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§ Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211 (27 juin 1991)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1991] 2 R.C.S. 211 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1991-06-27;.1991..2.r.c.s..211 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Charte des droits - Demande - Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations - Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective - La Charte s'applique‑t‑elle? - Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 53 - Charte canadienne des droits et libertés, art. 32(1).

Droit constitutionnel - Charte des droits - Liberté d'association - Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations - Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective - Y a‑t‑il violation de l'art. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés? - Dans l'affirmative, la violation peut‑elle être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte? - Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 51, 52, 53.

Droit constitutionnel - Charte des droits - Liberté d'expression - Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations - Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective - Y a‑t‑il violation de l'art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés? - Dans l'affirmative, la violation peut‑elle être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte? - Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 51, 52, 53.

L'appelant, professeur dans un collège communautaire, est tenu de verser des cotisations au syndicat intimé en vertu d'une clause de précompte obligatoire (art. 12) de la convention collective intervenue entre le syndicat et le Conseil des gouverneurs, l'agent négociateur des employés du collège. Ces clauses, qui incorporent la formule Rand, sont permises par l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges. L'appelant s'est opposé à certaines dépenses faites par le syndicat, comme des contributions au NPD et à des campagnes pour le désarmement, et a présenté une demande de jugement déclaratoire. Le juge de première instance a déclaré que les art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges et les dispositions de la convention collective sont inopérants dans la mesure où ils obligent l'appelant à verser des cotisations au syndicat à l'une ou l'autre des fins qui ne sont pas directement liées à la négociation collective. Il a conclu que la Charte canadienne des droits et libertés s'appliquait, qu'il y avait eu violation de la liberté d'association que l'al. 2d) garantit à l'appelant, et que la violation n'était pas justifiée en vertu de l'article premier. Il n'y avait pas violation de la liberté d'expression de l'appelant. La Cour d'appel a infirmé le jugement. Elle a conclu que l'utilisation des cotisations par le syndicat était une activité privée d'une organisation privée et donc soustraite à l'application de la Charte. De toute façon, le droit de l'appelant à la liberté d'association n'a pas été violé puisqu'il restait libre de s'associer à autrui et de s'opposer au syndicat. La cour a approuvé la conclusion du juge de première instance selon laquelle il n'y a pas eu de violation de la liberté d'expression de l'appelant.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Les juges La Forest, Sopinka et Gonthier: La Charte s'applique en l'espèce puisque l'obligation imposée à Lavigne de verser des cotisations peut être attribuable au gouvernement. Bien que ce soit la convention collective, et non la loi, qui oblige l'appelant à verser des cotisations au syndicat, le Conseil des gouverneurs est une émanation du gouvernement. Le Ministre exerce le plein contrôle sur l'ensemble des activités du Conseil, y compris la négociation collective avec les employés du collège, qui sont des employés de l'État, et le Conseil est donc un mandataire de la Couronne. Le gouvernement, par l'entremise du Ministre, possède un pouvoir de contrôle routinier ou régulier, et le Conseil n'est ainsi qu'une partie de la structure gouvernementale. En outre, l'accord qu'a donné le Conseil à l'inclusion de l'art. 12 dans la convention collective est, en soi, une conduite gouvernementale. Même en supposant que l'art. 12 n'a été inclus qu'à la demande du syndicat, il résulte également de l'engagement du Conseil de percevoir les cotisations syndicales à la source, et l'exécution de cet engagement doit certainement être qualifiée d'action gouvernementale. La Charte s'applique au gouvernement même lorsqu'il exerce des activités qui sont de nature "privée" ou "commerciale", et la fourniture et la gestion de la main‑d'{oe}uvre indispensable à l'éducation publique ne peuvent pas de toute façon être considérées comme commerciales.

La formule Rand viole l'al. 2d) de la Charte parce qu'elle entrave la liberté de ne pas s'associer avec autrui. L'essence de la garantie que comporte l'al. 2d) est la protection de l'aspiration à l'épanouissement et à l'accomplissement personnels, laquelle ne peut être réalisée qu'en association avec autrui. La protection de cette aspiration et de l'intérêt collectif dans le maintien de la démocratie exige que la liberté de ne pas être forcé de s'associer soit reconnue en vertu de l'al. 2d). L'association forcée étouffera la possibilité pour l'individu de réaliser son épanouissement et son accomplissement personnels aussi sûrement que l'association volontaire la développera, et la société ne saurait s'attendre à obtenir des contributions intéressantes de groupes ou d'associations qui ne représentent pas vraiment les convictions et le libre choix de leurs membres. La reconnaissance de la liberté de l'individu de ne pas s'associer est la contrepartie nécessaire d'une association constructive conforme aux idéaux démocratiques. Par conséquent, la liberté de ne pas être forcé de s'associer et la liberté de s'associer ne devraient pas être perçues comme opposées, l'une étant "négative" et l'autre "positive". Ce ne sont pas des droits distincts, mais les deux revers d'une liberté bilatérale qui a pour objet unificateur de promouvoir les aspirations individuelles. Il faut donner à l'al. 2d) son plein sens même si certains aspects de la liberté peuvent être protégés par d'autres dispositions de la Charte; les droits et libertés individuels se chevauchent, ils ne sont pas distincts. L'alinéa 2d) ne protège cependant pas contre toute forme d'association involontaire. Il n'a sûrement pas été conçu pour nous protéger contre l'association avec autrui qui est une composante nécessaire et inévitable de l'appartenance à une société démocratique moderne.

Le versement de cotisations, auquel se limite l'association de l'appelant avec le syndicat, est un acte d'association au sens de l'al. 2d) de la Charte. Les cotisations servent à promouvoir les objets du syndicat et elles sont essentielles à son droit de "maintenir" l'association, un aspect de la liberté d'association reconnue à l'al. 2d), de la Charte. Il y aura atteinte à la liberté d'association du membre d'une unité de négociation s'il est astreint à verser des cotisations qui sont utilisées pour appuyer des causes, idéologiques ou autres, qui ne sont pas directement liées à la négociation collective. Cela est conforme à la façon libérale d'aborder l'interprétation des droits garantis par la Charte et découle logiquement de la prémisse selon laquelle l'association forcée est acceptable lorsque la conjugaison des efforts d'un groupe particulier d'individus partageant des intérêts semblables dans un domaine donné est nécessaire au bien collectif. Lorsque cette association s'aventure dans des domaines extérieurs à celui de l'intérêt commun ayant justifié sa création, elle entrave le droit de l'individu de ne pas s'associer. En l'espèce, certaines des dépenses du syndicat violent la liberté d'association vu qu'elles ne sont pas suffisamment reliées aux préoccupations de l'unité de négociation ou aux fonctions du syndicat à titre d'agent négociateur exclusif.

La restriction imposée à la liberté d'association de l'appelant est justifiée en vertu de l'article premier de la Charte. Les objectifs de l'État visant à exiger le paiement de cotisations syndicales qui peuvent être utilisées pour aider des causes non reliées à la négociation collective: permettre aux syndicats de participer aux grands débats politiques, sociaux et économiques, et promouvoir la démocratie en milieu de travail. Ces objectifs ont un lien rationnel avec les moyens choisis pour les atteindre, soit l'exigence que tous les membres d'un milieu de travail syndiqué cotisent à la caisse du syndicat sans aucune garantie quant à la manière dont leurs cotisations seront utilisées. Le critère de l'atteinte minimale est également respecté. Une formule de désengagement risquerait de miner sérieusement la base financière du syndicalisme et l'esprit de solidarité si essentiel au fondement émotionnel et symbolique du syndicalisme. L'autre solution qui permettrait au gouvernement de concevoir des lignes directrices permettant de déterminer ce qui serait réputé constituer une dépense syndicale valide pourrait amener à conclure que les syndiqués sont incapables de gérer leurs institutions. Compte tenu de la difficulté de déterminer si une cause donnée est reliée ou non au processus de négociation collective, les tribunaux ne devraient pas s'aventurer à tracer de telles lignes de démarcation en fonction de chaque cas.

La cotisation de l'appelant au syndicat ne peut pas être considérée comme une tentative de transmettre une signification et il n'y a donc pas eu violation de la liberté d'expression que lui garantit l'al. 2b) de la Charte.

Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Il y a eu en l'espèce une action gouvernementale suffisante pour justifier un examen fondé sur la Charte en ce qui a trait à l'adoption de la formule Rand. La Charte s'applique aux actes des entités gouvernementales au sens large. Une activité fera également l'objet d'un examen fondé sur la Charte si elle était assujettie à un contrôle si important de la part du gouvernement qu'elle peut en fait être considérée comme un acte gouvernemental aux fins de la Charte. En l'espèce, le Conseil des gouverneurs est un mandataire de l'État créé, financé et largement contrôlé par le gouvernement. L'enseignement offert dans les collèges communautaires est aussi une fonction du gouvernement contemporain, exercée dans l'intérêt public. Le collège et le Conseil des gouverneurs font donc partie du gouvernement aux fins du par. 32(1) de la Charte. Le fait que l'action contestée soit le produit de l'effort conjoint du gouvernement et d'une entité privée, le syndicat, n'enlève pas à l'action son caractère gouvernemental, autrement, tous les contrats du gouvernement échapperaient au contrôle judiciaire. Une action gouvernementale est en cause en l'espèce puisque le gouvernement a nettement exercé un contrôle sur la décision d'appliquer la formule Rand à tous les membres de l'unité de négociation. La dépense des cotisations ne constitue pas en soi une action gouvernementale et, par conséquent, la Charte ne s'applique pas à ces dépenses.

La liberté d'association de l'appelant n'a pas été violée en l'espèce. L'objet de l'al. 2d) est de protéger l'association visant la poursuite collective d'objectifs communs. Il n'y a pas lieu d'en élargir la portée de manière à protéger un droit de ne pas s'associer. Le véritable préjudice causé par l'association obligatoire n'est pas le fait de l'association, mais bien l'obligation d'appuyer des points de vue, des opinions ou des actions que l'on ne partage ou n'approuve pas. L'alinéa 2b) et l'art. 7 de la Charte peuvent être invoqués pour obtenir réparation de ces préjudices dans les cas qui s'y prêtent. Même si notre Cour devait reconnaître le droit de ne pas s'associer, sous le régime de l'al. 2d), ce droit n'a pas été violé en l'espèce, puisqu'il ne peut pas avoir une portée plus grande que celle du droit positif de s'associer que notre Cour a déjà défini. La demande de l'appelant est inextricablement liée aux objets de l'association, que notre Cour a affirmé à maintes reprises ne pas être protégés par l'al. 2d).

La liberté d'expression que l'al. 2b) de la Charte garantit à l'appelant n'a pas été violée. Le fait que l'appelant est privé du droit de boycotter les causes appuyées par le syndicat l'empêche de transmettre un message qu'il veut transmettre, et l'activité qu'il veut exercer fait donc partie du champ des activités protégées par l'al. 2b). Le soutien financier volontaire représente pour certaines gens une forme d'expression et le refus d'apporter une aide financière est tout aussi expressif. Le gouvernement n'a cependant pas eu l'intention de contrôler la transmission d'un message. La formule Rand vise simplement à favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la négociation collective. Elle n'a pas pour objet de contraindre ceux qui y sont soumis à s'aligner sur le syndicat ou sur l'une ou l'autre de ses activités puisqu'elle permet expressément la dissidence en stipulant qu'aucun membre de l'unité de négociation n'est tenu d'adhérer au syndicat. La formule Rand n'a pas pour effet non plus de priver l'appelant de son droit de s'exprimer librement. Le paiement forcé de cotisations n'a pas eu pour effet de l'identifier publiquement aux activités du syndicat ni de l'empêcher d'exprimer son propre point de vue. L'obligation de soutenir financièrement ne viole pas nécessairement la liberté d'expression. Le fait que l'appelant est tenu de verser des cotisations conformément à une clause de précompte syndical généralisé, contenue dans la convention collective, ne l'empêche d'aucune manière importante d'exprimer une opinion contraire sur le bien‑fondé des causes que soutient le syndicat.

La formule Rand satisfait de toute façon aux exigences de l'article premier de la Charte. L'objectif de la disposition contestée, qui est de favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la libre négociation collective, est suffisamment urgent et réel pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Constitution. Le pouvoir discrétionnaire laissé au syndicat sur la dépense des cotisations fait partie des moyens par lesquels le législateur a cherché à réaliser son objectif et il existe un lien rationnel entre la promotion de la négociation collective et le fait de permettre aux syndicats d'investir les cotisations de la manière qu'ils estiment la plus avantageuse pour leurs commettants. Le critère de l'atteinte minimale est également respecté. Apporter des restrictions à la manière dont les syndicats peuvent dépenser les cotisations qu'ils perçoivent causera des problèmes sans fin et compromettra l'important objectif gouvernemental en jeu. Si le législateur disposait d'autres moyens pour atteindre son objectif, aucun n'était nettement supérieur pour ce qui était de réaliser le double objectif de promouvoir la négociation collective et de respecter autant que possible les droits des employés pris individuellement. En l'espèce, l'atteinte portée aux droits de l'appelant est mineure. Ce n'est qu'indirectement, à supposer que ce soit le cas, qu'il a été identifié aux causes que le syndicat appuyait et il était tout à fait libre d'exprimer son avis sur ces causes. L'atteinte portée aux droits que la Charte reconnaît à l'appelant n'était donc pas disproportionnée à l'objectif du législateur de promouvoir la négociation collective.

Le juge Cory: Il y accord avec les motifs du juge La Forest quant à savoir ce qui constitue le "gouvernement". A tous les autres égards, il y a accord avec les motifs du juge Wilson.

Le juge McLachlin: Pour les motifs donnés par le juge La Forest, la Charte s'applique aux activités en cause. Cependant, il n'y a pas violation de l'al. 2d) puisque les paiements n'ont pas pour effet d'associer l'appelant à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Si l'on présume qu'il existe un droit de ne pas s'associer, son objet doit être la protection de l'intérêt qu'ont les individus à ne pas se voir imposer la conformité idéologique. L'obligation pour l'intimé de verser des cotisations au syndicat, dont ce dernier peut ensuite se servir en partie pour soutenir des causes qu'il réprouve ne relève pas de cet intérêt. Selon la formule Rand, il n'existe aucun lien entre le versement obligatoire et la conformité à des idées et à des valeurs auxquelles l'appelant s'oppose. En refusant de faire partie du syndicat, l'individu se dissocie des activités du syndicat. L'obligation de payer pour des services n'entraîne pas l'imposition de la conformité idéologique. Des considérations pratiques et de principe militent en faveur de ce point de vue puisque interpréter l'al. 2d) de manière à viser les contributions financières forcées, elles‑mêmes, serait reconnaître la validité à première vue d'une multitude de revendications et contraindre les tribunaux à apprécier le caractère justifiable d'un grand nombre d'actions gouvernementales dans des circonstances où il peut n'exister aucune menace pour un droit constitutionnel.

Les versements contestés ne constituent pas un acte d'expression au sens de l'al. 2b) de la Charte.


Parties :

Demandeurs : Lavigne
Défendeurs : Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario

Texte :

Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211

Francis Edmund Mervyn Lavigne Appelant

c.

Le Syndicat des employés de la fonction publique

de l'Ontario et le Conseil des gouverneurs des collèges

d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario Intimés

et

Le procureur général du Canada,

le procureur général de l'Ontario,

le procureur général du Québec,

le Congrès du travail du Canada,

la Fédération du travail de l'Ontario,

le Syndicat national de la fonction publique provinciale,

la Confédération des syndicats nationaux et

l'Association canadienne des libertés civiles Intervenants

Répertorié: Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario

No du greffe: 21378.

1990: 18, 19 juin; 1991: 27 juin.

Présents: Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.

en appel de la cour d'appel de l'ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1989), 67 O.R. (2d) 536, 56 D.L.R. (4th) 474, 31 O.A.C. 40, 37 C.R.R. 193, 89 C.L.L.C. 14,011, qui a infirmé des jugements du juge White (1986), 55 O.R. (2d) 449, 29 D.L.R. (4th) 321, 86 C.C.L.C. 14,039 et (1987), 60 O.R. (2d) 486, 41 D.L.R. (4th) 86, 87 C.C.L.C. 14,044 qui concluaient à la violation de droits reconnus à l'appelant par la Charte. Pourvoi rejeté.

Dennis O'Connor, c.r., Ronald Foerster et Diane Oleskiw, pour l'appelant.

S. T. Goudge, c.r., et Ian McGilp, pour l'intimé le Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario.

Brenda J. Bowlby et Stephen J. Shamie, pour l'intimé le Conseil des gouverneurs des collèges d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario.

