l'époque pertinente). Le collège est un employeur et l'association intimée un "syndicat" aux fins de cette loi. L'association a été accréditée comme l'agent négociateur exclusif de l'unité de négociation composée des enseignants et du personnel de la bibliothèque du collège. Conformément à la Loi, le collège et l'association ont conclu plusieurs conventions collectives qui évidemment lient aussi tous les employés. La convention en cause, entrée en vigueur en mai 1985, s'appliquait du 1er avril 1983 au 31 mars 1987. Il faut noter que la convention est entrée en vigueur après l'adoption de la Charte.

Cette convention collective contenait une clause (article 4.04) qui prévoyait la retraite obligatoire à 65 ans:

[TRADUCTION]

4.04 Le membre de la faculté qui occupe un poste à temps plein à titre permanent prend sa retraite le 31 août suivant son 65e anniversaire de naissance.

En fait, la même clause se retrouvait dans cinq conventions collectives, signées avant ou après l'entrée en vigueur de la Charte.

Enfin, il convient de mentionner la Compensation Stabilization Act, S.B.C. 1982, ch. 32, qui s'appliquait à l'appelant de 1982 à 1987. Comme son titre l'indique, cette loi visait à restreindre et stabiliser les taux d'indemnisation versés ou prévus par des [TRADUCTION] "employeurs du secteur public" désignés à leurs employés ou à leur avantage (art. 2.1). Un commissaire nommé en vertu de la Loi avait notamment le pouvoir d'examiner les [TRADUCTION] "régimes d'indemnisation", y compris les clauses des conventions collectives pour veiller à ce que les directives établies conformément à cette loi soient respectées. Si le commissaire constatait qu'un régime d'indemnisation ne respectait pas les directives, il pouvait soit demander aux parties de le renégocier, soit ordonner son assujettissement à la réglementation (art. 9, 14, 15, 16).

Tous les ans, de 1982 à 1985, le commissaire a examiné les "régimes d'indemnisation" contenus dans les conventions collectives négociées par l'appelant et l'intimée. L'article 4.04 de la convention collective n'a jamais été soumis spécifiquement ou séparément à l'examen du commissaire. Cependant, la convention collective dans son ensemble, y compris l'article 4.04, a été présentée au commissaire. Il faut ajouter que la Loi n'est plus en vigueur.

Les procédures découlent d'un grief présenté par deux membres de la faculté qui devaient prendre leur retraite le 31 août 1986. Ils ont contesté l'article 4.04 qui, selon eux, viole le par. 15(1) de la Charte. Conformément à l'art. 15.03 de la convention collective, un arbitre a été nommé pour se prononcer sur la question. L'alinéa 15.03d)(i) définit sa compétence de la façon suivante:

[TRADUCTION] 15.03 . . .

d) . . .

(i)Sous réserve des pouvoirs conférés à un arbitre ou au conseil d'arbitrage en vertu de la Partie 6 du Code du travail de la Colombie‑Britannique, l'arbitre peut interpréter et appliquer les dispositions de la convention dans les limites nécessaires à la détermination du grief dont il est saisi. Il ne peut ajouter, supprimer ou modifier quoi que ce soit dans les dispositions de la convention ou rendre des décisions incompatibles avec les dispositions de la convention.

Comme l'indique l'al. 15.03d)(i), cette disposition doit être lue en corrélation avec l'art. 98 de la Partie VI du Labour Code de l'époque et, plus précisément, l'al. g), qui revêt une importance particulière. L'article 98 se lit ainsi:

[TRADUCTION] 98. Aux fins de l'article 92, le conseil d'arbitrage a le pouvoir de régler définitivement tout différend qui naît de la convention collective et, sans limiter la généralité de ce qui précède, il peut

a)rendre une ordonnance fixant l'indemnité pour le préjudice ou la perte subis par l'employeur, le syndicat ou toute autre personne par suite de la violation de la convention collective et ordonner à une partie de verser à une autre la totalité ou une partie de l'indemnité;

b)ordonner à l'employeur de réintégrer l'employé congédié en violation de la convention collective;

c)ordonner à l'employeur ou au syndicat de rescinder ou de rectifier une mesure disciplinaire prise envers un employé en violation de la convention collective;

d)décider que le congédiement ou la mesure disciplinaire est excessif compte tenu de toutes les circonstances de l'affaire et y substituer les mesures justes et équitables;

e)remédier, à des conditions justes et raisonnables, aux violations des délais ou des autres exigences procédurales établies dans la convention collective;

f)rejeter une demande ou un grief, ou refuser de régler un différend lorsque, de l'avis du conseil d'arbitrage, l'auteur de la demande, du grief ou du règlement demandé, a abusé des délais et que ceux‑ci ont causé préjudice à l'autre partie; et

g)interpréter et appliquer toute loi visant à régir les relations de travail des personnes liées par une convention collective, nonobstant toute incompatibilité de ses dispositions avec celles de la convention collective. [Je souligne.]

L'historique judiciaire

La sentence arbitrale

Dans sa décision préliminaire, l'arbitre a conclu que le collège, [TRADUCTION] "créé par une loi provinciale qui non seulement l'établit et le régit, mais le réglemente aussi", est un mandataire de la Couronne. Par conséquent, la Charte s'applique et toute mesure prise en exécution des pouvoirs que lui confère la législature constitue une "loi" au sens du par. 15(1) de la Charte. Les dispositions de la convention, dans la mesure où elles portent sur des questions traitées par la Charte, peuvent être invalidées si elles lui portent atteinte.

L'arbitre a conclu en outre que la convention collective entre les parties n'est pas une entente privée mais constitue une loi ou une réglementation d'un mandataire du gouvernement. Par conséquent, la Charte s'applique. Dans cette décision préliminaire, il n'a pas traité des deux autres principales questions litigieuses, c'est‑à‑dire, si l'article 4.04 de la convention collective relevait de "limites . . . raisonnables" prescrites par "une règle de droit" au sens de l'article premier de la Charte ou si l'association pouvait prétendre ou non aux avantages de la Charte.

La Cour d'appel

La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a rejeté l'appel. La cour a conclu que la mesure prise par l'appelant en insérant une disposition sur la retraite obligatoire dans la convention collective est de nature gouvernementale. À cet égard, la cour a fait observer que le contrôle exercé par le gouvernement sur les affaires du collège en général, en plus de son approbation de la convention collective en vertu de la Compensation Stabilization Act, ne justifiait aucune autre conclusion. La convention collective devait être considérée non pas comme une question de régie interne entre les parties mais comme le résultat de l'exercice d'un pouvoir gouvernemental. Par conséquent, la Charte s'appliquait.

Ayant souligné que la signification de "loi" à l'art. 15 de la Charte et "règle de droit" au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n'avait pas été examinée par notre Cour, la Cour d'appel, compte tenu des circonstances de cette affaire, a décidé qu'il suffisait de définir le terme "loi" comme [TRADUCTION] "comprenant une règle ou un système de règles formulées par le gouvernement et imposées à l'ensemble ou à une partie de la société" (p. 184). La loi, selon la Cour d'appel, pouvait être établie par un organisme exerçant un pouvoir gouvernemental. Le fait que la convention collective n'entre en vigueur que sur approbation du commissaire en vertu de la Compensation Stabilization Act, [TRADUCTION] "l'écarte du domaine des ententes négociées entre particuliers et la place dans le domaine de la loi, et l'assujettit donc à l'examen prévu au par. 15(1) de la Charte" (p. 184).

De l'avis de la Cour d'appel, l'arbitre, en décidant que la disposition de la convention collective sur la retraite obligatoire portait atteinte au par. 15(1), avait compétence pour déclarer inopérante la disposition contestée de la convention en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle a donc jugé inutile d'examiner le par. 24(1) de la Charte.

Une demande d'autorisation de pourvoi a été présentée à notre Cour. L'autorisation a été accordée et les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:

1.La Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à la négociation et à l'administration de la disposition sur la retraite dans la convention collective liant l'appelant et l'intimée?

2.Cette disposition ou son application constitue‑t‑elle la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte?

3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte?

4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?

Les procureurs généraux du Canada et de la Saskatchewan sont intervenus.

L'application de la Charte

On peut rapidement répondre à la première question constitutionnelle. Comme sa loi constitutive l'indique clairement, le collège est un mandataire de la Couronne établi par le gouvernement pour mettre en {oe}uvre une politique gouvernementale. Bien que le gouvernement puisse permettre au conseil du collège d'exercer un certain pouvoir discrétionnaire, il n'en demeure pas moins que les membres du conseil sont nommés à titre amovible par le gouvernement et que celui‑ci peut en tout temps réglementer le fonctionnement du collège par loi. En résumé, il fait simplement partie de l'appareil gouvernemental tant dans la forme que dans les faits. Par conséquent, dans l'exécution de ses fonctions, le collège exécute des actes gouvernementaux, et je ne vois aucune raison de ne pas inclure dans cela les mesures prises envers les personnes qu'il embauche pour exécuter ces fonctions. Son statut est tout à fait différent de celui des universités dans les pourvois connexes McKinney c. Université de Guelph et Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, précités, qui, bien qu'elles soient considérablement réglementées et subventionnées par le gouvernement, sont essentiellement des organismes autonomes. Par conséquent, les actions du collège dans la négociation et l'application de la convention collective entre le collège et l'association sont celles du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte. Par conséquent, la Charte s'applique à ces activités.

