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§ Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614 (21 mars 1991)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1991] 1 R.C.S. 614 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1991-03-21;.1991..1.r.c.s..614 ?

Analyses :

Relations de travail - Fonction publique - Emploi - Enseignants travaillant dans un pénitencier aux termes d'un contrat avec une société privée - Les enseignants fournis par la société privée accomplissaient le même travail que les enseignants au service du Solliciteur général - La Commission des relations de travail dans la Fonction publique a conclu que les enseignants étaient des employés du gouvernement pour les fins de la négociation collective - La Commission a‑t‑elle compétence pour déterminer qui est employé de la fonction publique? - Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35, art. 2, 33, 98.

Droit administratif - Contrôle judiciaire - Erreur juridictionnelle - Norme de contrôle.

Quand le Solliciteur général a mis sur pied des programmes de formation pour les détenus des pénitenciers fédéraux, les enseignants engagés faisaient partie de son personnel, étaient classés comme fonctionnaires et faisaient partie d'une unité de négociation connue sous le nom de groupe de l'enseignement. Plus tard, le Solliciteur général a décidé de privatiser les programmes de formation. En conséquence, le gouvernement a conclu un contrat avec Seradep Inc. qui devait embaucher des enseignants afin de fournir la formation à l'un de ses établissements. Les tâches de ces enseignants étaient précisément définies par le gouvernement. Ils étaient soumis au contrôle d'un surveillant employé de Seradep Inc., mais c'est un fonctionnaire du Service correctionnel qui surveillait la qualité de l'enseignement. Quand le contrat de Seradep Inc. a pris fin, un contrat semblable est intervenu avec Econosult Inc. Les deux contrats comportaient une clause qui prévoyait expressément que les enseignants n'étaient pas engagés à titre d'employés de Sa Majesté. Pendant que le contrat avec Seradep Inc. était encore en vigueur, l'appelante a présenté à la Commission des relations de travail dans la Fonction publique une demande visant à obtenir d'abord une déclaration que tous les enseignants qui travaillaient au pénitencier, y compris ceux que fournissait Seradep Inc., étaient des employés du gouvernement et que ces enseignants étaient membres du groupe de l'enseignement dont l'appelante était l'agent négociateur accrédité. La demande était fondée sur les art. 33 et 98 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. La Commission a adopté le point de vue qu'en matière de relations de travail, il faut s'attacher au "contenu" plutôt qu'à la "forme" de la relation. Elle a conclu qu'il existait une véritable relation employeur‑employé entre le Solliciteur général et les enseignants fournis par Econosult Inc. malgré l'existence d'un contrat; elle a donc accordé la déclaration demandée. La Cour d'appel fédérale a annulé la décision de la Commission. La Cour, à la majorité, a conclu que la Commission n'était pas compétente pour décider qui était un employé de la Fonction publique. Plus exactement, l'autorité de la Commission ne s'appliquait qu'aux fonctionnaires reconnus comme tels par une loi autre que sa loi habilitante et par un organisme autre qu'elle-même.

Arrêt (le juge Cory est dissident): Le pourvoi est rejeté.

Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin: La norme de contrôle dépend de la question de savoir si le Parlement avait l'intention de laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail et, en particulier, le mot "employés" qu'il comporte, ou s'il s'agit d'une disposition limitative de compétence. Dans la seconde hypothèse, l'interprétation donnée par la Commission est susceptible de contrôle judiciaire si elle est erronée. Toutefois, si le législateur a voulu laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 et, plus précisément, le sens du mot "employés", alors la décision de cette dernière n'est pas susceptible de contrôle judiciaire à moins que l'interprétation donnée à ces dispositions ne soit manifestement déraisonnable et que la Commission n'ait, par le fait même, excédé sa compétence. Pour déterminer s'il y a eu une simple erreur d'interprétation d'une disposition qui confère ou limite la compétence, tout comme pour déterminer s'il y a eu excès de compétence en raison d'une erreur manifestement déraisonnable, il faut avoir recours à une méthode pragmatique et fonctionnelle.

La façon pragmatique et fonctionnelle d'interpréter ces dispositions mène à la conclusion que le Parlement n'a pas eu l'intention d'attribuer à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui ne sont pas membres de la Fonction publique.

Premièrement, en vertu de l'art. 33, le rôle de la Commission consiste à déterminer si les employés qui répondent à la définition de la Loi appartiennent à une unité de négociation. En définissant expressément le mot "employé" à l'art. 2, le Parlement a clairement manifesté son intention de limiter la compétence de la Commission aux personnes qui sont employées dans la Fonction publique et qui ne sont pas assujetties au Code canadien du travail.

Deuxièmement, la création d'une catégorie de fonctionnaires de fait est incompatible avec l'objet des dispositions législatives. La Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et la Loi sur la gestion des finances publiques, considérées avec le Code canadien du travail, révèlent une intention de créer deux régimes séparés et distincts de relations de travail pour deux catégories d'employés fédéraux. Dans cette construction juridique, il n'y a pas de place pour un fonctionnaire sans poste créé par le Conseil du Trésor et sans nomination faite par la Commission de la Fonction publique. De plus, la raison d'être de la Commission dans ce régime de relations de travail est le règlement des conflits de travail entre le gouvernement fédéral et ses employés. Ceux qui peuvent soumettre des litiges à la Commission sont des employés, des organisations d'employés et des employeurs au sens des dispositions législatives qui restreignent manifestement ces litiges à la Fonction publique. Il ne servirait à rien d'étendre la compétence de la Commission à des employés qui ne font pas partie de la Fonction publique et qui peuvent invoquer d'autres dispositions législatives, fédérales ou provinciales, en matière de relations de travail.

Troisièmement, en fournissant une définition claire des employés et de l'employeur qui sont assujettis à la compétence de la Commission, le Parlement a clairement manifesté son intention de ne pas s'en remettre à l'expertise générale de la Commission dans le domaine des relations ouvrières pour étendre la portée de cette définition.

La conclusion que le Parlement n'a pas attribué à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui n'appartiennent pas à la Fonction publique ne s'écarte pas des décisions antérieures de notre Cour. Aucun arrêt n'affirme que la Commission a la compétence de décider que des personnes engagées en vertu d'un contrat privé relèvent de la définition d'"employé" au sens de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, même si elles n'ont pas été nommées fonctionnaires conformément aux exigences légales établies.

Le juge Cory (dissident): L'application de l'analyse fonctionnelle et pragmatique énoncée dans l'arrêt Bibeault établit clairement que la Commission, en vertu de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, avait le pouvoir de décider si les enseignants d'Econosult Inc. faisaient partie de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement.

Comme son art. 98 l'indique, la Loi a pour objet de fournir le moyen de résoudre avec célérité les différends qui surviennent entre le gouvernement fédéral et ses employés. Bien que l'art. 33 exige de la Commission qu'elle détermine quels sont les membres d'une unité de négociation, il n'était pas nécessaire, en l'espèce, que la Commission, en exerçant le rôle qui lui était attribué en vertu de cet article, détermine si un employé était membre de la Fonction publique, c'est‑à‑dire un employé au sens de l'art. 2. Une personne peut bien être membre d'une unité de négociation à des fins de négociation collective et ne pas être un fonctionnaire qui a droit à tous les avantages spéciaux et les émoluments qui découlent de l'appartenance à la Fonction publique. En l'espèce, pour décider si les enseignants qui exécutaient le même travail dans le même établissement devaient faire partie de la même unité de négociation, la Commission a exercé une fonction qui, logiquement, est au c{oe}ur de la compétence spécialisée que la Loi lui a conférée. Selon les termes de l'art. 98, il incombait à la Commission de rendre une décision sur cette question.

De plus, il ressort que la Commission a pour raison d'être de résoudre les différends ouvriers‑patronaux qui peuvent survenir entre le gouvernement fédéral et ses employés et que la Commission a agi dans le cadre de son domaine d'expertise et a exercé son mandat lorsqu'elle a conclu que les enseignants d'Econosult Inc. étaient membres de l'unité de négociation. La Commission a obtenu des pouvoirs étendus et ses décisions, qui sont protégées par une clause privative, font appel à des connaissances et des compétences spécialisées en matière de relations de travail entre le gouvernement et ses employés. La question de savoir si une personne peut être un employé, aux fins de la négociation collective, sans passer par les formalités établies par la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique constitue une question de fond que la Commission était tenue d'examiner pour réaliser l'objectif de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique et remplir son rôle.

La décision de la Commission n'était pas manifestement déraisonnable. Il n'est pas nécessaire qu'une personne soit nommée par la Commission de la Fonction publique conformément à l'art. 8 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique pour être qualifiée d'employé du gouvernement fédéral et appartenir à une unité de négociation en vertu de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. Ce n'est pas la forme de l'entente, ni l'intention exprimée par le gouvernement qui est déterminante de la question, c'est plutôt le contenu de la relation qui doit régir la décision. En l'espèce, il était évident que, outre les nominations faites en vertu de l'art. 8 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, les fonctionnaires du gouvernement peuvent en fait créer un poste. Après avoir attentivement examiné la situation des contractuels, la Commission a déterminé qu'ils étaient des employés du gouvernement fédéral aux fins de la négociation collective. La décision de la Commission était compatible avec les faits présentés, la jurisprudence et les dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique et paraissait raisonnable.


Parties :

Demandeurs : Canada (Procureur général)
Défendeurs : Alliance de la Fonction publique du Canada

Texte :

Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614

Alliance de la Fonction publique du Canada Appelante

c.

Sa Majesté la Reine représentée par

le procureur général du Canada Intimée

et

Econosult Inc. Mise en cause

Répertorié: Canada (procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada

No du greffe: 21393.

1990: 22 mai; 1991: 21 mars.

Présents: Le juge en chef Lamer* et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 633, qui a accueilli la demande, présentée par l'intimée en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, de révision et d'annulation d'une décision de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique (1988), 13 Décisions de la C.R.T.F.P. 6. Pourvoi rejeté, le juge Cory étant dissident.

Dianne Nicholas, pour l'appelante.

Raymond Piché et Gaspard Côté, pour l'intimée.

//Le juge Sopinka//

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin rendu par

Le juge Sopinka — Le présent pourvoi soulève la question de savoir si la Commission des relations de travail dans la Fonction publique (la "Commission") avait compétence pour statuer que des enseignants qui travaillaient au pénitencier de Cowansville, conformément à un contrat du gouvernement conclu avec la mise en cause Econosult Inc. ("Econosult") étaient des employés de la Fonction publique au sens de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35 ("Loi sur les relations de travail"). J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Cory et, en toute déférence, je ne puis partager la conclusion qu'il a tirée.

1. Les faits et les procédures

En 1971, le solliciteur général du Canada a mis sur pied des programmes de formation pour les détenus des pénitenciers fédéraux. Les services d'enseignement devaient être fournis par des employés du gouvernement. En 1984, le Solliciteur général a décidé de privatiser les programmes de formation en faisant appel à des agences du secteur privé pour fournir les services pédagogiques requis. Plusieurs motifs étaient à l'origine de cette décision. En plus d'assurer la haute qualité des programmes en exigeant que la formation des détenus soit réalisée par des enseignants de commissions scolaires, de collèges et d'universités accrédités, on espérait que la privatisation procurerait certains avantages comme la diminution des coûts, l'efficacité et la souplesse dans le choix des cours offerts aux détenus.

En conséquence, en mai 1985, Approvisionnements et Services Canada a conclu avec Seradep Inc. ("Seradep") un contrat en vue d'obtenir les services d'enseignants qui seraient chargés de la formation au pénitencier de Cowansville au Québec. Le gouvernement définissait précisément les tâches que devaient remplir les employés de Seradep, mais ceux‑ci étaient néanmoins soumis au contrôle d'un surveillant au service de Seradep. Un membre du Service correctionnel devait vérifier la qualité de l'enseignement.

Lorsque le contrat de Seradep a pris fin en juillet 1987, un contrat semblable est intervenu avec Econosult. Les deux contrats comportaient une clause qui prévoyait expressément que les enseignants n'étaient pas engagés à titre d'employés de Sa Majesté:

Les présentes constituent un contrat souscrit en vue de la prestation d'un service et l'entrepreneur n'est engagé que pour fournir un service. Ni l'entrepreneur ni son personnel n'est engagé à titre d'employé, de fonctionnaire ou de mandataire de Sa Majesté. C'est d'autre part à l'entrepreneur seul qu'incombe la charge d'effectuer tous paiements ou retenues au titre de l'assurance‑chômage, de l'assurance contre les accidents du travail ou de l'impôt sur le revenu et autres retenues tombant dans cette même catégorie. [Je souligne.]

Pendant que le premier contrat avec Seradep était encore en vigueur, l'appelante, l'Alliance de la Fonction publique du Canada ("A.F.P.C.") a présenté à la Commission une demande visant, premièrement, à obtenir une déclaration que tous les enseignants au pénitencier de Cowansville, y compris ceux fournis par Seradep, étaient des employés du gouvernement fédéral et, deuxièmement, que ces enseignants étaient membres du groupe de l'enseignement dont l'A.F.P.C. était l'agent négociateur accrédité. Plus précisément, on demandait que la Commission:

a)déclare que tous les employés enseignants à l'Institution de Cowansville sont les employés de l'employeur-intimée (Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le Conseil du Trésor) y compris ceux prodiguant leurs services par le truchement de Seradep Inc.;

b)déclare que tous les employés enseignant à l'Institution de Cowansville sont membres de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement (ED);

c)déclare que l'Alliance de la Fonction publique du Canada est l'agent négociateur accrédité de tous les employés enseignant à l'Institution de Cowansville;

d)déclare que l'employeur-intimée doit se conformer à l'article 10 de la Convention collective, portant sur la retenue syndicale . . .