E. R. Sojonky, c.r., et M. Kinnear, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Robert E. Charney et S. A. Kennett, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Jean Bouchard, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

J. Sack, c.r., S. M. Barrett et E. Poskanzer, pour les intervenants le Congrès du travail du Canada et la Fédération du travail de l'Ontario.

J. Cameron Nelson et John McNamee, pour l'intervenant le Syndicat national de la fonction publique provinciale.

Guylaine Henri, pour l'intervenante la Confédération des syndicats nationaux.

Personne n'a comparu pour l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles.

//Le juge Wilson//

Version française des motifs des juges Wilson et L'Heureux-Dubé rendus par

Le juge Wilson — Il s'agit d'un pourvoi contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a décidé que l'utilisation par un syndicat des cotisations perçues auprès d'employés non syndiqués, conformément à une clause de la convention collective établissant le précompte obligatoire, pour appuyer des causes syndicalistes, ne violait ni l'al. 2d) ni l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés.

I. Les faits

L'appelant enseigne, depuis 1974, à l'École des mines de Haileybury. Il fait partie de l'unité de négociation du corps professoral représentée par le syndicat intimé, le SEFPO. Il n'a jamais adhéré au syndicat intimé et n'a jamais été tenu d'y adhérer. Il a cependant été obligé de verser des cotisations au syndicat intimé. Ces cotisations sont déduites de son chèque de paie en conformité avec la convention collective conclue entre le Conseil des gouverneurs intimé et le SEFPO. Elles sont versées dans les recettes générales du syndicat et peuvent être affectées à n'importe quel usage prévu dans la constitution du syndicat.

On trouve, à l'article 4 de la constitution du SEFPO, les objets de l'organisation. Le syndicat a pour mandat précis de s'occuper des relations de travail entre ses membres et leurs employeurs, et notamment de la négociation collective. Parmi les objectifs généraux du syndicat, il y a la promotion des [traduction] "intérêts communs des membres et de tous les employés de la fonction publique, sur les plans économique, social et politique, partout où cela est possible, et par tous les moyens appropriés".

Monsieur Lavigne s'oppose à ce que ses cotisations soient utilisées pour appuyer des causes qui relèvent des objectifs plus généraux énoncés dans la constitution du syndicat. Le SEFPO a versé, à même ses recettes générales, plusieurs contributions auxquelles l'appelant s'est opposé. Il n'est pas nécessaire d'énumérer en détail ces contributions. Qu'il suffise de dire que des dons ont été faits au profit de campagnes pour le désarmement, dont celle contre les essais de missiles de croisière, d'une campagne contre l'affectation de fonds municipaux au stade SkyDome de Toronto, du syndicat national des mineurs du Royaume‑Uni en grève, et d'un syndicat de travailleurs de la santé du Nicaragua; de plus, des billets ont été achetés à l'occasion d'événements parrainés par le Nouveau Parti démocratique. Monsieur Lavigne a également signalé que le SEFPO s'était prononcé, par voie de résolution, en faveur du libre choix en matière d'avortement.

Conformément à la constitution du SEFPO, un certain pourcentage des cotisations retenues sont versées à une autre organisation, le Syndicat national de la fonction publique provinciale (SNFPP) qui, à son tour, verse des cotisations au Congrès du travail du Canada (CTC). Le syndicat intimé fait aussi partie de la Fédération du travail de l'Ontario (FTO). Chacune de ces organisations, comme le syndicat intimé, utilise ses cotisations pour appuyer des causes syndicalistes.

L'appelant a présenté une demande de jugement déclaratoire contre les intimés. Il cherchait à faire déclarer que, dans la mesure où les art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, emportent le versement obligatoire de cotisations qui peuvent être utilisées à l'une ou l'autre des fins énumérées ci‑dessus, ils violent les al. 2b) et 2d) de la Charte. En outre, l'appelant a demandé un jugement déclaratoire obligeant le syndicat intimé à rendre compte des sommes dépensées pour les fins énumérées qui, a‑t‑il soutenu, n'avaient pas trait à la négociation collective.

Dans ses motifs prononcés le 4 juillet 1986, à l'issue du procès, le juge White a décidé que le droit de l'appelant à la liberté d'association avait été violé et il a indiqué qu'il était disposé à accorder le jugement déclaratoire touchant le versement obligatoire de cotisations. Le juge White a ensuite demandé qu'on lui présente des observations additionnelles sur la forme que devrait revêtir la réparation et, le 7 juillet 1987, il a rendu des ordonnances précises quant à la forme du jugement déclaratoire. Les intimés ont interjeté appel devant la Cour d'appel de l'Ontario qui l'a accueilli et a annulé les ordonnances du juge de première instance.

II. Les tribunaux d'instance inférieure

Cour suprême de l'Ontario ((1986), 55 O.R. (2d) 449)

Le juge de première instance a d'abord étudié la question de savoir si la Charte s'appliquait à l'activité dont l'appelant s'était plaint. Il a fait remarquer que la Charte ne vise pas l'activité privée, mais qu'en vertu de l'art. 32, elle s'applique notamment "à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature". Il s'est dit d'avis que la Charte s'applique, dans certains cas, aux actions des mandataires de l'État. Après avoir examiné les dispositions législatives et la jurisprudence pertinentes concernant les collèges communautaires, le juge White a conclu que le Conseil des gouverneurs intimé était un mandataire de l'État.

Toutefois, le juge White a fait observer qu'il ne suffisait pas de décider que le Conseil des gouverneurs intimé était acteur gouvernemental pour trancher sur la question de savoir si la Charte vise les activités reprochées en l'espèce. Il déclare, à la p. 479, que:

[traduction] . . . l'action gouvernementale inclut la conclusion d'un contrat par un mandataire de l'État conformément aux pouvoirs attribués par la loi dans le contexte des faits de l'espèce. Décider autrement reviendrait à permettre au "gouvernement", tel que désigné au par. 32(1) de la Charte, d'imposer des clauses contractuelles qu'il ne pourrait pas imposer par des lois ou des règlements, parce qu'elles violent la Charte. Pareille solution contrecarrerait l'objet de la Charte.

Le juge White a donc conclu que les violations alléguées de la Charte découlaient de la décision du Conseil des gouverneurs de consentir à l'insertion de la formule Rand dans la convention collective. Parce que le Conseil aurait pu rejeter la demande du syndicat visant à faire inclure la clause et qu'il a conclu cette convention à titre de mandataire de l'État, une action gouvernementale au sens de la Charte était en cause.

En réponse à l'argument du syndicat, selon lequel aucune action gouvernementale n'était en cause parce que l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges (invoqué par l'appelant) était facultatif et non impératif, le juge White dit, à la p. 481:

[traduction] Toutefois, le requérant ne se fonde pas seulement sur l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, et cette disposition habilitante de la Loi n'aurait peut‑être pas été suffisante en soi pour justifier l'examen, fondé sur la Charte, d'une clause d'une convention collective si ce n'était pas un mandataire de l'État qui avait négocié le contrat. En l'absence d'un acteur gouvernemental dans les négociations contractuelles, il y aurait de bonnes raisons de ne pas conclure à l'application de la Charte, car la disposition législative laissait aux parties le choix d'insérer ou non une clause de précompte syndical généralisé dans la convention collective; la disposition législative n'avait pas pour effet de forcer le versement de cotisations.

Au sujet de l'application de l'al. 2d) de la Charte, le juge White a déclaré que la garantie de liberté d'association incluait le droit de ne pas s'associer. Il a étudié la jurisprudence canadienne et américaine et il a conclu, à la p. 508, que [traduction] "[s]i un mandataire du gouvernement agit de manière à forcer une personne à soutenir financièrement un syndicat, alors qu'elle s'oppose à ce syndicat, à ses objets et à ses méthodes, elle est alors privée de sa liberté d'association". À son avis, les art. 51 à 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges avaient pour effet conjugué de créer une association entre M. Lavigne et le syndicat. Pour le juge White, il suffisait que l'appelant soit obligé de contribuer au financement du syndicat et il n'était pas nécessaire, pour établir la violation de l'al. 2d), de montrer qu'il était forcé d'adhérer au SEFPO.

Quant à l'al. 2b), cependant, le juge de première instance a estimé qu'aucune atteinte n'avait été portée à la liberté d'expression de l'appelant, parce que la preuve n'établissait pas que l'idéologie du groupe était attribuée à l'appelant, ni que la liberté de celui‑ci de s'exprimer était restreinte de quelque façon que ce soit en raison du paiement des cotisations.

Le juge White a étudié ensuite la législation afin de voir si l'atteinte portée au droit conféré à l'appelant par l'al. 2d) était justifiée au sens de l'article premier de la Charte. Il a conclu que l'atteinte était assez grave pour obliger le gouvernement à employer les moyens les moins envahissants possible pour réaliser l'objectif législatif. Il a conclu que les cotisations forcées ne pouvaient être utilisées que pour l'objet qui justifiait leur imposition et non à d'autres fins. Il a différé son jugement sur la question de la réparation appropriée.

Cour suprême de l'Ontario ((1987), 60 O.R. (2d) 486)

Après avoir décidé qu'il y avait eu violation du droit conféré à l'appelant par l'al. 2d), le juge White a rendu son ordonnance réparatrice, accompagnée des motifs à l'appui. Il a fait remarquer que les dispositions d'application de la Loi constitutionnelle de 1982 sont contenues aux art. 52 et 24. Il a décidé que ces deux dispositions obligeaient le tribunal à prendre en considération l'article premier de la Charte pour accorder la réparation appropriée.

Aux termes de l'art. 52, la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Le juge White a conclu que l'appelant avait droit à une déclaration portant que les art. 51, 52 et les par. 53(1) et (2) de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, qui habilitaient le Conseil des gouverneurs intimé à conclure la convention collective, sont inopérants dans la mesure où ils le touchent.

Au sujet du par. 24(1), le juge White a fait observer qu'un tribunal compétent peut accorder la réparation qu'il estime convenable et juste eu égard aux circonstances. Il a conclu que, eu égard aux circonstances, le jugement déclaratoire était des plus convenables. Étudiant l'effet de l'article premier sur son ordonnance, le juge White a souligné que la loi contestée avait pour objet de promouvoir la paix industrielle et d'éliminer les resquilleurs. Il a reconnu que le versement obligatoire de cotisations syndicales, la "formule Rand", a permis d'atteindre cet objectif dans l'ensemble et constitue un principe accepté en droit canadien du travail. Il y a également lieu de tenir compte d'un autre facteur en concevant une réparation, soit l'atteinte minimale aux droits de l'appelant. Le juge White dit, à la p. 506:

[traduction] . . . je préfère reconnaître à sa juste valeur selon moi l'expérience de l'application de la formule Rand au Canada; intégrer au jugement déclaratoire que je vais prononcer une faculté de désengagement, et chercher, en structurant la réparation, à appliquer l'arrêt Oakes afin de réduire au minimum l'atteinte portée à la liberté d'association du requérant.

Le juge White a conclu que l'appelant avait droit à une déclaration que les articles attaqués de la Loi sur la négociation collective dans les collèges et les dispositions de toute convention collective autorisée par ces articles sont inopérants dans la mesure où ils l'obligent à verser des cotisations au syndicat à l'une ou l'autre des fins qui ne sont pas directement liées à la négociation collective. Il a estimé que la plupart des dépenses auxquelles M. Lavigne s'était opposé étaient inacceptables, sauf les contributions versées à d'autres syndicats. Il a approuvé ces dépenses pour le motif qu'elles se rapportaient à la négociation collective en ce sens qu'elles favorisaient la solidarité syndicale. En outre, pour empêcher le soutien obligatoire de causes politiques par voie de subventions, le juge White a estimé nécessaire que le syndicat tienne des registres détaillés de ses dépenses, que tous les membres de l'unité de négociation pourront consulter. Il a ordonné au syndicat d'établir au regard des cotisations un mécanisme de désengagement au profit des employés dissidents.

La question des dépens a été vivement débattue devant le juge White. Les frais de l'appelant avaient été garantis par un groupe connu sous le nom de National Citizens' Coalition (ci‑après appelée la NCC). L'appelant avait accepté de verser à la NCC tous les dépens qui lui seraient accordés et cette dernière avait accepté de payer, dans la mesure de ses moyens, tous dépens que l'appelant pourrait être condamné à payer. Le juge White a repoussé l'argument du syndicat intimé selon lequel l'appelant n'avait pas droit à des dépens parce qu'il n'avait pas subi de perte pécuniaire. À son avis, [traduction] "[d]ans la mesure où la NCC ou tout autre groupe d'intérêts met à la portée de chaque Canadien la possibilité d'engager un recours sérieux fondé sur la Charte, il ne faut pas, même indirectement, les dissuader de le faire" (p. 527). Il n'a pas estimé qu'en l'espèce les deux parties avaient eu gain de cause, mais il a considéré que l'appelant n'avait pas eu entièrement gain de cause. Il a condamné le syndicat intimé et les intervenants le SNFPP, le CTC et la FTO à payer à l'appelant 60 p. 100 de ses dépens.

Cour d'appel ((1989), 67 O.R. (2d) 536)

Se référant à l'arrêt SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573, la cour a fait observer que la Charte s'appliquait seulement à l'acte gouvernemental lui‑même ou à l'action fondée sur celui‑ci. La cour a noté que, pour décider s'il y a un "acte gouvernemental" de nature à entraîner l'application de la Charte, il faut d'abord déterminer le statut des parties. La cour a approuvé la conclusion du juge de première instance selon laquelle le Conseil des gouverneurs intimé était un mandataire de l'État. La cour a également estimé qu'il n'était pas possible de contester sérieusement le fait que le SEFPO est une entité privée. La cour ajoute, à la p. 552:

[traduction] Comme l'a souligné le juge White, il ne suffit pas de conclure que le Conseil des gouverneurs est un organisme gouvernemental pour régler la question de savoir si la Charte vise les activités reprochées en l'espèce; il est nécessaire de conclure qu'il y a eu acte gouvernemental incompatible avec les droits et libertés garantis par la Charte.

En décidant s'il y avait un "acte gouvernemental" susceptible d'entraîner l'application de la Charte, la cour a jugé important le fait que l'appelant demandait des jugements déclaratoires relatifs à l'utilisation des fonds, plutôt qu'une déclaration d'inconstitutionnalité du texte législatif lui‑même. La cour conclut, aux pp. 556 et 557:

[traduction] Il n'y avait aucune preuve que le Conseil des gouverneurs a joué un rôle quelconque dans les décisions concernant l'utilisation des fonds perçus par le S.E.F.P.O. conformément à la clause de précompte obligatoire. Le simple fait pour le Conseil de mettre les sommes à la disposition du syndicat, sans donner d'instructions quant à leur utilisation, ne transformait pas les dépenses du syndicat en acte gouvernemental. L'utilisation des cotisations par le S.E.F.P.O. était une activité privée d'une organisation privée et donc soustraite à l'application de la Charte.

Néanmoins, la cour a exposé brièvement son point de vue sur la question de savoir s'il y avait eu violation des droits de l'appelant garantis par la Charte. À son avis, le droit de l'appelant à la liberté d'association n'a pas été violé dans ce contexte. À la page 562, la cour fait observer que la liberté d'association [traduction] "sauvegarde le droit des particuliers de s'associer dans le but de protéger des intérêts communs et de poursuivre des objectifs communs". L'obligation de verser des cotisations au syndicat ne limite pas ce droit parce que l'employé reste libre de s'associer à autrui et est libre de s'opposer au syndicat. Tout au plus, ces dispositions créent un lien financier.

La cour a refusé de décider si la Charte inclut la liberté de [traduction] "s'abstenir de s'associer", quoiqu'elle ait fait remarquer que cette interprétation "négative" du droit à la liberté d'association va à l'encontre des arrêts de la Cour suprême du Canada selon lesquels l'al. 2d) de la Charte a pour objet de favoriser et de protéger la capacité de chacun de s'associer à autrui pour exercer des activités visant la réalisation d'un but ou d'un objectif commun. Même si une telle liberté négative était protégée par la Constitution, l'obligation de payer les cotisations syndicales ne violerait pas les droits de l'appelant. La cour déclare, à la p. 565, que [traduction] "[l]e droit de s'abstenir de s'associer ne comprend pas nécessairement, à notre avis, le droit de ne pas être tenu de soutenir financièrement une organisation". Toute restriction apportée à la manière dont un syndicat peut dépenser les cotisations qu'il perçoit est une question qui relève du législateur et non des tribunaux judiciaires. La cour a approuvé la conclusion du juge de première instance selon laquelle il n'y a pas eu de violation de la liberté d'expression de l'appelant.