J'adopte cette conclusion indépendamment de l'application d'autres lois gouvernementales, telle la Compensation Stabilization Act, qui régissent le "secteur public", y compris des organismes comme les universités qui ne font pas partie du gouvernement; voir l'arrêt Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique. J'ai déjà décrit la Compensation Stabilization Act. Avec égards, je ne crois pas qu'une loi prévoyant que certains organismes doivent se conformer aux directives en matière d'indemnisation, aux fins de stabiliser et de restreindre les indemnisations dans certains organismes qui relèvent ou non du gouvernement, fasse des organismes assujettis à ce régime des organismes du gouvernement ou fasse de leurs règlements négociés dans le cadre d'une telle loi des mesures du gouvernement. Comme je l'ai dit dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, le fait qu'un organisme soit fortement réglementé et subventionné par le gouvernement ne suffit pas à lui seul à en faire une partie de l'appareil gouvernemental. À mon avis, le collège fait cependant partie de l'appareil gouvernemental pour les motifs déjà exposés.

La convention collective est‑elle une "loi"?

Pour les raisons examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, précité, je suis d'avis que la convention collective est une loi. Elle a été conclue par un mandataire du gouvernement en application des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi dans la poursuite d'une politique gouvernementale. Même si l'association intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement l'a conclue en vertu d'un pouvoir conféré par la loi et qu'elle était ainsi une mesure gouvernementale. On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et d'ententes conclus avec d'autres personnes ou organismes. Le moyen est transparent si l'on pense à un contrat gouvernemental qui établirait une discrimination fondée sur la race plutôt que sur l'âge. Il se peut que l'âge soit une justification rationnelle d'une convention qui écarterait certains droits et qui pourrait donner lieu aux moyens de défense de renonciation ou d'irrecevabilité ou encore que l'âge puisse constituer dans certaines circonstances une limite raisonnable en vertu de l'article premier. Cependant, ces questions n'ont pas été soulevées devant le conseil ou les tribunaux d'instance inférieure et je m'abstiens d'ajouter d'autres commentaires à leur sujet.

La compétence de l'arbitre

Observations préliminaires

J'examine maintenant les troisième et quatrième questions constitutionnelles. Par souci de commodité, je les cite de nouveau:

3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte?

4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?

Le paragraphe 24(1) de la Charte, mentionné dans la troisième question constitutionnelle, parle d'une demande à un "tribunal compétent" lorsqu'il y a eu violation ou négation des droits reconnus par la Charte. Il se lit ainsi:

24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s'adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.

Bien qu'il ne soit pas mentionné dans les questions constitutionnelles, le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui prévoit que la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit, est également pertinent. Il se lit ainsi:

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

La Cour d'appel a refusé de se prononcer sur la question de savoir si l'arbitre était un tribunal compétent en vertu du par. 24(1). Elle a souligné qu'aucune réparation n'était demandée en vertu de cette disposition et qu'elle n'avait donc pas à examiner la question. Elle a plutôt décidé que, en vertu de l'art. 52, si l'arbitre concluait à la violation de l'art. 15 de la Charte, il pouvait déclarer inopérante la clause de la convention collective.

La thèse des parties

Devant notre Cour, l'avocat du collège a soutenu que le par. 52(1) ne confère pas compétence et que l'organisme qui déclare une loi inopérante doit être un tribunal compétent en vertu du par. 24(1) qui confère le pouvoir de remédier à des violations de la Charte en invalidant les dispositions législatives contestées ou en rendant d'autres ordonnances convenables et justes. Il a soutenu en outre qu'un conseil arbitral n'est tout simplement pas un tribunal au sens du par. 24(1). Il a soutenu subsidiairement que l'arbitre n'avait pas compétence sur l'objet du litige ou la réparation demandée. La compétence de l'arbitre découle de la convention collective des parties et de la législation applicable en matière de relations de travail. Bien que l'al. 98g) du Labour Code permette à l'arbitre [TRADUCTION] "[d']interpréter et appliquer toute loi visant à régir les relations de travail . . . nonobstant toute incompatibilité de ses dispositions avec celles de la convention collective", la Charte, selon l'avocat, n'était pas le genre de loi visée par cette disposition. Il a également prétendu que le processus assez informel de l'arbitrage n'est pas le forum approprié pour soulever des questions relatives à la Charte.

L'avocat de l'intimée a soutenu, par contre, qu'en common law un tribunal compétent comprend tout tribunal ayant compétence pour entendre le litige. Il a souligné que l'arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, a dit qu'un tribunal compétent est un organisme qui, indépendamment de la Charte, a compétence sur les parties, l'objet du litige et la réparation demandée. L'avocat a soutenu que l'arbitre satisfaisait à ces critères en vertu des dispositions du Labour Code et des clauses de la convention collective.

L'avocat du procureur général du Canada, intervenant, a soutenu qu'on devrait répondre par la négative à la troisième question constitutionnelle et par l'affirmative à la quatrième. Il a soutenu qu'un conseil arbitral ne peut être un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte parce que la disposition ne fait que reconnaître que, lorsqu'un tribunal a déjà compétence sur l'objet et la réparation demandée, le plaignant peut s'adresser à cet organisme pour obtenir la réparation que cet organisme peut accorder en cas de violation de la Charte. Il a ajouté qu'une convention collective ne peut faire d'un particulier un tribunal ni permettre à un arbitre de se prononcer sur la validité ou l'applicabilité d'une loi d'une province ou du Canada. L'arbitre n'a pas de pouvoirs plus étendus que ceux que lui confère la convention collective. À son avis toutefois, un arbitre, bien qu'il ne soit pas un tribunal compétent aux fins du par. 24(1), a le pouvoir de décider quelle est la loi applicable et d'exécuter son mandat d'une manière conforme à la Charte. Sur ce fondement, il peut donc décider qu'une disposition d'une convention collective est invalide ou inopérante parce qu'incompatible avec la Charte.

Le deuxième intervenant, le procureur général de la Saskatchewan, a demandé qu'on réponde par la négative aux troisième et quatrième questions constitutionnelles. Selon lui, ni le par. 24(1) ni l'art. 52 ne peuvent servir de fondement indépendant au pouvoir de se prononcer sur des questions relatives à la Charte. À son avis, un tribunal doit exercer ses pouvoirs de manière conforme à la Charte. Un tribunal ne peut décider qu'une loi est invalide ou accorder une réparation formelle en vertu de la Charte que s'il en a le pouvoir en vertu de sa loi habilitante, pouvoir que, a‑t‑on prétendu, ni la convention collective ni la législation appropriée ne conférait à l'arbitre. Le procureur général a également soutenu que l'attribution de compétence sur les questions relatives à la Charte est assujettie aux limites de l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et à l'exigence générale du par. 24(1) de la Charte que les personnes puissent faire valoir leurs droits devant un tribunal.

La jurisprudence

En résumé, l'appelant -‑ et le procureur général de la Saskatchewan à cet égard — soutient que l'arbitre n'a pas compétence pour appliquer la Charte. Cette thèse trouve appui dans plusieurs jugements du juge Marceau de la Cour d'appel fédérale qui est un ardent défenseur de cette opinion. Il a d'abord exposé ce point de vue dans l'arrêt Canada c. Vincer, [1988] 1 C.F. 714. Dans cette affaire, le père de deux enfants à charge, séparé de son épouse en vertu d'une entente selon laquelle les enfants résideraient pendant un temps égal chez chacun des parents, demandait la moitié des sommes payables en vertu de la Loi de 1973 sur les allocations familiales, S.C. 1973‑74, ch. 44, pour ses deux enfants. Sa demande a été rejetée parce que les allocations familiales ne sont pas divisibles et parce qu'en vertu de la loi, elles sont habituellement payables à la mère sauf dans des circonstances exceptionnelles prévues par les règlements qui ne s'appliquaient pas au demandeur. Cependant, le comité de révision établi en vertu de la Loi s'était prononcé en faveur du requérant parce qu'à son avis les dispositions de la Loi et des règlements semblaient violer la Charte et la Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976‑77, ch. 33. Il avait donc recommandé l'examen de ces dispositions. Cette décision a été attaquée dans une demande fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10. La question était de savoir si le comité de révision avait compétence pour trancher la question relative à la Charte.

La Cour d'appel fédérale a conclu que le comité n'avait pas compétence. L'opinion du juge Pratte était cependant fondée sur le point de vue que les dispositions contestées ne violaient pas la Charte et celle du juge Stone sur le fait que la loi, telle que rédigée, ne conférait pas au comité de révision le mandat d'appliquer la Charte. Par conséquent, seuls les motifs du juge Marceau appuient l'argumentation générale de l'appelant et du procureur général de la Saskatchewan.

Le juge Marceau a d'abord rejeté la prétention que le comité de révision pouvait tirer sa compétence directement du par. 24(1) de la Charte. Citant l'arrêt Mills c. La Reine, précité, il a affirmé qu'il est maintenant clairement établi que la Charte ne confère en elle‑même aucune compétence à quelque cour ou tribunal que ce soit. Il a ajouté que la compétence doit être prévue dans une loi et doit s'étendre non seulement à l'objet de la demande, mais aux parties intéressées et à la réparation recherchée. Dans la loi en cause devant lui, le pouvoir de verser les allocations de la manière demandée n'existait pas. Il a ajouté que le pouvoir conféré en vertu de la version anglaise du par. 24(1) était limité à une "court" et que, bien que la version française parle d'un "tribunal", l'interprétation de dispositions législatives bilingues ne devrait pas normalement donner à un terme une signification que le terme correspondant dans l'autre version ne pourrait avoir.

