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§ Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des Relations de Travail), [1991] 2 R.C.S. 5 (6 juin 1991)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1991] 2 R.C.S. 5 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1991-06-06;.1991..2.r.c.s..5 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Tribunaux administratifs - Compétence - La Commission a compétence pour examiner des questions de droit - La Commission peut‑elle se prononcer sur la constitutionnalité de sa propre loi habilitante? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) - Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 - Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 2b), 106(1), 124.

Droit administratif - Commissions - Compétence - La Commission a compétence pour examiner des questions de droit - La Commission peut‑elle se prononcer sur la constitutionnalité de sa propre loi habilitante? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) - Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 - Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 2b), 106(1), 124.

Le syndicat intimé a déposé une demande d'accréditation devant la Commission des relations de travail de l'Ontario relativement aux employés du couvoir de Cuddy Chicks Ltd. L'alinéa 2b) de la Loi sur les relations de travail précise toutefois que la Loi ne s'applique pas aux personnes qui sont employées à l'agriculture, et l'appelante a soutenu que les employés en question étaient des ouvriers agricoles. En déposant la demande, le syndicat a donné avis que si l'on jugeait que les employés étaient des ouvriers agricoles, il demanderait à la Commission de déclarer l'al. 2b) invalide parce que contraire à l'al. 2d) et à l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.

Avant l'audition de la question, Cuddy Chicks a contesté la compétence de la Commission de se prononcer sur la conformité de sa loi habilitante avec la Charte. À ce moment, une audience distincte a été convoquée afin de déterminer si la formation était habilitée à être saisie des questions relatives à la Charte soulevées par le syndicat. La première formation a conclu que les employés en cause étaient employés à l'agriculture, de sorte que la Loi ne s'appliquait pas. La formation a ensuite conclu à la majorité que la Commission avait la compétence nécessaire pour se prononcer sur la question relative à la Charte parce qu'elle était "un tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte et parce que l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 impose à la Commission l'obligation de s'assurer que la loi qu'elle applique est conforme à la loi suprême du Canada. Selon le par. 106(1) de la Loi, la Commission a compétence pour trancher les questions de droit soulevées à l'occasion d'une affaire qui lui est soumise.

La Cour divisionnaire a conclu que la Commission avait compétence pour trancher la question ayant trait à la Charte. La Cour d'appel à la majorité a statué que le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 conférait à la Commission la compétence nécessaire pour décider de la constitutionnalité de sa loi habilitante. Les questions en litige étaient les suivantes: (1) l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 confère‑t‑il à un organisme administratif tel que la CRTO le droit et l'obligation de décider de la validité constitutionnelle de sa loi habilitante, (2) la CRTO a‑t‑elle compétence pour décider de la validité constitutionnelle de l'al. 2b) de sa loi habilitante en appliquant la Charte dans le cadre de l'obligation qui lui est faite d'examiner les lois ayant une incidence sur les procédures dont elle est saisie, et (3) la CRTO est‑elle un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le juge en chef Lamer et les juges La Foret, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson: Le tribunal administratif à qui l'on a conféré le pouvoir d'interpréter la loi a aussi le pouvoir concomitant de déterminer si la loi est constitutionnelle. Il doit respecter la Constitution en tant que loi suprême en raison du principe de la primauté de la Constitution confirmé par le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne précise pas les organismes qui peuvent étudier les questions relatives à la Charte, ni ne confère compétence aux tribunaux administratifs. La compétence sur l'ensemble de la question — soit les parties, l'objet du litige et la réparation recherchée — doit avoir été conférée au tribunal expressément ou implicitement par sa loi constitutive ou autrement. Un tribunal administratif n'a toutefois pas à être un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte pour avoir l'autorité nécessaire pour examiner sa loi habilitante à la lumière de la Charte. En l'espèce, la question pertinente ne consiste pas à savoir si le tribunal administratif est un "tribunal" au sens du par. 24(1), mais plutôt si le législateur entendait conférer au tribunal le pouvoir d'interpréter et d'appliquer la Charte.

