Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton), [1990] 3 R.C.S. 1213
Save Richmond Farmland Society, Marion
Linda Smith et George Alexander Taylor Appelants
c.
The Corporation of the Township of Richmond,
The Council of the Corporation of the Township
of Richmond, Hugh Mawby, Progressive Construction
Ltd., Tempo Construction Ltd., Conway Richmond Ltd.,
Fraserview Construction Ltd., L. Horii Const. Ltd.,
First City Development Corp. Ltd. et Olga Ilich Intimés
répertorié: save richmond farmland society c. richmond (canton)
No du greffe: 21423.
1990: 1er mai; 1990: 16 août*.
Présents: Le juge en chef Dickson**, le juge en chef Lamer*** et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1989), 36 B.C.L.R. (2d) 49, 43 M.P.L.R. 88, 57 D.L.R. (4th) 278, 36 Admin. L.R. 155, qui a confirmé un jugement du juge Prowse qui avait rejeté une requête en prohibition. Pourvoi rejeté.
Thomas R. Berger et Marcus Bartley, pour les appelants.
Raymond E. Young et F. T. Williamson, pour les intimés The Corporation of the Township of Richmond, The Council of the Corporation of the Township of Richmond et Hugh Mawby.
Cecil O. D. Branson, c.r., et F. E. Verhoeven, pour les intimés Progressive Construction Ltd., Tempo Construction Ltd., Conway Richmond Ltd., Fraserview Construction Ltd., L. Horii Construction Ltd., First City Development Corp. Ltd. et Olga Ilich.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Wilson, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin rendu par
LE JUGE SOPINKA — Le présent pourvoi soulève la question de savoir si un conseiller municipal est inhabile en raison d'une crainte raisonnable de partialité. L'espèce a été entendue en même temps que le pourvoi Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 000. Le présent pourvoi a été rejeté dans un jugement rendu le 16 août 1990 qui mentionnait que les motifs suivraient. Ces motifs sont rendus en même temps que l'arrêt Association des résidents du Vieux St‑Boniface.
Les faits
Le litige en l'espèce porte sur le sort réservé à certains biens‑fonds connus sous le nom de Terra Nova dans le canton de Richmond. Les appelants contestent la validité du règlement 5300 qui vise à modifier le zonage agricole d'une partie de Terra Nova en zonage principalement résidentiel. Comme son nom le laisse entendre, l'appelante Save Richmond Farmland Society, comme les personnes appelantes, cherche à conserver le caractère agricole de Terra Nova et est opposée à l'aménagement du terrain à des fins résidentielles. Les actes que vise principalement le présent pourvoi sont ceux du conseiller intimé Hugh Mawby.
Il ressort clairement de la preuve que le projet de Terra Nova est une question litigieuse qui crée des dissensions dans la vie politique de Richmond. Ce bien‑fonds fait l'objet d'un zonage agricole depuis de nombreuses années. En décembre 1986, le règlement 4700, qui constitue le plan d'urbanisme officiel de Richmond, a été adopté. Aux termes du par. 945(1) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, [TRADUCTION] "[un] plan d'urbanisme est un énoncé général des objectifs et des politiques d'ensemble du gouvernement local concernant la forme et le caractère de l'affectation actuelle et proposée d'un bien‑fonds et des exigences en matière de services du secteur visé par le plan". Le règlement 4700 désignait Terra Nova comme [TRADUCTION] "réserve résidentielle". Un plan d'urbanisme ne modifie pas le zonage. Un plan a pour effet juridique que, aux termes du par. 949(2), les règlements adoptés après l'adoption d'un plan d'urbanisme officiel [TRADUCTION] "doivent être conformes au plan pertinent". Le conseiller Mawby était membre du conseil à l'époque visée et a voté en faveur du règlement 4700.
La plus récente élection municipale tenue en 1987 a porté principalement sur le sort de Terra Nova. Depuis cette élection, le conseil municipal se compose de cinq membres en faveur du projet contre quatre qui s'y opposent. Tous les votes du conseil relativement à cette affaire se sont partagés de cette manière.
Le 26 septembre 1988, le conseil municipal a adopté les règlements 5110 et 5115 qui étaient censés avoir pour effet de transformer le zonage agricole d'environ 220 acres de Terra Nova en zonage principalement résidentiel. Le conseiller Mawby a présidé les audiences publiques relatives aux règlements qui se sont déroulées pendant quelque 40 heures réparties sur une période de 11 jours. Il a voté en faveur des deux projets de règlement. Par la suite, les règlements ont été annulés par la Cour suprême de la Colombie‑Britannique pour cause de non‑conformité avec les dispositions de la Municipal Act en matière d'avis.