Quant aux dépens, la cour a convenu qu'il était tout à fait légitime d'obtenir un appui financier pour engager un recours fondé sur la Charte que les citoyens ordinaires n'auraient pas les moyens de défrayer. La cour a décidé qu'il n'y avait aucune raison pour que les dépens ne suivent pas l'issue de la cause. Les intervenants, le SNFPP, le CTC et la FTO, ont été touchés sérieusement par la requête de l'appelant et avaient droit à leurs dépens en appel et en première instance. Comme le Conseil des gouverneurs intimé a peu participé à l'appel, aucuns dépens n'ont été accordés à son égard.

III. La législation pertinente

La Loi sur la négociation collective dans les collèges:

51 La convention lie le Conseil, les employeurs et l'association d'employés qui y est partie, ainsi que les employés compris dans l'unité de négociation visée par la convention.

52 Chaque convention est réputée prévoir que l'association d'employés qui est partie à la convention est reconnue comme agent négociateur exclusif de l'unité de négociation visée par la convention.

53 (1) Les parties à la convention peuvent prévoir le paiement de cotisations à l'association d'employés par les employés.

La convention collective:

[traduction] 12.01 Une somme équivalant à la cotisation mensuelle ordinaire est déduite automatiquement du salaire de chaque employé faisant partie de l'unité de négociation visée par les présentes.

La Charte canadienne des droits et libertés:

1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:

. . .

b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

. . .

d) liberté d'association.

32. (1) La présente charte s'applique:

a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest;

b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.

IV. Les questions en litige

Le 21 août 1989, le juge en chef Dickson a formulé les questions constitutionnelles suivantes:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la Charte canadienne des droits et libertés ne s'applique pas dans les circonstances de la présente affaire, pour le motif que la requête porte essentiellement sur les dépenses effectuées par l'intimé le Syndicat des employés de la Fonction publique de l'Ontario (SEFPO) et non sur l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales du SEFPO?

2.Si la réponse à la première question est négative, la Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO, tel que prévu à l'article 12.01 de la convention collective intervenue entre l'intimé le Conseil des gouverneurs de l'Ontario et l'intimé le SEFPO conformément aux art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74?

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

4.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

5.Si la réponse à l'une ou l'autre des troisième ou quatrième questions est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO est‑elle justifiée en totalité ou en partie par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, non incompatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?

V. Analyse

1. La Charte s'applique‑t‑elle?

Le paragraphe 32(1) de la Charte est ainsi conçu:

32. (1) La présente charte s'applique:

a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest;

b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.

Les parties défendent un point de vue radicalement opposé sur le fond de la plainte de M. Lavigne dans ce pourvoi. Le syndicat soutient que M. Lavigne conteste vraiment ses décisions de dépenser et non l'obligation de cotiser en soi. Le SEFPO et les intervenants affirment tous que la question de la façon dont le syndicat dépense ses cotisations échappe à l'examen fondé sur la Charte. Selon eux, le syndicat est une entité privée et la Charte ne s'applique pas aux entités privées. Par conséquent, la façon dont le syndicat dépense ses cotisations n'est pas une décision attaquable sur le plan constitutionnel.

En revanche, M. Lavigne soutient que sa plainte porte essentiellement sur le fait qu'il est forcé de verser des cotisations au syndicat. Il dit que la question de savoir s'il pourrait être disposé à verser des cotisations au SEFPO pour certaines fins et non pour d'autres doit être tranchée à la lumière de l'article premier de la Charte et non de l'art. 32.

Il y aurait peut‑être lieu de souligner que c'est précisément cette question, la façon dont il convient de qualifier la contestation de l'appelant, qui a amené le juge White et la Cour d'appel à tirer des conclusions différentes quant à l'applicabilité de la Charte en l'espèce. Le juge de première instance a estimé que l'affaire soulevait la question de l'obligation de verser des cotisations syndicales, peu importe l'utilisation qui en était faite. C'est cet aspect qui l'a conduit à faire la distinction d'avec la jurisprudence contraire. Pour la Cour d'appel, par contre, l'action de M. Lavigne est purement et simplement une attaque contre les dépenses du syndicat.

Il est vrai que d'autres tribunaux ont estimé que la question de la cible véritable des attaques contre diverses formules de sécurité syndicale était pratiquement décisive quant à la question de l'applicabilité de la Charte. Dans Re Bhindi and British Columbia Projectionists Local 348 (1985), 20 D.L.R. (4th) 386 (C.S.C.‑B.), un groupe d'employés ont contesté un article d'une convention collective entre le syndicat et Famous Players Ltd., qui prescrivait un "atelier syndical", c'est‑à‑dire que l'employeur s'engageait à n'embaucher que les projectionnistes fournis par le syndicat. Les requérants n'avaient pu obtenir de travail à plein temps parce que le syndicat intimé n'avait pas accepté leur adhésion. Ils ont contesté cet article pour le motif qu'il violait leurs droits garantis par la Charte.

Au sujet de l'application de la Charte, les requérants ont soutenu que la Constitution s'appliquait à la convention collective (et par conséquent à l'article attaqué) parce que le Labour Code de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1979, ch. 212, permettait expressément de telles dispositions. Le paragraphe 9(1) de cette loi est ainsi rédigé:

[traduction] 9. (1) La présente loi ne doit pas être interprétée comme empêchant les parties à une convention collective d'y insérer une disposition

a)prescrivant l'adhésion à un syndicat précis comme condition d'emploi;

b)accordant la préférence en matière d'embauchage aux membres d'un syndicat précis; ou

c)empêchant l'application de telles dispositions.

Le juge Gibb a toutefois conclu que les requérants ne voulaient pas faire invalider la Loi mais seulement l'article de la convention collective. À la page 396 de ses motifs, il dit:

[traduction] En examinant ce moyen, il importe de souligner que les requérants ne cherchent pas à faire invalider ces dispositions, ou d'autres, du Labour Code, pour le motif qu'elles sont incompatibles avec la Charte au sens de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Ils contestent la clause d'exclusivité syndicale de la convention collective, et c'est à l'unanimité que les parties m'ont demandé de me contenter, dans ces motifs, de répondre à la question posée. Étant donné ce que j'ai déjà dit au sujet de l'intention, du sens et de l'objet de la Charte, il me semble que, pour conclure qu'une disposition d'un contrat est nulle et sans effet parce qu'elle est incompatible avec la Charte, sans avoir d'abord conclu que la loi qui l'autorise est elle‑même nulle et sans effet en raison de son incompatibilité, l'on doit se livrer à une gymnastique intellectuelle hors du commun.

Dans Re Baldwin and B.C. Government Employee's Union (1986), 28 D.L.R. (4th) 301 (C.S.C.‑B.), le requérant était un agent de correction au service du gouvernement provincial. Il faisait partie de l'unité de négociation représentée par l'intimé, le B.C.G.E.U., mais n'avait pas adhéré au syndicat. L'article 14 de la Public Service Labour Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 346, disposait que chaque convention collective devait comporter une clause de précompte obligatoire des cotisations syndicales. Monsieur Baldwin s'est opposé à ce que les cotisations que la Loi l'obligeait à verser servent à soutenir certaines causes politiques, sociales et économiques. Le juge Mackoff a rejeté sa requête. Il a jugé non convaincant l'argument de l'avocat selon lequel il fallait considérer l'article en cause comme incluant une restriction constitutionnelle. Il dit, aux pp. 304 et 305:

[traduction] Contrairement à la loi en cause dans l'affaire Hoogbruin, qui attribuait un droit et qui, en omettant d'accomplir quelque chose, retirait ce droit, l'art. 14 ne confère au requérant aucun droit de dire son mot quant à la manière dont le syndicat doit dépenser ses cotisations et ni ne le lui retire. La Loi ne réglemente pas non plus l'utilisation que fait le syndicat de ces fonds. C'est le bureau, élu démocratiquement par les membres, qui engage ces dépenses, conformément à la constitution du B.C.G.E.U.

À mon avis, ni Re Bhindi ni Re Baldwin n'abordent de façon adéquate la question de l'application de la Charte aux conventions collectives et aux clauses de sécurité syndicale, en particulier. À mon sens, il ne suffit pas de tenter de régler la question de l'applicabilité par une interprétation stricte ou large de la nature d'une demande. Cela ne veut pas dire que la cour ne doit pas tenir compte de la formulation de la plainte. En réalité, le fait, en l'espèce, que l'appelant a mis l'accent sur l'obligation de cotiser et non sur les dépenses du syndicat aura d'importantes répercussions sur l'issue de ce pourvoi. Toutefois, je ne pense pas que l'on puisse statuer de manière satisfaisante sur la question de l'applicabilité de la Charte simplement en se demandant si la demande de l'appelant "porte" précisément sur les dépenses du syndicat ou, de façon générale, sur la formule Rand. Heureusement, notre Cour a récemment eu plusieurs occasions d'examiner la portée et le sens du par. 32(1) de la Charte et ces décisions constituent un guide utile pour trancher cette question difficile.

Dans l'arrêt Dolphin Delivery, précité, le syndicat appelant (SDGMR) était accrédité en vertu de la loi fédérale comme agent négociateur d'un groupe d'employés lock‑outés au cours d'un conflit de travail par leur employeur Purolator, une entreprise de messageries. Le syndicat avait menacé de faire du piquetage à l'établissement de Dolphin Delivery à moins qu'elle ne cesse de faire affaires avec Purolator et ses sociétés connexes. Invoquant des délits civils de common law relatifs aux conflits du travail, la société de messageries intimée a demandé et obtenu une injonction quia timet interdisant le piquetage "secondaire" avant qu'il n'ait commencé. Interjetant appel contre cette ordonnance, le SDGMR a invoqué l'al. 2b) de la Charte, faisant valoir que les principes de common law qui justifiaient l'injonction portaient atteinte déraisonnablement à la liberté d'expression du syndicat. Notre Cour devait notamment décider si, dans les circonstances, le syndicat pouvait invoquer la protection de la Charte.

Le juge McIntyre, s'exprimant au nom de la majorité, a donc dû répondre à deux questions: (1) la Charte s'applique‑t‑elle à la common law, et (2) s'applique‑t‑elle aux litiges privés? S'appuyant sur l'art. 52, le juge McIntyre a fait observer qu'il serait "totalement irréaliste" d'affirmer que la Charte ne s'applique pas à la common law. Le vrai problème, selon lui, est de savoir si elle s'applique à la common law dans le contexte de litiges privés qui n'ont absolument rien à voir avec le gouvernement. Pour le juge McIntyre, la Charte est essentiellement axée sur le gouvernement et non sur les simples citoyens. Voilà pourquoi il est d'avis que la Charte ne s'applique qu'au gouvernement et non aux acteurs privés. Aux pages 598 et 599, il dit:

J'estime donc que l'art. 32 de la Charte mentionne de façon précise les acteurs auxquels s'applique la Charte. Il s'agit des branches législative, exécutive et administrative. Elle leur est applicable peu importe que leurs actes soient en cause dans des litiges publics ou privés. Il semblerait que ce n'est que dans sa législation qu'une législature peut porter atteinte à une liberté ou un droit garantis. Les actes de la branche exécutive ou administrative du gouvernement se fondent généralement sur une loi, c'est‑à‑dire sur un texte législatif.

Quant à la portée du terme "législation", le juge McIntyre dit, aux pp. 602 et 603:

Il semblerait aussi que la Charte s'appliquerait à plusieurs formes de législation déléguée, de réglementation, de décrets, peut‑être de règlements municipaux et de règlements administratifs et généraux d'autres organes créés par le Parlement et les législatures. Cette liste n'est certes pas exhaustive.

L'arrêt Dolphin Delivery a donc établi que la Charte s'applique à tout le moins aux organes traditionnels de gouvernement et aux fruits qui sont la quintessence de l'action gouvernementale, c'est‑à‑dire la législation.

Dans Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, l'affaire suivante qui a traité de cette question, la Cour devait répondre à une question différente: la Charte s'applique‑t‑elle à l'ordonnance d'un arbitre nommé en vertu d'une loi? Dans cette affaire, un employé qui avait été congédié sans motif valable avait porté plainte en vertu du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L‑1. L'arbitre qui a entendu le grief a jugé le congédiement illégal et a ordonné à l'employeur de donner certaines réponses précises aux demandes de renseignements concernant l'employé renvoyé. Slaight Communications s'est opposée à l'ordonnance pour le motif qu'elle violait sa liberté d'expression garantie par l'al. 2b) de la Charte.

S'exprimant au nom de la Cour, qui était unanime sur cette question, le juge Lamer a décidé que la Charte s'applique à un arbitre comme celui qui a rendu l'ordonnance attaquée. À la page 1077, il explique:

Le fait que la Charte s'applique à l'ordonnance rendue par l'arbitre en l'espèce ne fait, à mon avis, aucun doute. L'arbitre est en effet une créature de la loi; il est nommé en vertu d'une disposition législative et tire tous ses pouvoirs de la loi. [Souligné dans l'original.]

L'arrêt Slaight Communications a donc établi qu'il n'est pas nécessaire qu'une entité fasse partie du "gouvernement" au sens strict, tel que défini par le juge McIntyre dans Dolphin Delivery, pour qu'elle puisse faire l'objet d'un examen fondé sur la Constitution.

La Cour s'est prononcée sur la portée véritable de cette notion élargie du gouvernement dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229. Dans McKinney, la question en litige était la constitutionnalité de la politique de retraite obligatoire en vigueur dans plusieurs universités ontariennes. Comme les universités ne faisaient évidemment pas partie du "gouvernement" au sens prévu dans l'arrêt Dolphin Delivery, et qu'elles n'étaient pas non plus exclusivement des créatures de la loi, comme l'arbitre en matière de relations de travail nommé en vertu d'une loi dans Slaight Communications, la Cour devait déterminer dans quelle mesure la Charte s'appliquait à pareils organismes. J'ai proposé un critère large pour déterminer l'applicabilité de la Charte aux organismes dits "non gouvernementaux". À la page 370, je dis:

. . . je favoriserais une méthode qui soulève les questions suivantes quant aux entités dont il n'est pas évident en soi qu'elles font partie des branches législative, exécutive ou administrative du gouvernement:

1. La branche législative, exécutive ou administrative du gouvernement exerce‑t‑elle un contrôle général sur l'entité en question?

2. L'entité exerce‑t‑elle une fonction gouvernementale traditionnelle ou une fonction qui, de nos jours, est reconnue comme une responsabilité de l'État?

3. L'entité agit‑elle conformément au pouvoir que la loi lui a expressément conféré en vue d'atteindre un objectif que le gouvernement cherche à promouvoir dans le plus grand intérêt public?

L'une des questions soulevées dans McKinney était de savoir si la Charte pouvait être invoquée seulement à l'encontre d'un acteur gouvernemental, au sens large, ou si elle pouvait aussi s'appliquer à ce qui, par ailleurs, constituait un acteur non gouvernemental au moment d'accomplir un acte gouvernemental. J'ai souligné que le "critère de contrôle" englobait ces deux possibilités, car il exige que l'on vérifie si le gouvernement exerce un contrôle général sur une entité qui ne fait pas partie des branches législative, exécutive ou administrative du gouvernement, ou s'il y a un lien clair entre le gouvernement et l'activité particulière contestée. J'ai émis l'opinion que le fait de se demander seulement s'il y a un lien précis et défini entre le gouvernement et l'action contestée posait des problèmes. Aux pages 360 et 361, je dis:

À mon avis, le deuxième volet du critère de contrôle pose plus de problèmes: c'est‑à‑dire, la recherche d'un lien précis entre le gouvernement et l'action contestée. Dans plusieurs cas, il est possible que la branche pertinente du gouvernement n'exerce pas de contrôle sur les activités de l'entité d'une manière aussi directe que dans l'affaire Douglas College, mais que l'entité demeure néanmoins un acteur gouvernemental. Il suffit de penser à ces organismes qui sont créés par des lois, qui dépendent considérablement des subventions du gouvernement et qui sont avisés par l'une des branches du gouvernement des grandes lignes directrices de leur mandat général, mais que l'on garde délibérément à distance, et qui ont une vaste marge de man{oe}uvre quant à la mise à exécution de politiques particulières. Ce genre d'arrangement n'est guère nouveau, particulièrement dans les domaines où les ministres et ministères ne veulent pas s'immiscer dans des décisions complexes et politiquement délicates concernant la répartition des fonds publics ou l'application précise de politiques particulières. Ce genre de décisions oblige souvent à faire un choix entre des demandes irréconciliables et les gouvernements ont donc souvent jugé prudent de créer des organismes ou des tribunaux administratifs qui peuvent prendre ces décisions en l'absence de pression politique. Ainsi, même si ces organismes qui n'ont pas de lien de dépendance ont souvent été créés en vue de remplir des fonctions qu'un ministère remplissait auparavant ou qu'il aurait pu autrement remplir, on ne peut forcément déceler de rapport entre le gouvernement et les activités quotidiennes de cette organisation qui n'a pas de lien de dépendance.