En examinant cette question, il faut d'abord déterminer si le tribunal a compétence à l'égard de l'ensemble de l'affaire qui lui est soumise. La question portait en l'espèce sur la compétence de la Commission à l'égard de l'objet du litige et de la réparation recherchée. L'objet n'était pas simplement une demande d'accréditation, laquelle relevait sans aucun doute de la compétence de la Commission, mais une demande qui exigeait que la Commission examine l'al. 2b) de la Loi à la lumière de la Charte afin de déterminer si la demande d'accréditation lui était régulièrement soumise. De la même façon, en raison de la réparation recherchée, soit l'accréditation, la Commission devait refuser de donner effet à l'al. 2b) de la Loi compte tenu de son manque de conformité avec la Charte. Puisque l'objet du litige et la réparation supposent l'application de la Charte, le pouvoir d'appliquer celle‑ci doit se trouver dans la loi habilitante de la Commission.

La Loi confère expressément et sans réserve à la Commission le pouvoir de trancher des questions de droit et celui de trancher des questions de droit et de fait visant sa propre compétence. Ce pouvoir à l'égard des questions de droit peut s'étendre à la question de savoir si une loi viole la Charte. La Commission était donc habilitée à statuer sur la constitutionnalité de l'al. 2b) de sa loi habilitante, dans le cadre de la demande d'accréditation du syndicat.

La compétence de la Commission est restreinte au moins sur un point essentiel: elle ne peut s'attendre à aucune retenue judiciaire à l'égard de ses décisions en matière constitutionnelle. En outre, une déclaration formelle d'invalidité n'est pas une réparation qui s'offre à la Commission. Celle‑ci considère plutôt simplement comme invalide la disposition contestée, aux fins de l'affaire dont elle est saisie. Comme cela n'équivaut pas à une déclaration formelle d'invalidité, réparation que seules les cours supérieures peuvent accorder, l'affirmation de la Commission à l'égard d'une question relative à la Charte ne constitue pas un précédent judiciaire impératif, mais elle se limite dans son application à l'affaire dont elle procède.

Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Il est souscrit aux motifs du juge La Forest, avec toutefois la réserve suivante: l'absence d'autorisation d'examiner la question relative à la Charte dans la loi habilitante n'est pas nécessairement concluante quant à la compétence d'un tribunal puisque le pouvoir et l'obligation d'appliquer le droit peuvent se trouver ailleurs.


Parties :

Demandeurs : Cuddy Chicks Ltd.
Défendeurs : Ontario (Commission des Relations de Travail)

Texte :

Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5

Cuddy Chicks Limited Appelante

c.

La Commission des relations de travail

de l'Ontario et l'Union internationale

des travailleurs unis de l'alimentation

et du commerce, section locale 175 Intimées

et

La procureure générale du Canada,

le procureur général de l'Ontario,

le procureur général de la Saskatchewan,

la Commission de l'emploi et de

l'immigration du Canada et

Marcelle Tétreault‑Gadoury Intervenants

Répertorié: Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des Relations de Travail)

No du greffe: 21675.

1990: 7 novembre; 1991: 6 juin.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson.

en appel de la cour d'appel de l'ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1989), 70 O.R. (2d) 179, 62 D.L.R. (4th) 125, 35 O.A.C. 94, 44 C.R.R. 75, 89 C.L.L.C. 14,051, 39 Admin. L.R. 48, qui a rejeté un appel contre un jugement de la Cour divisionnaire (1988), 66 O.R. (2d) 284, 32 O.A.C. 7, 88 C.L.L.C. 14,053, 33 Admin. L.R. 304, qui avait rejeté un appel contre une décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario. Pourvoi rejeté.

George W. Adams, c.r., Patrick E. Hurley et Ralph N. Nero, pour l'appelante.

Stephen T. Goudge, c.r., et Christopher M. Dassios, pour l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario.

Douglas J. Wray, pour l'intimée l'Union internationale des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, section locale 175.

Gaspard Côté, c.r., et Carole Bureau, pour les intervenantes la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et la procureure générale du Canada.

Robert E. Charney, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Robert G. Richards et Ross MacNab, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

Jean‑Guy Ouellet et Gilbert Nadon, pour l'intervenante Marcelle Tétreault‑Gadoury.

//Le juge La Forest//

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson rendu par

Le juge La Forest — Le présent pourvoi porte sur la compétence de la Commission des relations de travail de l'Ontario de décider de la constitutionnalité d'une disposition de sa loi habilitante, la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, dans le cadre d'une procédure dont elle est saisie.