Le juge Marceau a ensuite traité de l'argument que la décision prise par le comité ne constituait pas une décision sur le droit, mais simplement une opinion. À son avis, la difficulté tenait à ce que le comité avait appliqué le droit et que, décision ou non, il s'agirait d'un précédent comme tout autre jugement. Dans ce contexte, il voyait également des difficultés découlant des dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 sur le pouvoir judiciaire comme les remarques ultérieures dans ses motifs l'indiquent.

Enfin, et cela se rapporte au dernier point, il était d'avis que pour qu'un tribunal puisse contester la validité constitutionnelle d'une loi du Parlement, il devait faire partie du pouvoir judiciaire du gouvernement. Selon lui, chacun des trois pouvoirs — les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire — a des fonctions exclusives et le contrôle de la validité des dispositions législatives du Parlement ou des législatures relève exclusivement du pouvoir judiciaire.

Le juge Marceau a confirmé son opinion dans ses motifs des arrêts ultérieurs Terminaux portuaires du Québec Inc. c. Association des Employeurs maritimes (1988), 89 N.R. 278 (C.A.F.), et Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), [1989] 3 C.F. 233, où il a saisi l'occasion de réfuter plusieurs arguments s'opposant à son opinion. Encore une fois, le juge Marceau n'a pu rallier les autres juges siégeant dans la même affaire et qui ont tranché ces questions sur des motifs plus restreints. Sa position peut cependant trouver un certain appui dans l'arrêt Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513 (autorisation de pourvoi refusée, [1986] 1 R.C.S. xii), rendu à la majorité par la Cour d'appel de l'Ontario. Dans cet arrêt, la majorité a conclu que la Commission des droits de la personne de l'Ontario avait eu raison de conclure qu'elle n'avait pas compétence pour entendre la demande de Mme Blainey qui ne pouvait porter plainte contre la discrimination sexuelle exercée contre sa fille par une organisation sportive, en raison d'une disposition du Code qui écartait expressément ce comportement de l'interdiction générale de la discrimination sexuelle. Le juge Finlayson, dissident, dans l'arrêt Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board) (1989), 62 D.L.R. (4th) 125 (C.A. Ont.), aux pp. 147 et 148, s'est fondé sur cette décision mais la majorité en a décidé autrement.

Les tribunaux sont unanimes pour dire qu'un tribunal n'a le pouvoir d'accorder une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte, que s'il a compétence sur l'objet de la demande, les parties et la réparation demandée, comme l'indique le juge Marceau, bien que certains juges aient exprimé l'opinion (suivant le raisonnement de l'arrêt Re Nash and The Queen (1982), 70 C.C.C. (2d) 490 (C. Prov. T.‑N.)) qu'un "tribunal" peut être un tribunal compétent au sens de cet article. Je n'ai pas à aller plus loin sur cette question pour l'instant et je vais examiner les décisions traitant du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

L'opinion prédominante des tribunaux est que, dans l'exercice du mandat conféré par la loi, un tribunal a le pouvoir de se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une loi qu'il est appelé à appliquer. L'une des premières décisions est l'arrêt Re Shewchuk and Ricard; Attorney‑General of British Columbia (1986), 28 D.L.R. (4th) 429, de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique. Dans cette affaire, la plaignante qui avait donné naissance à un enfant naturel a intenté une procédure devant le juge Auxier de la Cour provinciale en vertu de la Child Paternity and Support Act, R.S.B.C. 1979, ch. 49, de la province alléguant que l'intimé était le père. Si la paternité était établie, le père pouvait être tenu de subvenir aux besoins de l'enfant jusqu'à l'âge de 19 ans. Dans une requête préliminaire, l'intimé a cependant demandé un jugement déclaratoire portant que la loi était inopérante parce qu'elle violait le par. 15(1) de la Charte en établissant une discrimination fondée sur le sexe, puisqu'un père putatif ne dispose pas des mêmes recours que la mère en vertu de la loi si celle‑ci abandonne l'enfant et que le père doit en prendre soin. Le juge Auxier a décidé qu'elle avait compétence pour entendre la demande, que la disposition contestée violait le par. 15(1) et qu'elle n'était pas sauvegardée par l'article premier de la Charte. Le procureur général a ensuite intenté un appel au moyen d'un exposé de cause devant le juge Locke de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique qui a confirmé la décision. À la question de savoir si le juge Auxier avait outrepassé sa compétence, il a répondu: [TRADUCTION] "Non, si la décision est restreinte aux faits particuliers de l'espèce et n'est pas considérée comme une déclaration générale". La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a confirmé la décision. Traitant de la question de la compétence, le juge Macfarlane, au nom de la cour sur ce point, a dit ceci, aux pp. 439 et 440:

[TRADUCTION] Il est avéré que le pouvoir de rendre un jugement déclaratoire sur la validité constitutionnelle des lois adoptées par le Parlement ou l'une des législatures ressortit à la compétence exclusive des instances supérieures.

Mais il est également avéré que si une personne comparaît devant un tribunal à la suite d'une inculpation, d'une plainte ou d'un autre acte de procédure qui relève régulièrement de la compétence de ce dernier, il s'ensuit que le tribunal a compétence d'une part, pour juger que la loi sur laquelle repose l'inculpation, la plainte ou l'autre acte de procédure est inopérante du fait des dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, et d'autre part, pour rejeter l'inculpation, la plainte ou l'autre acte de procédure. Le prononcé d'un jugement déclaratoire portant que la loi contestée est inopérante n'est, dans ce contexte, rien de plus qu'une décision sur une question juridique dont le tribunal est régulièrement saisi. Cela n'empiète aucunement sur le droit exclusif des instances supérieures d'accorder un redressement par voie de bref de prérogative, y compris un jugement déclaratoire.

Peu de temps après, le juge Pratte, au nom d'une Cour d'appel fédérale unanime, a approuvé ce passage dans l'arrêt Zwarich c. Canada (Procureur général), [1987] 3 C.F. 253. Dans cette affaire, le requérant avait été privé de prestations visées à la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48, parce que le par. 44(1) de cette loi prévoit qu'une personne qui a perdu son emploi en raison d'un arrêt de travail dû à un conflit collectif n'est pas admissible au bénéfice des prestations. Ses appels devant le conseil d'arbitrage d'abord et le juge‑arbitre ensuite avaient été rejetés. Devant le juge‑arbitre, son seul moyen d'appel, soulevé également devant le conseil d'arbitrage, était que le par. 44(1) violait l'art. 7 et le par. 15(1) de la Charte. Le conseil d'arbitrage et le juge‑arbitre ont refusé de se prononcer sur cette question, le juge‑arbitre décidant que ni lui ni le conseil d'arbitrage n'avaient compétence en vertu du par. 24(1) de la Charte pour se prononcer sur cette question. Cependant, la Cour d'appel n'a pas partagé ce point de vue sur la question de la compétence. Le juge Pratte a souligné que, bien que ces organismes n'aient pas le droit de rendre des jugements déclaratoires puisqu'il s'agit d'un pouvoir réservé aux cours supérieures, ils doivent appliquer le droit comme tout autre tribunal. Ce faisant, ils doivent déterminer ce qu'est le droit, ce qui signifie qu'ils doivent non seulement interpréter les lois pertinentes, mais examiner si elles ont été validement adoptées. Il a ajouté que s'ils concluent que la disposition législative pertinente viole la Charte, ils doivent se prononcer dans le cas dont ils sont saisis comme si la disposition n'avait jamais été adoptée.

L'arrêt Zwarich c. Canada, précité, a été rendu avant l'arrêt Canada c. Vincer, précité, mais il ne fait pas de doute que l'opinion adoptée par le juge Pratte est celle retenue par la plupart des membres de la Cour d'appel fédérale. Cela découle clairement des arrêts postérieurs Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24 (les juges Heald, Mahoney et Stone), et Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), [1989] 2 C.F. 245 (les juges Hugessen, Lacombe et Desjardins) dans lesquels des formations différentes ont retenu l'interprétation formulée dans l'arrêt Zwarich c. Canada. Il en est de même d'autres cours d'appel provinciales; voir Moore v. British Columbia (1988), 50 D.L.R. (4th) 29 (C.A.C.‑B.); Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité.

Comme l'a souligné le juge Pratte dans l'arrêt Canada (Attorney General) v. Alli, (1988), 51 D.L.R. (4th) 555 (C.A.F.), à la p. 560, il est difficile de concilier ses remarques dans l'arrêt Zwarich c. Canada, précité, avec celles du juge Marceau dans l'arrêt Canada c. Vincer, précité. Il est cependant fort possible de concilier les deux arrêts. Dans l'arrêt Zwarich c. Canada, le tribunal faisait ce qu'il avait le pouvoir de faire en vertu de la loi, c'est‑à‑dire déterminer l'admissibilité du requérant aux prestations d'assurance‑chômage. Ce faisant, il avait non seulement le pouvoir d'interpréter les dispositions législatives pertinentes, mais aussi celui de décider si la loi avait été adoptée validement. Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que la Constitution — la loi suprême du Canada — rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Un tribunal doit respecter la Constitution de sorte que, s'il conclut que la loi qu'on lui demande d'appliquer est invalide, il doit la traiter comme si elle était inopérante.