Le 22 novembre 1988, peu avant l'annulation des règlements 5110 et 5115, le conseil a présenté le règlement 5300 sur lequel porte le présent pourvoi. Il s'agit d'un règlement de zonage général qui vise l'ensemble de la municipalité de Richmond. Ce règlement, conçu par le conseil à la recommandation des urbanistes municipaux, constitue une refonte de tous les règlements de zonage précédents. Il abroge tous les règlements de zonage auparavant en vigueur. Le règlement 5300 a notamment pour effet de conserver le zonage résidentiel de Terra Nova. Étant donné que les règlements 5110 et 5115 ont été annulés, s'il est valide, le règlement 5300 a pour effet de prescrire un nouveau zonage pour Terra Nova.
Le conseiller Mawby n'a pas présidé l'audience tenue au sujet du règlement 5300. Il a assisté à toutes les séances qui ont duré pendant environ 57 heures réparties sur 12 jours. Il convient de souligner que, aux termes du par. 959(2), il n'est pas nécessaire qu'un membre du conseil soit présent à l'audience pour voter sur le règlement, pourvu qu'un rapport verbal ou écrit lui soit donné par un fonctionnaire ou employé du conseil. L'audience publique relative au règlement 5300 a commencé le 19 décembre 1988 après la première lecture du règlement. Peu après, l'article suivant a paru dans le Richmond News:
[TRADUCTION] MAWBY NE CHANGERA PAS D'AVIS
L'audience publique relative au projet de nouveau règlement de zonage général de Richmond a débuté lundi soir et on s'attend à ce qu'elle se poursuive pendant de nombreuses soirées et se prolonge dans la nouvelle année.
On s'attend à ce que les délibérations portent principalement sur le nouveau zonage du secteur de Terra Nova dans le coin nord‑ouest de l'île Lulu, mais un membre du conseil municipal, le conseiller Hugh Mawby, a dit qu'il ne changerait pas d'avis peu importe ce qui sera dit à l'audience. Il a présidé l'audience publique relative à Terra Nova qui a duré onze soirées plus tôt cette année et qui a finalement abouti à deux règlements concernant Terra Nova qui ont été jugés non valides par la Cour suprême de la Colombie‑Britannique.
L'article était fondé sur une entrevue téléphonique accordée le 16 décembre 1988 ou vers cette date. Le journaliste qui a rédigé l'article a présenté un affidavit, qui a été produit dans les présentes procédures, selon lequel l'article rapporte véritablement ce que le conseiller Mawby lui a dit. On y précise également ce qui suit:
[TRADUCTION] 7. QUE le conseiller Mawby m'a en outre dit que, bien qu'il ne changerait pas d'avis au sujet du projet Terra Nova, il suivrait attentivement l'audience publique.
Le 2 janvier 1989, le conseiller Mawby a participé à l'émission télévisée de Dave Abbott, avec l'animateur, Don Cummings (président de Save Richmond Farmland Society) et quatre interlocuteurs téléphoniques. Il a parlé en faveur du nouveau zonage résidentiel de Terra Nova. On lui a demandé si le nouveau zonage de Terra Nova était un fait accompli. Il a répondu de la manière suivante:
[TRADUCTION] David, je ne puis répondre de cette manière, et je crois vous l'avoir dit clairement. Nous tenons une audience publique. Nous sommes encore à l'écoute de la population. De plus je dispose de plusieurs arguments qui, à mon avis, pourraient être utiles. Et je les ai soulignés, parce que j'ai cru en toute équité, parce que nous tenons une audience publique et nous ne voulons d'aucune façon mettre en péril ces audiences publiques et si quelqu'un, et je le résume ainsi, si j'ai dit le genre de choses qui amèneraient — aideraient les gens à changer d'idée, et peut‑être, peut‑être que c'est le cas — un des autres conseillers des Civic New Democrats pourrait changer d'avis si les éléments de preuve étaient suffisamment concluants pour eux, comme ils peuvent être suffisamment concluants pour moi. Tout d'abord, j'ai pris la décision en juin dernier, et je suis prêt à en assumer les conséquences politiques, d'appuyer le projet de Terra Nova. Maintenant, en raison d'un petit, et j'ajoute très petit, élément dans la publicité, une formalité, nous devons l'examiner de nouveau. Alors, ce qui est nécessaire, le conseil a déjà pris une décision. Cinq personnes ont dit qu'elles étaient en faveur du projet. Quatre s'y sont opposées. Donc, ce qui est nécessaire pour que les quatre ou cinq personnes changent d'avis est quelque chose d'important. Et je suis d'avis que le nouvel élément doit venir —
Le 6 janvier 1989, un article a paru dans un autre journal local, le Richmond Times. En voici un extrait:
[TRADUCTION] Contrairement aux trois premières soirées de l'audience en décembre, les conseillers opposants ne se sont pas chamaillés entre eux, mais le conseiller Hugh Mawby a été la cible de plusieurs attaques des adversaires du projet.
Robert Bedluk, citant un journal local, a dit que Mawby avait publiquement pris position au sujet de Terra Nova avant la fin de l'audience.