Les faits

En avril 1987, l'Union internationale des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, section locale 175, a déposé une demande d'accréditation devant la Commission des relations de travail de l'Ontario (CRTO) relativement aux employés du couvoir de Cuddy Chicks Limited. L'alinéa 2b) de la Loi sur les relations de travail précise que la Loi ne s'applique pas "à la personne qui est employée à l'agriculture". En déposant la demande, le syndicat a donné avis que si l'on jugeait que les employés étaient des ouvriers agricoles, il demanderait à la Commission de déclarer l'al. 2b) invalide parce que contraire à l'al. 2d) et à l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Selon Cuddy Chicks, les employés en question étaient des ouvriers agricoles.

Avant l'audition de la question, Cuddy Chicks a contesté la compétence de la Commission de se prononcer sur la conformité de sa loi habilitante avec les dispositions de la Charte. À ce moment, en février 1988, une audience distincte a été convoquée afin de déterminer si la formation de la Commission était habilitée à être saisie des questions relatives à la Charte soulevées par le syndicat. La décision de cette seconde formation a été mise en délibéré. L'audience devant la première formation s'est déroulée en mars et avril 1988. À la conclusion de cette audience, la formation a conclu à l'unanimité que les employés du couvoir Cuddy Chicks étaient employés à l'agriculture, et que par conséquent la Loi ne s'appliquait pas. La formation a ensuite conclu à la majorité que la Commission avait la compétence nécessaire pour se prononcer sur la question relative à la Charte parce que, à son avis, la Commission est un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte, et parce que l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 impose à la Commission l'obligation de s'assurer que la loi qu'elle applique est conforme à la loi suprême du Canada. Selon le par. 106(1) de la Loi, la Commission a compétence pour trancher les questions de droit soulevées à l'occasion d'une affaire qui lui est soumise:

106 (1) La Commission a compétence exclusive pour exercer les pouvoirs que lui confère la présente loi ou qui lui sont conférés en vertu de celle‑ci et trancher toutes les questions de fait ou de droit soulevées à l'occasion d'une affaire qui lui est soumise. Ses décisions ont force de chose jugée. Toutefois, la Commission peut à l'occasion, si elle estime que la mesure est opportune, réviser, modifier ou annuler ses propres décisions, ordonnances, directives ou déclarations.

L'historique judiciaire

Cour divisionnaire

La Cour divisionnaire a conclu que la Commission avait compétence pour trancher la question ayant trait à la Charte pour trois motifs. Premièrement, la Commission est un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte, puisqu'elle a compétence à l'égard des parties, de l'objet du litige et de la réparation recherchée, et que par conséquent elle respecte les conditions énoncées dans l'arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863. Deuxièmement, elle est habilitée à se prononcer sur des questions relatives à la Charte en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. La cour a souligné qu'avant l'avènement de la Charte, les commissions des relations du travail étaient considérées compétentes à se prononcer sur des questions constitutionnelles, leurs décisions étant toujours susceptibles de contrôle judiciaire. Le troisième motif pour lequel la cour a conclu à la compétence de la Commission tient à l'obligation imposée par la common law aux commissions des relations du travail d'interpréter des lois externes lorsqu'elles ont à se prononcer en matière de conflit de travail.

La Cour d'appel (les juges d'appel Grange, Finlayson et McKinlay) (1989), 70 O.R. (2d) 179

La Cour d'appel à la majorité (les juges Grange et McKinlay) a statué que le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 conférait à la Commission la compétence nécessaire pour décider de la constitutionnalité de sa loi habilitante. En interprétant la Charte de façon favorable au syndicat en l'espèce, la Commission ne prononcerait pas une déclaration d'invalidité; tout au plus ferait‑elle relever les ouvriers agricoles de la compétence générale que lui accorde la Loi en matière d'accréditation des syndicats. Par conséquent, une réparation s'offrait dans le cours ordinaire des procédures, et le recours à l'art. 24 de la Charte était inutile. Il était aussi inutile d'examiner la question de l'obligation imposée par la common law.

Le juge Finlayson, dissident, a conclu que la Commission n'était pas un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte. Bien qu'elle ait eu compétence à l'égard du syndicat et de l'employeur ainsi qu'à l'égard de la réparation, c'est‑à‑dire de l'accréditation, dès lors que la Commission avait déterminé que les employés du couvoir Cuddy Chicks étaient des ouvriers agricoles, elle n'avait pas compétence à l'égard de l'objet de la demande et elle se trouvait avoir épuisé sa compétence. Le juge McKinlay a convenu que la Commission n'était pas un tribunal compétent, bien qu'à son avis, il était inutile de trancher cette question.