Je suis parfaitement consciente que, dans le pourvoi McKinney et les autres pourvois qui ont été entendus en même temps que lui, seuls deux de mes collègues ont approuvé le critère que je proposais pour déterminer si un organisme est un acteur gouvernemental aux fins du par. 32(1) de la Charte. En revanche, je suis incapable de trouver un critère d'application générale différent dans les motifs de la majorité. Ces motifs me semblent refléter une façon ponctuelle d'aborder le statut de chaque entité en cause devant la Cour afin de déterminer si elle fait "partie de l'appareil gouvernemental" et peut ainsi faire l'objet d'un examen fondé sur la Charte. Cela étant, je ne me sens pas aussi liée par les précédents que je pourrais l'être autrement. En fait, je continue de penser que notre Cour a le devoir d'aborder de façon structurée cette question et d'établir des critères appropriés, dans la mesure du possible, qui permettront de distinguer les organismes qui sont soumis à la contrainte de la Charte de ceux qui ne le sont pas. En tout état de cause, peu importe que j'aie raison ou non sur ce point, je crois que la méthode ponctuelle conduirait au même résultat en l'espèce.

Que nous enseigne donc la jurisprudence jusqu'à maintenant? Il me semble que les arrêts de la Cour établissent qu'il y a deux façons dont la Charte peut être invoquée. Premièrement, elle s'applique aux actes du "gouvernement". Ce qui constitue le "gouvernement" à cette fin comprend non seulement les branches législative, exécutive ou administrative du gouvernement, au sens que le juge McIntyre a donné à ce mot dans Dolphin Delivery, mais encore d'autres organismes gouvernementaux non traditionnels, comme ceux dont il a été question dans les arrêts Slaight Communications et McKinney. Autrement dit, la Charte s'applique aux entités "gouvernementales" au sens large. Deuxièmement, une activité fera l'objet d'un examen fondé sur la Charte si, bien que l'acte n'ait pas été accompli par le "gouvernement", il était assujetti à un contrôle si important de la part du gouvernement qu'il peut en fait être considéré comme un acte gouvernemental aux fins de la Charte.

Si l'on applique au présent pourvoi ces principes tirés de la jurisprudence, l'on peut constater sans peine que l'application de l'art. 32 est vraiment complexe. D'une part, deux entités sont en cause, soit le syndicat et l'École des mines qui agit par l'intermédiaire du Conseil des gouverneurs, et d'autre part, deux actes particuliers sont visés, soit l'adoption d'une disposition législative facultative et la perception de cotisations en conformité avec celle‑ci. Je vais alors examiner la question de savoir si l'un ou l'autre de ces organismes ou de ces actes est suffisamment "gouvernemental" pour que la Charte lui soit applicable.

a) Acteurs gouvernementaux

Il va sans dire que les syndicats ne sont pas, même suivant le critère général proposé dans McKinney, des entités gouvernementales. En fait, les syndicats ont notamment pour raison d'être, surtout ceux du secteur public, de contester l'action du gouvernement, de s'y opposer. Cela ne veut pas dire qu'aucun syndicat ne pourrait jamais être considéré comme faisant partie du "gouvernement" aux fins de l'art. 32. Il se peut bien que certains syndicats soient si intimement liés avec le gouvernement que leurs actions soient sujettes à un examen fondé sur la Constitution. Il ne fait cependant aucun doute, en l'espèce, que le SEFPO et le gouvernement ne sont pas en symbiose et que, par conséquent, les actions du syndicat sont, en soi, soustraites à l'application de l'art. 32.

Quel est l'effet de la conclusion que le syndicat n'est pas une entité gouvernementale? Le SEFPO soutient que, si la Charte ne s'applique pas à lui, la manière dont il dépense les cotisations qu'il perçoit échappe complètement à un examen fondé sur la Constitution. Je ne crois pas que cela s'ensuive. Si la perception de cotisations syndicales conformément à la formule Rand est en quelque sorte de nature gouvernementale et que cette action gouvernementale fait notamment en sorte que l'utilisation des cotisations est inconstitutionnelle, il me semble alors qu'il y a peut‑être lieu de tenir compte des dépenses du syndicat comme facteur dans l'analyse constitutionnelle. Il en est ainsi du fait que l'activité du gouvernement peut porter atteinte à des droits et à des libertés garantis par la Charte, en raison soit de son objet, soit de ses effets: voir R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295. Toutefois, je m'empresse d'ajouter que, parce que l'action gouvernementale peut avoir cet effet et ainsi faire en sorte que la question des dépenses du syndicat soit pertinente à l'analyse constitutionnelle, cela ne signifie pas qu'un recours pour atteinte aux droits et libertés garantis par la Charte sera nécessairement disponible contre le syndicat ou que le gouvernement peut ainsi réglementer la façon dont le syndicat choisit de dépenser ses fonds. Puisque la Charte s'applique seulement au gouvernement, les questions de responsabilité et de réparation ne peuvent être tranchées que par rapport au gouvernement et non aux acteurs privés.

Nous devons donc tenir compte de l'autre acteur qui participe à la perception et à l'utilisation des cotisations syndicales. À mon avis, l'application du critère à trois volets énoncé dans McKinney nous amène à conclure que l'École des mines, qui agit par l'intermédiaire du Conseil des gouverneurs, est une entité gouvernementale et que la Charte s'y applique.

Le "critère du contrôle"

Il ne fait aucun doute que l'École des mines est une entité gouvernementale. Les collèges communautaires sont établis et régis par le ministre des Collèges et Universités. Au nom du gouvernement provincial, le Ministre détermine le champ d'activité des collèges. La Loi l'autorise à prendre des règlements touchant leur administration, les programmes, les conditions d'admission, les frais de scolarité et les qualifications requises pour enseigner. Une partie importante des frais d'établissement et d'entretien des collèges est financée à même les fonds du gouvernement, tant provincial que fédéral, réservés à l'éducation. Le Ministre exerce en outre un contrôle important sur les dépenses en capital et le financement des collèges: voir les art. 4 et 5 de la Loi sur le ministère des Collèges et Universités, L.R.O. 1980, ch. 272.

Il est également clair que le Conseil des gouverneurs est contrôlé par le gouvernement. Le Conseil est un organisme créé par une loi qui en fait un mandataire de l'État et dont tous les membres sont nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil. L'objet du Conseil est de prêter son "assistance" au Ministre pour la planification, l'établissement et la coordination des programmes et des services des collèges. Aux termes du Règlement, les conseils d'administration des collèges sont assujettis au contrôle du Conseil, qui lui est soumis au contrôle du Ministre: voir par. 5(2) de la Loi sur le ministère des Collèges et Universités et le règlement 640, R.R.O. 1980. En vertu du par. 6(1) du Règlement, la négociation collective ressortit à la compétence du Conseil. De la même façon, conformément au par. 2(3) de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, le Conseil a compétence exclusive à l'égard de toutes les négociations menées au nom des employeurs visés par la Loi.

À mon avis, le gouvernement contrôle l'École des mines et le Conseil des gouverneurs, de sorte que ces entités devraient être considérées comme faisant partie du gouvernement aux fins de l'art. 32. Je conclus donc que l'application du critère de contrôle laisse fortement à penser que le paiement forcé de cotisations au syndicat, en raison de l'action conjointe du Conseil et du SEFPO, constitue une action gouvernementale aux fins de la Charte.

Le critère de la "fonction gouvernementale"

Dans l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, la Cour a examiné le rôle joué par le gouvernement dans la création des collèges communautaires au Canada; il en est ressorti que ces établissements scolaires sont des créatures du gouvernement et qu'il en a toujours été ainsi. Cela est tout aussi vrai pour les collèges communautaires de l'Ontario, y compris l'École des mines de Haileybury. Le système des collèges communautaires ontariens a été mis sur pied en 1965 par suite de l'adoption de la Department of Education Amendment Act 1965, S.O. 1965, ch. 28 (modifiant la Department of Education Act, R.S.O. 1960, ch. 94). Aux termes de cette loi, le ministre de l'Éducation était autorisé à créer des collèges d'arts appliqués et de technologie. Vingt‑deux collèges ont été établis dans les diverses régions de la province. Je conclus que l'enseignement offert dans les collèges communautaires est une fonction du gouvernement contemporain.

Le pouvoir conféré par la loi et le critère de l'intérêt public

Dans l'arrêt Douglas College, précité, j'ai appliqué ce volet du critère de l'art. 32 et conclu qu'on y avait également satisfait. Les raisons que j'ai données à l'appui de cette conclusion sont également applicables au présent pourvoi. À la page 612, je dis:

Il a déjà été établi que le collège est un mandataire de la Couronne et qu'il a le pouvoir de diriger ses affaires en vertu de sa loi habilitante. J'ai également déjà indiqué que les programmes de formation technique offerts dans les collèges communautaires relèvent de la responsabilité du gouvernement. La participation du gouvernement dans ce domaine se justifie facilement. Brièvement, il est essentiel à l'évolution et au développement de l'économie de disposer d'un personnel de soutien technique ayant reçu une formation adéquate. Sans une main‑d'{oe}uvre évoluée prête à travailler dans ces domaines, le développement technologique est compromis. C'est donc dans l'intérêt public que des services d'éducation sont offerts dans les domaines techniques.

À mon avis, l'École (y compris le Conseil des gouverneurs) est un mandataire de l'État. C'est là certainement le point de vue qu'a retenu la Commission des relations de travail de l'Ontario depuis plus de 20 ans: voir Fanshawe College of Applied Arts and Technology, [1967] O.L.R.B. Rep. 829. La Commission a récemment confirmé ce point de vue dans Sault College of Applied Arts and Technology, [1985] O.L.R.B. Rep. 1293. Dans cette affaire, le SEFPO avait demandé à la Commission d'être accrédité comme agent négociateur exclusif en vertu de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228. Le syndicat a soutenu qu'étant donné les modifications apportées à la loi applicable — l'abrogation de la Department of Education Act, précitée, et son remplacement par la Loi sur le ministère des Collèges et Universités, précitée — le collège n'était plus un mandataire de l'État et que, par conséquent, la Loi sur les relations de travail s'appliquait aux employés qui demandaient au syndicat de les représenter. La Commission a repoussé cet argument et a décidé que les relations de travail à Sault College continuaient d'être régies par la législation applicable aux relations du travail dans le secteur public. Je souscris à cette décision et je conclus que l'École des mines de Haileybury et le Conseil des gouverneurs sont des mandataires de l'État.

Comme c'était le cas dans Douglas College, le fait que le Conseil des gouverneurs soit un mandataire de l'État créé, financé et largement contrôlé par le gouvernement, conjugué au fait que l'École des mines exerce une fonction gouvernementale dans l'intérêt public, m'amène à conclure que l'École des mines et le Conseil des gouverneurs font partie du gouvernement aux fins du par. 32(1) de la Charte.

Comme ce pourvoi a été entendu avant que soit rendu l'arrêt McKinney de notre Cour, certaines questions soulevées par les parties ont déjà été tranchées. Quoi qu'il en soit, il serait utile d'aborder et de clarifier certaines de ces questions dans ce pourvoi. Le syndicat avance un argument qui présente beaucoup d'intérêt: il soutient que parce que la question en litige dans ce pourvoi porte sur une condition d'emploi arrêtée d'un commun accord par l'agent négociateur et le Conseil des gouverneurs, la Charte ne s'y applique pas. À mon sens, le fait que l'action contestée soit le produit de l'effort conjoint du gouvernement et d'une entité privée n'enlève pas à l'action son caractère gouvernemental aux fins du par. 32(1). Autrement, tous les contrats du gouvernement échapperaient au contrôle judiciaire. Je ne puis accepter que le gouvernement devrait être en mesure de se soustraire à ses obligations constitutionnelles en choisissant simplement de mener ses affaires au moyen d'un contrat.

Le syndicat affirme en outre que la Charte ne s'applique qu'aux actions qui font partie de la fonction du gouvernement et non à tous les actes accomplis par un acteur gouvernemental. Cette position reçoit un certain appui dans la doctrine: voir Swinton, "Application de la Charte canadienne des droits et libertés", dans Beaudoin et Tarnopolsky, Charte canadienne des droits et libertés (1982), à la p. 51. Le professeur Swinton ne semble pas affirmer catégoriquement que la Charte ne s'applique pas aux actions gouvernementales qui sont essentiellement de nature privée, commerciale ou contractuelle. Ce qu'elle soutient, à mon sens, c'est que les pratiques du gouvernement en matière contractuelle devraient être soumises à la Charte, de façon à empêcher le gouvernement d'utiliser un contrat pour échapper au contrôle judiciaire: voir p. 63. En revanche, dans le cas des sociétés d'État, il peut être exagéré, selon elle, d'assimiler leurs activités commerciales à des fonctions gouvernementales. Aux pages 71 et 72, elle écrit:

D'autres difficultés surgissent lorsqu'il s'agit d'établir l'éventail des organismes subordonnés et des sociétés de la Couronne soumis à la Charte. Ainsi, pour établir lesquels de ces organismes sont visés par le terme "gouvernement", on pourrait utiliser le critère de mandat de la Couronne, en supposant que l'on rejette l'argument voulant que le fait que ces organismes aient été mis sur pied par le gouvernement ou que celui‑ci en soit le propriétaire les amène en soi sous l'empire de la Charte, même s'il s'agit d'une personne morale distincte de la Couronne. À notre avis, un critère aussi nettement tranché n'est pas utile. Une entreprise comme Air Canada a un fonctionnement semblable à celui des transporteurs privés comme le Canadien Pacifique. Elle est régie par la même entité gouvernementale, la Commission canadienne des transports, et leur fait concurrence. Ses actionnaires sont peut‑être le peuple du Canada, mais à tous autres égards elle est similaire à n'importe quelle ligne aérienne. Pourquoi la Charte devrait‑elle s'appliquer à ses politiques en matière de tarifs ou d'embauchage?

Dans le présent pourvoi, il n'est pas nécessaire de décider si les sociétés d'État sont des entités gouvernementales ni, dans la négative, de décider si les activités de nature purement commerciale de ces sociétés constituent une action gouvernementale aux fins du par. 32(1) de la Charte, et je ne voudrais pas que l'on croie que je désapprouve les propos du professeur Swinton que j'ai cités. Il suffit de dire en l'espèce, toutefois, que l'une des parties à la convention collective contenant la clause contestée est une entité gouvernementale et que, par conséquent, la Charte s'applique à cette clause. Il y a de très bonnes raisons de conclure que la Charte s'applique à toutes les activités des entités gouvernementales et non pas seulement à celles que nous pourrions rattacher à leur champ d'activité intrinsèque. À bien des égards, le mode de fonctionnement qu'adopte le gouvernement sert de modèle d'organisation au secteur privé. Dans le passé, le gouvernement a assorti de restrictions ses propres rapports avec ses employés, vraisemblablement dans l'espoir que les employeurs privés en fassent autant: voir la Loi sur l'équité en matière d'emploi, S.C. 1986, ch. 31. Et en matière de Charte, il n'y a aucune raison de ne pas astreindre les entités jugées gouvernementales à l'obligation de respecter la Constitution dans toutes leurs opérations.

Je suis disposée à conclure que la Charte s'applique à la clause de la convention collective pour l'unique raison que l'une des parties est une entité gouvernementale. Toutefois, comme les parties et les intervenants ont avancé maints arguments relatifs à la question de savoir si, dans ce pourvoi, une action gouvernementale était en cause, il serait peut‑être utile d'examiner ces arguments.

b) Action gouvernementale

D'après les arguments entendus, deux "actes" en cause dans les circonstances de la présente affaire participeraient suffisamment de l'action gouvernementale pour justifier l'application de la Charte. L'appelant soutient que le précompte obligatoire de cotisations syndicales reposait sur un texte de loi. Il affirme de plus qu'il y a eu action gouvernementale lorsque le gouvernement a exercé un contrôle précis et important sur la décision du Conseil des gouverneurs d'accepter la formule Rand. Je vais étudier ces arguments à tour de rôle.