Cependant, lorsqu'un tribunal doit déterminer si des droits reconnus par la Charte ont été violés ou accorder une réparation en vertu du par. 24(1), la situation est différente. Le pouvoir d'un tribunal lui vient du mandat conféré par la loi. C'est la conception retenue par le juge Stone dans l'arrêt Canada c. Vincer, précité. Selon lui, le mandat du comité de révision se limitait à réviser la décision qu'aucune allocation ne pouvait être versée. Cette conception a été retenue dans plusieurs autres arrêts; voir Gerrard v. Saskatoon (City) (1987), 44 D.L.R. (4th) 767 (C.A. Sask.); Canada (Attorney General) v. Alli, précité; Canada (Procureur général) c. Sirois (1988), 90 N.R. 39 (C.A.F.); Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), précité, les juges Pratte et Desjardins; Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité. Bref, un tribunal administratif est limité à exercer le mandat conféré par la loi. Comme le juge L'Heureux‑Dubé l'a dit dans l'arrêt Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flammand, [1987] 2 R.C.S. 219, à la p. 232:

Le Tribunal du travail est un tribunal administratif qui tire ses pouvoirs de la loi qui le crée. Ceux‑ci sont donc limités par sa loi constitutive. En conséquence, le Tribunal et un juge de ce tribunal doivent se conformer strictement aux pouvoirs que leur confère cette loi sous peine d'excès de juridiction ou d'abus de compétence.

Il s'ensuit, comme le juge McIntyre dans l'arrêt Mills c. La Reine, précité, l'a affirmé au sujet d'un tribunal compétent en vertu du par. 24(1) et comme le collège appelant l'a soutenu, que la compétence d'un tribunal établi par une loi doit se trouver dans une loi et doit s'étendre non seulement à l'objet du litige et aux parties, mais également à la réparation demandée. Lorsqu'il exerce cette compétence, il peut, dans l'exercice de son mandat, conclure qu'une loi est invalide en vertu de la Charte.

La distinction que j'ai tenté d'établir entre l'exercice du pouvoir conféré par le par. 24(1) de la Charte et l'obligation d'un tribunal d'appliquer la Constitution dans le cadre de l'exécution du mandat conféré par la loi a été bien exprimée dans l'arrêt Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), précité. Dans cette affaire, la question était de savoir si une femme qui avait présenté une demande ordinaire de prestations en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage pouvait les recevoir bien que l'art. 31 de la Loi l'interdise parce qu'elle avait plus de 65 ans. Cette question soulevait évidemment celle de savoir si l'art. 31 violait le par. 15(1) de la Charte. Le juge Lacombe, au nom de la cour, a dit ceci, aux pp. 254 et 255:

Dans l'espèce, c'est le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 qu'on a invoqué et non le paragraphe 24(1) de la Charte. La requérante n'a pas demandé au conseil arbitral et à cette Cour de déclarer que l'article 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage devait être modifié pour le rendre conforme à l'article 15 de la Charte ou d'ordonner un remède qui impliquerait l'adoption d'ajustements législatifs appropriés.

Il s'agit plutôt et seulement de savoir si l'article 31 de la Loi est, dans sa totalité, inopérant parce qu'il est incompatible avec l'article 15 de la Charte.

Les trois juges de la Cour d'appel de l'Ontario ont exprimé des opinions semblables dans l'arrêt Cuddy Chicks, précité.

Application à l'espèce

J'en viens maintenant à l'application de ces principes à l'espèce. La question est de savoir si, au cours de l'audition d'un grief en vertu d'une convention collective, l'arbitre peut appliquer la Charte et accorder la réparation demandée par suite de sa violation. Je ne doute pas qu'il le peut. En vertu de l'art. 98 du Labour Code, précité, l'arbitre a le pouvoir exprès [TRADUCTION] "de régler définitivement tout différend qui naît de la convention collective" (je souligne), et il dispose de modes de réparation variés à cette fin. Dans l'exécution de ses fonctions, l'arbitre a le pouvoir, en vertu de l'al. 98g), d'interpréter et d'appliquer toute loi visant à régir les relations de travail.

Il est clair que l'arbitre a compétence sur les parties. La question est de savoir s'il a également compétence sur l'objet du litige et la réparation demandée. Il est clair que le grief de l'association n'est pas fondé uniquement sur les clauses de la convention collective, mais s'appuie aussi sur l'application du par. 15(1) de la Charte. À mon avis, l'al. 98g) permet à l'arbitre d'appliquer la Charte. Le terme "loi", à l'al. 98g), doit inclure la Charte. Il est vrai qu'une réserve apportée à l'al. 98g) fait que la loi en question doit viser à régir les relations de travail et que ce n'est pas là le seul but de la Charte. Cependant, il est certain que ces relations sont de celles que vise le par. 15(1).

Je reconnais (et je reviendrai sur ce point plus loin) que l'application de la Charte compliquera davantage la tâche de l'arbitre. Des arguments d'ordre pratique, bien qu'ils ne soient pas concluants quant à la question, doivent être pris en compte. Le collège insiste beaucoup dans son argumentation sur le fait que le processus relativement informel de l'arbitrage n'est pas bien adapté au volume ou à la nature de la preuve qui serait présentée dans des demandes fondées sur la Charte. Bien que je reconnaisse un certain mérite à cet argument, je ne peux accepter la prétention du collège que l'interprétation et l'application de la Charte est très différente de l'application des lois ordinaires dont sont chargés les arbitres. Par exemple, il y a peu de différence avec certaines dispositions des codes sur les droits de la personne que les arbitres peuvent déclarer prévaloir sur des dispositions de conventions collectives.

Cette opinion est appuyée par lord Denning dans l'arrêt Taylor (David) & Son, Ltd. v. Barnett, [1953] 1 All E.R. 843 (C.A.), lorsqu'il dit, à la p. 847:

[TRADUCTION] Il existe, non pas une règle de droit pour les arbitres et une autre pour le tribunal, mais une seule règle de droit pour tous. Si un contrat est illégal, les arbitres doivent refuser d'y faire droit comme le ferait le tribunal.

A fortiori, je pense qu'il ne peut y avoir une Constitution pour les arbitres et une autre pour les tribunaux.

Les premiers écrits sur la Charte expriment une opinion semblable. Ainsi, Gibson dans son article "La mise en application de la Charte canadienne des droits et libertés" dans Tarnopolsky et Beaudoin, éd., Charte canadienne des droits et libertés (1982), aux pp. 632 et 633 affirme:

Il est possible aussi que la Charte puisse être appliquée dans certaines circonstances par des arbitres autres que des "cours de justice" et des "tribunaux". Supposons, par exemple, que l'on soumettait à un arbitrage un différend entre le gouvernement du Canada et un de ses employés sur la question de savoir si l'employé pouvait être renvoyé pour avoir ouvertement appuyé un parti politique. Étant donné que la Constitution du Canada, qui comprend la Charte, constitue selon l'article 52(1) la "Loi suprême du Canada", et étant donné que les arbitres doivent normalement agir conformément à la loi, il nous semble que cet arbitre hypothétique serait tenu de considérer tous les aspects pertinents de la Charte dans sa décision. Bien entendu, toutes les cours de justice, tous les tribunaux ou tous les autres arbitres ne seraient pas compétents relativement à toutes les violations de la Charte. Il faudra toujours établir que la situation relève de la compétence de l'organisme saisi de l'affaire. La compétence pourrait être restreinte pour des motifs ayant trait: (a) à l'objet du litige, (b) aux parties et (c) à la réparation demandée.

Voir également Hogg, Constitutional Law of Canada (2e éd. 1985), à la p. 693.

Compte tenu de considérations semblables, la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique dans l'arrêt Moore v. British Columbia, précité, une affaire assez similaire à celle‑ci, est arrivée à la même conclusion. Le juge Macfarlane, au nom de la cour, a conclu, à la p. 40:

[TRADUCTION] Un arbitre, agissant conformément aux dispositions de la convention collective, a compétence sur les parties, l'objet du litige (le renvoi), et peut apporter toutes les réparations appropriées qu'il conviendrait qu'un tribunal compétent accorde en vertu du par. 24(1) de la Charte.

Je partage l'avis de cette cour que l'al. 98g) confère à l'arbitre le pouvoir d'accorder les réparations convenables dans des cas comme l'espèce. J'ajouterais que je n'interprète pas ses propos comme signifiant nécessairement que l'arbitre est un tribunal compétent en vertu du par. 24(1).

La question en l'espèce est un peu plus compliquée parce que la décision de l'arbitre était une décision "préliminaire" qui ne portait que sur sa compétence et la question de savoir si la convention collective ou la politique de retraite obligatoire pouvait être considérée comme une "loi" aux fins de la Charte. Cependant, il semble que le redressement réellement demandé était une réparation en vertu de l'art. 98 parce que les auteurs du grief avaient été mis à la retraite à tort et ce, parce que la clause de mise à la retraite obligatoire était invalide et ne pouvait être invoquée.

Il est vrai que l'art. 15.03 de la convention collective prévoit que l'arbitre n'est pas habilité à ajouter, supprimer ou modifier quoi que ce soit dans les dispositions de la convention collective. Il faut cependant tenir compte, à ce sujet, du fait que l'al. 98g) reconnaît qu'une disposition législative peut prévaloir sur une clause de la convention collective. Il est certain que face à une clause "contestée" d'une convention collective, l'arbitre peut la déclarer inapplicable. Même si l'association voulait également que ses enseignants soient réintégrés, cette réparation relèverait des pouvoirs de l'arbitre en vertu de l'al. 98b). Si la clause sur la retraite était jugée inopérante, alors tout congédiement serait contraire à la convention collective.

Je suis donc d'avis de conclure que l'arbitre a compétence sur la réparation ou l'ordonnance demandée en l'espèce ainsi que sur les parties et l'objet du litige.