Quant à la question de savoir si l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 à lui seul confère à la Commission la compétence nécessaire pour appliquer la Charte, le juge Finlayson a statué que, même si cette disposition donne effectivement à la Commission le pouvoir d'appliquer la Charte, elle ne l'habilite pas à invoquer la Charte pour annuler, écarter ou considérer comme inopérante une disposition de sa loi habilitante.

Après avoir été déboutée de ses appels par les cours de l'Ontario, Cuddy Chicks a reçu l'autorisation de se pourvoir devant notre Cour. Les procureurs généraux de l'Ontario et de la Saskatchewan sont intervenus. De plus, les parties dans l'affaire Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 S.C.R. 000, un pourvoi qui devait à l'origine être entendu en même temps que le présent pourvoi, ont été autorisées à intervenir par ordre du Juge en chef.

Les questions en litige

Les questions en litige sont exposées comme suit par les parties:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle commis une erreur lorsqu'elle a conclu que l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 conférait à un organisme administratif tel que la CRTO le droit et l'obligation de décider de la validité constitutionnelle de sa loi habilitante?

2.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle commis une erreur en concluant que la CRTO avait compétence pour décider de la validité constitutionnelle de l'al. 2b) de sa loi habilitante en appliquant la Charte dans le cadre de l'obligation qui lui est faite d'examiner les lois ayant une incidence sur les procédures dont elle est saisie?

3.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la CRTO n'était pas un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte?

Analyse

La question essentielle dont est saisie notre Cour consiste à savoir si la Commission a compétence pour décider de la validité constitutionnelle de l'al. 2b) de la Loi sur les relations de travail, sa loi habilitante et, si tel est le cas, en vertu de quoi. Notre Cour n'a pas été appelée à se prononcer sur la question de fond consistant à savoir si l'al. 2b) de la Loi viole la Charte.

Notre Cour a récemment étudié, dans l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, le pouvoir des tribunaux administratifs d'examiner les questions relatives à la Charte. Cette affaire portait sur la compétence d'un conseil d'arbitrage, nommé par les parties en vertu d'une convention collective et conformément au Labour Code de la Colombie‑Britannique, de se prononcer sur la constitutionnalité d'une disposition de la convention collective visant la retraite obligatoire. En statuant que l'arbitre avait la compétence voulue, notre Cour a énoncé le principe fondamental selon lequel le tribunal administratif à qui l'on a conféré le pouvoir d'interpréter la loi a aussi le pouvoir concomitant de déterminer si la loi est constitutionnelle. Cette conclusion découle du principe de la primauté de la Constitution, qui est confirmé par le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982:

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

Réduite à ses éléments essentiels, la raison pour laquelle on a décidé, dans l'arrêt Douglas College, que l'arbitre avait compétence, est que la Constitution, en sa qualité de loi suprême, doit être respectée par les tribunaux administratifs appelés à interpréter la loi. De plus, les avantages pratiques qu'il y a à faire décider des questions constitutionnelles en première instance par des tribunaux spécialisés confirment sinon imposent cette conclusion. L'arrêt Douglas College a longuement passé en revue les considérations d'ordre pratique, et je n'ai pas à répéter ici cette étude. Je me contenterai de souligner la pertinence de ces considérations lorsqu'il s'agit de déterminer si, en définitive, il est logique qu'un tribunal administratif décide si une loi particulière est invalide parce qu'elle viole la Charte.

Il est essentiel de se rendre compte que le par. 52(1) ne fournit pas aux tribunaux administratifs une source distincte de compétence à l'égard des questions constitutionnelles. En effet le par. 52(1), s'il affirme de façon explicite la primauté de la Constitution, reste silencieux sur la question de compétence comme telle. En d'autres termes, le par. 52(1) ne précise pas les organismes qui peuvent étudier les questions relatives à la Charte et statuer à leur égard, et on ne peut dire qu'il confère compétence aux tribunaux administratifs. La compétence du tribunal, doit plutôt lui avoir été conférée expressément ou implicitement par sa loi constitutive ou autrement. Ce principe fondamental demeure, quelle que soit la nature de la question dont est saisi le tribunal administratif. Ainsi, le tribunal administratif qui s'apprête à étudier une question ayant trait à la Charte doit déjà avoir compétence à l'égard de l'ensemble de la question qui lui est soumise, c'est‑à‑dire à l'égard des parties, de l'objet du litige et de la réparation recherchée. Bien que cette perspective analytique reflète les conditions nécessaires à l'existence d'un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte telles qu'elles sont exposées dans l'arrêt Mills c. La Reine, précité, il n'est pas nécessaire, tout comme dans l'arrêt Douglas College, d'avoir recours au par. 24(1) pour déterminer si la Commission a compétence à l'égard des questions ayant trait à la Charte. Un tribunal administratif n'a pas à répondre à la définition d'un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte pour détenir l'autorité nécessaire pour examiner la conformité de sa loi habilitante à la lumière de la Charte. En l'espèce, la question pertinente ne consiste pas à savoir si le tribunal administratif est un "tribunal" au sens du par. 24(1) de la Charte, mais plutôt si le législateur entendait conférer au tribunal le pouvoir d'interpréter et d'appliquer la Charte.