La décision de la Commission

La Commission a reconnu au départ que si elle devait se limiter à ce qu'elle considère comme une question de pure "forme", il n'y aurait aucun doute que les enseignants en cause étaient des employés d'Econosult. De plus, personne n'a contesté qu'il y avait des différences entre le processus d'embauche et les conditions de travail des employés d'Econosult et ceux des employés du gouvernement. Premièrement, un surveillant employé par Econosult était chargé de surveiller les services fournis par les employés de celle‑ci alors que les employés du gouvernement étaient sous la surveillance d'un membre du Service correctionnel. Deuxièmement, seuls les employés du gouvernement avaient prêté un serment d'office en tant que fonctionnaires. Troisièmement, les conditions de travail des employés du gouvernement devaient être négociées collectivement, conformément à la Loi sur les relations de travail, alors que pour les enseignants du secteur privé les conditions de travail étaient établies par des négociations individuelles avec Econosult. Enfin, le contrat conclu entre le gouvernement et Econosult mentionnait expressément que celle‑ci était chargée d'embaucher les enseignants, alors que les employés du gouvernement étaient embauchés selon la procédure prescrite dans la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32 ("Loi sur l'emploi").

Malgré ces différences importantes, la Commission a conclu que le gouvernement du Canada était le véritable employeur desdits enseignants. On n'a pas contesté qu'à titre d'employés du gouvernement du Canada, les enseignants étaient membres de l'unité de négociation (groupe de l'enseignement). La Commission a adopté le point de vue qu'en matière de relations de travail, il faut s'attacher au "contenu" plutôt qu'à la "forme" de la relation. La Commission a été d'avis que la preuve révélait qu'Econosult jouait un rôle plutôt "marginal" dans la vie active des enseignants.

La Commission a rendu la décision qu'on lui avait demandé de rendre dans les termes suivants:

Eu égard à toutes les conclusions qui précèdent, ma décision est la suivante:

a) je déclare que les enseignants qui travaillent à l'établissement Cowansville du Service correctionnel du Canada comme "contractuels" au service d'Econosult Inc., y compris Madame Lise Côté, le superviseur pédagogique, font partie de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement, pour laquelle la requérante est l'agent négociateur en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique;

b) je déclare que les mêmes personnes faisaient partie de cette unité de négociation au mois de février 1987;

c) je déclare que le Conseil du Trésor est obligé de se conformer à l'article 10 de la convention cadre, relative à la retenue syndicale, à l'égard de ces employés, et ceci à partir du mois de février 1987;

d) j'ordonne au Conseil du Trésor de payer à la requérante un montant égal au montant que celle‑ci aurait touché si le Conseil du Trésor s'était conformé à l'article 10 de ladite convention entre le 1er février et le 30 septembre 1987; et

e) je demeurerai saisi du renvoi en vertu de l'article 98 aux fins de régler des problèmes éventuels au sujet du calcul du montant dû à la requérante.

La Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 633

Le juge Marceau, qui a rédigé les motifs de la majorité, fait trois observations qui l'amènent à conclure que la Commission a excédé sa compétence en l'espèce. D'abord, les fonctionnaires sont soumis à un régime distinct de relations de travail et doivent être distingués des employés du secteur privé ou semi‑privé. Par exemple, l'art. 6 du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, dit expressément que la partie I, qui vise les "Relations du travail", ne s'applique pas aux fonctionnaires. Le juge Marceau fait remarquer que le régime de relations de travail dans la Fonction publique est défini par trois lois qu'il faut interpréter comme un tout: la Loi sur l'emploi, la Loi sur les relations de travail et la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11 (auparavant la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F‑10). Ensuite, le juge Marceau établit une distinction entre l'espèce et les affaires où le litige porte sur la question de savoir si une personne est un entrepreneur indépendant ou un employé. Il n'est pas contesté ici que les enseignants fournis par Econosult étaient des employés et non des entrepreneurs indépendants. Le seul point en litige était de savoir s'ils étaient des employés du gouvernement ou des employés d'Econosult. Enfin, le juge Marceau souligne que, dans le cas des employés du secteur privé ou semi‑privé, il est permis de conclure à l'existence d'un lien juridique à partir d'une situation de fait et qu'aucune formalité particulière n'est requise pour donner naissance à la relation employeur‑employé. Par contre, il n'est pas possible de conclure à l'existence du statut de fonctionnaire à partir d'une simple situation de fait, car l'emploi dans la Fonction publique est assujetti à un ensemble complet de règles qu'il faut observer de façon stricte. Par exemple, la Loi sur les relations de travail définit précisément quand un poste est considéré comme faisant partie de la "Fonction publique". La Loi sur la gestion des finances publiques confère au Conseil du Trésor le pouvoir exclusif d'approuver la création de nouveaux postes et de déterminer leur classification ainsi que leur répartition entre les différents organes de l'administration publique. En vertu de la Loi sur l'emploi, la Commission de la Fonction publique a le pouvoir exclusif de nommer des personnes à la Fonction publique en vertu du régime du mérite.

Ces observations amènent le juge Marceau à conclure que la Commission n'avait pas compétence pour décider qui est membre de la Fonction publique. Il conclut que la compétence de la Commission s'étend exclusivement aux fonctionnaires reconnus comme tels en vertu d'une loi autre que sa loi habilitante et nommés par un organisme autre qu'elle‑même. La majorité a donc renvoyé l'affaire à la Commission pour qu'elle statue sur la demande en tenant compte du fait que les enseignants engagés par Econosult ne sont pas des employés au sens de la Loi sur les relations de travail.

Le juge Hugessen a été dissident. Il a estimé que la Commission avait compétence pour se prononcer sur la question qui lui était soumise pour les motifs énoncés dans l'arrêt Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346. Le juge Hugessen a aussi estimé que l'arrêt de notre Cour Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503, établit qu'il faut décider ce qui constitue la création d'un poste et la nomination à un poste en procédant à une évaluation des faits de chaque cas et non seulement en considérant l'intention de l'employeur.

2. Les dispositions législatives pertinentes

La demande de l'A.F.P.C. est fondée sur les art. 33 et 98 de la Loi sur les relations de travail:

33. Lorsque, à un moment quelconque après que la Commission a décidé qu'un groupe d'employés constitue une unité habile à négocier collectivement, se pose la question de savoir si un employé ou une classe d'employés en fait ou n'en fait pas partie ou fait partie d'une autre unité, la Commission doit, sur demande de l'employeur ou de toute association d'employés concernée, trancher la question.

98. (1) Lorsque l'employeur et un agent négociateur ont signé une convention collective ou sont liés par une décision arbitrale et

a) que l'employeur ou l'agent négociateur cherche à faire exécuter une obligation qu'on prétend découler de la convention collective ou de la décision arbitrale, et

b) que l'obligation, s'il en est, n'est pas une obligation dont l'exécution peut faire l'objet d'un grief d'un employé de l'unité de négociation visée par la convention collective ou la décision arbitrale,

l'employeur ou l'agent négociateur peut, de la manière prescrite, renvoyer l'affaire à la Commission qui doit l'entendre et décider si l'obligation alléguée existe et, dans l'affirmative, s'il y a eu inobservation ou inexécution.

(2) La Commission doit entendre et trancher l'affaire qui lui est ainsi renvoyée en conformité du paragraphe (1) comme s'il s'agissait d'un grief, et le paragraphe 95(2) ainsi que les articles 96 et 97 s'appliquent à son audition et à la décision à rendre en l'espèce.

Les mots "employé" et "employeur" sont ainsi définis dans la Loi sur les relations de travail:

2. (1) Dans la présente loi

. . .

"employé" désigne une personne employée dans la Fonction publique, sauf [les exceptions ne s'appliquent pas] . . .

. . .

"employeur" désigne Sa Majesté du chef du Canada représentée,

a) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie I de l'annexe I, par le conseil du Trésor, et

b) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie II de l'annexe I, par l'employeur distinct qui est en cause;

. . .

"Fonction publique" désigne l'ensemble des postes qui sont compris dans un ministère, département ou autre élément de la fonction publique du Canada que spécifie à l'occasion l'annexe I, ou qui en relèvent;

7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'employeur de déterminer comment doit être organisée la Fonction publique, d'attribuer des fonctions aux postes et de classer ces derniers.

La Loi sur l'emploi prévoit:

2. (1) Dans la présente loi

. . .

"employé" désigne une personne employée dans une partie de la Fonction publique relativement à laquelle la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de faire des nominations;

"Fonction publique" a le même sens que dans la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique;

8. Sous réserve de la présente loi, la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes qui sont déjà membres de la Fonction publique ou qui n'en font pas partie, dont aucune autre loi du Parlement n'autorise ou ne prévoit la nomination.

Loi sur la gestion des finances publiques

11. . . .

(2) Sous réserve des seules dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct, le Conseil du Trésor peut, dans l'exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel, notamment de relations entre employeur et employés dans la fonction publique:

a) déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique et assurer leur répartition et leur bonne utilisation;

b) déterminer les besoins de formation et de perfectionnement du personnel de la fonction publique et fixer les conditions de mise en {oe}uvre de cette formation et de ce perfectionnement;

c) assurer la classification des postes et des employés au sein de la fonction publique;

d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont droit les personnes employées dans la fonction publique, leurs horaires et leurs congés, ainsi que les questions connexes;

e) prévoir les primes susceptibles d'être accordées aux personnes employées dans la fonction publique pour les résultats exceptionnels ou autres réalisations méritoires auxquels elles sont parvenues dans le cadre de leurs fonctions, pour des inventions ou pour des idées pratiques d'amélioration;

f) établir des normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pécuniaires et autres, y compris la suspension et le congédiement, susceptibles d'être appliquées pour manquement à la discipline ou pour inconduite et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;

g) [abrogé ch. 9 (1er suppl.), par. 22(2)];

h) déterminer et réglementer les indemnités susceptibles d'être versées aux personnes employées dans la fonction publique soit pour des frais de déplacement ou autres, soit pour des dépenses ou en raison de circonstances liées à leur emploi;

i) réglementer les autres questions, notamment les conditions de travail non prévues de façon expresse par le présent paragraphe, dans la mesure où il l'estime nécessaire à la bonne gestion du personnel de la fonction publique.

3. Compétence de la Commission

a) Norme de contrôle judiciaire

Dans l'ensemble, je suis d'accord avec les principes énoncés par le juge Cory quant à la norme de contrôle judiciaire. Dans le présent pourvoi, il faut déterminer si, en concluant qu'elle pouvait entendre la demande présentée par l'appelante, la Commission interprétait une disposition législative qui confère ou limite sa compétence. Essentiellement, il faut décider si le Parlement avait l'intention de laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail et, en particulier, le mot "employés" qu'il comporte, ou s'il s'agit d'une disposition limitative de compétence. Dans la seconde hypothèse, l'interprétation donnée par la Commission est susceptible de contrôle judiciaire si elle est erronée. Toutefois, si le législateur a voulu laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 et, plus précisément, le sens du mot "employés", alors la décision de cette dernière n'est pas susceptible de contrôle judiciaire à moins que l'interprétation donnée à ces dispositions ne soit manifestement déraisonnable et que la Commission n'ait, par le fait même, excédé sa compétence.

Le juge Beetz a fait un exposé succinct de ce domaine complexe du droit dans l'arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, quand il dit (à la p. 1086):

On peut je pense résumer en deux propositions les circonstances dans lesquelles un tribunal administratif excède sa compétence à cause d'une erreur:

1.Si la question de droit en cause relève de la compétence du tribunal, le tribunal n'excède sa compétence que s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable. Le tribunal qui est compétent pour trancher une question peut, ce faisant, commettre des erreurs sans donner ouverture à la révision judiciaire.

2.Si, par contre, la question en cause porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur fait perdre compétence et donne ouverture à la révision judiciaire.

Dans l'arrêt récent de notre Cour CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983, le juge La Forest dit (à la p. 1003):

Lorsque, comme en l'espèce, un tribunal administratif est protégé par une clause privative, notre Cour a déclaré qu'elle n'examinera la décision du tribunal que si celui‑ci a commis une erreur en interprétant les dispositions attributives de compétence ou s'il a excédé sa compétence en commettant une erreur de droit manifestement déraisonnable dans l'exercice de sa fonction; voir Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227.

Bien que les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé aient été dissidentes, elles ont toutes les deux accepté la justification du contrôle judiciaire adoptée par le juge La Forest. Par exemple, le juge L'Heureux‑Dubé fait observer (à la p. 1033):

Je conviens avec mon collègue le juge La Forest que les cours de justice doivent s'en remettre au jugement des tribunaux administratifs dans les matières qui relèvent directement de leur champ de spécialisation. Il est maintenant bien établi qu'un tribunal administratif n'excède sa compétence à cause d'une erreur que 1) s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable à l'égard d'une question qui relève de sa compétence, ou 2) s'il commet une simple erreur à l'égard d'une disposition législative qui limite ses pouvoirs (voir U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1086).

Dans le même sens, voir le juge Wilson, à la p. 1020.