Soulignant que Mawby n'avait d'autre choix que de se déclarer inhabile pour le reste de l'audience, Bedluk a dit, "un juge d'une cour de justice déclarerait un juriste inhabile" dans les mêmes circonstances.
On a également soulevé des doutes quand à la capacité de Mawby de demeurer impartial après qu'il eut participé à une émission‑variétés télévisée pour discuter de Terra Nova le 2 janvier.
Dans une entrevue accordée au journal The Times, le conseiller a dit que les deux incidents avaient été mal interprétés. Le journal, a‑t‑il dit, "m'a mal cité et a cité mes déclarations complètement hors contexte."
Mawby a expliqué que le journal l'a interviewé avant l'audience, avant que les membres du conseil ne soient appelés à siéger à titre de juges impartiaux.
Mawby a fait remarquer qu'"à ce moment‑là, je lui ai dit que je n'avais rien entendu de nouveau qui me ferait changer d'avis," ajoutant que sa présence à la télévision n'avait pas compromis sa position parce que la discussion était un "débat philosophique".
Les intimés ont souligné que deux conseillers qui s'opposaient au projet d'aménagement résidentiel de Terra Nova avaient rédigé un certain nombre d'articles dans les journaux locaux pour exposer leurs opinions. L'un d'eux a installé un panneau sur la pelouse devant sa maison sur lequel étaient inscrits les mots [TRADUCTION] "Sauvons Terra Nova", de même que le numéro de téléphone de Save Richmond Farmland Society.
À trois reprises pendant l'audience publique, les résidents de Richmond ont soulevé la question de l'article du Richmond News et se sont opposés à ce que le conseiller Mawby continue de participer à l'audience pour le motif qu'il avait préjugé la question. Le conseiller Mawby n'a pas répondu aux oppositions. Selon l'affidavit du conseiller Mawby, le conseil avait coutume lors des audiences d'écouter les opinions exprimées par le public et de poser des questions, mais non de débattre activement le bien‑fondé du règlement 5300 avec des membres du public.
Après l'audience et la deuxième lecture, les appelants ont présenté une requête aux termes de la Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1979, ch. 209, visant à interdire au conseiller Mawby de voter sur le règlement 5300 ou de participer au processus de son examen. La requête a été entendue et rejetée par le juge Prowse le 13 février 1989. La troisième lecture a eu lieu peu après. Le conseiller Mawby a participé au vote et le règlement a de nouveau été adopté à une majorité de cinq contre quatre. Les appelants ont interjeté appel à la Cour d'appel. La quatrième lecture du règlement, l'étape du réexamen, a été reportée en attendant l'issue de l'appel. La Cour d'appel a rejeté l'appel le 23 mars 1989: 36 B.C.L.R. (2d) 49.
La quatrième lecture devait avoir lieu le 3 avril 1989. Par lettre datée du 28 mars 1989, les appelants ont demandé à notre Cour de se réunir le 3 avril 1989 pour examiner une demande d'autorisation de pourvoi et de redressement provisoire visant à empêcher le conseil de procéder à la quatrième lecture. La Cour a refusé de se réunir et aucune autre demande de redressement provisoire n'a été présentée. Le conseil a adopté le règlement 5300 le 3 avril par un vote de cinq contre quatre. Depuis ce temps les permis d'aménagement et les permis de construction ont été délivrés et certains travaux de construction sont en cours. Le 1er mai 1989, une nouvelle requête a été présentée à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique en vue d'obtenir un jugement déclarant que le règlement 5300 ou les parties de celui‑ci qui se rapportent à Terra Nova étaient sans effet juridique, selon les mêmes faits que le présent pourvoi. Ces procédures ont été rejetées par la Cour suprême et par la Cour d'appel. Tout pourvoi à notre Cour est maintenant hors délai.
Les textes législatifs
Le conseil est obligé de tenir des audiences concernant un projet de règlement de zonage, en vertu de l'art. 956 de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290:
[TRADUCTION] 956. (1) Sous réserve du paragraphe (4), un gouvernement local ne doit pas adopter un règlement en matière de plan d'urbanisme, d'utilisation de terres agricoles ou de zonage sans tenir une audience publique à ce sujet de manière à permettre au public de présenter des observations au gouvernement local concernant les questions contenues dans le projet de règlement.
(2) L'audience publique est tenue après la première lecture du règlement et avant la troisième lecture.
(3) Lors d'une audience publique, toutes les personnes qui sont d'avis que le projet de règlement a un effet sur leur intérêt dans un bien doivent avoir une possibilité raisonnable d'être entendues ou de présenter des arguments écrits concernant des questions visées dans le règlement qui fait l'objet de l'audience.
Les questions en litige
1. La partialité
Le conseiller Mawby était‑il inhabile, pour cause de partialité, à participer à la décision relative au règlement 5300?