Application à l'espèce

Il faut d'abord déterminer si la Commission a compétence à l'égard de l'ensemble de l'affaire qui lui est soumise. Il est clair qu'elle a compétence à l'égard de l'employeur et du syndicat. La question porte en l'espèce sur sa compétence à l'égard de l'objet du litige et de la réparation recherchée. L'objet du litige dont la Commission est saisie ne peut être simplement qualifié de demande d'accréditation, laquelle relèverait sans aucun doute de sa compétence. Il s'agit en l'espèce d'une demande qui exige que la Commission examine l'al. 2b) de la Loi à la lumière de la Charte afin de déterminer si la demande d'accréditation lui est régulièrement soumise. De la même façon, en raison de la réparation recherchée, soit l'accréditation, la Commission doit refuser de donner effet à l'al. 2b) de la Loi compte tenu de son manque de conformité avec la Charte. Puisque l'objet du litige et la réparation en l'espèce supposent l'application de la Charte, le pouvoir d'appliquer celle‑ci doit se trouver dans la loi habilitante de la Commission.

Le paragraphe 106(1) de la Loi sur les relations de travail dit que la Commission a compétence exclusive pour "trancher toutes les questions de fait ou de droit soulevées à l'occasion d'une affaire qui lui est soumise . . .". Le législateur a expressément, et sans réserve, conféré à la Commission le pouvoir de trancher des questions de droit. En outre, la Loi confère à la Commission le pouvoir de trancher des questions de droit et de fait visant sa propre compétence. L'article 124, par exemple, lui donne le pouvoir de décider si une question peut être soumise à l'arbitrage. Il s'agit alors de déterminer si ce pouvoir à l'égard des questions de droit peut s'étendre à la question de savoir si une loi viole la Charte. Il me paraît évident qu'une question concernant la Charte est une question de droit; en effet, la Charte fait partie de la loi suprême du Canada. Ceci va de pair avec l'opinion exprimée dans l'arrêt Douglas College selon laquelle le pouvoir conféré à l'arbitre par la loi d'interpréter toute "loi" devait comprendre celle d'interpréter la Charte. La Commission est donc habilitée à appliquer la Charte et à statuer sur la constitutionnalité de l'al. 2b) de sa loi habilitante, dans le cadre de la demande d'accréditation du syndicat.

Considérations d'ordre pratique

L'analyse des considérations d'ordre pratique dans l'arrêt Douglas College comportait l'analyse des caractéristiques institutionnelles des tribunaux administratifs, comme leur champ restreint d'expertise et la rapidité avec laquelle ils traitent des questions dont ils sont saisis, par rapport à la nature fondamentale et souvent complexe des questions ayant trait à la Charte. Cette analyse visait les tribunaux administratifs en général, et la conclusion finale selon laquelle les considérations d'ordre pratique militent en faveur de l'existence de la compétence des tribunaux administratifs est valable en l'espèce. Mon propos n'est pas ici de reprendre cette analyse globale, mais simplement de relever les considérations qui sont les plus pertinentes dans le cas particulier de la Commission.

La considération primordiale est que les commissions des relations du travail sont des organismes administratifs de haut calibre. Le modèle tripartite qui a été adopté presque uniformément dans tout le pays allie l'expertise et la vaste expérience avec l'acceptabilité et la crédibilité. Dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, aux pp. 235 et 236, le juge en chef Dickson (alors juge puîné) a qualifié comme suit la compétence particulière des commission des relations du travail:

La commission est un tribunal spécialisé chargé d'appliquer une loi régissant l'ensemble des relations de travail. Aux fins de l'administration de ce régime, une commission n'est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s'est développé à partir du système de négociation collective, tel qu'il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.