Pour déterminer s'il y a eu une simple erreur d'interprétation d'une disposition qui confère ou limite la compétence, tout comme pour déterminer s'il y a eu excès de compétence en raison d'une erreur manifestement déraisonnable, il faut avoir recours à une méthode pragmatique et fonctionnelle. C'est ce qui ressort de l'énoncé suivant du juge Beetz tiré de l'arrêt Bibeault (aux pp. 1088 et 1089):

À cette étape, la Cour examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres et la nature du problème soumis au tribunal. L'analyse pragmatique ou fonctionnelle, à cette première étape, convient tout aussi bien pour le cas où l'on allègue une erreur dans l'interprétation d'une disposition qui circonscrit la compétence du tribunal administratif: dans le cas où l'on allègue une erreur manifestement déraisonnable sur une question qui relève de la compétence du tribunal comme dans le cas où l'on allègue une simple erreur sur une disposition qui circonscrit cette compétence, la première étape consiste à déterminer la compétence du tribunal. [Je souligne.]

Le juge Cory conclut que l'interprétation de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail relève de la compétence de la Commission. Puisqu'à son avis la décision de la Commission n'est pas manifestement déraisonnable, il conclut que rien ne justifie le contrôle judiciaire.

Ayant adopté une approche pragmatique et fonctionnelle pour interpréter ces dispositions, j'arrive à la conclusion que le Parlement n'a pas eu l'intention d'attribuer à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui ne sont pas membres de la Fonction publique. La Commission s'est attribué, par une erreur de droit, une compétence qu'on ne voulait pas qu'elle ait. En conséquence, sa décision peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

b) Application de la norme

(i) Formulation de la disposition

À mon avis, la formulation de l'art. 33 lui‑même, conjuguée à la définition du mot "employé" qu'on trouve à l'art. 2, est pratiquement déterminante en l'espèce. L'article 33 vise à habiliter la Commission à décider si un employé ou une catégorie d'employés appartient à l'unité de négociation. S'il n'y avait pas de définition du mot "employé", on pourrait soutenir que la Commission peut décider si quelqu'un est un employé en vertu des critères généralement utilisés dans les affaires de relations de travail. Ces critères servent ordinairement à déterminer si une personne est un employé ou un entrepreneur indépendant. La définition expresse du mot "employé" montre cependant que le Parlement a clairement eu l'intention de déterminer lui‑même la catégorie d'employés sur lesquels la Commission aurait compétence. Cette catégorie se limite aux personnes employées dans la Fonction publique et qui ne sont pas assujetties au Code canadien du travail. D'après le texte même de l'art. 33, le rôle de la Commission consiste non pas à déterminer qui est employé, mais plutôt à déterminer si les employés qui répondent à cette définition appartiennent à une unité particulière de négociation.

Il n'y a, ni dans l'art. 33, ni même dans la Loi, aucune disposition qui confère à la Commission compétence exclusive pour déterminer, en fonction de sa propre expertise, qui est un employé. Pareilles dispositions se retrouvent souvent dans les lois du travail quand on veut que la Commission ait le dernier mot quant à savoir si les personnes au service d'un même employeur sont des employés ou si elles sont des entrepreneurs indépendants. Le paragraphe 106(2) de la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228, en est un exemple. Ce pouvoir exclusif de décider qui est un employé a été exercé pour empêcher un employeur de donner du travail à contrat en violation de la convention collective. Cette compétence s'exerce ordinairement dans le cadre d'une pratique déloyale de travail fondée sur un sentiment d'animosité envers les syndicats. Deux décisions de la Commission des relations de travail de l'Ontario illustrent l'exercice de ce pouvoir et, fait à noter, la Commission les invoque ici à l'appui de sa décision. Ce sont les décisions Service Employees International Union, Local 204 v. Kennedy Lodge Inc., [1984] O.L.R.B. Rep. July 931, et Brantwood Manor Nursing Homes Ltd. (1986), 12 C.L.R.B.R. (N.S.) 332. Voici d'autres exemples d'attribution expresse de la compétence pour décider qui est un employé:

(1)Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2, par. 11(3);

(2)Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212, par. 34(1);

(3)Loi sur les relations du travail, L.R.M. 1987, ch. L10, par. 142(5);

(4)Trade Union Act, R.S.N.S. 1989, ch. 475, par. 19(1);

(5)Code du travail, L.R.Q. 1977, ch. C‑27, art. 39.

L'article 16 du Code canadien du travail est un exemple typique de formulation de ces dispositions. Il est ainsi conçu:

16. Le Conseil peut, dans le cadre de toute affaire dont il connaît:

. . .

p) trancher, dans le cadre de la présente partie, toute question qui peut se poser à l'occasion de la procédure, et notamment déterminer:

(i) si une personne est un employeur ou un employé . . .

(ii) Objet de la loi et raison d'être de la Commission

Les trois lois susmentionnées, considérées avec le Code canadien du travail, révèlent une intention de créer deux régimes séparés et distincts de relations de travail pour deux catégories d'employés fédéraux. Les dispositions législatives considèrent ces deux catégories d'employés comme mutuellement exclusives. Ainsi, l'art. 3 de la Loi sur les relations de travail restreint l'application de cette loi à la Fonction publique. Le Code s'applique aux employés qui travaillent dans des ouvrages ou entreprises fédéraux. En vertu de l'art. 6 du Code, les fonctionnaires n'y sont pas soumis. Il est significatif que l'art. 5 du Code comporte des dispositions expresses pour les employés qui travaillent pour des personnes morales constituées en vue d'exécuter un travail pour le gouvernement du Canada. L'exclusion de la sujétion au Code et l'inclusion dans la Fonction publique exigent un décret du gouverneur en conseil. Les fonctionnaires forment une catégorie spéciale d'employés dont le statut particulier est incompatible avec leur inclusion dans une unité de négociation qui compte des membres qui ne sont pas fonctionnaires. Les postes dans la Fonction publique sont établis par le Conseil du Trésor et le droit de nommer à la Fonction publique appartient exclusivement à la Commission de la Fonction publique. Les exceptions sont soigneusement exposées dans la Loi sur l'emploi.

Bien que le juge Cory affirme que l'on a conclu que les enseignants étaient des employés pour les fins de la négociation collective et qu'ils n'étaient pas des fonctionnaires pour les autres fins, je trouve difficile d'interpréter ainsi les motifs de la Commission. Au paragraphe 73 de ses motifs, la Commission dit que les enseignants contractuels sont des employés du gouvernement du Canada et que personne n'a soutenu que, s'ils sont des employés du gouvernement du Canada, ils ne font pas partie de l'unité de négociation. La conclusion que les enseignants sont des employés du gouvernement du Canada justifie de conclure qu'ils sont inclus dans l'unité de négociation. La conclusion, sans plus, qu'ils sont des employés du gouvernement du Canada excéderait clairement la compétence attribuée par l'art. 33 et contredirait directement l'art. 8 de la Loi sur l'emploi qui réserve expressément cette compétence à la Commission de la Fonction publique. Bien que je sois d'avis que c'est là le fondement de la décision de la Commission, j'analyserai la question selon l'interprétation plus restrictive de la décision de la Commission comme le propose le juge Cory. Son point de vue est résumé dans l'énoncé suivant: "Une personne peut très bien être membre d'une unité de négociation à des fins de négociation collective et ne pas être un fonctionnaire qui a droit à tous les avantages spéciaux et les émoluments qui découlent du fait d'être membre de la Fonction publique" (p. 000).

Dans le régime des relations de travail que j'ai exposé plus haut, il n'y a tout bonnement pas de place pour une espèce de fonctionnaire de fait qui ne serait ni chair ni poisson. La création d'une telle catégorie spéciale de fonctionnaires susciterait un certain nombre de problèmes qui amènent à conclure que la création de cette troisième catégorie est incompatible avec l'objet des dispositions législatives considérées sous l'angle d'une analyse pragmatique et fonctionnelle. Il y a, par exemple, certaines modalités d'emploi fixées par la loi qui ne sont pas soumises au processus de négociation collective, mais qui s'appliquent quand même aux fonctionnaires. Cette situation résulte de l'effet conjugué de l'art. 57 de la Loi sur les relations de travail et des art. 22 et 27 de la Loi sur l'emploi. En conséquence, une unité de négociation destinée à inclure tous ceux qui ont une unité d'intérêt comprendrait deux catégories d'employés. D'une part, le fonctionnaire nommé en vertu de la loi doit prêter un serment d'allégeance et d'office, voit sa durée d'emploi fixée par la loi et est assujetti à d'autres restrictions légales, mais jouit d'autres avantages; d'autre part, le fonctionnaire de fait est libre de concevoir ces conditions avec son employeur et même de négocier collectivement avec lui relativement à ces questions. Il n'y a pas de disposition du Code qui soustraie les fonctionnaires de fait à son application, même pas celles que la Commission y a vues. La possibilité existe donc que les enseignants soient représentés par deux syndicats accrédités par deux commissions différentes. De plus, l'ordonnance de la Commission n'a pas pour objet d'annuler le contrat conclu avec Econosult et il n'est pas établi qui devra payer les enseignants contractuels. À titre de parties aux contrats qu'ils ont conclu avec Econosult, ils ont le droit d'être rémunérés par celle‑ci tout en ayant le droit de bénéficier des avantages de la convention collective. Le Conseil du Trésor est appelé à effectuer des retenues à la source, mais il n'est absolument pas clair qu'il puisse déduire ces sommes des versements qu'il doit faire à Econosult en vertu du contrat qui le lie à elle et qui, en apparence, reste en vigueur.

Bref, le juge Marceau résume bien la situation lorsqu'il affirme, au nom de la Cour d'appel à la majorité (à la p. 643):

Il n'y a tout simplement pas de place dans cette construction juridique pour un fonctionnaire (i.e. un employé de la Reine, membre de la fonction publique) sans poste créé par le Conseil du Trésor, et sans nomination faite par la Commission de la fonction publique.

Enfin, quelle est la raison d'être de la Commission dans ce régime de relations de travail? Je partage l'avis de mon collègue que sa raison d'être est le règlement des conflits de travail entre le gouvernement fédéral et ses employés. Ceux qui peuvent soumettre des litiges à la Commission sont des employés, des organisations d'employés et des employeurs au sens des dispositions législatives qui restreignent manifestement ces litiges à la Fonction publique. Il ne servirait à rien d'étendre la compétence de la Commission à des employés qui ne font pas partie de la Fonction publique et qui peuvent invoquer d'autres dispositions législatives, fédérales ou provinciales, en matière de relations de travail.

(iii) Le domaine d'expertise de l'organisme administratif

En fournissant une définition claire des employés et de l'employeur qui sont assujettis à la compétence de la Commission, le Parlement n'a pas voulu s'en remettre à l'expertise de la Commission pour étendre la portée de cette définition. En effet, l'erreur de la Commission a son origine dans le recours à son expertise générale dans le domaine des relations ouvrières qui l'a amenée à se fonder sur des critères établis en vertu d'autres dispositions législatives en matière de relations de travail, alors qu'elle aurait dû appliquer la définition claire du mot "employé" fournie par le législateur.

Il reste à examiner si cette conclusion, qui s'appuie sur une analyse pragmatique et fonctionnelle, s'écarte des décisions antérieures de notre Cour.

4. La jurisprudence antérieure

La Commission et le juge Hugessen de la Cour d'appel ont tous deux invoqué l'arrêt Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, précité, à l'appui de la conclusion qu'en l'espèce la Commission a eu raison de se référer à la nature de la relation avec le gouvernement pour déterminer si les enseignants fournis par Econosult étaient des employés au sens de la Loi sur les relations de travail.

En toute déférence, je ne puis partager l'avis du juge Hugessen que l'arrêt S.G.C.T. est déterminant quant à la question soulevée en l'espèce. Dans l'affaire S.G.C.T., le requérant, le Syndicat Général du Cinéma et de la télévision, demandait l'accréditation pour représenter les "pigistes" qui travaillaient en vertu de contrats personnels conclus avec l'Office national du film. La Commission des relations de travail dans la Fonction publique a rejeté la requête pour le motif que les "pigistes" n'étaient pas des employés au sens de la Loi sur les relations de travail, parce qu'ils étaient embauchés en vertu de contrats de services personnels conclus conformément à l'al. 10d) de la Loi nationale sur le film et qu'ils n'occupaient pas de "postes" dans la Fonction publique, au sens de la Loi sur les relations de travail et des art. 13 et 14 de la Loi nationale sur le film.

L'Office national du film, un employeur distinct au sens de la Loi, pouvait embaucher des personnes par contrat soit dans des "postes continus", conformément à l'art. 13 de la Loi, ou dans des charges autres que les postes continus conformément à l'art. 14. Dans le premier cas, la Loi exigeait que l'embauche respecte un plan approuvé par le gouverneur en conseil si le traitement de l'employé dépassait 5 000 $. Dans le deuxième cas, par contre, l'art. 14 autorisait l'Office national du film à embaucher des personnes sans formalité. À cet égard, l'Office national du film était dans la même situation que tout autre employeur. La question en litige était simplement de savoir si la conduite de l'Office national du film était compatible avec l'embauche de pigistes à titre d'entrepreneurs indépendants, une question qu'il fallait trancher en fonction de la relation de fait. Le juge Le Dain (plus tard juge puîné de notre Cour), s'exprimant au nom de la Cour d'appel fédérale, a pris soin de dire que la Commission des relations de travail dans la Fonction publique ne pouvait pas conclure qu'une personne qui ne s'était pas conformée aux conditions préalables de l'art. 13 était quand même un employé occupant un poste continu. Il dit (à la p. 353):

Le paragraphe 13(5) prévoit qu'une personne nommée à un poste continu à l'Office national du film doit prêter un serment d'office et de discrétion selon une formule spécifique. Une personne qui serait, d'autre part liée à l'Office en qualité d'employée ne pourrait, à mon avis, être considérée comme occupant un poste continu au sens de l'article 13 à moins que les conditions de cet article n'aient été remplies.