2. Le redressement
Compte tenu de la conclusion à laquelle je suis arrivé, il ne sera pas nécessaire d'examiner cette question.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
Cour suprême de la Colombie‑Britannique
Le juge Prowse a fait remarquer que la jurisprudence établit que les conseils municipaux doivent agir d'une manière quasi judiciaire en exerçant certaines de leurs fonctions: Wiswell v. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512. Comme le règlement 5300 était un règlement de portée générale, présenté par le conseil, elle était convaincue que le conseil exercait un pouvoir législatif en tenant ses audiences publiques relatives au règlement.
Dans l'exercice de sa fonction, le conseil doit donner au public [TRADUCTION] "une possibilité raisonnable d'être entendu." Ce faisant, le conseil ne doit pas faire preuve de partialité "entraînant l'inhabilité". Le critère qui permet d'établir l'existence de la partialité entraînant l'inhabilité est celui de la crainte raisonnable de partialité énoncé dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369. Le juge Prowse a dit que le critère était de savoir si une personne informée qui aurait examiné la question de façon réaliste et pratique et y aurait bien réfléchi aurait conclu que les membres du conseil n'avaient pas l'intention d'examiner les arguments qui leur étaient présentés.
Après avoir examiné les faits, le juge Prowse a conclu ceci:
[TRADUCTION] Le conseiller Mawby est passé aussi proche de la limite de la conduite raisonnable dans cette situation qu'il était possible de le faire sans tomber dans le précipice. Il a compromis son rôle de membre du conseil relativement à cette question importante et, ce faisant, il a compromis les droits qu'ont les contribuables qui l'ont élu de le voir prendre part au processus démocratique. Il a été imprudent dans le choix de ses mots et il a déclenché une énorme tempête de protestations qui n'aurait jamais dû survenir. Toutefois, je suis incapable de conclure, tout compte fait, que dans le contexte du processus politique et, en particulier, du conflit prolongé concernant le règlement 5300, il a créé une crainte raisonnable de partialité du point de vue d'un observateur informé qui a bien réfléchi à la question.
Ce qu'il a dit précisément et le contexte dans lequel il l'a dit n'est pas aussi clair qu'il faudrait pour me permettre de conclure que le conseiller Mawby était fermé à tout argument. Le fait qu'il ait assisté aux audiences pendant de longues soirées constitue une certaine indication pour un observateur qu'il était véritablement engagé dans le processus d'audience. [Je souligne.]
Cour d'appel
Les deux parties ont présenté à la cour de nouveaux éléments de preuve, dont la transcription de l'émission de télévision du 2 janvier. La cour a rejeté l'appel à l'unanimité, les juges Lambert et Southin, à l'avis duquel a souscrit le juge Toy, ont rédigé des motifs.
Le juge Lambert a adopté le point de vue selon lequel l'art. 956 est suffisamment souple pour permettre l'application des normes d'équité appropriées aux circonstances particulières d'une audience. Il a exprimé l'opinion que la norme appropriée consiste à exiger qu'un conseiller conserve la possibilité de pouvoir être influencé par un argument convaincant qui n'a pas déjà été entendu et qui est peut‑être inattendu. Appliquant ce critère, le juge Lambert a conclu, à la p. 56:
[TRADUCTION] En l'espèce, le conseiller Mawby avait été élu. Il a exprimé franchement, dans l'arène politique, ses opinions sur la bonne utilisation des terrains dans la municipalité. Il a présidé la première audience publique relative aux règlements 5100 [sic] et 5115 qui a duré 40 heures. Il a bien réfléchi aux questions. Dans une large mesure, il en était à examiner la même question encore une fois, la même question à l'égard de laquelle il avait déjà dû se prononcer. Je crois que ce qu'il tentait de dire ou ce qu'il disait vraiment au cours de l'entrevue accordée au Richmond News était qu'il faudrait un argument très surprenant pour le faire changer d'avis à ce stade‑là et qu'il ne s'attendait pas à être surpris à ce point, mais qu'il allait assister à l'audience publique et voir ce qui allait se produire. J'arrive à cette conclusion au sujet de ce qu'il voulait dire en examinant ensemble le compte‑rendu dans le Richmond News, l'affidavit du rédacteur du Richmond News, les deux affidavits de M. Mawby et la transcription de l'émission de télévision. [Je souligne.]
Le juge Southin, à l'avis duquel a souscrit le juge Toy, a écrit qu'une personne raisonnable pourrait probablement conclure que, lors de la deuxième audience publique, il y avait chez le conseiller Mawby une absence d'ouverture d'esprit. Toutefois, à son avis, l'art. 956 n'exige pas une ouverture d'esprit devant une question d'intérêt public générale comme un règlement de zonage pour l'ensemble de la municipalité. Si l'absence d'ouverture d'esprit résulte non pas de la corruption mais d'opinions honnêtes et fermes, alors la jurisprudence sur la crainte raisonnable de partialité ne s'applique pas. Le juge Southin écrit, à la p. 61:
[TRADUCTION] À mon avis, la vie publique en Colombie‑Britannique serait appauvrie si, dans une affaire de ce genre, un politicien devait conserver un visage impassible et garder le silence pour ne pas divulguer ses opinions fermes de crainte d'être privé de son droit de vote. La franchise ne devrait pas être pénalisée. Même si les opinions de M. Mawby peuvent déplaire à une très grande part des électeurs de Richmond, il a le droit de les avoir et de les exprimer par son vote à la table du conseil.