Considérations pratiques

Je sais que jusqu'à récemment l'application de normes constitutionnelles par les tribunaux administratifs a pu être jugée assez inhabituelle; voir Re Windsor Airline Limousine Services Ltd. and Ontario Taxi Association 1688 (1980), 117 D.L.R. (3d) 400 (C. div. Ont.), le juge Reid, à la p. 403. Mais cette décision et d'autres font ressortir que ce n'est pas entièrement nouveau. Les tribunaux, et les commissions des relations du travail en particulier, sont reconnus compétents depuis un certain temps déjà pour examiner des questions constitutionnelles; voir les arrêts R. v. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Dunn (1963), 39 D.L.R. (2d) 346 (H.C. Ont.); Northern Telecom Canada Ltd. c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L'Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147. Ces arrêts, comme le juge Finlayson l'a souligné dans Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité, à la p. 142, se limitaient à la question de la compétence des tribunaux. En ce qui concerne d'autres questions, comme le juge Desjardins le souligne dans l'arrêt Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), précité, à la p. 278, les parties pourraient se prévaloir des brefs de prérogative ou d'autres recours analogues. Mais si ces tribunaux peuvent se prononcer sur ces questions aux fins de compétence, je ne vois pas pourquoi un tribunal qui examinerait d'autres questions constitutionnelles soulevées dans l'exercice de son mandat contreviendrait aux dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 sur le pouvoir judiciaire, en particulier à l'art. 96. La question qui lui est posée dans un tel cas est la question relativement restreinte qui relève de son mandat prévu par la loi. Comme le juge Desjardins le souligne dans l'arrêt Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada), précité, à la p. 279, il serait anormal que les tribunaux responsables de l'interprétation de la loi sur cette question ne puissent se prononcer intégralement sur la question, sous réserve du contrôle judiciaire. Je partage l'avis exprimé dans les décisions déjà citées qu'il s'agit d'une fonction tout à fait différente d'une déclaration formelle d'invalidité, qui relève uniquement de la compétence d'une cour fédérale.

Il semble assez naturel dans le contexte d'aujourd'hui que la pratique soit maintenant de soumettre à un tribunal une question constitutionnelle, plutôt que de demander initialement le contrôle judiciaire. Comme le juge Desjardins le fait aussi remarquer (à la p. 278), la Charte ajoute une nouvelle dimension au système juridique canadien en ce qu'elle accorde maintenant aux individus des droits qui n'existaient pas auparavant contre les textes législatifs. Elle souligne ceci, à la p. 279: "Rien d'étonnant à ce que des individus, qui prétendent avoir ces droits, les réclament dans des organismes qui ont été créés pour départager de façon expéditive leurs droits vis‑à‑vis [de] l'administration".

Dans les arrêts Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, Conseil canadien des relations du travail c. Paul L'Anglais Inc., précité, et Northern Telecom Canada Ltd. c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, précité, notre Cour a accepté que les tribunaux, dans l'exercice de leur mandat, se prononcent sur des questions constitutionnelles. Dans le dernier arrêt, le juge Estey a écrit, aux pp. 741 et 742:

Il est essentiel, dans un régime fédéral comme celui que crée la Loi constitutionnelle, que les tribunaux soient, dans la société, l'autorité qui contrôle les bornes de la souveraineté propre des deux gouvernements pléniers et celle qui surveille les organismes à l'intérieur de ces sphères pour vérifier que leurs activités demeurent dans les limites de la loi. Ces deux rôles appartiennent, cela va de soi, aux tribunaux selon leurs compétences respectives. L'arrêt Jabour, précité, visait les cours supérieures de compétence générale dans les provinces, mais les mêmes principes s'appliquent aux cours de juridiction inférieure lorsqu'elles agissent dans les limites de leur compétence qui est définie par leur loi constitutive. Ces cours doivent, pour appliquer les lois du pays, que ces lois soient fédérales ou provinciales, déterminer la valeur constitutionnelle de la mesure en cause si le problème se pose. Ces cours qui ont une compétence d'exception doivent, cela va de soi, se prononcer sur une affaire qui est légalement de leur ressort.

J'estime en outre que rien dans le partage des pouvoirs entre les fonctions législatives, exécutives et judiciaires n'empêche un tribunal d'exercer ainsi sa compétence. Bien que, de façon générale, ce partage de pouvoirs existe (voir l'arrêt Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455, aux pp. 469 et 470), il n'est pas défini de façon rigide dans notre système de gouvernement. Le juge Dickson (avant d'être Juge en chef) s'est exprimé ainsi dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, à la p. 728:

Comme le professeur Hogg l'a souligné dans l'ouvrage Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 129, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867 ne prévoit pas une "séparation générale des pouvoirs". Notre constitution ne sépare pas les fonctions législative, exécutive et judiciaire, et insiste que chaque secteur de gouvernement n'exerce que ses propres fonctions. Ainsi, il est évident que la législature de l'Ontario peut attribuer des fonctions non judiciaires aux cours de l'Ontario et, sous réserve de l'art. 96 de l'A.A.N.B. qui est au centre du présent pourvoi, attribuer des fonctions judiciaires à un organisme qui n'est pas une cour.

Sur cette question, je partage l'affirmation suivante du professeur Pépin dans "La compétence des tribunaux administratifs de décider de la constitutionnalité d'une loi, notamment de sa compatibilité avec la Charte canadienne des droits et libertés" (Ottawa 1989), Barreau canadien — Programme national de F.J.P. 71:

La théorie de la séparation des pouvoirs nous invite tout au plus à prendre conscience qu'il ne convient pas de déléguer allègrement d'importantes fonctions judiciaires à des organismes administratifs, surtout s'ils ne sont pas organisés de façon adéquate.

Je sais que des considérations pratiques importantes interviennent dans la décision de permettre ou non aux tribunaux administratifs de se prononcer sur des questions constitutionnelles. Les avantages et les inconvénients de cette décision ont déjà donné lieu à de nombreux débats théoriques; voir Pépin, précité; Gosselin "L'alchimie des Chartes vue de l'intérieur du tribunal administratif: le retour au Cheval de Troie?" (1989), Les Tribunaux administratifs à la lumière des chartes, Barreau du Québec; Côté, "La recevabilité des arguments fondés sur les chartes des droits devant les tribunaux administratifs" (1989), 49 R. du B. 455; Pinard, "Le pouvoir des tribunaux administratifs québécois de refuser de donner effet à des textes qu'ils jugent inconstitutionnels" (1987), R.D. McGill 170; Evans, "Administrative Tribunals and Charter Challenges" (1988), 2 C.J.A.L.P. 13; Murray, "Labour Arbitration and the Charter", Labour Law, New Swords and New Shields: The Year in Review in Labour Law (Canadian Bar Association — Annual Institute on Continuing Legal Education) (1987); Kuttner, "Constitution as Covenant: Labour Law, Labour Boards and the Courts from the Old to the New Dispensation" dans Labour Law Under the Charter (1988); Les tribunaux administratifs (Rapport Ouellette 1987); Review of Ontario's Regulatory Agencies (Macauley Report 1989).

Parmi les inconvénients cités par ces auteurs, est celui de s'opposer à la raison d'être des tribunaux administratifs — la spécialisation des fonctions, la simplicité des règles de preuve et de procédure, la rapidité des décisions. Encore une fois, les tribunaux ne sont pas tous du même calibre. Ils ne sont pas nécessairement présidés par des juristes, et ne comportent pas la garantie d'indépendance des cours de justice. En outre, les parties ne disposeront peut‑être pas toujours du type de preuve requis pour résoudre des questions fondées sur la Charte de sorte que le dossier sera incomplet non seulement devant l'arbitre ou d'autres tribunaux, mais en fin de compte devant une cour au moment du contrôle judiciaire. Devant les cours, une disposition permet d'obtenir la participation du procureur général de la province, participation qui, comme le juge Finlayson le souligne dans l'arrêt Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité, à la p. 145, peut ne pas être appropriée dans le cas de tribunaux administratifs. Le professeur Pépin, précité, aux pp. 15 et 16, énumère plusieurs de ces difficultés dans l'extrait suivant:

À mon avis, les tribunaux administratifs n'ont pas été créés pour décider de la constitutionnalité des lois. . . . Confier pareille responsabilité à ces tribunaux, c'est aller à l'encontre de leurs raisons d'être: spécialisation des fonctions, simplicité et originalité des règles de procédure et de preuve, rapidité des décisions, présence de non juristes chez les décideurs; c'est accentuer leur "allure" judiciaire; c'est exacerber les difficultés relatives à certaines garanties d'indépendance que l'on commence à vouloir exiger de leurs membres; c'est multiplier les occasions de contrôle judiciaire sur les décisions de ces organismes alors que les cours supérieures commencent à leur reconnaître une certaine autonomie dans les domaines relevant de leur compétence naturelle ("home territory").

Les tribunaux administratifs ne sont pas un forum approprié pour débattre de ce qui est raisonnable dans une société libre et démocratique ou pour décider de la constitutionnalité des lois auxquelles ils doivent leur existence et leurs attributions.

Ceux qui s'opposent à ce que les tribunaux se prononcent sur des questions constitutionnelles invoquent également la position américaine où la clause de suprématie de la Constitution des États‑Unis, l'art. VI, ressemble beaucoup au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Dans ce pays, la règle, en ce qui concerne le palier fédéral au moins, est que les organismes administratifs ne peuvent se prononcer sur des questions constitutionnelles; voir Davis Administrative Law Treatise, 2nd ed., vol. 4, pp. 434 et 435. Mais cette conception semble être justifiée aux États‑Unis en raison de la séparation rigide des pouvoirs; voir Corpus Juris Secundum (1983), vol. 73, aux pp. 535 et 536. Comme je l'ai déjà dit, cette théorie n'a pas sa place dans la structure constitutionnelle canadienne. Qui plus est, l'arrêt Southern Pacific Transportation Co. v. Public Utilities Commission, 18 Cal.3d 308 (1976), de la Cour suprême de la Californie a proposé la réévaluation générale de cette théorie; voir la Note, "The Authority of Administrative Agencies to Consider the Constitutionality of Statutes" (1976‑77), 90 Harv. L. Rev. 1682. Pour ces raisons, je pense que nous devrions hésiter à suivre la conception américaine dans ce domaine.