. . . Une personne considérée comme un employé de l'Office selon les critères généraux permettant de distinguer un employé d'un entrepreneur indépendant, doit être réputée, à mon avis, occuper une poste au sens de l'article 14. L'emploi d'une personne dans un poste autre qu'un poste continu n'est soumis à aucune formalité spéciale. [Je souligne.]

Cet arrêt n'affirme pas que la Commission peut considérer des personnes comme des membres de la Fonction publique au mépris des formalités légales, en raison d'une conduite qui ne satisfait pas aux conditions légales préalables.

Dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489, il s'agissait de déterminer si la création d'un poste de "maître‑chien" équivalait à la création d'un nouveau poste, qui exigeait une nomination fondée sur une sélection établie au mérite conformément à la Loi sur l'emploi, ou s'il s'agissait simplement de l'affectation à une fonction additionnelle du poste déjà existant d'inspecteur des douanes. En appel, notre Cour a statué qu'il s'agissait d'une nomination à un nouveau poste qui n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite et elle a annulé les nominations. Le juge Le Dain de notre Cour résume ainsi les étapes de la création d'un poste et de la nomination d'une personne à ce poste. Il affirme (aux pp. 500 et 501):

. . . je conclus que ces étapes peuvent être ainsi résumées: 1. Le Ministre ou le sous‑chef du Ministère, dans l'exercice de son pouvoir de gestion, détermine les postes qui sont nécessaires dans le Ministère et les qualifications requises pour y être nommé; 2. L'approbation financière d'un poste doit être obtenue du Conseil du Trésor qui, en vertu de l'art. 7 de la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, chap. F‑10, a le pouvoir de classifier les postes de la Fonction publique aux fins notamment de la rémunération; 3. Le sous‑chef demande alors à la Commission de la Fonction publique de faire la nomination qui s'impose ou il fait lui‑même cette nomination en vertu d'une délégation de pouvoir; et 4. Cette nomination est faite conformément à la méthode de sélection particulière requise par la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et par son règlement d'application, dont les dispositions pertinentes ont été citées précédemment. Ce qui importe, pour les fins du point en litige en l'espèce, c'est que c'est le Ministre ou le sous‑chef qui crée un poste et détermine les qualifications requises pour y être nommé, et que, sous réserve de l'approbation nécessaire du Conseil du Trésor, cet acte n'exige aucune formalité ni expression particulière. C'est une décision administrative qui décrit les fonctions particulières à remplir et qui définit les qualifications requises pour les exercer. [Je souligne.]

L'affirmation du juge Le Dain que "cet acte n'exige aucune formalité ni expression particulière" n'a pas pour but, selon mon interprétation de ce passage, d'écarter les étapes nécessaires du processus de nomination qu'il a exposé, mais se rapporte à la création du poste par le Ministre ou le sous‑chef. Les personnes en cause étaient déjà des employés du gouvernement au sens de la Loi sur les relations de travail et avaient régulièrement été nommées fonctionnaires conformément à la procédure soigneusement établie par le législateur et décrite plus haut par le juge Le Dain. À cet égard, la nomination au statut de fonctionnaire n'était pas en cause et notre Cour n'a pas abordé non plus la portée de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail qui est en litige ici.

De même, dans l'arrêt Doré c. Canada, précité, la question soulevée était de savoir si l'affectation d'un fonctionnaire à des fonctions différentes, en attendant la classification d'un nouveau poste pour ces fonctions, constituait une nomination à un nouveau poste au sens de la Loi sur l'emploi. L'arrêt de notre Cour, rédigé par le juge Le Dain, a été rendu concurremment avec l'arrêt Brault. Le juge Le Dain exprime le point de vue suivant (aux pp. 509 et 510):

Pour les motifs exposés dans cet arrêt [l'arrêt Brault], la question soulevée en l'espèce ne peut, à mon humble avis, dépendre de la question de savoir si le Ministère avait l'intention de créer un poste et d'effectuer une nomination au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. Évidemment, il doit y avoir une intention d'identifier et de définir les fonctions à exécuter et une intention d'affecter une personne pour les exécuter, mais comme je l'ai dit dans l'arrêt Brault, l'application du principe du mérite et le droit d'appel que prévoit l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique ne peuvent dépendre de la question de savoir si le Ministère choisit de considérer ce qui a été fait comme la création d'un poste et une nomination à celui‑ci au sens de la Loi.

Je ne vois pas comment on peut étendre l'application de cet arrêt de manière à conférer à la Commission dans la présente affaire la compétence pour décider qu'une personne engagée en vertu d'un contrat privé relève de la définition d'"employé" que l'on trouve dans la Loi sur les relations de travail, même si elle n'a pas été nommée fonctionnaire conformément aux exigences légales établies. À mon avis, il n'y a rien dans les propos du juge Le Dain qui indique que la Commission peut faire fi du processus légal d'accession à la Fonction publique.

La décision la plus utile en l'espèce est celle du juge Hugessen dans l'affaire Société canadienne des postes c. S.P.C., [1989] 1 C.F. 176. Dans l'arrêt Société canadienne des postes, la Cour d'appel fédérale a conclu que le Conseil canadien des relations du travail avait commis une erreur de droit en statuant que les facteurs ruraux qui avaient des contrats d'emploi avec la Société canadienne des postes étaient des "employés" au sens du par. 107(1) de Code canadien du travail. De l'avis de la cour, cette décision était contraire au par. 13(6) de la Loi sur la Société canadienne des postes, qui définit précisément les entrepreneurs postaux comme des entrepreneurs indépendants. Voici le raisonnement du juge Hugessen (aux pp. 187, 188 et 189):

Conscient, ainsi que je dois l'être, de la règle qui est d'éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence lorsqu'il existe un doute à cet égard (voir Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick . . .), j'estime néanmoins que, par le paragraphe 13(6), le législateur visait à définir et à limiter la compétence du Conseil. Autrement dit, c'est là une disposition que le Conseil doit interpréter de façon appropriée s'il veut se soustraire au contrôle judiciaire.

. . .

Le Conseil est indubitablement habilité à déclarer qui est ou n'est pas un employé, mais ce pouvoir est circonscrit en l'espèce.

5. Dispositif

Pour les motifs qui précèdent, je suis d'accord avec la Cour d'appel fédérale à la majorité, et je suis donc d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

//Le juge Cory//

Version française des motifs rendus par

Le juge Cory (dissident) -- La question qui est soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si la Commission des relations de travail dans la Fonction publique (la "Commission") était compétente pour déterminer si les enseignants travaillant dans un pénitencier, conformément à un contrat du gouvernement conclu avec Econosult Inc. ("Econosult"), faisaient partie d'une unité de négociation connue sous le nom de groupe de l'enseignement et étaient par conséquent des employés du gouvernement aux fins de la négociation collective.

Les faits

En 1971, le solliciteur général du Canada a mis sur pied des programmes de formation pour les détenus des pénitenciers fédéraux. Grâce au concours de divers conseils ou commissions scolaires, collèges et universités, ces programmes de formation devaient être reconnus comme des cours accrédités. Au début, les enseignants engagés par le Solliciteur général pour enseigner dans les pénitenciers faisaient partie de son propre personnel. Ils étaient classés comme des fonctionnaires au service du Conseil du Trésor, conformément aux dispositions de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32 ("Loi sur l'emploi"). Ces enseignants faisaient partie d'une unité de négociation connue sous le nom de groupe de l'enseignement.

En 1984, le Solliciteur général a présenté une nouvelle politique. Il décida qu'à l'avenir on aurait recours, pour les services pédagogiques du programme, à des agences du secteur privé, plutôt qu'à des enseignants faisant partie de son propre personnel. Une note de service du Commissaire du Service correctionnel Canada indique de quelle manière cette nouvelle politique devait être mise en {oe}uvre. En voici le texte:

Programme de formation par contrat ou "privatisation"

Préambule

Depuis 1971, au secteur "académique" principalement, le S.C.C. offre des programmes de formation accréditée aux détenu(e)s à notre charge par moyen de contrat avec une Commission scolaire, un Collège, une Université ou un organisme privé. Au secteur "professionnel" (métier) le S.C.C. n'a eu recours au contrat avec une agence extérieure qu'occasionnellement ou qu'exceptionnellement. C'est mon intention de poursuivre et d'accélérer le processus de "privatisation" de nos programmes d'éducation, aux deux secteurs de formation, académique et professionnelle (métier).

Tout en assurant en tout temps la haute qualité de nos programmes de formation ainsi que la sécurité du personnel et des détenu(e)s à notre charge, il ne doit plus y avoir de doutes quant aux intentions de cette politique voulant que la formation de nos détenu(e)s soit réalisée par des enseignant(e)s de Commissions scolaires, Collèges et Universités à contrats.

Le recours à des contractuels est obligatoire lorsqu'une vacance de professeur se crée au sein des établissements. L'engagement de telles personnes qualifiées pour l'enseignement de nouveaux programmes ou pour la poursuite de programmes existants doit s'appliquer à toutes les sphères d'activités relevant aussi bien du secteur académique que du secteur professionnel (métier).

Le 16 mai 1985, Approvisionnements et Services Canada a conclu un contrat avec Seradep Inc. ("Seradep") en vue d'obtenir les services d'enseignants et d'un(e) bibliothécaire qui auraient des tâches précises à remplir en matière de formation professionnelle au pénitencier de Cowansville dans la province de Québec. Même si ces personnes devaient être placées sous la direction d'un surveillant employé par Seradep, c'était à un membre du Service correctionnel qu'il incombait de vérifier la qualité de l'enseignement. Seradep devait facturer le gouvernement sur une base horaire. Lorsque le contrat initial a pris fin en juillet 1987, un contrat semblable a été conclu avec Econosult (la mise en cause).

L'appelante, l'Alliance de la Fonction publique du Canada ("A.F.P.C.") est l'agent négociateur accrédité qui représente tous les employés du Conseil du Trésor, membres du groupe de l'enseignement. Le 12 février 1987, alors que le premier contrat était toujours en vigueur, l'appelante a présenté à la Commission une demande visant à obtenir une déclaration que tous les employés enseignant au pénitencier de Cowansville, y compris ceux qui, de toute évidence, étaient au service de Seradep, étaient, en réalité, des employés du gouvernement fédéral aux fins de la négociation collective. En outre, elle a demandé une décision que ces enseignants étaient des membres du groupe de l'enseignement et, par conséquent, que l'A.F.P.C. était leur agent négociateur accrédité. La demande était fondée sur les art. 33 et 98 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35 ("Loi sur les relations de travail").

La décision de la Commission

La Commission a décidé que la question essentielle à laquelle elle devait répondre était de savoir si les enseignants qui travaillaient au pénitencier, conformément au contrat conclu avec Econosult, étaient membres de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement et, par conséquent, des employés du gouvernement. Dans l'examen de cette question, la Commission a très soigneusement analysé les éléments de preuve qui lui avaient été présentés au cours d'une longue audition. Elle a examiné en détail la nature de la relation qui existait entre les enseignants d'Econosult et le représentant du Service correctionnel qui vérifiait la qualité de leur enseignement, et a également examiné la relation qui existait entre les enseignants d'Econosult et les autres enseignants qui étaient membres du personnel du Ministère.

Après que l'examen eut été terminé, la Commission a appliqué ce qu'elle considérait comme les critères appropriés pour déterminer s'il existait une relation employeur‑employé entre le Solliciteur général et les enseignants employés conformément au contrat conclu avec Econosult. Les critères étaient les mêmes que ceux utilisés par d'autres tribunaux du travail pour décider s'il existait une telle relation. La Commission a souligné, dans ses motifs, qu'il était nécessaire de rejeter la forme et d'examiner le contenu de la relation. Elle a conclu qu'il existait une véritable relation employeur‑employé entre le Solliciteur général et les enseignants fournis par Econosult malgré l'existence du contrat. La Commission a accordé la déclaration demandée par l'A.F.P.C. et a dit, dans ses motifs:

Quoi qu'en dise le contrat entre Econosult Inc. et le gouvernement du Canada, Econosult Inc., à mon avis, joue un rôle plutôt marginal dans la vie de travail des contractuels. Il s'agit d'un contrat selon lequel Econosult Inc. doit fournir de la main‑d'{oe}uvre, sous la forme de six (ou huit) enseignants et un superviseur pédagogique. Une fois sur place, cette équipe est largement gérée et coordonnée dans l'exécution de ses tâches par les responsables du Service correctionnel du Canada. Il n'y a pas d'autres obligations contractuelles de la part d'Econosult Inc. envers le gouvernement du Canada. Même pour ce qui est de ses deux responsabilités principales, soit le recrutement des contractuels et leur rémunération, je qualifierais le rôle d'Econosult Inc. de marginal.

L'intimée a interjeté appel contre la décision de la Commission devant la Cour d'appel fédérale, conformément à l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10.

La Cour d'appel fédérale

La Cour, à la majorité, a rejeté les conclusions soignées de la Commission, a accueilli l'appel et a annulé la décision de la Commission: [1989] 2 C.F. 633.