Partialité
Justice naturelle: application aux organismes gouvernementaux locaux
Dans l'arrêt Vieux St‑Boniface, j'ai conclu qu'un membre d'un conseil municipal n'était pas inhabile pour cause de partialité à moins qu'il n'ait préjugé la question qui doit être tranchée au point de ne plus pouvoir être convaincu. Ce critère doit être appliqué au présent pourvoi.
Application
Le juge de première instance a conclu que le conseiller Mawby n'était pas fermé à tout argument. Cette conclusion a reçu l'appui du juge Lambert de la Cour d'appel et était étayée par la preuve. Les juges Southin et Toy étaient d'avis qu'une personne raisonnable conclurait qu'il avait l'esprit fermé. Comme l'explique l'arrêt Vieux St‑Boniface, le critère pertinent est de savoir si le conseiller avait effectivement l'esprit fermé. Appliquant ce critère, je conclus que le conseiller Mawby n'avait pas formé une opinion finale et irrévocable sur la question. Il s'ensuit qu'il n'était pas inhabile pour cause de partialité. Il n'est pas allégué dans le présent pourvoi que le conseiller avait un intérêt ou un lien qui le rendrait inhabile pour cause de conflit d'intérêts.
Dispositif
Selon le dispositif de l'arrêt de notre Cour rendu le 16 août 1990, le pourvoi est rejeté avec dépens.
//Le juge La Forest//
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges La Forest et L'Heureux‑Dubé rendus par
LE JUGE LA FOREST — La question soulevée dans le présent pourvoi peut être énoncée de la manière suivante:
La Cour d'appel a‑t‑elle commis une erreur de droit en concluant que le conseil municipal et ses membres n'étaient pas obligés, aux termes de l'art. 956 de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, de tenir l'audience avec un esprit ouvert?
Le présent pourvoi a été entendu le même jour que l'arrêt Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 000, qui est rendu simultanément. Ces deux affaires soulèvent des questions concernant l'application aux conseillers municipaux des règles de justice naturelle ou de l'obligation d'agir équitablement. Comme l'a fait remarquer mon collègue le juge Sopinka, le présent pourvoi a déjà été rejeté dans un jugement qui mentionnait que les motifs suivraient.
Bien que je sois arrivé à la même conclusion que mon collègue, j'aborde la question de manière différente et c'est pourquoi j'ai rédigé mes propres motifs. Mon collègue a exposé les faits, tracé l'historique judiciaire et énoncé les dispositions législatives applicables et je puis, par conséquent, analyser directement la question.
Analyse
Je souligne le fait que, dans le présent pourvoi, il est clair que la municipalité a fait le choix politique de mettre l'accent sur la construction domiciliaire plutôt que sur la conservation des terres agricoles dans cette partie de son territoire appelée les biens‑fonds Terra Nova. Un changement de zonage a été nécessaire pour les biens‑fonds en question et comme il ressort clairement de l'art. 956 de la Municipal Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1979, ch. 290, les conseils municipaux sont obligés, aux termes de la Loi, de tenir une audience publique avant d'adopter un règlement de zonage. La question soulevée dans le présent pourvoi porte sur la définition de la norme d'équité à laquelle ont droit les participants à ce processus d'audience.
Cela pose le problème de définir, en quelle qualité, le conseil agit‑il lorsqu'il tient une audience relative à un règlement de zonage comme celle que prescrit l'article mentionné précédemment. L'association appelante, invoquant l'arrêt Karamanian v. Richmond (1982), 38 B.C.L.R. 106 (C.S.), a soutenu que le conseil agit d'une manière quasi judiciaire. La municipalité intimée, soulignant le contenu hautement politique de la décision de modifier le zonage des biens‑fonds en question, a répliqué en laissant entendre que le conseil agit d'une manière législative. J'examine les conséquences de ces deux possibilités.