Je ne pense pas non plus que les considérations pratiques déjà mentionnées, qui ont pourtant un certain poids, devraient dissuader notre Cour d'adopter ce qui est maintenant le courant clairement prédominant chez les tribunaux de notre pays. Car s'il y a des inconvénients à permettre aux arbitres ou à d'autres tribunaux administratifs de se prononcer sur des questions constitutionnelles dans l'exercice de leur mandat, il y a également des avantages évidents. D'abord et avant tout, il va de soi que la Constitution doit être respectée. Le citoyen, qui comparaît devant des organismes décisionnels établis pour se prononcer sur ses droits et ses devoirs, devrait pouvoir faire valoir les droits et libertés garantis par la Constitution. Le professeur Côté, précité, s'exprime ainsi sur la question, à la p. 462:

. . . malgré les inconvénients réels que cela implique, on doit reconnaître la possibilité aux justiciables de faire valoir leurs droits constitutionnels devant les tribunaux administratifs.

Si l'on devait décider en dernier ressort que les tribunaux administratifs sont tenus d'appliquer un texte législatif incompatible avec la Charte, on porterait un dur coup à l'autorité de la Constitution, car cela impliquerait que, devant ces organes de l'exécutif, c'est en pratique la loi qui a préséance sur la Charte. Le "gouvernement" serait soumis à la Charte sauf lorsqu'il emprunte la forme particulière du tribunal administratif. Celui‑ci jouirait ainsi, au nom de l'efficacité et de la spécialisation des tâches, d'un statut particulier au sein de l'Administration.

Il existe des avantages certains à soulever ces questions devant le tribunal. La question peut être soulevée au début du processus dans le contexte où elle se pose sans que le citoyen soit obligé de s'adresser d'abord à un autre organisme, une cour, où les frais sont plus élevés et les délais plus longs. Comme le juge Marceau le souligne dans l'arrêt Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), précité, à la p. 247, bien que le citoyen puisse dans certains cas juger utile de suivre cette voie, la vérité est qu'il arrive souvent que les décisions rendues à ce niveau ne soient pas contestées; voir Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité, à la p. 132, le juge Grange. Je pense qu'une personne ne devrait pas être obligée de faire trancher ces questions devant un palier supérieur.

Il y a également des avantages certains pour le processus décisionnel à permettre que des procédures simples, expéditives et peu coûteuses d'organismes d'arbitrage et administratifs fassent le tri des faits et établissent un dossier pour le bénéfice d'un tribunal d'appel. Sur cette question comme sur d'autres, il est important de bénéficier de l'expertise de l'arbitre ou de l'organisme. Cette compétence spécialisée peut être d'une aide inestimable en matière d'interprétation constitutionnelle. Le professeur Pinard, précité, aux pp. 173 et 174, a attiré l'attention sur ce facteur dans l'extrait suivant:

. . . les tribunaux administratifs possèdent une compétence, une expertise et une connaissance d'un milieu particulier qu'ils pourraient avantageusement mettre au service de la mise en {oe}uvre de la primauté de la Constitution. Leur position privilégiée quant à l'appréhension des faits pertinents leur permet d'élaborer une approche fonctionnelle des droits et libertés tout comme des préceptes constitutionnels généraux.

La note de la Harvard Law Review déjà mentionnée s'étend sur cette question (pp. 1694 à 1697). Par exemple, cette étude souligne que dans les cas de dispositions législatives susceptibles d'interprétations différentes, qui soulèvent ou non des problèmes constitutionnels, il est extrêmement important que l'évaluation judiciaire des différentes possibilités ne soit pas examinée dans le vide. L'opinion éclairée du tribunal est inestimable. Et, du point de vue du fonctionnement des organismes lui‑même, je pense qu'il est important que ceux qui sont appelés à prendre des décisions gouvernementales portent leur attention sur les valeurs consacrées par la Charte. Je devrais ajouter que les décisions constitutionnelles des arbitres ou des autres tribunaux ou organismes administratifs ne devraient évidemment pas bénéficier de la déférence judiciaire; voir Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board), précité, à la p. 31, le juge Grange. Dans ce cas, en effet, ils n'agissent pas dans les limites de leur expertise.

Puisqu'en l'espèce l'arbitre pouvait, en vertu de son mandat, examiner la validité de l'article 4.04 de la convention collective, je partage l'avis de la Cour d'appel qu'il est tout à fait inutile d'examiner si l'arbitre était un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) et je n'ai donc pas l'intention d'aller plus loin sur ce point.

Dispositif

Je souligne encore que le tribunal n'a pas traité des questions de savoir si la violation de l'art. 15 était justifiée en vertu de l'article premier de la Charte ou si, après avoir consenti à la convention collective, les membres de l'association devraient être irrecevables à invoquer leurs droits constitutionnels ou devraient être réputés y avoir renoncé. Par conséquent, la Cour d'appel et notre Cour n'ont pas été appelées à trancher ces questions, qui devaient être traitées à la deuxième étape des audiences arbitrales.

Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Je suis d'avis de répondre aux questions constitutionnelles de la façon suivante:

1.La Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à la négociation et à l'application de la disposition sur la retraite dans la convention collective liant l'appelant et l'intimée?

Oui.

2.Cette disposition ou son application constitue‑t‑elle la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte?

Oui.

3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte?

Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question.

4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?

Oui, dans l'exercice de son mandat.

//Le juge Wilson//

Version française des motifs des juges Wilson et L'Heureux-Dubé rendus par

LE JUGE WILSON — J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge La Forest et je partage son avis que le conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu du Labour Code, R.S.B.C 1979, ch. 212 (maintenant la Industrial Relations Act) a compétence, en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, pour se prononcer sur la question constitutionnelle soulevée par le grief et qu'il n'est donc pas nécessaire de déterminer si le conseil est un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. Je préfère cependant ne pas me prononcer sur la question de savoir si un tribunal peut avoir cette compétence même en l'absence de dispositions précises dans la loi habilitante et dans la convention collective comme celles sur lesquelles mon collègue s'est fortement appuyé. Je partage également son avis que la Charte s'applique au Douglas College et que l'art. 15 s'applique à l'article contesté de la convention collective. Cependant, puisque ma réponse à ces deux dernières questions repose sur des considérations différentes, je vais faire quelques brèves remarques à leur sujet.

Avant de ce faire, je souligne que, bien que ce pourvoi ait été entendu en même temps que plusieurs autres portant sur la constitutionnalité de la pratique de la retraite obligatoire, cette affaire ne porte pas sur la question de savoir si l'article contesté de la convention collective (article 4.04) viole l'art. 15 de la Charte ni celle de savoir si cette violation est raisonnable et si sa justification peut se démontrer en vertu de l'article premier. Comme l'a souligné mon collègue le juge La Forest, cette affaire n'a été entendue à la demande des parties que sur un certain nombre de conclusions préliminaires tirées par l'arbitre. Par conséquent, ces motifs ne portent pas sur la constitutionnalité de l'article 4.04 de la convention collective.

I. La Charte s'applique‑t‑elle au Douglas College?

Dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000, j'ai formulé les critères que j'estimais pertinents pour déterminer si une entité est assujettie à la Charte en vertu de l'art. 32. J'ai souligné à la p. 000 que:

. . . je favoriserais une méthode qui soulève les questions suivantes quant aux entités dont il n'est pas évident en soi qu'elles font partie des branches législative, exécutive ou administrative du gouvernement:

1.La branche législative, exécutive ou administrative du gouvernement exerce‑t‑elle un contrôle général sur l'entité en question?

2.L'entité exerce‑t‑elle une fonction gouvernementale traditionnelle ou une fonction qui, de nos jours, est reconnue comme une responsabilité de l'État?

3.L'entité agit‑elle conformément au pouvoir que la loi lui a expressément conféré en vue d'atteindre un objectif que le gouvernement cherche à promouvoir dans le plus grand intérêt public?

À mon avis, l'application de ce critère à trois volets m'amène à conclure que la Charte s'applique au Douglas College.

1. Le critère du "contrôle"

Un examen des divers liens entre la province et le Douglas College m'amène à conclure que le gouvernement provincial exerce un contrôle important sur l'appelant. Le gouvernement exerce un contrôle sur le collège dans trois domaines distincts: (1) l'organisation interne; (2) les politiques du collège; et (3) le financement.

Pour ce qui est d'abord du contrôle de l'organisation interne de l'appelant, le collège a été constitué en vertu d'une loi de la législature de la Colombie‑Britannique, la College and Institute Act, R.S.B.C. 1979, ch. 53. L'article 53 prévoit que le collège est un mandataire de la Couronne et que ses pouvoirs ne peuvent être exercés qu'à ce titre. Comme tel, le collège a des pouvoirs spéciaux semblables à ceux du gouvernement. L'article 17 prévoit que les biens du collège sont protégés contre l'expropriation et l'art. 61 l'exempte d'impôt. La loi habilitante établit également en détail les pouvoirs, les fonctions, les privilèges et l'organisation interne du collège.