Les juges de la majorité ont accordé une importance fondamentale au fait que les enseignants de Seradep et d'Econosult n'avaient pas été nommés par la Commission de la Fonction publique. Ils étaient d'avis que le rôle de l'employeur qui consiste à recruter et à surveiller les employés avait été transféré à une société privée.

Les juges formant la majorité ont conclu que la Commission n'était pas compétente pour décider qui était un employé de la Fonction publique. Plus exactement, l'autorité de la Commission ne s'appliquait qu'aux fonctionnaires reconnus comme tels par une loi autre que sa loi habilitante et par un organisme autre qu'elle‑même. Les juges formant la majorité ont conclu que la compétence de la Commission était limitée à établir, pour fins d'accréditation, les groupes de professions et les catégories professionnelles, et à décider si un fonctionnaire appartenait à une unité de négociation accréditée.

Le juge Hugessen a exprimé un avis différent de celui de la majorité et aurait rejeté l'appel. Il a conclu que la Commission était compétente pour déterminer qui était un employé aux termes des dispositions de la Loi sur les relations de travail. Il a fondé sa conclusion sur une interprétation de la Loi sur les relations de travail dans son ensemble. De même, il s'est également appuyé sur les motifs exposés dans l'affaire Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346.

Il a conclu que la Commission n'avait commis aucune erreur de droit qui justifierait l'intervention de la cour, étant donné que la Commission avait saisi la nature de la tâche qu'elle avait à accomplir et avait appliqué les bons principes et les bonnes considérations pour arriver à sa décision. À son avis, le fait que les enseignants d'Econosult n'avaient pas été engagés conformément au processus exposé dans la Loi sur l'emploi, ne pouvait modifier le résultat. Il a conclu que les dispositions de la Loi sur l'emploi n'empêchaient pas une personne d'être un employé du gouvernement fédéral et n'empêchaient pas non plus que cette relation soit réglementée par la Loi sur les relations de travail. Il a invoqué l'arrêt Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503, à l'appui de l'argument selon lequel, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, on doit décider ce qui constitue la création d'un poste et la nomination à un poste en procédant à une évaluation objective des faits de chaque cas et non simplement en reconnaissant comme décisive l'intention de l'employeur privé ou gouvernemental. Appliquant ce principe, il a conclu que les enseignants d'Econosult étaient des employés du gouvernement fédéral aux fins de la négociation collective.

Position adoptée par les tribunaux d'autres ressorts à l'égard des décisions de tribunaux administratifs

Afin de situer la question dans son contexte historique, il peut être utile d'examiner, d'abord, la position adoptée au Royaume‑Uni, ensuite, les opinions exprimées aux États‑Unis et, finalement, d'examiner la position que notre Cour a adoptée.

Le Royaume‑Uni

Dans l'arrêt Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147, la Chambre des lords a établi une définition de l'erreur juridictionnelle ou erreur de compétence qui était tellement générale qu'elle comprenait toute question comportant l'interprétation d'une loi. On a jugé qu'une erreur commise par un tribunal administratif dans l'interprétation de sa loi habilitante justifierait une cour de renverser sa décision pour le motif qu'il a commis une erreur juridictionnelle.

Lord Reid a adopté la position selon laquelle la compétence signifiait seulement qu'un tribunal était autorisé à mener une enquête. Néanmoins, il a indiqué que, même si un tribunal commençait correctement l'enquête, il pouvait commettre de plusieurs manières une erreur qui rendrait nulle sa décision. À titre d'exemples, il a mentionné l'interprétation erronée par un tribunal de sa loi habilitante de sorte qu'il n'a pas traité la question qui lui avait été soumise, l'omission par le tribunal de tenir compte de considérations pertinentes ou le fait que le tribunal pose les mauvaises questions pour rendre sa décision. À son avis, n'importe laquelle de ces erreurs serait suffisante pour rendre nulle la décision d'un tribunal.

Lord Pearce et lord Wilberforce sont arrivés à une conclusion semblable. À leur avis, étant donné qu'un tribunal administratif jouit nécessairement d'un pouvoir limité, le rôle de la cour lorsqu'elle examine la décision de celui‑ci est de s'assurer que le tribunal ne s'est pas écarté du cadre de compétence qui lui avait été attribuée. Il incombe aux cours de déterminer la véritable interprétation d'une loi délimitant la compétence d'un tribunal.

Il n'y a aucun doute que cette décision a élargi sensiblement la portée du contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs. En fait, de l'avis de certains auteurs, la décision a pour résultat qu'une cour peut toujours qualifier de juridictionnelle une erreur alléguée, en concluant qu'elle résulte de ce que le tribunal a posé la mauvaise question ou a tenu compte de considérations non pertinentes. Voir, par exemple, Craig, dans Administrative Law (2e éd. 1989), à la p. 259. De toute évidence, le raisonnement de l'arrêt Anisminic, précité, amènerait à conclure que plus la loi habilitante d'un tribunal administratif est complexe, plus volontiers une cour peut renverser la décision de celui‑ci pour le motif qu'il a commis une erreur juridictionnelle.

Dans l'arrêt Re Racal Communications Ltd., [1981] A.C. 374 (H.L.), lord Diplock a semblé aller jusqu'à assimiler le concept de l'erreur juridictionnelle à celui de l'erreur de droit. Il dit, aux pp. 382 et 383:

[traduction] [L]orsque le Parlement confère à un tribunal ou organisme administratif, distinct d'un tribunal judiciaire, le pouvoir de décider de certaines questions définies par la loi habilitante, le Parlement a l'intention de limiter ce pouvoir à celui de répondre à la question qui a été ainsi définie: et si un doute a été soulevé quant à la nature de cette question, il incombe aux tribunaux judiciaires de régler cette question de façon à remplir leur rôle constitutionnel d'interprètes du droit écrit, de la common law et des règles d'equity. Donc si le tribunal ou l'organisme administratif s'est posé lui‑même la mauvaise question et y a répondu, il a fait quelque chose que la loi ne lui permet pas de faire et sa décision est nulle [. . .] La nouveauté apportée par l'arrêt Anisminic, [1969] 2 A.C. 147, était que, en ce qui a trait aux tribunaux et organismes administratifs, l'ancienne distinction entre les erreurs de droit qui touchaient à la compétence et celles qui n'y touchaient pas, a été, à toutes fins pratiques, abolie. Toute erreur de droit dont on peut démontrer que les tribunaux l'ont commise en prenant une décision sur des questions de fait ou de politique administrative aurait pour résultat qu'ils se sont posé la mauvaise question, ce qui aurait pour effet que la décision à laquelle ils sont arrivés serait nulle.

Un raisonnement semblable a été formulé par lord Diplock dans l'arrêt O'Reilly v. Mackman, [1983] 2 A.C. 237 (H.L.), à la p. 278.

La position britannique traditionnelle, qui pourrait être décrite comme interventionniste, découle, dit‑on, de principes constitutionnels britanniques. Cette position a été énoncée par Schwartz et Wade, dans Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States (1972), de la manière suivante, à la p. 205:

[traduction] Les juges britanniques sont profondément conscients du fait qu'ils sont à la merci d'un Parlement souverain qui peut rapidement leur couper les ailes s'ils volent trop haut. Par instinct, ils se tiennent sur des bases juridiques solides.

Le concept a été décrit de la manière suivante par Craig, op. cit., aux pp. 5 et 6:

[traduction] Il est facile de constater que l'application d'une loi peut en fait exiger l'attribution d'un pouvoir discrétionnaire à un ministre ou à un organisme. Le Parlement peut ne pas être en mesure de prévoir toutes les éventualités et l'application de la loi peut exiger de la souplesse. Le législateur accordera nécessairement une compétence sous réserve de certaines conditions [. . .] D'où la justification conceptuelle moderne de l'intervention judiciaire. Elle était destinée à faire en sorte que la volonté souveraine du Parlement ne soit pas violée par ceux qui se sont vu attribuer une telle compétence. Si on avait délégué à un ministre le pouvoir d'accomplir certaines tâches à certaines conditions, les fonctions de la cour étaient, en cas de contestation, de vérifier que seules ces tâches avaient été accomplies et seulement lorsque les conditions étaient présentes. Une absence d'intervention des tribunaux aurait accordé un pouvoir législatif au ministre ou à l'organisme en leur permettant de "légiférer" dans des domaines qui n'étaient pas précisés par le véritable législateur, le Parlement. Le côté moins bien connu de la souveraineté, celui du monopole parlementaire, exige ainsi d'une institution qu'elle surveille les limites que le Parlement a prescrites.

. . .

. . . La souplesse inhérente dans l'idée de l'intention du législateur a préservé l'image que les cours exerçaient simplement le mandat législatif lorsqu'elles contrôlaient des tribunaux "inférieurs". La règle de droit de Dicey a ajouté de la respectabilité à cet exercice de pouvoir en consacrant l'idée qu'il était naturel, juste et conforme à un principe constitutionnel que les tribunaux judiciaires ordinaires devraient être souverains et que le droit ordinaire devrait toucher à tout.

La position adoptée aux États‑Unis

Dans l'arrêt Gray v. Powell, 314 U.S. 402 (1941), la Cour suprême des États‑Unis a conclu que l'interprétation ou l'application par un tribunal d'une disposition législative devrait être maintenue si elle est raisonnable, même si la cour qui l'examine avait pu, selon son propre jugement, interpréter la disposition d'une manière différente. La Cour a énoncé sa position de la manière suivante, à la p. 411:

[traduction] Lorsque le Congrès a précisément laissé à un organisme administratif le soin de déterminer une question [. . .] la fonction de contrôle attribuée aux tribunaux judiciaires [. . .] est entièrement remplie lorsqu'ils déterminent qu'il y a eu une audience équitable [. . .] et que la loi a été appliquée d'une manière juste et raisonnée.

Le même principe a été énoncé dans l'arrêt National Labor Relations Board v. Hearst Publications, Inc., 322 U.S. 111 (1944), lorsque le tribunal administratif a eu à décider si des camelots étaient des "employés". Le tribunal a déterminé qu'ils l'étaient. La Cour a conclu que si les conclusions de fait du tribunal étaient appuyées dans le dossier et que son interprétation législative avait un fondement juridique raisonnable, alors sa décision devait être acceptée. À la page 130, on dit:

[traduction] Il n'est pas nécessaire en l'espèce de restreindre complètement d'une manière définitive le terme "employé". Cette tâche a été attribuée principalement à l'organisme créé par le Congrès pour appliquer la loi. La décision [. . .] comporte des enquêtes menées par la Commission chargée de cette tâche [. . .] Une expérience quotidienne de l'application de la loi lui permet de se familiariser avec les circonstances et l'historique des relations d'emploi dans divers secteurs, avec les capacités et les besoins des travailleurs en matière de formation d'un syndicat et d'action collective, ainsi qu'avec la possibilité d'adaptation de la négociation collective pour le règlement pacifique de leurs conflits avec leurs employeurs.

Cette position de la Cour a, plus récemment, été confirmée dans l'arrêt Udall v. Tallman, 380 U.S. 1 (1965). Dans cette affaire, le juge en chef Warren, qui a exprimé l'opinion de la Cour, conclut, à la p. 16:

[traduction] Lorsque notre Cour est aux prises avec un problème d'interprétation législative, elle manifeste beaucoup de retenue envers l'interprétation de la loi donnée par les fonctionnaires ou l'organisme chargés de son application. "Pour confirmer l'application par la Commission de cette disposition législative, nous n'avons pas à conclure que son interprétation est la seule raisonnable ni même que c'est le résultat auquel nous serions parvenus si la question avait été d'abord soulevée dans le cadre de procédures judiciaires." Unemployment Comm'n v. Aragon, 329 U. S. 143, 153. Voir également, par exemple, Gray v. Powell, 314 U. S. 402; Universal Battery Co. v. United States, 281 U. S. 580, 583.

Pour résumer la position adoptée aux États‑Unis, s'il existe une preuve importante dans le dossier sur laquelle le tribunal peut fonder sa décision et si la réponse aux questions de droit et l'interprétation législative donnée par le tribunal sont raisonnables, sa décision sera maintenue. La position américaine reconnaît que le législateur a déterminé que les tribunaux administratifs jouent un rôle important dans la société complexe actuelle. Elle reconnaît leur expertise et fait preuve de retenue judiciaire face à leurs opinions. La position a été exprimée d'une manière claire qui la rend facile à appliquer dans les situations les plus complexes.

L'acceptation prompte des décisions des tribunaux administratifs par les tribunaux américains découle peut‑être de la place sûre qu'ils occupent dans la Constitution des États‑Unis. La différence entre les positions américaines et britanniques a été expliquée par Wade dans son ouvrage, Administrative Law (6e éd. 1988), aux pp. 298 et 299:

[traduction] La dépendance [des tribunaux britanniques] aux formalités du contrôle en matière de compétence ne constitue pas une simple aberration. C'est la conséquence de leur position constitutionnelle vis‑à‑vis d'un parlement souverain: ils ne peuvent justifier leurs interventions que lorsqu'ils démontrent qu'ils obéissent à ses ordres. Par conséquent, d'une manière comme de l'autre, la théorie de l'ultra vires doit être élargie pour englober l'affaire. Les tribunaux des États‑Unis, dont le statut est consacré dans la Constitution, peuvent se permettre de ne pas se soucier de ces subtilités. La position des juges britanniques est fondamentalement différente.

La position canadienne

La position canadienne doit être examinée en trois étapes. La première étape se compose des décisions antérieures à l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227 ("S.C.F.P."). La deuxième étape comporte un examen de l'arrêt S.C.F.P. La troisième consistera en un examen des arrêts de notre Cour postérieurs à l'arrêt S.C.F.P.