Si l'association a, en fait, raison et que le conseil municipal en l'espèce agissait d'une manière quasi judiciaire, l'extrait suivant de l'arrêt Re McGill and City of Brantford (1980), 111 D.L.R. (3d) 405 (C. div.), à la p. 414, peut servir d'énoncé succinct de l'obligation d'équité à laquelle étaient tenus les conseillers:
[TRADUCTION] Le fait est que le législateur a exigé que l'audition soit tenue par les mêmes personnes dont on s'attend à ce qu'elles aient formé au moins une opinion provisoire et qui ont pris la décision de faire avancer le plan au moins jusqu'au point de la fermeture officielle des routes. On doit supposer que le législateur connaissait les fonctions et le mode de développement d'un projet de ce genre depuis ses débuts jusqu'aux stades avancés, et qu'il a néanmoins choisi le conseil comme organisme chargé de tenir l'audition. Dans ces circonstances, tout ce qu'on peut demander au conseil, c'est qu'il mette de côté ses opinions provisoires, individuelles et collectives, qu'il écoute les objections, qu'il les étudie honnêtement et équitablement, qu'il voie s'il peut les accepter et qu'il prenne ensuite la décision finale.
D'après cette norme, les personnes susceptibles d'être touchées par la décision ont le droit de s'opposer et les cours de justice peuvent intervenir, si les membres du conseil, par leurs propos ou leurs actes, suscitent une crainte raisonnable qu'ils s'engagent dans le processus en ayant l'esprit fermé. L'association cite l'extrait suivant de l'arrêt de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Zélande Lower Hutt City Council v. Bank, [1974] 1 N.Z.L.R. 545, à la p. 550, le président McCarthy:
[TRADUCTION] Nous sommes d'avis que l'impartialité qui est exigée est l'aptitude d'un conseil de rester libre, nonobstant les enquêtes et les décisions précédentes, de remplir son obligation d'examiner les objections et de les régler sans avoir l'esprit fermé, de sorte que, si des arguments présentés par des opposants le font changer d'avis, il puisse revenir sur ses propositions et le fasse. Quant à l'apparence d'impartialité nécessaire, nous sommes d'avis que si une administration publique montre qu'elle a entrepris à l'avance d'exercer le pouvoir et la fonction, que le législateur lui a expressément conférés, d'une manière qui paraît s'opposer à l'examen et au règlement équitable des droits du public, un bref de prohibition devrait normalement être décerné.
Du point de vue de l'intimée, le conseil municipal en l'espèce n'agissait pas d'une manière quasi judiciaire, mais il exerçait plutôt une fonction législative. Par conséquent, elle soutient que les allégations de partialité, à supposer que cette expression vise seulement une "forme de prédétermination politique", sont entièrement déplacées. Elle souligne la jurisprudence américaine, citant l'arrêt Wollen v. Borough of Fort Lee (1958), 142 A.2d 881 (C.S.N.J.). Dans cet arrêt, d'après les faits qui sont très semblables à ceux de l'espèce, trois conseillers avaient publiquement déclaré qu'ils voteraient en faveur d'une nouvelle ordonnance de zonage. La cour a conclu, aux pp. 888 et 889:
[TRADUCTION] Toutefois il s'agit d'un processus démocratique, et il serait contraire aux principes fondamentaux d'une société libre de rendre inhabiles à siéger à l'assemblée populaire ceux qui ont pris des engagements de principe préélectoraux sur des questions relatives à l'exercice de leurs fonctions législatives acceptées sous serment. Il ne s'agit pas de la partialité ou du préjugé dont se formalise le droit . . .
Il n'y a aucune indication d'abus de pouvoir — aucune raison de conclure à l'existence d'un acte arbitraire. La position qui a été adoptée correspondait à ce qui, de bonne foi, était considéré comme l'intérêt essentiel du public après une étude longue et approfondie, appuyée par des conseils fondés sur l'expérience et dont la validité est incontestable. En l'espèce, nous ne nous intéressons pas au vice de l'intérêt personnel par rapport à l'intérêt et au bien‑être du public.
La Cour d'appel a souscrit à cette opinion sur la question: (1989), 36 B.C.L.R. (2d) 49. Le juge Southin (à l'avis duquel a souscrit le juge Toy) a conclu que, dans des procédures comme celles visées en l'espèce, il serait injuste de conclure que les conseillers municipaux qui sont restés sur leur position relativement à la question du projet ont commis une faute. Le juge Southin était d'avis que le conseiller Mawby avait fait campagne en faveur du projet contesté, qu'il avait été dûment élu et qu'il incombait à ses électeurs de le faire changer d'avis dans le cadre du processus politique. Par conséquent, en l'absence de toute insinuation d'irrégularité qui justifierait des allégations de mauvaise foi, la crainte raisonnable de partialité ne s'appliquerait pas.