L'appelant soutient que c'est en vertu des art. 51 à 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges qu'il est lié par la convention collective signée par l'École et le SEFPO, que le syndicat est son représentant mandaté et que, dans ce contexte, le précompte syndical généralisé est autorisé. Cette combinaison d'éléments représente, selon lui, une action législative gouvernementale suffisante pour déclencher l'application de la Charte. Par contre, le syndicat affirme que la Loi ne force pas M. Lavigne comme il le prétend. Selon l'argument du syndicat, il s'agit d'un texte facultatif qui n'"impose" que la règle de la majorité. Le SEFPO dit qu'il est faux d'affirmer que, n'eût été la Loi sur la négociation collective dans les collèges, l'appelant ne serait pas tenu de payer des cotisations. Toute obligation à cet égard est plutôt fonction du pouvoir de négociation des parties. En l'occurrence, les dispositions législatives que l'appelant cherche à contester sont simplement facultatives, ne font que conférer des droits et des obligations à des parties privées et échappent donc à l'examen fondé sur la Charte.

Dans l'arrêt Dolphin Delivery, précité, le juge McIntyre a décidé que la Charte s'applique notamment à la branche législative du gouvernement et, par conséquent, aux fruits de ses efforts, savoir la législation. Il semblerait donc, superficiellement, que l'obligation de cotiser est une question assujettie à l'examen fondé sur la Constitution puisque la loi en cause en l'espèce permet expressément cette pratique. Le juge McIntyre a toutefois ajouté que la Charte ne s'applique pas aux actions privées. Ce principe ne serait‑il pas violé si l'on décidait que la Charte s'applique à une loi facultative? À mon avis, il faut répondre à cette question par l'affirmative. Tout le monde sait qu'une partie importante des travaux du Parlement et des assemblées législatives est consacrée à ce qui constitue essentiellement des lois de réglementation qui régissent les rapports entre parties privées. Ces lois fixent les limites des actions privées, mais ne touchent pas, en règle générale, à la façon dont les citoyens choisissent de se comporter à l'intérieur de ces limites. C'est ainsi que, dans bien des cas, la "législation facultative" n'implique pas que le gouvernement donne son approbation à ce qui est permis, mais suppose tout au plus qu'il donne son assentiment.

Par ailleurs, il faut reconnaître que, si notre Cour devait décider sans réserve que la Charte ne s'applique pas à la législation facultative, la porte serait sûrement ouverte à des abus généralisés de la part du gouvernement. Notre Cour a déjà reconnu qu'il y a lieu de décourager les moyens formels d'éviter l'application de la Charte. Ainsi, dans McKinney, la Cour n'a pas été convaincue qu'une interprétation stricte doit être donnée au mot "loi" employé à l'art. 15 de manière à exclure les contrats. Présageant l'usage abusif qui pourrait être fait de pareille conclusion, le juge La Forest fait observer, à la p. 277:

Il serait facile pour les législatures et les gouvernements de contourner les restrictions de la Charte en procédant simplement à des affectations de crédits pour promouvoir certaines initiatives.

Par analogie, il est facile d'imaginer que le gouvernement puisse se soustraire à son obligation de respecter les garanties de la Charte au moyen de lois facultatives. Il s'agit là bien sûr d'un résultat que notre Cour devrait s'efforcer d'éviter. De quelles réserves y a‑t‑il donc lieu d'assortir le principe général selon lequel les dispositions législatives facultatives sont insuffisantes en soi pour déclencher l'application de la Charte?

D'une façon générale, je croirais qu'il faudrait examiner attentivement toutes les circonstances de chaque cas pour déterminer si le gouvernement a encouragé ou appuyé de manière importante l'acte qui est en cause. Selon le contexte, l'adoption d'une disposition facultative peut en effet justifier la conclusion que le gouvernement a approuvé ou encouragé une activité particulière d'une façon suffisante pour pouvoir invoquer les garanties formulées dans la Charte.

En l'espèce, il est inutile de se prononcer définitivement sur cette question car, à mon sens, le gouvernement a nettement exercé un contrôle sur la décision d'appliquer la formule Rand à tous les membres de l'unité de négociation. En l'occurrence, le gouvernement provincial a exercé un contrôle important sur les conditions d'emploi à l'École des mines. Comme je l'ai expliqué précédemment, la négociation collective à l'École relève de la compétence du Conseil des gouverneurs. Le Conseil est un mandataire de l'État chargé de représenter le Ministre. Par surcroît, le Règlement assujettit ses décisions à l'approbation du Ministre. Vu ces faits, je crois que le gouvernement y a été pour beaucoup dans l'organisation de l'acte contesté en l'espèce.

En résumé, je conclus donc qu'en l'espèce, il y a eu une action gouvernementale suffisante pour justifier un examen fondé sur la Charte en ce qui a trait à l'adoption de la formule Rand. Ce résultat découle du fait que c'est une entité gouvernementale qui a participé à l'acceptation de cette formule de sécurité syndicale. En outre, bien que cela ne soit pas nécessaire pour arriver à notre conclusion, il y a également le fait que le gouvernement a exercé un contrôle particulier et important sur cette action, de sorte qu'elle participe de l'action gouvernementale. Quant à la question de l'utilisation des cotisations, j'ai conclu que leur dépense ne constitue pas en soi une action gouvernementale et que, par conséquent, la Charte ne s'y applique pas. J'arrive maintenant au fond de la contestation de l'appelant.

2. Liberté d'association

L'alinéa 2d) de la Charte est ainsi conçu:

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:

. . .

d) liberté d'association.

L'appelant soutient que, parce qu'il est obligé de cotiser au syndicat, il est de ce fait associé avec le SEFPO contre son gré. Monsieur Lavigne affirme que c'est cette obligation de cotiser en soi qui donne lieu à une violation de l'al. 2d) et que la façon dont le syndicat dépense les cotisations qu'il perçoit n'est pas pertinente relativement à ses droits d'association. Le syndicat intimé soutient pour sa part que le système de précompte obligatoire des cotisations ne porte pas atteinte à l'al. 2d). Il affirme que l'al. 2d) ne comprend pas la liberté de ne pas s'associer, mais ne garantit que la liberté de s'associer, c'est‑à‑dire la liberté de s'unir. Le SEFPO soutient également que, même si l'al. 2d) protégeait vraiment le droit des individus de ne pas s'associer, ce droit n'a pas été violé en l'espèce. La question principale soulevée par ce moyen d'appel est donc de savoir si l'al. 2d) de la Charte ne protège que la liberté de s'associer ou s'il garantit aussi le droit des individus de refuser de s'associer.

Notre Cour a déjà eu l'occasion d'étudier la portée de la liberté garantie par l'al. 2d) et il peut être utile de s'inspirer de ces décisions pour répondre à cette question. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (le Renvoi relatif à l'Alberta), le litige portait sur la constitutionnalité de certaines dispositions législatives interdisant la grève et prévoyant l'arbitrage obligatoire pour résoudre les conflits de travail dans le secteur public de l'Alberta. On a fait valoir que ces dispositions violaient le droit de grève du syndicat, qui, a‑t‑on affirmé, faisait partie intégrante de la liberté d'association prévue à l'al. 2d). La Cour, à la majorité, a repoussé l'argument du syndicat selon lequel le droit de grève était consacré dans la Constitution. Certes, les juges ont exprimé des opinions divergentes sur la question de savoir si le droit de grève a été constitutionnalisé et pourquoi il l'a été ou ne l'a pas été, mais ils sont tombés d'accord sur la nature de l'objectif général qui sous‑tend la garantie de la liberté d'association. À la page 334, le juge en chef Dickson explique le rôle de la liberté d'association en ces termes:

La liberté d'association, c'est la liberté de s'unir dans la poursuite d'un objectif commun ou pour promouvoir une cause commune. C'est l'une des libertés fondamentales garanties par la Charte, une condition essentielle de toute société libre et démocratique, qui protège les individus de la vulnérabilité résultant de l'isolement et qui assure la possibilité d'avoir une participation efficace dans la société. Dans toutes les sphères de l'activité humaine et tout au long de l'histoire, des individus ont formé des associations vouées à la poursuite d'intérêts et d'aspirations communs. En s'associant, les individus parviennent à faire entendre leur voix pour façonner ce qui permet de répondre à leurs besoins, à leurs droits et à leurs libertés.

Aux pages 365 et 366, il ajoute:

À mon sens, la garantie constitutionnelle de la liberté d'association vise à reconnaître la nature sociale profonde des entreprises humaines et à protéger l'individu contre tout isolement imposé par l'État dans la poursuite de ses fins.

En tant qu'êtres sociaux, notre liberté d'agir collectivement est une condition première de la vie communautaire, du progrès humain et d'une société civilisée.

. . .

L'association a toujours été le moyen par lequel les minorités politiques, culturelles et raciales, les groupes religieux et les travailleurs ont tenté d'atteindre leurs buts et de réaliser leurs aspirations; elle a permis à ceux qui, par ailleurs, auraient été vulnérables et inefficaces de faire face, à armes plus égales, à la puissance et à la force de ceux avec qui leurs intérêts interagissaient et, peut‑être même, entraient en conflit.

Bien que le Juge en chef ait été dissident, tous ses collègues ont souscrit à son point de vue selon lequel l'al. 2d) vise à protéger le droit des individus de former des associations. Par exemple, le juge Le Dain fait, à la p. 391, les remarques qui suivent au sujet de l'importance de cette liberté:

La liberté d'association est particulièrement importante pour l'exercice d'autres libertés fondamentales comme la liberté d'expression et la liberté de conscience et de religion. Celles‑ci présentent un large champ de protection d'activités collectives. De plus, la liberté de travailler à la constitution d'une association, d'appartenir à une association, de la maintenir et de participer à ses activités licites sans faire l'objet d'une peine ou de représailles ne doit pas être tenue pour acquise.

Le juge McIntyre a accepté lui aussi la conclusion du juge en chef Dickson relativement à l'objectif qui sous‑tend l'al. 2d). Il déclare, aux pp. 393 et 395:

La valeur de la liberté d'association, en tant que force unificatrice et libératrice, ressort du fait que, historiquement, le conquérant qui veut dominer des peuples étrangers s'attaque d'abord immanquablement à la liberté d'association afin d'éliminer toute forme d'opposition efficace. Les assemblées sont interdites, des couvre‑feux sont imposés, le commerce est supprimé et des contrôles rigides sont institués pour isoler et ainsi débiliter l'individu. Inversement, en rétablissant la souveraineté nationale, l'État démocratique entreprend aussitôt de supprimer les restrictions apportées à la liberté d'association.

. . .

Bien que, à l'instar de la plupart des autres droits fondamentaux, la liberté d'association n'ait pas un objet ou une valeur unique, elle repose essentiellement sur une proposition assez simple: pour l'individu, la réalisation de certains objectifs par l'exercice de ses droits individuels est généralement impossible sans l'aide et la coopération d'autrui. [traduction] "L'homme, comme l'a fait observer Aristote, est un "animal social façonné par la nature pour vivre en groupe", qui s'associe à ses semblables à la fois pour satisfaire son besoin de relations sociales et pour réaliser des fins communes." (L. J. MacFarlane, The Theory and Practice of Human Rights (1985), à la p. 82.)

Ainsi, notre Cour, en interprétant l'objectif qui sous‑tend l'al. 2d), a conclu unanimement que la liberté d'association vise à protéger la poursuite collective d'objectifs communs. Cette interprétation de l'objet de la garantie de la liberté d'association a été confirmée dans des arrêts plus récents. Par exemple, l'al. 2d) a encore fait l'objet d'un examen dans le contexte des relations de travail dans Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367 ("I.P.F.P."). Dans cette affaire, on contestait un texte de loi qui laissait l'accréditation d'agents négociateurs à l'entière discrétion du gouvernement. La Cour, à la majorité, a décidé que la loi ne violait pas l'al. 2d), concluant que la question avait été tranchée dans le Renvoi relatif à l'Alberta. Aux pages 401 et 402, le juge Sopinka résume les conclusions des divers juges dans le Renvoi relatif à l'Alberta:

Après avoir examiné les différents motifs de jugement dans le Renvoi relatif à l'Alberta, j'arrive à la conclusion qu'il se dégage quatre propositions différentes quant à l'étendue de la liberté d'association garantie par l'al. 2d): premièrement, l'al. 2d) protège la liberté de constituer une association, de la maintenir et d'y appartenir; deuxièmement, l'al. 2d) ne protège pas une activité pour le seul motif que cette activité est un objet fondamental ou essentiel d'une association; troisièmement, l'al. 2d) protège l'exercice collectif des droits et libertés individuels consacrés par la Constitution; et quatrièmement, l'al. 2d) protège l'exercice collectif des droits légitimes des individus.

Le juge Cory, dissident, a convenu que l'objectif social de la liberté garantie par l'al. 2d) avait été énoncé dans le Renvoi relatif à l'Alberta, affirmant, à la p. 379, que "[l]a liberté d'association est la liberté de se joindre à d'autres personnes dans le but de réaliser des objectifs communs".

Le principe énoncé dans le Renvoi relatif à l'Alberta a aussi été accepté dans d'autres contextes que celui de la négociation collective. Dans R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235, par exemple, la disposition du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, interdisant la sollicitation a été contestée notamment pour la raison qu'elle violait l'al. 2d) de la Charte. S'exprimant au nom de la majorité, le juge en chef Dickson a décidé que l'al. 195.1(1)c) visait l'expression plutôt que l'association et que, par conséquent, il ne touchait pas à la protection reconnue par l'al. 2d). Quoiqu'il ait fini par conclure que l'al. 2d) ne s'appliquait pas dans les circonstances, le Juge en chef, en rendant sa décision, fait les observations suivantes sur le sens du jugement rendu dans le Renvoi relatif à l'Alberta, à la p. 1243:

Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, notre Cour a fait un examen complet des origines historiques et de la portée constitutionnelle de la liberté d'association. J'estime inutile de revenir ici sur les objets et le sens de la garantie reconnue par l'al. 2d) de la Charte qui ont été examinés dans les motifs de cet arrêt.

Je n'ai pas souscrit à la conclusion du Juge en chef selon laquelle l'al. 2d) n'était pas applicable à l'activité visée par l'al. 195.1(1)c) du Code criminel, c'est‑à‑dire la vente de services sexuels. J'étais toutefois absolument d'accord avec lui pour dire que la garantie de la liberté d'association a pour objet de protéger le droit d'une personne de se joindre à autrui pour poursuivre des objectifs communs.

Il semblerait donc que notre Cour a conclu à l'unanimité à maintes reprises et dans divers contextes que l'al. 2d) a pour objet de favoriser l'action collective de personnes en vue de réaliser des objectifs communs. Suivant l'interprétation donnée au point de vue de notre Cour par les tribunaux d'instance inférieure, la Charte ne garantit pas la liberté de ne pas s'associer: voir Arlington Crane Service Ltd. v. Ontario (Minister of Labour) (1988), 67 O.R. (2d) 225 (H.C.), et Re Pruden Building Ltd. and Construction & General Workers' Union Local 92 (1984), 13 D.L.R. (4th) 584 (B.R. Alb.).

L'appelant cherche cependant à limiter la portée de ce qui a été dit dans le Renvoi relatif à l'Alberta et dans les décisions qui ont suivi. Monsieur Lavigne soutient que notre Cour est arrivée à sa conclusion quant à la portée de l'al. 2d) dans le contexte de l'ingérence gouvernementale dans une action collective et qu'en réalité, elle n'a jamais été saisie de la question de savoir si l'al. 2d) inclut la liberté de ne pas s'associer. L'appelant exhorte la Cour à étendre la portée de l'al. 2d) pour y englober le droit de ne pas s'associer et il cite un certain nombre de précédents à l'appui de cette thèse.

Monsieur Lavigne s'appuie sur l'arrêt de notre Cour Oil, Chemical and Atomic Workers International Union v. Imperial Oil Ltd., [1963] R.C.S. 584. Dans cette affaire, la loi provinciale interdisait aux syndicats de verser des contributions aux partis politiques et aux candidats aux élections en puisant à même les sommes obtenues grâce à des systèmes de précompte de cotisations et les obligeait à remettre une déclaration attestant qu'ils s'étaient conformés à la Loi à cet égard. L'employeur et le syndicat s'étaient entendus sur le précompte obligatoire de cotisations et sur l'adhésion obligatoire au syndicat et avaient inséré une clause en ce sens dans la convention collective. Comme le syndicat n'avait pas remis la déclaration exigée par la Loi, Imperial Oil a refusé de continuer de faire les déductions. Le syndicat a alors poursuivi la société en recouvrement. Pour justifier ses actions, le syndicat a fait valoir que la Loi excédait la compétence de la province de la Colombie‑Britannique parce qu'elle avait pour objet de réglementer des questions touchant les élections fédérales et les droits fondamentaux qui relèvent, dans les deux cas, de la compétence fédérale et non pas de celle des provinces en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867.