Il faut souligner que le processus consistant à rendre des décisions à la lumière de la Charte ne se limite pas à des ruminations abstraites sur la théorie constitutionnelle. Lorsque des questions relatives à la Charte sont soulevées dans un contexte de réglementation donné, la capacité du décisionnaire d'analyser des considérations de principe opposées est fondamentale. Par conséquent, bien que les membres de la Commission n'aient pas à avoir une formation juridique professionnelle, il n'en reste pas moins qu'ils ont à jouer un rôle très significatif dans la détermination de questions constitutionnelles. Le point de vue éclairé de la Commission, qui se traduit par l'attention qu'elle accorde aux faits pertinents et sa capacité de compiler un dossier convaincant, est aussi d'une aide inestimable. On le constate clairement au poids que les juges ont accordé au dossier des faits fournis par les commissions des relations du travail en matière de partage des pouvoirs; voir par exemple l'arrêt Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733.

Cela étant dit, la compétence de la Commission est restreinte au moins sur un point essentiel: elle ne peut s'attendre à aucune retenue judiciaire à l'égard de ses décisions en matière constitutionnelle. En outre, une déclaration formelle d'invalidité n'est pas une réparation qui s'offre à la Commission. Celle‑ci considère plutôt simplement comme invalide la disposition contestée, aux fins de l'affaire dont elle est saisie. Comme cela n'équivaut pas à une déclaration formelle d'invalidité, réparation que seules les cours supérieures peuvent accorder, l'affirmation de la Commission à l'égard d'une question relative à la Charte ne constitue pas un précédent judiciaire impératif, mais elle se limite dans son application à l'affaire dont elle procède.

Une autre considération d'ordre pratique qu'il convient de mentionner ici, est la question de savoir si le procureur général de la province participera aux procédures devant un tribunal administratif. Cette participation est prévue dans le cas des cours de justice. Le juge Finlayson a remarqué que cette sorte de participation pourrait être irrégulière dans le cas de tribunaux établis par un gouvernement, mais en même temps la non‑participation du procureur général impose injustement aux parties l'obligation de défendre un texte législatif. Cependant, le procureur général de l'Ontario s'est montré prêt à intervenir et à faire des observations dans les cas appropriés, ce qu'il a d'ailleurs fait dans le passé devant la Commission à l'égard de questions de fédéralisme sous le régime de la Loi constitutionnelle de 1867. Dans la mesure où le procureur général interviendra, le désavantage relatif des tribunaux administratifs comparativement aux cours de justice se trouve réduit.

Il est donc évident qu'un tribunal spécialisé du calibre de la Commission peut appliquer son expertise de façon très fonctionnelle et productive à trancher les questions relatives à la Charte qui requièrent cette expertise. En l'espèce, l'expérience de la Commission est très pertinente dans une contestation de sa loi habilitante fondée sur la Charte, particulièrement à l'étape de l'article premier, où prédominent les considérations de principe. En définitive, le processus judiciaire sera mieux servi si la Commission rend une décision initiale sur la question de la compétence soulevée par une contestation d'ordre constitutionnel. Dans ces circonstances, la Commission a non seulement le pouvoir, mais aussi l'obligation, de s'assurer du caractère constitutionnel de l'al. 2b) de la Loi sur les relations de travail.

Ce point de vue s'insère harmonieusement dans le contexte plus général de la jurisprudence constitutionnelle canadienne. En effet, on a depuis longtemps reconnu la capacité des commissions des relations du travail de se prononcer sur les questions constitutionnelles ayant trait à leur propre compétence. L'une des premières expressions de ce principe se trouve à l'arrêt The Queen v. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Dunn (1963), 39 D.L.R. (2d) 346 (H.C.), une décision que le juge Estey a citée dans l'arrêt Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, précité, à la p. 756, à l'appui de la compétence des commissions des relations du travail en matière constitutionnelle:

Dans ses motifs, le juge en chef McRuer de la Haute Cour mentionne à la p. 307 le rôle restreint, mais important, que cet organisme administratif est appelé à jouer dans la détermination de questions constitutionnelles:

[traduction] Le Conseil ne peut se prononcer comme tribunal sur des questions constitutionnelles, mais il a le pouvoir d'entendre une opposition à sa compétence fondée sur des motifs constitutionnels et d'obtenir une décision sur ces motifs, sous forme d'exposé de cause.