À la Partie 4, la Loi crée un corps dirigeant désigné comme le [TRADUCTION] "conseil", qui a réellement le pouvoir de [TRADUCTION] "diriger" l'institution. En vertu de l'art. 12, le conseil peut [TRADUCTION] "gérer, administrer et diriger les affaires de l'institution" y compris ses affaires financières. À cette fin, le conseil a le pouvoir d'adopter des règlements.

La composition du conseil est établie par le lieutenant‑gouverneur en conseil. L'article 6 de la Loi prévoit que le conseil est composé de cinq membres qui sont tous nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil. Ainsi, à la différence de l'arrêt McKinney, le corps dirigeant en l'espèce est composé entièrement de membres nommés par le gouvernement.

Quant à la politique du collège, j'estime que la province exerce un contrôle important dans ce domaine. L'article 7 de la Loi prévoit:

[TRADUCTION] 7. Les collèges ont pour objet d'offrir:

a)un programme complet de cours équivalents à ceux qu'offre une université pendant les première et deuxième années d'études postsecondaires;

b)un programme d'études ou de formation postsecondaires;

c)un programme d'éducation permanente.

La Partie 2 de la Loi établit les pouvoirs et fonctions du ministre. En vertu du par. 2(1), le ministre est tenu d'établir, sur avis du conseil, des politiques ou des directives concernant l'éducation et la formation postsecondaires dans la province. Le ministre est également tenu de fournir au collège les services qu'il estime nécessaires (et peut d'ailleurs obliger le collège à les utiliser), de déposer un rapport annuel auprès de la législature concernant l'état de l'éducation postsecondaire dans la province, et de coordonner des programmes d'éducation permanente. En vertu du par. 2(2), le ministre peut désigner les fonctions techniques, professionnelles, artistiques, éducatives ou autres qu'une institution provinciale doit fournir. En outre, en vertu de l'art. 3, le ministre a le pouvoir discrétionnaire d'établir aux fins de l'application de la Loi les normes éducatives, professionnelles, administratives et autres, d'exiger qu'une institution décerne un diplôme ou un certificat à un étudiant, de superviser les programmes d'éducation postsecondaires offerts par un collège, que celui‑ci reçoive ou non des subventions du gouvernement, et d'établir des modes d'accréditation. Le ministre peut également exiger que le collège fournisse des renseignements et des propositions, sous une forme qu'il juge satisfaisante, qu'il fournisse un service à une autre institution, qu'il évite la duplication des programmes, qu'il établisse des comités d'orientation (et peut exiger que le collège participe à l'un de ceux‑ci) et qu'il crédite les cours équivalents suivis dans d'autres institutions.

La preuve indique que le ministre a déjà exercé ses pouvoirs pour modeler la politique du collège. Plus précisément, l'intimée mentionne deux incidents qu'elle affirme démontrer, de manière non équivoque, les pouvoirs extraordinaires du ministre à l'égard du collège. En 1980, le ministre a décidé que le collège serait divisé en deux institutions distinctes, le Douglas College et le Kwantlen College. Rien n'indique que le conseil ait participé à cette décision de scinder le collège. En 1985, dans une lettre au collège, le ministre l'avise de son intention de transférer au Douglas College le programme de soins infirmiers en psychiatrie du British Columbia Institute of Technology, une autre institution postsecondaire de la province. Ni l'une ni l'autre des institutions n'a eu de contrôle réel sur le transfert de ce programme et, en dernière analyse, 19 professeurs de soins infirmiers en psychiatrie ont été déplacés.

Le ministre contrôle aussi les activités du conseil. Les règlements du conseil doivent être accompagnés d'une déclaration de celui‑ci précisant les mesures prises pour vérifier l'opinion des étudiants et des employés professionnels du collège. En vertu de l'al. 12(1)c), ces règlements adoptés par le conseil pour la bonne marche de ses affaires n'entrent en vigueur qu'après approbation écrite du ministre.

Finalement, quant à la question du financement, la preuve indique que le gouvernement finance approximativement 83 p. 100 des coûts de fonctionnement du collège. Cette assistance financière va de pair avec l'imputabilité financière sur laquelle insiste le gouvernement. Plusieurs dispositions de la College and Institute Act portent sur les pouvoirs du collège en matière de financement, d'investissement, de budget, de vérification et d'emprunt. Le collège ne peut dépenser une somme supérieure aux fonds que lui accorde le gouvernement à moins que le ministre des Finances et le ministre de l'Éducation n'approuvent préalablement la dépense (art. 20). En outre, le collège est traité comme un organisme gouvernemental en vertu de la Financial Administration Act, S.B.C. 1981, ch. 15, une société subventionnée par le gouvernement selon la Financial Information Act, R.S.B.C. 1979, ch. 131 (abr. et rempl. par S.B.C. 1985, ch. 8), et un employeur du secteur public en vertu de la Compensation Stabilization Act, S.B.C. 1982, ch. 32 (abr. par l'art. 69 de la Industrial Relations Reform Act, 1987, S.B.C. 1987, ch. 24).

Quant au degré de contrôle exercé par le gouvernement sur le collège, j'estime que les indicateurs de contrôle que j'ai mentionnés étayent la conclusion que la province exerce un contrôle important sur l'appelant. Mon collègue le juge La Forest a également conclu que le collège n'est pas un organisme autonome mais fait plutôt partie de "l'appareil gouvernemental". Compte tenu de cette conclusion, il n'a pas jugé nécessaire que la province exerce un contrôle direct sur l'application de l'article 4.04 de la convention collective pour conclure que la Charte s'appliquait. Je partage ses conclusions à cet égard.

2. Le critère de la "fonction gouvernementale"

Ce pourvoi ressemble à l'arrêt McKinney en ce qu'il concerne dans une large mesure le rôle du gouvernement en matière d'enseignement. Dans l'arrêt McKinney, j'ai examiné l'historique de la participation du gouvernement dans le domaine de l'enseignement au sens large et j'ai conclu que dispenser l'enseignement est une fonction gouvernementale. Ces remarques s'appliquent avec autant de force dans ce pourvoi.

Je tiens cependant à ajouter que les collèges communautaires, contrairement aux universités, n'ont pas perdu une indépendance historique lorsque le gouvernement a décidé d'intervenir. Les collèges communautaires ont toujours été des créatures du gouvernement. Comme Harris l'a souligné dans A History of Higher Education in Canada 1663‑1960 (Toronto 1976), aux pp. 371 et 372, les collèges communautaires ont été créés au Canada sur l'initiative des gouvernements. Les origines historiques des collèges communautaires canadiens remontent à 1910. Cette année‑là, le gouvernement fédéral a établi une Commission royale sur l'enseignement industriel et technique qui a recommandé que l'on verse annuellement trois millions de dollars aux provinces pour la création de programmes de formation professionnelle. L'avènement de la Première Guerre mondiale a cependant retardé la mise en {oe}uvre de cette recommandation. Cependant, en 1919, le gouvernement fédéral a adopté la Loi d'enseignement technique, S.C. 1919, ch. 73, pour donner effet aux recommandations de la Commission royale. Avec les sommes reçues, la plupart des provinces ont établi des programmes de formation professionnelle dans les écoles secondaires. Ce n'est que plus tard que des institutions distinctes, maintenant connues sous le nom de collèges communautaires, ont été créées.

Je conclus que les programmes d'enseignement offerts, y compris les programmes offerts dans les collèges communautaires, représentent une fonction du gouvernement moderne.

3. Le pouvoir conféré par la loi et le critère de l'intérêt public

Il a déjà été établi que le collège est un mandataire de la Couronne et qu'il a le pouvoir de diriger ses affaires en vertu de sa loi habilitante. J'ai également déjà indiqué que les programmes de formation technique offerts dans les collèges communautaires relèvent de la responsabilité du gouvernement. La participation du gouvernement dans ce domaine se justifie facilement. Brièvement, il est essentiel à l'évolution et au développement de l'économie de disposer d'un personnel de soutien technique ayant reçu une formation adéquate. Sans une main‑d'{oe}uvre évoluée prête à travailler dans ces domaines, le développement technologique est compromis. C'est donc dans l'intérêt public que des services d'éducation sont offerts dans les domaines techniques.

Le fait que le collège soit un mandataire de la Couronne établi, subventionné et largement contrôlé par le gouvernement, ainsi que le fait que le collège exécute une fonction gouvernementale dans l'intérêt public, m'amène à conclure que le collège fait partie du gouvernement aux fins de l'art. 32 de la Charte.

II.L'article 4.04 de la convention collective est‑il une "loi" au sens du par. 15(1) de la Charte?

Ayant conclu que les actions du collège constituent une action gouvernementale aux fins de l'art. 32, le par. 15(1) s'applique‑t‑il à la convention collective et, en particulier, à l'article 4.04?

La Cour d'appel a souligné que le terme "loi" figure non seulement à l'art. 15 (loi) mais également aux articles premier et 52 (règle de droit). S'appuyant sur une règle d'interprétation législative, la cour a conclu que ces termes devraient avoir la même signification dans toute la Charte et a donc fait appel à la jurisprudence de notre Cour sur les articles premier et 52. Elle a conclu que "règle de droit" signifie une règle ou un système de règles formulées par le gouvernement et imposées à l'ensemble ou à une partie de la société.