Avant de conclure que la Loi, de par son caractère véritable, se rapporte à la propriété et aux droits civils et que, par conséquent, elle relève de la compétence de la législature provinciale, le juge Martland fait cette remarque, à la p. 593:

[traduction] La Labour Relations Act a une incidence importante sur les droits civils de chaque employé du fait qu'elle accorde aux syndicats accrédités le pouvoir de lier les employés par une convention, ainsi que le pouvoir de conclure des conventions qui les obligent à adhérer à un syndicat. Une loi de cette nature relève des pouvoirs de la législature . . . À mon sens, la loi attaquée en l'espèce ne fait que prévoir que la cotisation versée par chaque employé pour adhérer à un tel organisme ne peut pas être dépensée à des fins politiques que cet employé n'approuverait pas. L'association de cette personne et du syndicat résulte d'une prescription de la loi. [Je souligne.]

Certes, cette observation semble, à première vue, étayer l'argument de M. Lavigne, mais les considérations suivantes en réduisent l'importance par rapport à ce pourvoi. Qui plus est, la qualification d'une loi aux fins d'une décision se rapportant au partage des pouvoirs diffère complètement de l'interprétation d'une loi aux fins de l'application de la Charte. Cette proposition se dégage sans équivoque du jugement rendu par notre Cour dans l'affaire Big M Drug Mart, précitée, et de l'arrêt plus récent Douglas College, précité. En second lieu, l'affaire Oil, Chemical portait à l'évidence sur une clause d'"atelier fermé" et non sur une clause de précompte syndical généralisé. C'est‑à‑dire que l'article négocié entre le syndicat et l'employeur et incorporé dans la convention collective dans cette affaire établissait, comme condition d'emploi, que les employés adhèrent vraiment au syndicat plutôt que d'être simplement tenus de verser des sommes équivalant aux cotisations syndicales. Dans la mesure où ce fait a influencé le raisonnement du juge Martland, il y a indubitablement lieu d'établir une distinction entre cette situation et la présente affaire. Monsieur Lavigne n'était pas obligé d'adhérer au syndicat et, de fait, il a choisi de s'en abstenir, comme il en avait le privilège.

L'appelant invoque aussi la décision de la Commission européenne des Droits de l'Homme dans Young, James and Webster v. United Kingdom (1980), 3 E.H.R.R. 20. Cette affaire portait sur une plainte selon laquelle une clause d'atelier fermé, qui avait été négociée et insérée dans la convention collective, violait les droits d'association garantis par l'article 11 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Les plaignants avaient été renvoyés par British Rail parce qu'ils avaient refusé d'adhérer au syndicat, après que l'employeur et l'agent négociateur eurent ratifié la convention. La Commission a conclu à la violation de la Convention. Néanmoins, je suis d'avis que la décision Young, James and Webster n'apporte que peu d'appui à la thèse de l'appelant. Comme dans l'affaire Oil, Chemical et contrairement au cas qui nous occupe, l'article contesté de la convention collective prescrivait un "atelier fermé". Fait plus décisif, la Commission a refusé expressément de fonder sa décision sur un droit de ne pas s'associer, ce qui ressort nettement du passage suivant, tiré des pp. 26 et 27, où elle déclare qu'elle [traduction] "n'a pas à examiner la question plus générale de savoir si la liberté positive garantie par l'article 11(1) implique aussi une liberté négative".** En effet, l'essentiel de la décision est que les droits de s'associer des plaignants ont été violés parce qu'il leur a été interdit d'adhérer au syndicat de leur choix. Il est tout à fait clair que c'était là le coeur de la décision, comme en font foi les observations suivantes de la Commission, à la p. 26:

[traduction] En ce qui concerne l'individu auquel les droits mentionnés à l'article 11 sont garantis, ces termes impliquent qu'un travailleur doit pouvoir choisir le syndicat le mieux à même, selon lui, de protéger ses intérêts, et s'il estime qu'aucun des syndicats existants ne peut le faire effectivement, de fonder avec d'autres un nouveau syndicat. Ceci est particulièrement important vu que, comme le montrent les présentes affaires, les syndicats peuvent avoir des affiliations politiques.**** [Je souligne.]

Pour terminer, M. Lavigne invoque abondamment la jurisprudence américaine pour étayer son argument relatif à la portée de l'al. 2d) et, en particulier, l'arrêt de la Cour suprême des États‑Unis Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977). Cette affaire portait sur la constitutionnalité d'une clause d'une convention collective touchant le précompte syndical généralisé. Comme M. Lavigne, les appelants dans cette affaire ont prétendu qu'en dépensant une partie de leurs cotisations pour des causes politiques qu'ils ne soutenaient pas, le syndicat violait leurs droits constitutionnels garantis par le Premier amendement. La Cour suprême des États‑Unis leur a donné raison et elle a ordonné au syndicat de rembourser la partie des cotisations affectée à des causes politiques.

Contrairement aux autres sources sur lesquelles l'appelant s'appuie, la Cour suprême a, de toute évidence, dans l'arrêt Abood, reconnu le droit de ne pas s'associer. Mais si Abood constitue de loin le précédent qui fait le plus autorité quant à la protection constitutionnelle de ce droit, notre Cour doit faire preuve de prudence en adoptant une décision, si convaincante soit‑elle, d'un tribunal étranger. Notre Cour a constamment affirmé que, quand bien même elle peut sans aucun doute tirer profit de l'expérience des tribunaux américains et d'autres tribunaux étrangers, en matière constitutionnelle, elle n'est pas du tout liée par cette expérience ni par la jurisprudence en découlant. Le caractère unique de la Charte canadienne des droits et libertés tient non seulement à la structure distincte de la Charte, comparativement au Bill of Rights américain, mais encore aux particularités de la tradition culturelle, historique, sociale et politique du Canada. C'est ainsi que le juge Lamer, dans le Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486, a souligné le rôle prééminent de l'article premier de notre Charte, qui distingue notre constitution de celle de nos voisins les Américains. Et dans l'arrêt McKinney, précité, la notion de gouvernement a été examinée dans la perspective particulière du Canada afin de déterminer le sens du mot "gouvernement" employé à l'art. 32 de la Charte.

Ces observations sont particulièrement à propos dans ce pourvoi car, en ce qui concerne la liberté d'association, notre Charte contraste d'une façon frappante avec le Bill of Rights américain. Dans la Constitution des États‑Unis, la liberté d'association n'est pas reconnue explicitement. C'est seulement parce que les tribunaux ont reconnu qu'elle pouvait être inférée de la liberté de parole garantie par le Premier amendement que la protection de cette liberté est devenue possible. L'imbrication constitutionnelle de la liberté de parole et de la liberté d'association aux États‑Unis ressort nettement des diverses opinions exprimées dans Abood. Par exemple, le juge Stewart dit, à la p. 233: [traduction] "Nos décisions établissent clairement et indubitablement que la liberté de s'associer dans le but de défendre des croyances et des idées est protégée par le Premier et le Quatorzième amendements". De l'avis de la majorité, c'est dans l'imposition de l'expression d'opinions politiques que réside l'essence de la violation. Aux pages 234 et 235, le juge Stewart dit:

[traduction] [Les appelants] soutiennent précisément qu'ils peuvent constitutionnellement empêcher le syndicat de dépenser une partie de leurs cotisations pour contribuer à la caisse de candidats aux élections et d'exprimer des opinions politiques sans rapport avec ses fonctions d'agent négociateur exclusif. Nous avons conclu que cet argument est bien fondé.

. . .

Qu'il soit fait obligation, et non défense, aux appelants de verser des contributions politiques, il n'en résulte pas moins une violation de leurs droits constitutionnels. En effet, au c{oe}ur du Premier amendement, il y a l'idée qu'une personne doit être libre de croire ce qu'elle veut et que, dans une société libre, les croyances de chacun doivent se former dans son esprit et sa conscience et non être imposées par l'État. [Je souligne.]

Voir aussi: Reena Raggi, "An Independent Right To Freedom of Association" (1977), 12 Harv. C.R.‑C.L. Law Rev. 1.

Par contre, sous le régime de la Charte, il n'est pas nécessaire d'établir de lien entre l'association et l'expression pour que l'al. 2d) s'applique. Le juge en chef Dickson fait ressortir cette distinction dans le Renvoi relatif à l'Alberta, à la p. 364:

Je ne saurais cependant accepter que la liberté d'association doit être interprétée de manière aussi restrictive. L'alinéa 2d) de la Charte garantit de manière expresse et indépendante la liberté d'association. À cet égard, il contraste vivement avec le Premier amendement de la Constitution américaine. La démarche déductive [employée par les tribunaux américains] rendrait, à mon avis, largement superfétatoire l'al. 2d).

L'arrêt R. c. Skinner, précité, a de même nettement établi que, si les libertés garanties par la Charte se renforcent mutuellement, elles restent séparées et distinctes. Pour le juge en chef Dickson, l'application de l'al. 2d) est implicitement exclue lorsqu'il est manifeste que la loi en cause vise avant tout une activité humaine protégée par une autre garantie de la Charte, en l'occurrence l'activité d'expression protégée par l'al. 2b). J'ai émis l'opinion, par contre, qu'il était possible d'invoquer l'al. 2b) et l'al. 2d) dans la mesure où les activités visées étaient du genre de celles que ces dispositions étaient destinées à protéger contre toute atteinte du législateur. Malgré ces divergences de vues, tous ont convenu dans Skinner que la liberté d'association a une fonction très différente de celle de la liberté d'expression.

En résumé, aucun des précédents cités par l'appelant n'appuie sans équivoque sa thèse selon laquelle il y a lieu de reconnaître que l'al. 2d) comprend le droit de ne pas s'associer. La jurisprudence mise à part, l'appelant affirme que, si l'al. 2d) protège le droit de s'associer, il doit en toute logique protéger aussi l'inverse, soit le droit de ne pas s'associer. Notre Cour a repoussé ce genre de raisonnement dans R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296, où l'on a soutenu que, si l'al. 11f) de la Charte garantissait le droit de subir un procès avec jury et le droit de l'accusé d'y renoncer, cette disposition devait aussi nécessairement lui garantir le droit d'être jugé devant un juge seul. Voici la réponse qui est donnée à cet argument, à la p. 1321:

Il n'existe pas de droit constitutionnel à un procès sans jury. Il existe un droit constitutionnel à un procès avec jury et il existe peut‑être un "droit", au sens large de ce terme, pour l'accusé de renoncer au droit à un procès avec jury. Un accusé peut rejeter le droit que lui confère l'al. 11f), mais ce rejet ne transforme pas, à mon avis, le droit constitutionnel à un procès avec jury en un droit constitutionnel à un procès sans jury, de manière à écarter l'application des dispositions impératives du Code criminel relatives aux procès avec jury.

À mon sens, l'appelant n'a pas fait valoir de raisons suffisamment sérieuses pour justifier l'élargissement du concept de la liberté d'association, en fonction de l'objet qu'il vise, de manière à inclure la liberté de ne pas s'associer. Pour reprendre les termes du juge Dickson, dans l'arrêt Big M Drug Mart, précité, à la p. 344, cela reviendrait à "aller au delà de l'objet véritable du droit ou de la liberté en question". L'objet de l'al. 2d) a déjà été soumis à un examen complet et équitable et il me semble qu'il y a de bonnes raisons de confirmer l'interprétation donnée à cette disposition. Par exemple, Me Goudge a soutenu qu'élargir la portée de l'al. 2d) afin d'y englober une liberté d'association négative ouvrirait la porte à des conflits entre les droits de s'associer des syndiqués et les droits de ne pas s'associer des non‑syndiqués. Interpréter ainsi cette disposition placerait la Cour dans la situation impossible où elle aurait à choisir quels droits garantis par l'al. 2d) devraient l'emporter. Je suis d'accord avec l'avocat de l'intimé pour dire qu'il faut autant que possible éviter toute interprétation produisant ce résultat.

J'ajouterais que restreindre la portée de l'al. 2d) aux droits de s'associer s'accorde mieux avec une conception sérieuse des garanties reconnues par la Charte qui évite de les banaliser. Dans Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, notre Cour a rejeté le critère de la "simple distinction" pour l'interprétation du terme "discrimination" utilisé à l'art. 15 de la Charte, parce que cela aurait pour effet de banaliser la promesse d'égalité très importante que reconnaît cette disposition. Si toute différence de traitement entraînait une violation de l'art. 15, la valeur réelle de la garantie d'égalité serait anéantie. Un point de vue semblable peut être adopté à l'égard de l'al. 2d). C'est un fait que, dans notre civilisation, nous sommes, en tant qu'êtres humains, nécessairement engagés dans des associations que nous n'avons pas choisies. Dans ces conditions, il faut être naïf pour affirmer que la Constitution peut ou devrait nous permettre de nous soustraire à toutes les associations que nous ne jugeons pas souhaitables. Ce serait impossible et la simple tentative de le faire serait tourner en dérision le droit énoncé à l'al. 2d).

Au cours des plaidoiries, on a donné plusieurs exemples qui démontrent à quels résultats absurdes aboutirait le droit de ne pas s'associer. Le meilleur exemple est l'analogie faite avec l'obligation de payer des impôts. Selon la logique que commande l'analyse fondée sur la liberté négative, on pourrait soutenir que notre système fiscal oblige tous les contribuables à s'associer au parti politique au pouvoir, à ses politiques et aux utilisations qui sont faites des recettes fiscales. S'il était exact que l'al. 2d) protège de telles associations forcées, tous les contribuables ayant quelque chose à redire pourraient théoriquement recourir aux tribunaux et insister pour que chaque dépense de recettes fiscales soit soumise à une analyse fondée sur l'article premier.

L'appelant a cherché à distinguer cette situation de la présente affaire pour le motif que les citoyens assujettis à l'impôt acceptent de se soumettre à ce régime quand ils choisissent d'appartenir à une collectivité dirigée par des représentants élus démocratiquement. À mon sens, aucune distinction ne saurait être faite en principe entre notre système global de gouvernement et le rôle qu'y joue la taxation, et la mini‑démocratie du lieu de travail. Suivant notre régime de relations de travail, tous les membres de l'unité de négociation ont une chance égale de participer au choix de leurs représentants et de joindre les rangs du syndicat, à leur gré. Au surplus, à l'instar de notre système de démocratie représentative, les membres de l'unité de négociation peuvent aussi décider d'évincer leur agent négociateur s'ils ne sont pas satisfaits de la façon dont il s'acquitte de sa tâche. C'est pourquoi le système du précompte obligatoire ne diffère pas en principe du système fiscal en régime démocratique et l'argument de Me O'Connor selon lequel il y a lieu de les distinguer n'est pas fondé.

Je crois qu'il est clair que, même s'il appartenait aux tribunaux, à titre de gardiens de la Constitution, d'examiner minutieusement l'utilisation des impôts, et c'est là une proposition que j'ai beaucoup de mal à admettre, il serait peu judicieux de consacrer les ressources limitées de notre système judiciaire à pareille entreprise. C'est précisément le problème qui s'est posé depuis l'arrêt Abood, précité. Dans cette affaire, la Cour suprême des États‑Unis s'est expressément abstenue de décider quelles dépenses se rapportaient à des objectifs "légitimes" de la négociation collective, laissant aux tribunaux d'instance inférieure le soin de trancher ces questions. Par voie de conséquence, des litiges de cette nature sont continuellement devant les tribunaux depuis des années: voir, par exemple, Ellis v. Brotherhood of Railway, Airline and Steamship Clerks, 466 U.S. 435 (1984). Bref, la reconnaissance de l'inconstitutionnalité des contributions obligatoires a suscité d'innombrables différends aux États‑Unis.

Au Canada, par contre, les tribunaux se sont efforcés jusqu'à maintenant de résoudre, d'une manière très différente, les problèmes pratiques provoqués par la reconnaissance des droits de ne pas s'associer. Pour éviter l'avalanche de poursuites, les tribunaux canadiens ont cherché à différencier les violations graves des atteintes légères à l'al. 2d). Par exemple, dans Merry v. Manitoba and Manitoba Medical Association (1989), 58 Man. R. (2d) 221 (B.R.), les médecins étaient tenus, en vertu de la loi provinciale, de verser une cotisation annuelle à l'Association, peu importe qu'ils n'en soient pas membres. Le Dr Merry, qui n'était pas membre de l'Association, a demandé à la cour de déclarer que la loi violait ses droits reconnus par l'al. 2d). Il a contesté l'obligation de verser des cotisations à l'Association parce qu'elle soutenait certaines causes auxquelles il s'opposait avec véhémence. Plutôt que d'accepter que la violation de l'al. 2d) avait été établie et de déterminer ensuite si les dépenses étaient justifiées aux termes de l'article premier, la cour a distingué les associations obligatoires présentant de l'importance sur le plan constitutionnel et les associations revêtant peu d'importance sur ce plan. De la même façon, la Cour d'appel en l'espèce a examiné le droit de l'appelant de s'abstenir de s'associer au syndicat, en disant que sa demande rentrait dans la catégorie des questions sans importance sur le plan constitutionnel.