Cette tâche a été grandement simplifiée par l'examen de la jurisprudence pertinente et de la doctrine qui s'y rapporte qu'a fait avec beaucoup de précision et de compétence le juge Wilson dans les motifs qu'elle a rédigés dans l'affaire National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324.

Je souscris entièrement aux opinions qu'elle a exprimées. À mon avis, les tribunaux devraient généralement aborder les décisions des tribunaux administratifs avec une retenue raisonnable sauf dans les cas où les décisions des tribunaux comportent une interprétation de la Charte ou de droits constitutionnels.

Jurisprudence antérieure à l'arrêt S.C.F.P.

La position adoptée par notre Cour antérieurement à l'arrêt S.C.F.P. est énoncée dans trois arrêts. Il s'agit des arrêts Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425, Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756, et Blanco c. Commission des loyers, [1980] 2 R.C.S. 827. Tous ces arrêts sont fondés sur le principe énoncé dans l'arrêt Anisminic, précité. Ils ont tous adopté la position qu'une définition de l'erreur juridictionnelle devrait comprendre toute question qui se rattache à l'interprétation d'une loi faite par un tribunal administratif. Dans chaque cas, notre Cour a substitué ce qui, à son avis, constituait la bonne interprétation des dispositions habilitantes de la loi constitutive du tribunal, à celle donnée par ce tribunal. Ces arrêts paraissent étendre, d'une manière importante, le rôle d'une cour de justice suite à une demande de contrôle judiciaire.

L'arrêt S.C.F.P.

Dans l'affaire S.C.F.P., le syndicat s'est plaint à la Commission des relations de travail dans les services publics ("C.R.T.S.P.") que l'employeur remplaçait des grévistes par des cadres, contrairement aux dispositions de la Loi relative aux relations de travail dans les services publics. Cette loi prévoyait que durant une grève "l'employeur ne doit pas remplacer les grévistes ou attribuer leurs postes à d'autres employés". La question en litige portait sur la compétence qu'avait la C.R.T.S.P. pour interpréter le sens de l'expression "d'autres employés" afin de déterminer si elle comprenait les cadres. De manière générale, on convenait que cette disposition de la Loi pouvait être interprétée de deux manières différentes.

Le juge Dickson (plus tard Juge en chef), s'exprimant au nom de la Cour, a fait remarquer que la disposition en question regorgeait d'ambiguïtés. Il a ensuite énoncé avec force la raison de protéger les décisions des tribunaux administratifs qui ont été prises conformément à leur compétence. Il écrit, aux pp. 235 et 236:

La commission est un tribunal spécialisé chargé d'appliquer une loi régissant l'ensemble des relations de travail. Aux fins de l'administration de ce régime, une commission n'est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s'est développé à partir du système de négociation collective, tel qu'il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.

Les raisons habituelles pour lesquelles les tribunaux évitent de réviser les décisions des commissions des relations de travail prennent encore plus de poids dans un cas comme celui‑ci. Ce n'est pas simplement à un organisme administratif que le législateur a donné un pouvoir de décision, mais à un organisme spécial et distinct, une Commission des relations de travail dans les services publics. Elle a de larges pouvoirs -- plus étendus que ceux normalement conférés à pareil organisme -- afin de surveiller et d'administrer le tout nouveau système de négociation collective créé par la Loi relative aux relations de travail dans les services publics. Cette loi établit un équilibre délicat entre le besoin de maintenir des services publics et le besoin de préserver la négociation collective. Pour atteindre ce double but, les membres de la Commission doivent donc faire preuve d'une grande sensibilité à ces questions et d'une habileté unique.

Il a ensuite souligné que les tribunaux devaient éviter de réviser l'interprétation donnée par la C.R.T.S.P. aux termes en cause puisqu'une interprétation de la disposition en question était une fonction dont "[l]ogiquement, il faut supposer [qu'elle . . .] est au c{oe}ur de la compétence spécialisée conférée à la Commission" (p. 236). Il en découle que "non seulement la Commission n'est‑elle pas tenue de faire une interprétation "juste", mais encore a‑t‑elle le droit d'errer et pareille erreur ne sera pas susceptible de révision étant donné la protection offerte par la clause privative" (p. 236). Il a ensuite défini la norme applicable au contrôle judiciaire de la manière suivante, à la p. 237:

La Commission a‑t‑elle interprété erronément les dispositions législatives de façon à entreprendre une enquête ou à répondre à une question dont elle n'était pas saisie? Autrement dit, l'interprétation de la Commission est‑elle déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente et d'exiger une intervention judiciaire? [Je souligne.]

L'effet immédiat de l'arrêt S.C.F.P. a été décrit par le juge Wilson dans les motifs qu'elle a rédigés dans l'affaire National Corn Growers Assn., précitée. Les auteurs ont acclamé l'arrêt comme établissant [traduction] "une théorie restreinte et unifiée du contrôle judiciaire". Le critère du caractère raisonnable énoncé dans l'arrêt S.C.F.P. a été appliqué dans des situations où les commissions des relations de travail étaient protégées par une clause privative dans les cas d'arbitre choisi par les parties, d'arbitre désigné par la loi, de même qu'aux décisions des commissions de relations de travail qui ne sont pas protégées par une clause privative. D'une manière générale, ces cas empêchent les tribunaux judiciaires de toucher aux interprétations données par une commission dans la mesure où elles ne sont pas manifestement déraisonnables. Voir Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178, Douglas Aircraft Co. of Canada Ltd. c. McConnell, [1980] 1 R.C.S. 245, Alberta Union of Provincial Employees, section 63 c. Conseil d'administration de Olds College, [1982] 1 R.C.S 923, et CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983, aux pp. 1003 et 1004.

Le principe adopté dans l'arrêt S.C.F.P. a atteint un sommet lorsqu'il a été appliqué dans l'arrêt Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710. Dans cet arrêt, le juge en chef Laskin affirme, à la p. 724, qu'"un simple doute quant à l'exactitude d'une interprétation donnée par un conseil des relations du travail au sujet des pouvoirs que la loi lui attribue ne constitue pas un motif suffisant pour conclure à une erreur de compétence, spécialement si ce conseil exerce les pouvoirs qui lui sont conférés, en termes généraux, de résoudre des prétentions contradictoires".

L'arrêt S.C.F.P. et la jurisprudence mentionnée précédemment indiquent clairement qu'un tribunal administratif perdra sa compétence, dans des circonstances ordinaires, seulement s'il agit d'une manière manifestement déraisonnable.

Toutefois, deux arrêts subséquents de notre Cour indiquent qu'un tribunal administratif peut perdre sa compétence s'il a commis une erreur, pour raisonnable qu'elle soit, dans son interprétation d'une disposition législative limitant ses pouvoirs.

Jurisprudence ultérieure à l'arrêt S.C.F.P.: L'effet des arrêts Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail et U.E.S., local 298 c. Bibeault

Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, l'employeur a présenté au Conseil canadien des relations du travail ("C.C.R.T.") une requête dans laquelle il alléguait que le syndicat autorisait une grève illégale des employés qui étaient engagés dans un refus concerté de faire du travail supplémentaire. L'employeur a demandé au C.C.R.T. de déclarer la grève illégale et de délivrer une ordonnance de ne pas faire contre le syndicat. Le C.C.R.T. a conclu que les actes des employés équivalaient en fait à une grève, peu importe si la convention collective accordait à l'employeur le pouvoir d'obliger les employés à faire du travail supplémentaire. L'ordonnance du C.C.R.T. exigeait que les grévistes mettent fin à l'embargo sur le temps supplémentaire et soumettent à un arbitre la question de savoir si, selon une juste interprétation de la convention collective, le travail supplémentaire était obligatoire.

Le syndicat a demandé une révision de la conclusion du C.C.R.T. selon laquelle la grève était illégale. Le syndicat était d'avis que le C.C.R.T. en rendant cette décision avait commis une erreur juridictionnelle ou erreur de compétence en répondant incorrectement à la question préliminaire de savoir si le refus d'effectuer du travail supplémentaire constituait une grève, alors que le C.C.R.T. n'avait pas jugé que le temps supplémentaire était obligatoire aux termes de la convention collective.

Le juge Beetz a prononcé les motifs de la Cour. Il a établi une distinction entre les erreurs commises par un tribunal qui agit dans le cadre de sa compétence et les erreurs commises par un tribunal qui statue sur sa compétence. Il a déterminé que, dans le premier cas, la norme de retenue applicable par une cour sera celle du caractère manifestement déraisonnable énoncé dans l'arrêt S.C.F.P. Toutefois, il a conclu que, dans le deuxième cas, la norme de retenue sera beaucoup moins élevée. Il a exprimé sa position de la manière suivante, aux pp. 420 et 421:

[L'erreur juridictionnelle] porte généralement sur une disposition attributive de compétence, c'est‑à‑dire sur une disposition qui décrit, énumère et limite les pouvoirs d'un tribunal administratif ou qui est "destiné(e) à circonscrire le champ d'activité" de ce tribunal comme le dit le juge Pigeon dans Komo Construction Inc. c. Commission des relatis de travail du Québec, [1968] R.C.S. 172 à la p. 175. L'erreur juridictionnelle entraîne le plus souvent un excès de compétence ou un refus d'exercer une compétence, soit dans l'ouverture d'une enquête, soit en cours d'enquête, soit encore dans ses conclusions ou son dispositif. Une telle erreur, même commise de la meilleure foi du monde, entraîne néanmoins l'annulation de la décision qui en est entachée car elle est également visée par l'al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale.

Il est aussi arrivé que l'on considère comme juridictionnelle l'erreur qui porte sur un élément préliminaire ou accessoire mais essentiel à l'exercice de la compétence et qui en constituerait une espèce de condition. Mais il s'agit là d'une notion fuyante et incertaine contre laquelle cette Cour a mis les tribunaux en garde, dans l'arrêt Société des alcools du Nouveau‑Brunswick (précité), à la p. 233, une fois établie, au début de l'enquête, la compétence initiale de l'organisme administratif qui entreprend cette enquête.

Le juge Beetz a conclu que le C.C.R.T. avait outrepassé sa compétence lorsqu'il a ordonné aux parties de soumettre une des causes de litige à l'arbitrage. À son avis, l'erreur était juridictionnelle et le C.C.R.T. avait exercé un pouvoir qui ne lui avait pas été conféré. Il a dit, aux pp. 441 et 442:

Certes, comme on l'a déjà dit, il est souvent difficile de déterminer ce qui constitue une question de compétence et il faut généralement donner le bénéfice du doute aux tribunaux administratifs comme le Conseil. Cette qualification une fois retenue cependant, il importe peu qu'une erreur portant sur une telle question soit discutable, excusable ou non déraisonnable ou bien, au contraire, extravagante, criante ou manifestement déraisonnable. Ce qui rend fatale cette sorte d'erreur, légère ou lourde, c'est son caractère juridictionnel et ce qui entraîne alors l'exclusion du critère de l'erreur manifestement déraisonnable, c'est le devoir imposé à la Cour d'appel fédérale d'exercer la compétence que lui confère l'al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale.

. . .

Or une fois qu'une question est qualifiée de question de compétence et a fait l'objet d'une décision par un tribunal administratif, la cour supérieure chargée d'exercer le pouvoir de contrôle et de surveillance sur ce tribunal ne peut, sans refuser elle‑même d'exercer sa propre compétence, s'abstenir de statuer sur l'exactitude de cette décision ou statuer sur elle au moyen d'un critère approximatif.

C'est pourquoi les cours supérieures qui exercent le pouvoir de révision judiciaire n'utilisent pas et ne peuvent utiliser le critère de l'erreur manifestement déraisonnable une fois qu'elles ont qualifié une erreur d'erreur juridictionnelle.

Il semble ressortir de ces motifs qu'une erreur commise par un tribunal administratif dans l'examen de sa propre compétence constituera une erreur juridictionnelle faisant en sorte que sa décision pourra être annulée lors d'un contrôle judiciaire. Le juge Wilson a mentionné, dans l'arrêt National Corn Growers Assn., précité, que la décision avait suscité beaucoup de critiques parmi les auteurs.

Je crois que la position adoptée dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie, précité, a été clarifiée sinon modifiée par les motifs exposés dans l'arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048. Encore une fois, le juge Beetz a rédigé les motifs de la Cour. Il a exprimé l'opinion que même si la tendance actuelle avait été de restreindre le concept des "conditions préalables" le plus possible, il n'avait pas été éliminé par la théorie de l'interprétation manifestement déraisonnable. Il a conclu que la décision d'un tribunal à l'égard d'une condition préalable pouvait être sujette à examen même si elle n'était pas manifestement déraisonnable. Il a énoncé sa position sur la théorie des conditions préalables de la manière suivante, aux pp. 1086 et 1087:

Quant à la notion de condition préalable, elle est fondée sur le principe qui veut que la compétence conférée aux tribunaux administratifs et à d'autres organismes créés par la loi soit limitée, et qu'un tel tribunal ne puisse, par une interprétation erronée d'une disposition de loi, s'arroger un pouvoir que le législateur ne lui a pas donné. Le fondement théorique de cette notion est donc inattaquable (ce qui explique peut‑être pourquoi on ne l'a jamais définitivement répudiée): tout octroi de compétence comporte nécessairement des limites à la compétence octroyée et tout octroi de pouvoir reste soumis à des conditions. Le principe même ne pose aucune difficulté, mais il en va autrement de son application.