Le juge Lambert, dans ses motifs concordants, a adopté une position plus conventionnelle à l'égard de la question. Il a rejeté la notion avancée par l'avocat de la municipalité selon laquelle un conseiller pourrait dire [TRADUCTION] "[m]on opinion est arrêtée; je ne puis être influencé par des arguments convaincants; mais la loi exige que je sois présent et je le serai; et la loi exige que j'écoute attentivement et c'est ce que je ferai; mais c'est tout". Le juge Lambert a dit, à la p. 56:
[TRADUCTION] Il doit y avoir un certain degré d'ouverture d'esprit; il doit y avoir une possibilité d'être influencé par des arguments convaincants. Toutefois, si le conseiller n'agit pas d'une manière irrégulière dans le sens d'avoir été amené à voter d'une certaine manière (et on ne laisse nullement entendre que c'est le cas en l'espèce), et s'il conserve la possibilité d'être influencé par un argument nouveau, voire inattendu, il ne sera pas rendu inhabile à participer à ce processus particulier d'examen d'un règlement de zonage par des dispositions d'esprit du genre de celles inhérentes à la nature politique de notre forme de gouvernement municipal . . .
Le juge Lambert a ensuite conclu que, d'après les faits de l'espèce, on pouvait dire que le conseiller Mawby, malgré les remarques qui lui ont été attribuées par les médias, a en fait conservé ce degré de réceptivité.
À l'égard de ce dernier point, je suis d'avis que la position du juge Lambert est juste. Il convient de se rappeler que l'initiative du conseil visant à modifier le zonage des biens‑fonds avait polarisé les opinions dans la municipalité intimée. Les conseillers municipaux s'étaient prononcés pour contre le projet et une élection portant sur la question avait entraîné la victoire des partisans du projet. Bref, des deux côtés, on avait des opinions très fermes et on ne le cachait pas. Il est vrai que la presse a rapporté que le conseiller Mawby avait dit qu'il ne changerait pas d'avis. Toutefois, Mawby a soutenu que ses remarques avaient été cités hors contexte et, au cours d'une entrevue télévisée, il avait également souligné la possibilité que des arguments présentés pendant l'audience publique entraînent un changement d'avis de sa part ou de la part de ceux qui s'opposent au projet. Par conséquent, même si notre Cour devait adopter la norme de la "possibilité d'être convaincu" comme critère de partialité (qui est le critère proposé par le juge Lambert et qui constitue essentiellement la même norme que celle proposée par l'association), il s'ensuit qu'il ne devrait y avoir aucune ordonnance portant que le conseiller Mawby n'était pas habilité à voter sur le règlement 5300.
Le critère de la "possibilité d'être convaincu" est‑il valide?
Les deux arrêts de la Cour d'appel sont fondés sur la notion qu'il est erroné, dans le cadre d'une demande de modification de zonage, de déduire qu'il y a partialité du fait qu'un conseiller municipal adopte avec force des opinions très fermes sur la question. La différence entre les deux positions réside dans le fait que le juge Lambert retiendrait la notion que le fait d'adopter une position ferme sur une proposition donnée ne permet pas de refuser complètement d'être convaincu d'une autre manière.
En théorie, cette position semble valable mais en pratique elle ne saurait tenir. La position du juge Southin pourrait sembler radicale mais c'est la plus réaliste des deux. Il n'y a aucune façon d'évaluer l'"ouverture d'esprit" d'une personne et en fait il serait inutile de tenter de le faire. En conséquence, il me semble que si notre Cour devait adopter le critère de la "possibilité d'être convaincu", celui‑ci serait susceptible d'entraîner un grand nombre de prises de position. On peut s'attendre à ce que les politiciens qui ont fondé leur campagne sur une question donnée et qui doivent leur élection à celle‑ci, déclarent solennellement qu'ils demeurent "susceptibles d'être convaincus" si un argument vraiment convaincant leur est présenté. Il semblerait y avoir peu à gagner à mettre en {oe}uvre une campagne consistant à "rendre hommage pour la forme" à cet idéal.
En conclusion, je suis d'avis que le juge Southin a raison de conclure qu'un "esprit fermé" (pourvu qu'il ne s'agisse pas d'un esprit corrompu) ne devrait pas rendre un conseiller municipal inhabile à participer au processus électoral. Le juge Woolf formule bien la question dans l'arrêt Regina v. Amber Valley District Council, Ex parte Jackson, [1985] 1 W.L.R. 298 (Q.B.D.), à la p. 307:
[TRADUCTION] Toutefois est‑ce que cela a pour effet de rendre la majorité travailliste inhabile à examiner la demande de planification? Ce serait surprenant puisque, dans le cas d'un projet de cette nature, j'aurais cru qu'il était quasi inévitable, maintenant que des partis politiques jouent un si grand rôle dans le gouvernement local, que le groupe majoritaire au conseil déciderait de la marche à suivre relativement au projet. Si cela devait être considéré comme rendant le conseil du district inhabile à examiner la demande de planification alors, si cette déclaration d'inhabilité doit être évitée, les membres du comité d'urbanisme devront à tout prix adopter des normes de conduite dont je soupçonne qu'elles seront presque impossibles à respecter en pratique.