Avec égards, je ne partage pas l'interprétation de la Cour d'appel. Dans l'arrêt McKinney, j'ai souligné que notre Cour n'est pas liée par les règles d'interprétation législative ordinaires pour interpréter les dispositions de la Charte. Notre Cour l'a affirmé clairement dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, où elle a dit que l'interprétation fondée sur l'objet était la meilleure façon d'aborder la Charte. J'ai indiqué qu'une interprétation fondée sur l'objet des diverses dispositions de la Charte dans lesquelles figurent les termes "loi", ou "règle de droit" peut conduire à des interprétations différentes de ces termes dans le contexte de ces dispositions. Quant à l'art. 52 et à l'article premier, j'ai souligné à la p. 000 que:

L'article 52 s'inspire de la théorie de la suprématie constitutionnelle. À ce titre, une interprétation large de la "règle de droit", dont il est question dans cette disposition, est requise de sorte que tous les exercices d'un pouvoir de l'État, de nature législative ou administrative, soient visés par la Charte. Par ailleurs, l'article premier vise à permettre que des limites soient imposées aux droits constitutionnels lorsque cela s'avère nécessaire dans une société libre et démocratique. Ces limites doivent cependant être formulées au moyen d'une règle de droit. À cette fin, la définition de l'expression "règle de droit" doit nécessairement être restreinte. Seules les limites aux droits garantis qui ont franchi les rigueurs du processus législatif sont valables.

Adoptant la même interprétation fondée sur l'objet quant au terme "loi" au par. 15(1), j'ai affirmé à la p. 000 que:

Je pense qu'il est maintenant clairement établi qu'au c{oe}ur du par. 15(1) se trouve la promesse d'une égalité au sens d'une libération du poids des stéréotypes et des préjugés sous toutes leurs formes subtiles et répugnantes. Cependant, la nature de la discrimination est telle que des attitudes plutôt que des lois ou des règles peuvent être à l'origine de la discrimination . . .

Étant donné que la discrimination se manifeste souvent, inconsciemment ou non, par des pratiques plutôt informelles, il serait tout à fait inconcevable que celles‑ci soient jugées insuffisantes pour déclencher l'application de l'art. 15.

À mon avis, il n'est donc pas nécessaire de conclure à l'existence d'une "loi" pour qu'intervienne le par. 15(1). Dans l'arrêt McKinney, j'ai dit à la p. 000:

J'estime cependant que, selon une interprétation de l'art. 15 fondée sur son objet, la garantie d'égalité devant et selon la loi ainsi que celle de la même protection et du même bénéfice de la loi constituent également une directive pour les tribunaux de veiller à ce que la discrimination pratiquée par toute personne visée par l'application de la Charte soit corrigée, qu'elle prenne la forme d'une activité législative, d'un principe de common law ou d'une simple conduite. En d'autres termes, l'art. 15 est dans les faits déclaratoire des droits de tous à l'égalité dans le système judiciaire de sorte que si la garantie d'égalité d'un individu n'est pas respectée par ceux à qui la Charte s'applique, les tribunaux doivent remédier à cette inégalité. [Je souligne.]

Puisque j'ai conclu que la Charte s'applique au Douglas College comme entité gouvernementale, il s'ensuit que ses actions sont assujetties à un examen judiciaire en vertu de l'art. 15.

Il n'est cependant pas nécessaire de conclure de façon définitive sur cette question pour deux raisons. Comme je l'affirme dans l'arrêt McKinney à la p. 000:

Je partage l'avis du juge La Forest que s'il faut conclure à l'existence d'une "loi" en vertu de l'art. 15 avant d'appliquer la disposition, il faudrait alors donner au terme "loi" une interprétation très libérale qui ne soit pas restreinte à l'activité législative. Il devrait également comprendre les politiques et pratiques même si celles‑ci sont adoptées de consentement.

En l'espèce, le juge La Forest a retenu cette interprétation généreuse du terme "loi". À son avis, la convention collective devrait être interprétée comme une "loi" parce qu'autrement le gouvernement pourrait éviter, au moyen de contrats, de s'acquitter de ses obligations en vertu de la Charte . Je partage son avis que sanctionner ces pratiques en les mettant hors de portée de l'art. 15 serait intolérable et donc que le fait qu'une violation de la Charte soit contenue dans une convention collective ne peut la soustraire à l'examen de notre Cour. S'il faut qu'une "loi" soit en cause avant d'appliquer l'art. 15, cette loi existe dans la convention collective et, en particulier, à l'article 4.04.

De manière subsidiaire, une autre "loi" semblable peut être trouvée dans la loi habilitante du collège qui contient une disposition conférant expressément au conseil le pouvoir de mettre fin aux contrats de travail. Le paragraphe 29(1) de la College and Institute Act prévoit:

[TRADUCTION] 29. (1) Le conseil ou, avec son approbation, le directeur ou la personne qu'il désigne, peut, en vertu des règlements de l'institution, nommer les employés qu'il juge nécessaires au fonctionnement et aux attributions de l'institution et peut établir leurs fonctions, la durée de leur mandat, leur rémunération et une organisation chargée de l'exécution des objectifs de l'institution.

Par conséquent, la négation alléguée de l'égalité résultait d'une "loi" ou d'une conduite pouvant faire l'objet d'une réparation en droit, et la première exigence du par. 15(1) est satisfaite. Je souligne que ni les parties ni l'arbitre ni les tribunaux d'instance inférieure n'ont soulevé la question de savoir si l'article 4.04 (seul, s'il peut être séparé, ou conjointement avec d'autres dispositions de la convention collective) est discriminatoire au sens du par. 15(1). Par conséquent, comme mon collègue le juge La Forest, je n'exprime aucune opinion sur cette question.

III. Dispositif

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens et de répondre aux questions constitutionnelles de la façon suivante:

1.La Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à la négociation et à l'administration de la disposition sur la retraite dans la convention collective liant l'appelant et l'intimée?

Oui.

2.Cette disposition ou son application constitue‑t‑elle la "loi" au sens de ce terme au par. 15(1) de la Charte?

Oui, s'il est nécessaire de conclure à l'existence d'une "loi" en vertu du par. 15(1).

3.Un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu de la convention collective pour résoudre un grief contestant la constitutionnalité de cette disposition est‑il un tribunal compétent aux termes du par. 24(1) de la Charte?

Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question.

4.Un conseil d'arbitrage peut‑il connaître d'un tel grief?

Oui, dans l'exercice de son mandat.

//Le juge Sopinka//

Version française des motifs rendus par

LE JUGE SOPINKA — J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mes collègues les juges La Forest et Wilson et, pour les motifs exposés dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000, rendu en même temps que celui‑ci, je suis d'accord avec la position adoptée par mon collègue le juge La Forest à l'exception de sa conclusion que la convention collective dans la présente espèce est une "loi" au sens de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.

Les juges La Forest et Wilson sont tous deux d'avis que les dispositions relatives à la retraite obligatoire dans la convention collective sont une "loi" au sens de l'art. 15 de la Charte même si ces "politiques" peuvent être le fruit de négociations justes qui traduisent les objectifs recherchés par les deux parties. Avec égards, je ne partage pas l'avis que la nature consensuelle des politiques en cause peut être ainsi écartée lorsqu'il s'agit de décider si elles constituent une "loi". À cet égard, je partage les doutes que mon collègue le juge Cory a exprimés dans l'arrêt McKinney relativement à la proposition qu'un individu ne peut, en aucune circonstance, écarter par contrat les droits à l'égalité en matière d'âge.

Je ne conteste pas que le mot "loi" ne se limite pas simplement à l'activité législative, mais je suis d'avis qu'il doit y avoir un élément de contrainte, même dans une "activité" ou un "programme" gouvernemental pour que celle‑ci ou celui‑ci puisse être qualifié de "loi". Cet élément d'imposition ou d'exigence de la part de l'État distingue la "loi" des droits et obligations volontairement assumés. À cet égard, je confirmerais l'opinion exprimée par la Cour divisionnaire de l'Ontario dans Re Ontario English Catholic Teachers Association and Essex County Roman Catholic School Board (1987), 58 O.R. (2d) 545, quant au mot "loi", dans le sens de règle de conduite que l'État impose à un citoyen.

Ma collègue le juge Wilson a signalé que la nature de la discrimination est telle que des attitudes plutôt que des lois ou des règles peuvent être la source de discrimination. Je suis d'accord avec cette proposition générale, et c'est pour cette raison que la législation en matière de droits de la personne interdit généralement toute conduite qui est discriminatoire pour un motif prohibé. Connaissant cet exemple, les rédacteurs de la Charte ont choisi de limiter l'application de la Charte à la conduite qui peut être qualifiée de "loi". Bien qu'il faille donner à ce terme une interprétation large et libérale, je ne pense pas qu'on puisse ne pas en tenir compte. À mon avis, on n'a pas voulu l'appliquer à une conduite purement consensuelle. La Charte a été conçue pour protéger l'individu du pouvoir coercitif de l'État et non contre ses propres actes volontaires dans ses contacts avec des entités de l'État.

À l'exception de la réponse à la question 2, je suis d'avis de trancher le pourvoi et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière proposée par le juge La Forest.

//Le juge Cory

Version française des motifs rendus par

LE JUGE CORY -- Je suis d'accord avec les motifs du juge Wilson concernant l'application à la présente situation du critère qu'elle a formulé dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 000. Ce critère fournit un moyen de déterminer si une entité fait partie du gouvernement auquel la Charte s'applique.

À tous les autres égards, je souscris entièrement aux motifs du juge La Forest.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Schiller, Coutts & Weiler, Vancouver.

Procureurs de l'intimée: McGrady & Co., Vancouver.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.

* Juge en chef à la date de l'audition.

Proposition de citation de la décision: Douglas/kwantlen faculty assn. c. Douglas college, [1990] 3 R.C.S. 570 (6 décembre 1990)

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/12/1990
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