La théorie des conditions préalables ne paraît pas reconnaître que le législateur peut vouloir donner, explicitement ou implicitement, à un tribunal administratif le pouvoir de déterminer si certaines conditions de droit ou de fait à l'exercice de son pouvoir existent effectivement. Il n'est pas toujours exact en effet que chacune de ces conditions limite l'autorité du tribunal. Mais, sauf lorsque le législateur est explicite, comment faire pour distinguer une condition que le législateur a voulu laisser à l'appréciation souveraine du tribunal administratif, d'une condition qui limite son autorité et à propos de laquelle il lui est interdit de se tromper? On ne peut le faire que par une qualification plus ou moins formaliste qui risque souvent d'être arbitraire, et qui risque surtout d'étendre indûment le pouvoir de contrôle et de surveillance des tribunaux supérieurs en le transformant en droit d'appel déguisé.

La notion de condition préalable détourne les tribunaux du véritable problème du contrôle judiciaire: elle substitue la question "S'agit‑il d'une condition préalable à l'exercice du pouvoir du tribunal?" à la seule question qu'il faut se poser, "Le législateur a‑t‑il voulu qu'une telle matière relève de la compétence conférée au tribunal?"

Il a ajouté que la détermination des conditions préalables doit être faite d'une manière "pragmatique et fonctionnelle". Il a énoncé sa position de la manière suivante, à la p. 1088:

L'analyse formaliste de la doctrine de la condition préalable cède le pas à une analyse pragmatique et fonctionnelle, associée jusqu'ici à la notion d'erreur manifestement déraisonnable. À première vue, il peut paraître que l'analyse fonctionnelle appliquée jusqu'ici aux cas d'erreur manifestement déraisonnable ne convienne pas aux cas où l'on allègue une erreur au sujet d'une disposition législative qui circonscrit la compétence d'un tribunal. La différence entre ces deux espèces d'erreur est évidente: seule une erreur manifestement déraisonnable entraîne un excès de compétence quand la question en cause relève de la compétence du tribunal tandis que, quand il s'agit d'une disposition législative qui circonscrit la compétence du tribunal, une simple erreur entraîne une perte de compétence. Il n'en reste pas moins que la première étape de l'analyse nécessaire à la notion de l'erreur "manifestement déraisonnable" consiste à déterminer la compétence du tribunal administratif. À cette étape, la Cour examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres, et la nature du problème soumis au tribunal. [Je souligne.]

Dans l'arrêt Paccar, précité, notre Cour a ordonné que les tribunaux adoptent la méthode pragmatique et fonctionnelle décrite dans l'arrêt Bibeault, précité, lorsqu'ils contrôlent les décisions des tribunaux administratifs qui portent sur des questions relatives à leur compétence.

La question de la compétence soulèvera toujours des problèmes épineux. De toute évidence, un certain contrôle des tribunaux administratifs est nécessaire. Par exemple, si la Commission en l'espèce avait interprété sa loi habilitante comme lui accordant compétence à l'égard de toutes les personnes qui ont la qualité d'enseignants pour le motif qu'elles pourraient un jour devenir membres d'une unité de négociation, elle excéderait alors sa compétence. Par ailleurs, il serait trop facile pour une cour de s'écarter de sa voie pour conclure qu'à son avis un tribunal administratif a, dans l'interprétation de sa loi habilitante, commis une erreur, pour légère qu'elle soit, qui justifie la constatation d'une erreur de compétence. Faire cela reviendrait à ignorer la place importante qu'occupent les tribunaux administratifs dans notre société complexe. Leur rôle pourrait si aisément être contrecarré par une conclusion trop rapide et facile à l'existence d'une erreur de compétence. La méthode pragmatique et fonctionnelle permet, à mon avis, à une cour d'aborder de façon raisonnablement souple et respectueuse la compétence des tribunaux administratifs dans les cas où un tribunal a statué sur sa propre compétence.

L'application à l'espèce des facteurs énoncés dans l'arrêt Bibeault

Les dispositions législatives qui doivent être examinées pour déterminer la compétence de la Commission en l'espèce se trouvent dans trois lois. Premièrement, la Loi sur les relations de travail et ses modifications, art. 2, art. 33 (maintenant art. 34) et art. 98 (maintenant art. 99) dont voici le texte:

2. Dans la présente loi . . .

"employé" désigne une personne employée dans la Fonction publique, sauf . . .

Les exceptions mentionnées ne s'appliquent pas dans le présent pourvoi.

33. Lorsque, à un moment quelconque après que la Commission a décidé qu'un groupe d'employés constitue une unité habile à négocier collectivement, se pose la question de savoir si un employé ou une classe d'employés en fait ou n'en fait pas partie ou fait partie d'une autre unité, la Commission doit, sur demande de l'employeur ou de toute association d'employés concernée, trancher la question.

98. (1) Lorsque l'employeur et un agent négociateur ont signé une convention collective ou sont liés par une décision arbitrale et

a) que l'employeur ou l'agent négociateur cherche à faire exécuter une obligation qu'on prétend découler de la convention collective ou de la décision arbitrale, et

b) que l'obligation, s'il en est, n'est pas une obligation dont l'exécution peut faire l'objet d'un grief d'un employé de l'unité de négociation visée par la convention collective ou la décision arbitrale,

l'employeur ou l'agent négociateur peut, de la manière prescrite, renvoyer l'affaire à la Commission qui doit l'entendre et décider si l'obligation alléguée existe et, dans l'affirmative, s'il y a eu inobservation ou inexécution.

(2) La Commission doit entendre et trancher l'affaire qui lui est ainsi renvoyée en conformité du paragraphe (1) comme s'il s'agissait d'un grief, et le paragraphe 95(2) ainsi que les articles 96 et 97 s'appliquent à son audition et à la décision à rendre en l'espèce.

Deuxièmement, l'art. 8 de la Loi sur l'emploi doit être examiné. En voici le texte:

8. Sous réserve de la présente loi, la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes qui sont déjà membres de la Fonction publique ou qui n'en font pas partie, dont aucune autre loi du Parlement n'autorise ou ne prévoit la nomination.

Finalement, le par. 11(3) de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11 (autrefois la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F-10, art. 7(6)), doit être examiné. En voici le texte:

11. . . .

(3) Le Conseil du Trésor ne peut exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard des questions visées au paragraphe (2) et dans une autre loi que si celle‑ci confère en la matière des attributions à une autorité ou à une personne déterminée et traite expressément de ces questions; il ne peut non plus exercer des pouvoirs ou fonctions expressément conférés à la Commission de la fonction publique sous le régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ni mettre en {oe}uvre des méthodes de sélection du personnel dont l'application relève, sous le régime de cette loi, de la Commission.

Il convient maintenant, aux termes de la directive énoncée dans l'arrêt Paccar, précité, d'entreprendre l'analyse fonctionnelle exposée dans l'arrêt Bibeault, précité. Cette méthode nous oblige à examiner non seulement la formulation de la disposition législative qui confère la compétence, mais également l'objet de la loi qui crée la Commission, la raison d'être de celle‑ci, le domaine d'expertise de ses membres et la nature des problèmes qu'elle doit examiner.

Le premier aspect qui doit être examiné est la formulation de la Loi. Lorsque la Loi est examinée dans son ensemble, on peut constater que la Commission se voit conférer des pouvoirs étendus d'examiner et de régler une grande variété de problèmes qui se posent dans le domaine des relations de travail. Les décisions de la Commission sont protégées par une clause privative. Le législateur a clairement accordé sa confiance à la Commission et a cherché à protéger ses décisions dans le domaine délicat des relations de travail. À mon avis, l'art. 98 de la Loi sur les relations de travail traduit le but fondamental de la Loi. Il prescrit un moyen par lequel l'employeur ou l'agent négociateur peut chercher à faire exécuter une obligation qui découle d'une convention collective ou d'une décision arbitrale. Il établit une procédure de règlement des litiges qui sont source de friction perturbatrice entre employeur et employés. La Loi sur les relations de travail a pour but de fournir le moyen de résoudre avec célérité les différends ouvriers‑patronaux. Pour parvenir à ses décisions, la Commission recourt aux compétences spéciales de ses membres qui possèdent de l'expérience et des connaissances dans le domaine des relations de travail en général et, particulièrement, au sujet des questions de relations de travail qui existent entre la Fonction publique et le gouvernement fédéral. La Commission doit utiliser cette expertise précisément pour résoudre les conflits de travail qu'on retrouve en l'espèce.

L'article 33 de la Loi sur les relations de travail exige que la Commission détermine quels sont les membres d'une unité de négociation. Cela ne signifie pas que la Commission doit décider si une personne est ou non un fonctionnaire, c'est‑à‑dire un employé au sens de l'art. 2. Une personne peut très bien être membre d'une unité de négociation à des fins de négociation collective et ne pas être un fonctionnaire qui a droit à tous les avantages spéciaux et les émoluments qui découlent du fait d'être membre de la Fonction publique. Toutefois, la personne qui est déclarée membre d'une unité de négociation devrait avoir droit à tous les avantages qui découlent de la convention collective applicable à l'unité de négociation donnée. En l'espèce, les enseignants d'Econosult accomplissait précisément le même travail que ceux qui étaient au service du Solliciteur général. Ils travaillaient tous dans le même établissement pénitentiaire et étaient tous surveillés par le même membre du Service correctionnel.

Les enseignants d'Econosult ont demandé que la Commission les déclare, aux fins de la négociation collective, membres de la même unité de négociation que les personnes au service du Solliciteur général. En rendant sa décision sur la question de savoir si les enseignants qui exécutaient le même travail dans le même établissement devraient faire partie de la même unité de négociation, la Commission a exercé une fonction dont, suivant les mots du juge Dickson dans l'arrêt S.C.F.P., "[l]ogiquement, il faut supposer [qu'elle . . .] est au c{oe}ur de la compétence spécialisée conférée à la Commission" (p. 236). À mon avis, selon les termes de l'art. 98, il incombe à la Commission de rendre une décision sur cette question. Par conséquent le texte de la Loi, pris dans son ensemble et particulièrement l'art. 98, m'amène à conclure que la Commission était compétente pour déterminer si les enseignants d'Econosult étaient des membres de l'unité de négociation.

Cette conclusion est renforcée lorsqu'on examine l'objet de la loi qui crée la Commission, la raison d'être de celle-ci, le domaine d'expertise de ses membres et la nature des problèmes qu'elle doit traiter. Il ressort que la Commission a pour raison d'être de résoudre les différends ouvriers‑patronaux qui peuvent survenir entre le gouvernement fédéral et ses employés. Le domaine d'expertise de la Commission est dans le domaine des relations de travail entre le gouvernement fédéral et ses employés. Pour remplir son rôle et mettre en pratique ses compétences et connaissances spéciales, la Commission doit avoir le pouvoir de déterminer exactement qui sont les membres d'une unité de négociation.

Toute décision contraire signifierait que l'appartenance à chaque unité de négociation est établie pour toujours au moment de son accréditation. Les employés dont le statut n'était pas clair quant à savoir s'ils faisaient partie d'une unité de négociation, et s'ils faisaient partie d'une unité de négociation, de quelle unité il s'agissait, ne pourraient jamais faire trancher la question par l'entité même qui, par son expertise, est parfaitement adaptée pour résoudre un tel conflit. Il n'était tout simplement pas nécessaire que la Commission, en exerçant le rôle qui lui était attribué, détermine si un employé est membre de la Fonction publique. Toutefois la question de savoir si une personne peut être un employé, aux fins de la négociation collective, sans passer par les formalités établies dans la Loi sur l'emploi, constitue une question de fond que la Commission était tenue d'examiner pour réaliser l'objectif de la Loi sur les relations de travail et remplir son rôle.

La Commission a obtenu des pouvoirs étendus ainsi que la protection d'une clause privative. Ses membres sont expérimentés et compétents dans le domaine des relations de travail. Le législateur a établi clairement que les conflits de travail, comme ceux qui se présentent en l'espèce, devaient être réglés par la Commission. La Cour ne devrait pas s'empresser d'intervenir. La Commission avait nécessairement compétence pour déterminer qui étaient des employés au sens de la Loi sur les relations de travail et à quelle unité de négociation ils appartenaient.

Bref, la méthode pragmatique et fonctionnelle prescrite dans l'arrêt Bibeault, précité, exige un examen de la disposition qui confère la compétence, de l'objet de la loi qui crée la Commission, de la raison d'être de la Commission et du domaine d'expertise de ses membres. Un examen de tous ces facteurs m'amène à conclure que la Commission n'a pas excédé sa compétence. Elle a agi dans le cadre de son domaine d'expertise et a exercé son mandat lorsqu'elle a conclu que les enseignants d'Econosult étaient vraiment membres de l'unité de négociation. Rien ne justifie une cour de modifier sa décision pour ce motif.

La conclusion à laquelle je suis arrivé semble appuyée lorsqu'on compare l'espèce à la situation qui se présentait dans l'arrêt Bibeault, précité. L'arrêt Bibeault portait sur l'interprétation de l'art. 45 du Code du travail du Québec par le commissaire du travail du Québec. Cet article prévoyait notamment que lorsque "l'aliénation ou la concession" d'une "entreprise" est effectuée, il y a automatiquement, par application de la Loi, une transmission de certains droits et de certaines obligations. Aux pages 1093 et 1094, le juge Beetz écrit:

La transmission des droits et obligations ne dépend donc pas de l'évaluation des faits et du droit à laquelle parvient le commissaire -- ni d'ailleurs de l'existence d'un certificat constatant la transmission -- mais du fait que sont réellement remplies les exigences de l'art. 45.