Voir aussi les arrêts Conseil canadien des relations du travail c. Paul L'Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147, et Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031.

Ces arrêts traitent non seulement de la nature fondamentale de la Constitution, mais aussi de la compétence décisionnelle des commissions des relations du travail et de la valeur de leur expertise aux étapes initiales de délibérations constitutionnelles complexes. Ces considérations d'ordre pratique ont amené les tribunaux à reconnaître le pouvoir, certes soigneusement restreint, des tribunaux des relations du travail de se prononcer sur des questions constitutionnelles ayant trait à leur propre compétence. Ces considérations sont tout aussi contraignantes dans le cas de la contestation, sur le plan de la Charte, de la loi habilitante d'un tribunal administratif. Par conséquent, l'extension du "rôle restreint, mais important" des commissions des relations du travail au domaine de la Charte n'est que la progression naturelle d'un principe bien établi.

Dispositif

En ce qui concerne la demande d'accréditation faite par le syndicat, la Commission avait compétence à l'égard des parties, de l'objet du litige et de la réparation recherchée. Dans l'exercice de cette compétence, elle était tenue de respecter la primauté de la Constitution exprimée au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, et elle avait aussi l'obligation de s'interroger sur la conformité de sa loi habilitante à la Charte. Il n'est pas nécessaire d'étudier la question de savoir si la Commission est un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte.

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

//Le juge Wilson//

Version française des motifs des juges Wilson et L'Heureux-Dubé rendus par

Le juge Wilson — Dans mes motifs concordants de l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, j'ai partagé l'opinion de mon collègue le juge La Forest qu'un conseil d'arbitrage nommé par les parties en vertu du Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 212, avait compétence, en application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, pour se prononcer sur la question relative à la Charte soulevée par le grief et qu'il n'était pas nécessaire dans ce pourvoi‑là de déterminer si le conseil était un "tribunal compétent" au sens du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. Aux pages 606 et 607, j'ai ajouté la réserve suivante à mon opinion concordante:

Je préfère cependant ne pas me prononcer sur la question de savoir si un tribunal peut avoir cette compétence même en l'absence de dispositions précises dans la loi habilitante et dans la convention collective comme celles sur lesquelles mon collègue s'est fortement appuyé.

Dans le présent pourvoi, mon collègue a réitéré la position qu'il avait adoptée dans Douglas College selon laquelle le pouvoir d'appliquer la Charte doit se trouver dans la loi habilitante du tribunal et il a conclu de nouveau que sa compétence se trouve là et que la vaste compétence conférée à la Commission par la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, comprend le pouvoir d'interpréter la Charte.

En partageant l'opinion de mon collègue dans le présent pourvoi, je désire donc encore une fois ajouter la réserve dont j'ai assorti mon opinion concordante dans l'arrêt Douglas College. À mon avis, l'absence d'autorisation d'examiner la question relative à la Charte dans la loi habilitante n'est pas nécessairement concluante quant à la compétence d'un tribunal puisque le pouvoir et l'obligation d'appliquer le droit peuvent se trouver ailleurs: McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517. De plus, il peut être nécessaire de recourir au par. 24(1) de la Charte et de décider si, sur le fondement des critères établis dans l'arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, le tribunal est un tribunal compétent pour se prononcer sur une question relative à la Charte qui se pose dans le contexte du redressement demandé.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelante: Fasken, Campbell, Godfrey, Toronto.

Procureurs de l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario: Gowling, Strathy & Henderson, Toronto.

Procureurs de l'intimée l'Union internationale des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, section locale 175: Caley & Wray, Toronto.

Procureur des intervenantes la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et la procureure générale du Canada: John Tait, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le procureur général de l'Ontario, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.

Procureurs de l'intervenante Marcelle Tétreault-Gadoury: Campeau, Ouellet, Nadon & Lussier, Montréal.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêt considéré: Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570
arrêts mentionnés: Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863
Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 000
Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227
Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733
The Queen v. Ontario Labour Relations Board, Ex parte Dunn (1963), 39 D.L.R. (2d) 346
Conseil canadien des relations de travail c. Paul L'Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147
Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031.
Citée par le juge Wilson
Arrêts mentionnés: Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570
McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517
Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2d), 15, 24(1).
Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 212.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 2b), 106(1), 124.

Proposition de citation de la décision: Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des Relations de Travail), [1991] 2 R.C.S. 5 (6 juin 1991)

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/06/1991
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