À mon sens, ni le point de vue des tribunaux canadiens, ni celui des tribunaux américains n'emportent adhésion. Dès que la Cour est forcée de choisir entre des demandes constitutionnelles qu'on dit importantes et d'autres sans importance, surgit alors la possibilité de tracer une ligne de démarcation arbitraire. En revanche, la Cour renoncerait à sa responsabilité de garantir l'accès à la justice si elle fermait les yeux sur les problèmes qu'entraînerait la reconnaissance du droit de ne pas s'associer. Conscients de ces problèmes, des commentateurs ont proposé diverses solutions propres à mettre un frein aux excès constitutionnels. Aux États‑Unis, par exemple, le professeur Cantor, dans son article intitulé "Forced Payments to Service Institutions and Constitutional Interests in Ideological Non‑Association" (1983), 36 Rutgers L. Rev. 3, soutient, à la p. 25, que:

[traduction] . . . la vexation ou la mauvaise conscience de celui qui est utilisé comme instrument financier ne représente pas en soi un préjudice grave sur le plan constitutionnel. En effet, ce type de cas de conscience découlant de l'"appui" apporté malgré soi à des causes déplaisantes est un corollaire inévitable de la vie en société organisée. Certes, ce serait bien d'éviter toute vexation d'ordre spirituel ou idéologique aux personnes forcées par le gouvernement de verser des sommes, mais la question cruciale, dans l'optique du Premier amendement, est celle de savoir si le contribuable est obligé de s'associer ou de sembler souscrire de quelque manière à une cause déplaisante choisie par le gouvernement. [En italique dans l'original.]

Au Canada, des restrictions semblables ont été proposées au sujet de l'al. 2d). Le professeur Etherington, par exemple, a soutenu dans son article "Freedom of Association and Compulsory Union Dues: Towards a Purposive Conception of a Freedom to not Associate" (1987), 19 Rev. Ottawa 1, que ce qui est au c{oe}ur de la revendication du droit de ne pas s'associer, ce sont les intérêts de préserver le régime politique démocratique et de protéger la liberté individuelle. Le professeur Etherington envisage quatre façons dont ces intérêts pourraient être compromis par l'obligation de contribuer et contre lesquelles la liberté de ne pas s'associer pourrait assurer une protection: (1) la reconnaissance institutionnelle par le gouvernement de causes politiques particulières ou le soutien qu'il y apporte, (2) l'atteinte à la liberté de l'individu de se joindre ou de s'associer à des causes de son choix, (3) l'imposition de la conformité à une idéologie, et (4) l'identification personnelle du contribuable à des causes qu'il ne soutient pas.

À mon avis, les analyses des professeurs Etherington et Cantor contiennent toutes deux des restrictions nécessaires et souhaitables dont il faut assortir le droit de ne pas s'associer. Certes, l'adoption de l'un ou l'autre de ces points de vue réduirait vraiment au minimum les problèmes que peuvent entraîner les droits de ne pas s'associer. Toutefois, je reste d'avis qu'il n'y a pas lieu d'élargir la portée de l'al. 2d) afin d'y inclure le droit de ne pas s'associer. Comme Me Nelson l'a affirmé, d'autres droits et libertés garantis par la Charte protègent suffisamment le type d'intérêts qui sous‑tendent les demandes fondées sur le droit de ne pas s'associer. Il est apparu, tout au long de ce pourvoi, que le véritable préjudice causé par l'association obligatoire n'est pas le fait de l'association elle‑même, mais bien l'obligation d'appuyer des points de vue, des opinions ou des actions que l'on ne partage ou que l'on n'approuve pas. Conclure que l'al. 2d) n'inclut pas le droit de ne pas s'associer ne prive pas ceux qui ne veulent pas s'associer de tout moyen d'obtenir une réparation pour ces préjudices. L'alinéa 2b) et l'art. 7 de la Charte, en particulier, me sembleraient susceptibles d'être invoqués dans les cas qui s'y prêtent.

Après avoir conclu que l'al. 2d) n'inclut que la liberté positive de s'associer, je dois encore décider si la liberté d'association de M. Lavigne a été violée en l'espèce. L'appelant n'a pas été empêché de former une association ni d'adhérer à celle de son choix. J'estime donc qu'aucune atteinte n'a été portée au droit de l'appelant de s'associer librement. Ce moyen d'appel doit par conséquent être rejeté.

J'ajouterais peut‑être que, même si notre Cour devait reconnaître le droit de ne pas s'associer, sous le régime de l'al. 2d), je conclurais tout de même que ce droit n'a pas été violé en l'espèce. Ma principale raison de conclure ainsi est que, si un droit négatif existe vraiment, il ne peut certainement pas avoir une portée plus grande que celle du droit positif de s'associer que notre Cour a déjà défini.

Depuis le Renvoi relatif à l'Alberta et jusqu'à l'arrêt I.P.F.P., précité, notre Cour a affirmé à maintes reprises que l'al. 2d) ne protège pas les objets d'une association. Les syndicats se sont donc vu refuser la protection de la Constitution pour des activités qui sont essentielles, voire fondamentales, à leur fonctionnement efficace dans notre système de négociation collective. Monsieur Lavigne soutient, cependant, que, bien que les objets d'une association ne soient pas pertinents en ce qui concerne les revendications de groupes de travailleurs, on peut légitimement les prendre en considération en évaluant la demande d'un individu qui refuse d'être associé aux objets de pareil groupe. Je ne crois pas qu'il soit loisible à la Cour de s'engager dans un tel genre de justice inégale. Puisque l'al. 2d) protège à la fois les individus et les collectivités, si les objets d'une association ne peuvent être invoqués pour promouvoir les revendications constitutionnelles des syndicats, il me semble alors que ni l'un ni l'autre de ces objets ne saurait être invoqué pour les miner. Bien que l'appelant ait fondé sa demande sur l'obligation en soi qui lui est fait de s'associer au syndicat (c'est‑à‑dire sur l'obligation de cotiser), de toute évidence, il ne s'oppose vraiment qu'à certaines formes de dépenses syndicales. La demande de M. Lavigne est donc liée inextricablement aux objets de l'association, un facteur qui, notre Cour l'a constamment affirmé, n'a pas sa place à l'al. 2d), et non pas simplement à l'existence de celle‑ci.

3. Liberté d'expression

L'alinéa 2b) de la Charte est ainsi conçu:

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:

. . .

b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

L'on ne saurait douter de la nature fondamentale de la garantie de liberté d'expression. Comme le dit le juge McIntyre dans l'arrêt Dolphin Delivery, précité, à la p. 583:

La liberté d'expression n'est toutefois pas une création de la Charte. Elle constitue l'un des concepts fondamentaux sur lesquels repose le développement historique des institutions politiques, sociales et éducatives de la société occidentale. La démocratie représentative dans sa forme actuelle, qui est en grande partie le fruit de la liberté d'exprimer des idées divergentes et d'en discuter, dépend pour son existence de la préservation et de la protection de cette liberté.

Les sentiments exprimés par le juge McIntyre ont été repris par notre Cour à différentes occasions. L'appelant a invoqué cette garantie fondamentale dans ce pourvoi. Il soutient que sa liberté d'expression est violée parce qu'il est obligé de verser des sommes équivalant aux cotisations syndicales. Monsieur Lavigne affirme que ce paiement forcé constitue une expression d'appui de sa part non seulement au syndicat lui‑même, mais aussi aux "causes" soutenues par le syndicat. Comme, en réalité, il ne soutient ni le syndicat ni ses causes, cette forme d'expression obligatoire porte atteinte à son droit reconnu par l'al. 2b).

Notre Cour a fait un examen complet de la nature et de l'objet de l'al. 2b) dans l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927. Cette affaire traitait de la constitutionnalité de dispositions législatives qui interdisaient la publicité commerciale destinée aux enfants. Les juges formant la majorité y ont énoncé, aux pp. 978 et 979, les étapes que doit comporter l'analyse fondée sur l'al. 2b):

Lorsqu'on allègue la violation de la garantie de la liberté d'expression, la première étape de l'analyse consiste à déterminer si l'activité du demandeur relève du champ des activités protégées par la garantie. Une activité qui (1) ne transmet pas ni ne tente de transmettre une signification et qui est donc expression sans contenu, ou (2) qui transmet une signification par une forme d'expression violente, ne relève pas du champ des activités protégées. Si l'activité fait partie du champ des activités protégées, la deuxième étape de l'analyse consiste à déterminer si l'objet ou l'effet de l'action gouvernementale en cause était de restreindre la liberté d'expression. Si le gouvernement a voulu contrôler la transmission d'une signification soit en restreignant directement le contenu de l'expression soit en restreignant une forme d'expression liée au contenu, son objet porte atteinte à la garantie. Par ailleurs, si le gouvernement veut seulement prévenir les conséquences matérielles d'une conduite donnée, son objet ne porte pas atteinte à la garantie. Pour déterminer si l'objet que poursuit le gouvernement vise simplement des conséquences matérielles préjudiciables, il faut se demander si le méfait est dans le message de l'activité ou dans l'influence qu'il est susceptible d'avoir sur le comportement des autres, ou si le méfait se trouve uniquement dans le résultat matériel direct de l'activité. Si le gouvernement n'avait pas pour objet de restreindre la liberté d'expression, le demandeur peut encore prétendre que l'effet de l'action du gouvernement était de restreindre son expression. Pour établir cette prétention, le demandeur doit au moins décrire la signification transmise et son rapport avec la recherche de la vérité, la participation au sein de la société ou l'enrichissement et l'épanouissement personnels. [Souligné dans l'original.]

Le critère formulé dans Irwin Toy a servi de fondement à la façon dont notre Cour aborde les questions de la liberté d'expression: voir Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123, et Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232. Il faut cependant souligner que ce critère a été énoncé dans le contexte de restrictions gouvernementales apportées à l'expression et non pas, comme en l'espèce, dans le contexte de l'expression "forcée". Il faut donc en premier lieu décider s'il y a lieu d'appliquer l'arrêt Irwin Toy en l'espèce.

À mon avis, la façon d'aborder l'al. 2b) mise au point dans Irwin Toy est bien fondée. Il faut d'abord se demander si l'activité envisagée par le demandeur est bien une "expression" et, si la réponse est affirmative, il faut alors voir de quelle manière le gouvernement l'a entravée. Le premier volet du critère porte donc sur le demandeur et sur la question de savoir si l'activité qu'il veut exercer constitue une expression. Le deuxième volet concerne logiquement l'effet de la loi contestée. Si l'"objet" de la loi est de contrôler l'expression, il en découle ipso facto une violation de l'al. 2b). Par contre, si la loi ne vise pas à contrôler l'expression, le demandeur doit surmonter un autre obstacle pour démontrer la violation de son droit reconnu par la Charte. Dans ce type d'affaire, il ne suffit pas que la loi ait un "effet" sur l'expression. Le demandeur doit montrer que la signification qu'il veut transmettre se rapporte aux objectifs qui sous‑tendent la garantie de la liberté d'expression. L'ajout de cette étape supplémentaire repose sur un motif évident. Parce que le mot "expression" utilisé à l'al. 2b) a reçu une interprétation large, la plupart des lois ont un effet sur l'expression, que cela soit voulu ou non. Vu cet état de choses, il est tout à fait logique que l'on s'assure que les effets non voulus ne bénéficient pas de la protection constitutionnelle, sauf s'ils portent sur le fond même de l'al. 2b).

De quelle manière ces principes s'appliquent‑ils dans les cas où le gouvernement, au lieu de restreindre l'expression, impose l'expression? Il me semble que, dans la mesure où l'activité que le demandeur veut exercer relève du champ des activités protégées, la première épreuve est passée. Si l'objet que poursuivait le gouvernement était de faire dire des choses particulières au demandeur, pour formuler métaphoriquement l'allégation faite en l'espèce, l'action servant à réaliser cet objet est contraire à l'al. 2b). Si, par contre, l'objet du gouvernement était autre, mais que son action a eu pour effet de violer le droit du demandeur à la liberté d'expression, le demandeur doit encore montrer que cet effet justifie la désapprobation constitutionnelle. Il me semble donc que la méthode d'interprétation établie dans l'arrêt Irwin Toy se prête aisément à l'analyse des demandes fondées sur l'expression imposée et je vais la suivre en examinant l'application de l'al. 2b) en l'espèce.

a) La première étape

La première étape de l'analyse est donc de déterminer si l'activité que veut exercer le demandeur fait partie du champ des activités protégées par l'al. 2b), c'est‑à‑dire si l'activité transmet une signification et, le cas échéant, si la forme d'expression est acceptable. Quant à la question de la forme d'expression, notre Cour a décidé que certaines formes de conduite expressive ne sont pas protégées par la Charte. Le meilleur exemple de forme non protégée est la violence physique, exemple cité en premier par le juge McIntyre dans l'arrêt Dolphin Delivery, précité, et repris dans l'arrêt R. c. Keegstra, précité. La forme d'expression en cause dans ce pourvoi ne soulève aucun problème.

Pour ce qui est de la question de savoir si l'activité transmet une signification, il est maintenant manifeste que toutes les significations, si répugnantes soient‑elles et peu importe leur effet, sont protégées par l'al. 2b). Ainsi, dans R. c. Keegstra, le juge en chef Dickson fait observer, au nom de la majorité, que même l'expression défavorable à la préservation et à la promotion d'autres valeurs consacrées dans la Charte n'est pas soustraite à la portée de l'al. 2b). C'est peut‑être dans l'arrêt Irwin Toy, précité, que la Cour a formulé avec le plus de justesse l'idée que la garantie de la liberté d'expression englobe tous les messages (à la p. 968):

La liberté d'expression a été consacrée par notre Constitution . . . pour assurer que chacun puisse manifester ses pensées, ses opinions, ses croyances, en fait, toutes les expressions du c{oe}ur ou de l'esprit, aussi impopulaires, déplaisantes ou contestataires soient‑elles.

Même si la Cour a interprété l'al. 2b) de cette manière généreuse, elle n'est jamais allée jusqu'à laisser entendre que toute activité qui transmet une signification relève automatiquement de cette disposition. C'est la remarque qu'elle fait dans Irwin Toy, à la p. 969:

Nous ne pouvons donc écarter une activité humaine du champ de la garantie de la liberté d'expression en se basant sur le contenu ou la signification. En effet, si l'activité transmet ou tente de transmettre une signification, elle a un contenu expressif et relève à première vue du champ de la garantie. Évidemment, bien que la plupart des activités humaines comportent à la fois des éléments d'expression et des éléments physiques, certaines activités humaines sont purement physiques et ne transmettent ni ne tentent de transmettre une signification. Il peut être difficile de dire de certaines activités quotidiennes, comme stationner une voiture, qu'elles ont un contenu expressif. Pour les faire entrer dans la sphère des activités protégées, le demandeur devrait établir qu'elles avaient pour but de transmettre un message. Par exemple, une personne célibataire pourrait, en signe de protestation publique, garer sa voiture dans une zone réservée aux conjoints des employés du gouvernement pour manifester son désaccord ou son indignation quant au moyen choisi pour répartir des ressources limitées. Si cette personne pouvait démontrer que son geste avait un contenu d'expression, elle serait, à cette étape‑ci, à l'intérieur du champ d'activité protégé et on pourrait poursuivre l'examen de la contestation fondée sur l'al. 2b).

La distinction entre l'activité qui exprime quelque chose et l'activité dénuée de contenu expressif est illustrée par la décision rendue dans le pourvoi connexe Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712. Dans cette affaire, l'appelant Ford a contesté la loi québécoise sur la langue exigeant que l'affichage public, la publicité commerciale et les raisons sociales soient en français seulement. Parmi les questions soumises à la Cour, figurait celle de savoir si la restriction imposée à l'utilisation de sa langue violait la liberté d'expression. La Cour a répondu par l'affirmative, disant aux pp. 748 et 749:

La langue est si intimement liée à la forme et au contenu de l'expression qu'il ne peut y avoir de véritable liberté d'expression linguistique s'il est interdit de se servir de la langue de son choix. Le langage n'est pas seulement un moyen ou un mode d'expression. Il colore le contenu et le sens de l'expression. Comme le dit le préambule de la Charte de la langue française elle‑même, c'est aussi pour un peuple un moyen d'exprimer son identité culturelle.