On pourrait objecter que cette position fait de l'assemblée publique prévue par l'art. 956 un simple jeu de charade. En guise de réponse, il faut présumer que le législateur aura bien été au courant du fait que les mêmes conseillers qui sont tenus en vertu de la loi de rendre une décision finale sur les règlements de zonage présentés par les municipalités elles‑mêmes auront souvent posé leur candidature en raison de leur appui ou de leur opposition à ces mesures. Si cette situation paraît établir que les demandes de zonage de cette nature sont réglées avant même d'atteindre l'étape de l'audience, cette incompatibilité devrait être rectifiée par le législateur et non par les cours de justice.
Par ailleurs, je suis d'avis que le juge Lambert a raison d'affirmer que l'art. 956 ne devrait pas être interprété comme étant destiné à s'appliquer exactement de la même manière pour toutes les questions qu'il vise (aux pp. 55 et 56):
[TRADUCTION] Si le règlement apporte une solution précise à un problème précis d'une portée restreinte qui ne touche que les personnes immédiatement visées, il peut surgir des obligations d'équité qui ne sont pas les mêmes que si le règlement apportait une solution globale à un problème de politique générale auquel fait face la municipalité. L'article est suffisamment souple pour permettre l'application des normes d'équité appropriées aux circonstances particulières. [Je souligne.]
Dans les circonstances particulières du présent pourvoi, je suis d'avis que la municipalité intimée a raison de soutenir qu'en ce qui concerne une modification de zonage présentée par le conseil lui‑même et motivée par une politique:
[TRADUCTION] L'accent est mis sur la nature législative du processus et ainsi sur l'obligation des "élus" de tenir compte des opinions des "électeurs". Il ne s'agit pas, comme dans le cas d'un processus décisionnel, d'obliger le tribunal administratif saisi de l'affaire à rendre une décision sur les faits au moyen d'une audience ou d'une enquête, pour ensuite trancher la question selon les faits constatés.
Si en fait il s'agit de la juste qualification de l'objet visé par la réunion dans le contexte d'une initiative en matière de zonage "motivée par une politique", il en découle que la norme d'équité que prescrit l'art. 956 impose aux membres du conseil rien de plus que l'obligation de veiller à ce qu'un avis suffisant soit donné à ceux qui sont réellement visés et de leur accorder une possibilité raisonnable d'exprimer leurs opinions.
En définitive, je suis d'avis que la position de l'association est irréaliste dans le cas d'une audience qui est prescrite afin d'examiner une modification de zonage [TRADUCTION] "présentée par le conseil lui‑même et motivée par une politique". Un plan d'urbanisme ou un règlement de zonage global représente un énoncé général des objectifs et des politiques d'ensemble du gouvernement local concernant la forme et le caractère de l'affectation actuelle et proposée d'un bien‑fonds (voir par. 945(1) de la Municipal Act), et l'adoption d'une telle mesure relève moins du processus judiciaire que du processus législatif. Les conseillers municipaux qui participent à un tel processus devraient être considérés en conséquence non pas comme des juges mais comme des représentants élus qui doivent répondre aux préoccupations de leurs électeurs.
Le résultat qui précède trouve appui dans les arrêts de notre Cour Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602, et Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, qui soulignent, dans les deux cas, que les attributs de la justice naturelle qui s'appliquent dans un contexte donné varient selon la nature de la décision rendue. Le juge Dickson expose bien la question dans l'arrêt Martineau, précité, aux pp. 628 et 629:
. . . Une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d'ordre public, n'accordera normalement aucune protection procédurale à l'individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveillance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonctions de nature législative. D'autre part, une fonction qui se situe à l'extrémité judiciaire du spectre comportera des garanties procédurales importantes. Entre les décisions de nature judiciaire et celles qui sont de nature discrétionnaire et en fonction d'une politique, on trouve une myriade de processus décisionnels comportant un élément d'équité dans la procédure dont l'intensité variera selon sa situation dans le spectre administratif.
De toute évidence, en l'espèce, le processus décisionnel se situe plutôt à l'extrémité législative du spectre. Par conséquent, le critère préliminaire pour établir l'existence de partialité devrait être très élevé. À mon avis, le juge Southin a, à bon droit, adopté la position selon laquelle le décideur a le droit de s'engager dans le processus décisionnel avec un esprit fermé, pourvu que [TRADUCTION] "l'absence d'ouverture d'esprit résulte non pas de la corruption mais d'opinions honnêtes et fermes".
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur des appelants: Thomas R. Berger, Vancouver.
Procureurs des intimés The Corporation of the Township of Richmond, The Council of the Corporation of the Township of Richmond et Hugh Mawby: Lidstone, Young & Anderson, Vancouver.
Procureurs des intimées Progressive Construction Ltd., Tempo Construction Ltd., Conway Richmond Ltd., Fraserview Construction Ltd., L. Horii Construction Ltd., First City Development Corp. Ltd. et Olga Ilich: Edwards, Kenny & Bray, Vancouver.
*Motifs prononcés le 20 décembre 1990.
**Juge en chef à la date de l'audition.
***Juge en chef à la date du jugement.