Pour arriver à la conclusion que l'art. 45 était un "article juridictionnel", le juge Beetz s'est fondé sur deux facteurs. Premièrement, la compétence limitée accordée au commissaire du travail et, deuxièmement, l'absence d'expertise nécessaire pour répondre à la question posée à la Commission du travail. Il a adopté une partie du mémoire de l'intimée de la manière suivante, aux pp. 1094 et 1095:

On constate au point de départ que le législateur n'a pas jugé opportun de conférer au Commissaire du travail la compétence générale et exclusive d'assurer l'application et le respect de toutes les dispositions du Code du travail. On a plutôt choisi l'approche de conférer plusieurs compétences particulières en se limitant à donner juridiction sur des sujets précis et circonscrits.

. . .

Le législateur québécois, en procédant de la sorte, se distingue nettement de la plupart des autres législateurs canadiens qui ont plutôt choisi de conférer à un organisme spécialisé et unique (généralement une commission des relations du travail) une véritable compétence générale sur l'interprétation et l'application de la loi régissant les rapports collectifs du travail.

Il a poursuivi à la p. 1097:

. . . les concepts de l'aliénation et de la concession sont des notions de droit civil qui ne requièrent aucune compétence particulière de la part de l'instance administrative. Il s'agit là de notions qui ne font pas appel à l'expertise du commissaire du travail . . .

En l'espèce, contrairement à la situation présentée dans l'arrêt Bibeault, la Commission a reçu de vastes pouvoirs et sa décision exigeait l'utilisation de compétences ou de connaissances d'experts qu'elle était seule qualifiée pour mettre en pratique. L'application de l'analyse fonctionnelle et pragmatique énoncée dans l'arrêt Bibeault, précité, établit clairement que la Commission avait le pouvoir de décider si les enseignants d'Econosult faisaient partie de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement.

Il ne reste à examiner que la question de savoir si la Commission, dans l'exercice de sa compétence, a agi de façon déraisonnable en parvenant à sa décision. Malheureusement, l'examen de cette question sera nécessairement quelque peu répétitif.

La décision de la Commission était‑elle manifestement déraisonnable?

Dans l'arrêt S.C.F.P., le juge Dickson a conclu que la décision d'un tribunal administratif est manifestement déraisonnable lorsque "l'interprétation [qu'il donne] est [. . .] déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente et d'exiger une intervention judiciaire" (p. 237). La décision de la Commission en l'espèce ne saurait être considérée comme déraisonnable. Il était essentiel qu'elle détermine si une personne pouvait être un employé et un membre de l'unité de négociation même si cette personne n'était pas devenue un fonctionnaire aux termes des dispositions de la Loi sur l'emploi. Il convient de se rappeler qu'aux termes de l'art. 8 de la Loi sur l'emploi, "la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes qui sont déjà membres de la Fonction publique ou qui n'en font pas partie, dont aucune autre loi du Parlement n'autorise ou ne prévoit la nomination". La question qui se pose alors est de savoir s'il s'agit d'une condition préalable essentielle pour devenir membre d'une unité de négociation. C'est‑à‑dire, une personne doit‑elle être nommée par la Commission de la Fonction publique, conformément à l'art. 8 de la Loi sur l'emploi, pour être qualifiée d'employée du secteur public aux fins de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail?

Tout d'abord, je fais remarquer que l'intention de l'une des parties n'est habituellement pas déterminante à l'égard d'une telle question. Dans l'arrêt S.G.C.T., précité, la question était de savoir si des "pigistes" liés à l'Office national du film par des contrats de services personnels pouvaient être accrédités par le syndicat. Le juge Le Dain, s'exprimant au nom de la Cour d'appel fédérale, a conclu qu'il n'y avait "aucune formalité spéciale" pour établir une distinction entre les "postes continus" qui font partie de la Fonction publique et les autres postes. Il a plutôt dit aux pp. 353 et 354 que le fond de l'entente devait prévaloir sur la forme:

Il ne fait aucun doute que l'Office a le pouvoir, aux termes de l'alinéa 10(1)d) de la Loi nationale sur le film, de conclure des contrats de services personnels avec des entrepreneurs indépendants, ou "pigistes" comme ils semblent être désignés; mais, nonobstant la forme que revêt un tel contrat, il peut être établi, dans un cas particulier et à la lumière de toutes les circonstances, qu'il s'agit effectivement d'un emploi. Dans un cas semblable, on doit conclure qu'un employé occupe un poste au sens de l'article 14.

Par conséquent, les pigistes ont été réputés être des "employés" bien qu'ils n'aient pas été nommés conformément à l'art. 8 de la Loi sur l'emploi et malgré leurs contrats personnels avec l'Office national du film.

L'intimée a soutenu que l'arrêt S.G.C.T. ne s'applique pas parce qu'en l'espèce il n'y a aucune disposition législative comparable à ce qui était alors l'art. 14 de la Loi nationale sur le film, qui permettait à l'Office de déterminer les conditions de travail des employés. Je ne puis accepter cet argument. En l'espèce, la Commission était tenue de déterminer qui étaient les employés et à quelle unité de négociation ils appartenaient pour exercer sa fonction.

Dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489, notre Cour devait déterminer si, en l'absence d'une décision administrative claire ou d'une expression de l'intention du gouvernement, la création de fonctions additionnelles dans un poste de la Fonction publique équivalait à la création d'un nouveau poste qui exigeait une nomination en vertu de la Loi sur l'emploi. Le gouvernement a soutenu que, pour que l'on puisse conclure à l'existence d'un nouveau poste, celui‑ci devait être établi clairement. Notre Cour a conclu que l'expression d'une telle intention par le gouvernement n'était pas nécessaire. Le juge Le Dain, s'exprimant au nom de la Cour, affirme, aux pp. 501 et 502:

Compte tenu de l'importance du principe de la sélection établie au mérite et du droit d'appel prévu à l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, je ne saurais, en toute déférence, souscrire à la prémisse qui sous‑tend l'arrêt de la Cour d'appel fédérale à la majorité, qui porte, si je comprends bien, qu'un nouveau poste de la Fonction publique qui exige une nomination au sens de l'art. 21, ne saurait être créé par une modification des fonctions d'un poste déjà existant, à moins que l'administration ne choisisse de considérer que cette modification crée un nouveau poste au sens de la Loi. Une telle conception permettrait de contourner le principe du mérite et le droit d'appel.

De toute évidence, l'administration doit pouvoir jouir de suffisamment de souplesse pour être en mesure d'apporter des modifications mineures aux fonctions que le titulaire d'un poste déjà existant de la Fonction publique peut être appelé à remplir, sans par là créer un nouveau poste nécessitant une nomination faite selon une sélection établie au mérite. Lorsque, toutefois, comme en l'espèce, la modification des fonctions est suffisamment importante ou substantielle pour requérir des qualifications supplémentaires ou particulières exigeant une évaluation et donc ce qui correspond à une nouvelle sélection pour le poste, un nouveau poste au sens de la Loi est alors créé. [Je souligne.]

Encore une fois, on a tranché la question en tenant compte du fond plutôt que de la simple forme.

Dans l'arrêt Doré, précité, qui a été rendu en même temps que l'arrêt Brault, la question qui devait être tranchée était de savoir si l'affectation d'une personne qui faisait déjà partie de la Fonction publique à des nouvelles fonctions, en attendant la classification d'un nouveau poste pour ces fonctions, constituait une "nomination" exigeant que l'on suive les procédures prévues par la Loi sur l'emploi. Le juge Le Dain a conclu qu'en fait un nouveau poste avait été créé, malgré l'absence de toute intention expresse. Il écrit, aux pp. 509 et 510:

Pour les motifs exposés dans cet arrêt [l'arrêt Brault], la question soulevée en l'espèce ne peut, à mon humble avis, dépendre de la question de savoir si le Ministère avait l'intention de créer un poste et d'effectuer une nomination au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. Évidemment, il doit y avoir une intention d'identifier et de définir les fonctions à exécuter et une intention d'affecter une personne pour les exécuter, mais comme je l'ai dit dans l'arrêt Brault, l'application du principe du mérite et le droit d'appel que prévoit l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique ne peuvent dépendre de la question de savoir si le Ministère choisit de considérer ce qui a été fait comme la création d'un poste et une nomination à celui‑ci au sens de la Loi. En réalité, c'est ce que le Ministère a objectivement fait et non ce qu'il a, en droit, eu l'intention de faire ou l'interprétation qu'il en avait qui doit déterminer l'application du principe du mérite et du droit d'appel. [Je souligne.]

Ces deux arrêts démontrent clairement que ce n'est pas la forme de l'entente ni l'intention exprimée par le gouvernement qui est déterminante à l'égard de la question, c'est plutôt le contenu de la relation qui doit régir la décision. Donc, si l'intention du gouvernement à titre d'employeur doit se dégager de la Loi sur l'emploi, cette intention n'est pas déterminante à l'égard des questions en litige. C'est plutôt le contenu de la relation entre les enseignants d'Econosult et le gouvernement qui doit être examiné.

En l'espèce, il est évident que des postes peuvent être créés seulement par les actions des fonctionnaires du gouvernement agissant hors du cadre des dispositions de l'art. 8 de la Loi sur l'emploi. Il semblerait alors que, outre les nominations effectuées aux termes de cet article, les fonctionnaires du gouvernement peuvent en fait créer un poste. La question de savoir si une personne est un employé du gouvernement fédéral et, dans l'affirmative, si elle est membre d'une unité de négociation, doit être tranchée selon les faits de chaque cas. En l'espèce, la décision de la Commission est compatible avec les faits présentés, la jurisprudence et les dispositions de la Loi sur les relations de travail. La Commission a examiné attentivement la situation des contractuels. Elle a déterminé qu'en fait, compte tenu des critères généraux énoncés par la Commission elle‑même et par d'autres tribunaux spécialisés dans les relations de travail, les contractuels étaient bel et bien des employés du gouvernement fédéral aux fins de la négociation collective. Les enseignants d'Econosult exécutaient le même travail que les enseignants de l'A.F.P.C. et relevaient du même surveillant. Ils travaillaient ensemble et remplissaient des tâches quasi identiques. Dans les circonstances de l'espèce, la décision de la Commission n'était certainement pas manifestement déraisonnable, au contraire elle paraît raisonnable.

Encore une fois, je souligne que l'effet de la décision de la Commission est de nature limitée. Elle n'accorde pas aux enseignants d'Econosult les avantages sociaux de la Fonction publique comme le fonds de pension. Elle prévoit simplement qu'à des fins de relations de travail les personnes qui accomplissent le même travail devraient faire partie de la même unité de négociation et que les dispositions de la même convention collective devraient s'appliquer à celles‑ci.

Dispositif

En définitive, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de confirmer l'ordonnance de la Commission de la manière proposée par le juge Hugessen de la Cour d'appel fédérale.

Pourvoi rejeté avec dépens, le juge Cory étant dissident.

Procureur de l'appelante: Dianne Nicholas, Ottawa.

Procureur de l'intimée: John C. Tait, Ottawa.

* Juge en chef à la date du jugement.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048
arrêts mentionnés: Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346
Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503
CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983
Service Employees International Union, Local 204 v. Kennedy Lodge Inc., [1984] O.L.R.B. Rep. July 931
Brantwood Manor Nursing Homes Ltd. (1986), 12 C.L.R.B.R. (N.S.) 332
Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489
Société canadienne des postes c. S.P.C., [1989] 1 C.F. 176.
Citée par le juge Cory (dissident)
Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346
Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503
Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147
Re Racal Communications Ltd., [1981] A.C. 374
O'Reilly v. Mackman, [1983] 2 A.C. 237
Gray v. Powell, 314 U.S. 402 (1941)
National Labor Relations Board v. Hearst Publications, Inc., 322 U.S. 111 (1944)
Udall v. Tallman, 380 U.S. 1 (1965)
Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227
National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324
Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425
Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756
Blanco c. Commission des loyers, [1980] 2 R.C.S. 827
Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178
Douglas Aircraft Co. of Canada c. McConnell, [1980] 1 R.C.S. 245
Alberta Union of Provincial Employees, section 63 c. Conseil d'administration de Olds College, [1982] 1 R.C.S. 923
CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983
Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710
Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations de travail, [1984] 2 R.C.S. 412
U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048
Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 5, 6, 16.
Code du travail, L.R.Q. 1977, ch. C‑27, art. 39 [mod. 1983, ch. 22, art. 21].
Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212, art. 34(1) [mod. 1987, ch. 24, art. 24].
Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2, art. 11(3).
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11, art. 11(2) [mod. ch. 9 (1er supp.), art. 22(2)], (3).
Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32, art. 2 "employé", "fonction publique", 8, 22 à 27.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 106(2).
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35, art. 2 "employé", "employeur", "fonction publique", 3, 7, 33, 57, 98 [mod. 1974‑75‑76, ch. 67, art. 27].
Loi sur les relations du travail, L.R.M. 1987, ch. L10, art. 142(5).
Trade Union Act, R.S.N.S. 1989, ch. 475, art. 19(1).
Doctrine citée
Craig, Paul P. Administrative Law, 2nd ed. London: Sweet & Maxwell, 1989.
Schwartz, Bernard et H. W. R. Wade. Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States. Oxford: Clarendon Press, 1972.
Wade, Sir William. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.

Proposition de citation de la décision: Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614 (21 mars 1991)

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/03/1991
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