Jusqu'à ce jour, l'on a jugé qu'une seule activité ne bénéficiait pas de la protection de l'al. 2b). Dans le Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel, précité, notre Cour, à la majorité, a repoussé l'argument voulant que l'activité interdite par l'art. 193 du Code (tenue d'une maison de débauche) soit une forme d'expression protégée par la Charte. En effet, la majorité a rejeté sommairement cet argument, faisant remarquer, à la p. 1206: "Je ne crois pas que le terme "expression", tel qu'il est utilisé à l'al. 2b) de la Charte, soit assez large pour englober des activités comme la tenue d'une maison de débauche".

Par conséquent, si la Cour a affirmé qu'elle n'était pas disposée à classer les significations en "bonnes" et en "mauvaises" dans le contexte de l'al. 2b), préférant laisser le soin de soupeser les valeurs opposées dans le cadre de l'analyse fondée sur l'article premier de la Charte, elle n'est pas allée jusqu'à dire que toute activité susceptible de transmettre une signification est protégée par la liberté d'expression. Cela n'a rien d'étonnant, car conclure ainsi aurait certainement pour effet de banaliser une garantie fondamentale qui a été qualifiée de pierre angulaire de la démocratie.

Il faut donc décider si l'activité que l'appelant veut exercer transmet une signification. Monsieur Lavigne soutient pour l'essentiel que le système du précompte obligatoire des cotisations syndicales le prive de son droit de refuser d'appuyer le syndicat et les causes qu'il soutient. Il dit, en fait, qu'il le prive du droit d'adopter un point de vue contraire sur ces causes ou de s'abstenir de prendre position sur celles‑ci. Ce système, soutient‑il, le force à s'identifier à ces causes et il transmet donc une signification au sens où l'entendait la Cour dans Irwin Toy.

Dans le Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel, précité, on souligne que le silence peut, dans certains cas, constituer une activité expressive au sens de l'al. 2b). Le juge Lamer affirme, à la p. 1184:

Il est évident que presque toute l'activité humaine comporte à la fois des éléments expressifs et physiques. Par exemple, le fait de s'asseoir exprime le désir de ne pas rester debout. Même le silence, l'antithèse apparente de l'expression, peut être expressif en ce sens qu'une minute de silence le 11 novembre transmet une signification.

Je pense que ce que le juge Lamer a voulu dire par là est non pas que le silence en général transmet une signification, mais plutôt que ce peut être le cas dans des circonstances spéciales comme lorsque l'on observe deux minutes de silence le jour du Souvenir. Le silence peut vraiment, dans certains cas, être plus éloquent que la parole, mais la question soulevée par le demandeur, en ce qui a trait au silence, est celle de savoir si le droit à la liberté d'expression que lui confère l'al. 2b) inclut le droit de ne pas prendre position et le droit de défendre une position contraire.

Je n'estime pas nécessaire en l'espèce de décider si la liberté d'expression reconnue à l'al. 2b) englobe le droit de ne pas se prononcer sur une question puisqu'il me semble évident que l'essentiel de la plainte de M. Lavigne réside non pas dans le fait qu'il veut rester neutre ou s'abstenir de prendre position par rapport à certaines des causes soutenues par le syndicat, mais dans le fait qu'il s'oppose avec vigueur à certaines d'entre elles et qu'il s'objecte à être forcé, comme il l'affirme, à s'identifier à ces causes par le versement de sommes équivalant aux cotisations syndicales. Si je ne m'abuse, il s'oppose à ce qu'on l'oblige à dire quelque chose et non à ce qu'on le prive du droit de ne rien dire.

Il ne fait aucun doute, selon moi, que les contributions versées par le syndicat à diverses fins transmettent un message. De même, pour certains membres de l'unité de négociation représentée par le SEFPO, le versement de cotisations syndicales signifie pour eux qu'ils appuient le syndicat et peut‑être, de façon plus générale, le mouvement syndical et les intérêts qu'il défend. De toute évidence, le soutien financier volontaire représente pour ces gens une forme d'expression. Surtout à notre époque où l'argent constitue un moyen très puissant pour exprimer son appui, la canalisation des contributions ressortit vraiment à l'expression. Il ne fait en outre pas de doute que le refus d'apporter son aide financière, autrement dit, le boycott, est tout aussi expressif. Je conviens donc avec l'appelant que la privation du droit de boycotter les causes appuyées par le syndicat l'empêche de transmettre un message qu'il veut transmettre. La question véritable est cependant de savoir si c'est l'action du gouvernement qui, par son objet ou son effet, a entravé cette activité expressive?

b) La deuxième étape

Quel était l'objet de l'action gouvernementale en l'occurrence? Il apparaît, à mon sens, que le gouvernement n'a jamais eu l'intention, en adoptant les dispositions contestées de la Loi sur la négociation collective dans les collèges ou en convenant avec le SEFPO d'incorporer la formule Rand dans la convention collective, de contrôler la transmission d'un message. En effet, affirmer que telle était son intention, c'est, à mon avis, se méprendre sur l'objet du précompte syndical généralisé et sur le rôle vital qu'il joue dans la réglementation des relations de travail au Canada.

L'histoire du mécanisme de précompte syndical généralisé au Canada nous enseigne que la formule Rand vise simplement à favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la négociation collective. Je ferai d'autres observations sur l'objectif qui sous‑tend les systèmes de précompte obligatoire de cotisations syndicales lorsque j'analyserai, plus loin dans ces motifs, l'application de l'article premier de la Charte. Pour l'instant, qu'il suffise de dire que la formule Rand n'est que l'un des aspects d'un régime législatif complexe qui est conçu pour réaliser l'équilibre entre les intérêts du patronat et ceux des travailleurs. La popularité de la formule Rand s'est accrue dans ce pays précisément parce qu'elle constitue un moyen équitable de réaliser cet équilibre sans lequel la négociation collective est vouée à l'échec. Le précompte obligatoire de cotisations syndicales est un moyen de renforcer le pouvoir syndical dans des négociations où l'inégalité prévaut. Son succès au Canada découle du fait qu'en augmentant la sécurité syndicale, il a pour effet non pas de supprimer l'expression mais de la stimuler.

Pourquoi en est‑il ainsi? Si on l'examine de près, le précompte syndical généralisé n'a manifestement pas pour objet de contraindre ceux qui y sont soumis à s'aligner sur le syndicat ou sur l'une ou l'autre de ses activités. En effet, la formule Rand permet expressément la dissidence en stipulant qu'aucun membre de l'unité de négociation n'est tenu d'adhérer au syndicat. La liberté d'expression a donc été favorisée en permettant à la fois aux syndiqués et aux non‑syndiqués de dire leur mot dans l'administration des relations de travail.

Mais la formule Rand a‑t‑elle pour effet de priver l'appelant de son droit de s'exprimer librement? Dans Irwin Toy, je le répète, notre Cour a décidé que, si une loi n'a qu'un effet incident sur la liberté d'expression, le demandeur, pour bénéficier de la protection de l'al. 2b), doit montrer que l'expression à laquelle il souhaite se livrer se rapporte à l'objet qui sous‑tend la garantie. En l'espèce, les tribunaux d'instance inférieure ont conclu qu'il n'y avait pas eu de violation de la liberté d'expression de M. Lavigne. La Cour d'appel a souscrit (à la p. 568) aux conclusions du juge White, qui a dit au procès, aux pp. 509 et 510:

[traduction] Selon moi, la liberté d'expression de M. Lavigne pourrait, selon les faits, être l'objet de deux types d'atteinte. Premièrement, ses droits reconnus par l'al. 2b) de la Charte pourraient être violés si l'expression de l'idéologie ou des convictions politiques du groupe est attribuée au cotisant réticent. Ce serait le cas en l'occurrence si M. Lavigne devenait "associé" ou identifié aux causes idéologiques et politiques qu'appuie le syndicat en raison des contributions financières qu'il est forcé de verser. Une diminution de la liberté d'expression dans ce sens résulterait de la notion de liberté de pensée considérée à titre de prolongement de la liberté individuelle. Le dossier n'étaye simplement pas cette assertion . . .

Le second type d'atteinte possible à la liberté d'expression pourrait se produire dans ce contexte si la capacité de M. Lavigne de "s'exprimer" était diminuée à cause de l'obligation de cotiser. On pourrait soutenir que l'obligation de verser des cotisations diminue les ressources financières dont dispose le cotisant involontaire pour appuyer les causes de son choix; il en résulte une diminution de sa liberté d'expression. . . . Je souscris au passage qui suit des motifs de dissidence du juge Frankfurter qui, à mon avis, détruit l'argument selon lequel la liberté d'expression de M. Lavigne a été diminuée (à la p. 806):

. . . l'essentiel de la plainte en l'espèce est que l'utilisation à des fins politiques d'une partie des sommes versées obligatoirement viole la liberté de parole — le droit de s'exprimer ou de garder le silence — des membres qui s'opposent, contre la volonté du syndicat détenteur de l'autorité, à ce que leurs cotisations soient ainsi utilisées. Chacun peut exprimer son opinion sans entrave. Chaque membre peut exprimer son avis dans toute assemblée publique ou privée aussi librement qu'il le pouvait avant que le syndicat ne perçoive sa cotisation. Les impôts fédéraux peuvent aussi diminuer la vigueur avec laquelle un citoyen peut manifester son appui partisan à un credo politique, mais jusqu'à maintenant, personne n'étendrait la protection constitutionnelle de la "liberté de parole" à un obstacle de cette nature à l'expression d'idées".

À mon avis, le dossier de cette demande n'étaye pas l'argument selon lequel la capacité de M. Lavigne d'exprimer son opinion au sujet du syndicat ou des causes qu'il encourage a été diminuée d'une manière quelconque.

Le juge White a affirmé sans ambiguïté que le paiement forcé de cotisations n'a pas eu pour effet d'identifier publiquement M. Lavigne aux activités du syndicat. Cela n'a pas non plus, à son avis, empêché M. Lavigne d'exprimer son propre point de vue. Le juge White a estimé que ces facteurs étaient déterminants. L'appelant soutient que les tribunaux d'instance inférieure se sont trompés quand ils ont estimé que ces facteurs étaient pertinents à la question de la violation de ses droits reconnus à l'al. 2b). Il prétend que le fait d'être obligé de ratifier les activités du syndicat en versant des cotisations est suffisant en soi pour justifier une allégation de violation. Le SEFPO n'est pas d'avis que les facteurs d'identification aux yeux du public et de capacité de désavouer ne sont pas pertinents. Le syndicat fait valoir que ces facteurs ne perdraient toute pertinence que si le message forcé avait un contenu. À son avis, si le message est dénué de contenu, la personne qui conteste doit aussi faire la preuve de l'un de ces deux facteurs si elle veut que l'on conclue qu'il y a violation de droits d'expression. Le SEFPO soutient que la simple contribution financière est dénuée de contenu et que, pour établir l'existence d'une violation, M. Lavigne doit donc montrer qu'il y a soit identification aux yeux du public, soit incapacité de désavouer.

L'appelant invoque à l'appui de sa position la jurisprudence américaine antérieure: voir West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943), Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705 (1977), Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974), et Elrod v. Burns, 427 U.S. 347 (1976). Cette jurisprudence a été examinée dans un arrêt plus récent de la Cour suprême des États‑Unis, PruneYard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980).

Dans PruneYard, un groupe de protestataires voulait recueillir dans un centre commercial des signatures pour une pétition contre une résolution des Nations unies. Un garde de sécurité les a informés qu'ils devraient quitter les lieux parce que leur activité contrevenait au règlement du centre interdisant aux visiteurs et aux locataires d'exercer toute activité d'expression publique qui n'était pas liée directement aux objectifs commerciaux du centre. S'exprimant au nom de la cour, le juge Rehnquist a décidé que la liberté de parole du propriétaire du centre ne serait pas violée s'il était permis aux organisateurs de la pétition de transmettre leur message dans son immeuble. Ce faisant, il a fait la distinction entre cette affaire et celles de Wooley et Barnette.

Dans Wooley, les appelants avaient masqué la devise "Live Free or Die" sur les plaques de leur véhicule, pour des motifs d'objection religieuse. Aux termes d'une loi du New Hampshire, les plaques des véhicules non commerciaux devaient porter des plaques affichant la devise et c'était un délit que de la cacher. Les appelants ont été déclarés coupables d'infraction à cette loi, mais ils ont refusé de payer l'amende et ont été condamnés à une peine d'emprisonnement de 15 jours. Ils ont donc demandé un jugement déclaratoire et une injonction pour le motif que la Loi portait atteinte à leurs droits reconnus par le Premier amendement.

Dans PruneYard, le juge Rehnquist étudie l'arrêt Wooley, aux pp. 86 et 87:

[traduction] . . . dans Wooley v. Maynard [. . .] notre Cour a conclu qu'un État ne peut pas, constitutionnellement, obliger une personne à participer à la diffusion d'un message idéologique en l'affichant sur ses biens personnels de manière à le porter à la connaissance du public et dans le but exprès de le faire. Ce raisonnement s'applique en l'espèce, d'après [les appelants], parce que la conclusion qu'il faut tirer de Wooley, c'est que l'État ne peut pas forcer une personne à afficher un message quel qu'il soit.

Toutefois, dans l'affaire Wooley, c'était le gouvernement lui‑même qui avait prescrit le message, qui avait obligé l'intimé à l'afficher sur un bien personnel qu'il utilisait "quotidiennement" et qui avait refusé de lui permettre de faire quoi que ce soit pour cacher la devise, même si la Cour a estimé que le fait d'afficher la devise ne servait aucun intérêt important de l'État. Par contre, l'espèce comporte un bon nombre d'éléments distinctifs. Le plus important, c'est que le propriétaire du centre commercial a choisi de ne pas réserver son établissement à l'usage personnel des appelants. C'est plutôt un établissement commercial dans lequel le public peut circuler à son gré. Les opinions qu'expriment les gens qui distribuent des tracts ou qui recueillent des signatures pour une pétition ne seront vraisemblablement pas assimilées à celles du propriétaire. Ensuite, l'État ne dicte aucun message que les appelants doivent afficher dans leur immeuble. Il n'y a donc pas de risque de discrimination de la part de l'État à l'égard d'un message particulier. Enfin, autant que l'on puisse en juger en l'espèce, les appelants peuvent explicitement désavouer toute association avec le message en affichant simplement des pancartes aux endroits où se tiennent ceux qui parlent ou qui distribuent les tracts. Ils pourraient inscrire sur ces pancartes, par exemple, qu'ils ne parrainent pas le message et expliquer que les personnes communiquent leurs propres messages conformément à la loi de l'État.

De la même façon, la cour a fait la distinction d'avec les affaires Barnette et Tornillo. L'affaire Barnette portait sur l'obligation de réciter un message comportant l'expression d'une croyance. Par opposition à la situation dont elle était alors saisie, la cour a jugé dans Barnette que la contrainte exercée était inconstitutionnelle parce qu'on obligeait la [traduction] "personne à communiquer par paroles et par signes son acceptation" d'idées politiques imposées par le gouvernement (à la p. 88).

L'affaire Tornillo était d'un moins grand secours encore parce qu'elle concernait l'obligation faite à un journal de publier les réponses données par des candidats à des élections aux critiques des éditorialistes. Selon la cour, pareille obligation [traduction] "refroidi[rait] l'ardeur et rédui[rait] la diversité des débats publics". Il s'agissait d'une ingérence injustifiée dans la fonction des éditorialistes, ingérence qui n'était pas en cause dans PruneYard (à la p. 88).

Suivant l'arrêt PruneYard, apparemment, on ne conclut à une violation de la liberté de parole que (1) si l'État impose le contenu du message, (2) si le public identifie le plaignant à ce message et (3) si le plaignant n'est pas en mesure de désavouer sa croyance dans le contenu du message. Dans la mesure où PruneYard représente intégralement l'état actuel du droit américain sur cette question, l'appelant semblerait avoir tort d'affirmer que la capacité de désavouer et l'identification aux yeux du public ne sont pas pertinents pour l'application du Premier amendement. Ces facteurs jouent nettement un rôle, quoique l'on puisse soutenir qu'ils n'expliquent pas l'ensemble de la jurisprudence.

Le différend entre les parties à ce pourvoi au sujet de l'interprétation juste de la théorie américaine de l'"expression forcée" ne fait cependant pas beaucoup progresser notre analyse. La question qu'il faut et qu'il faudrait toujours se poser est de savoir si les principes du droit constitutionnel américain devraient être adoptés dans l'interprétation de la Constitution canadienne. Deux arrêts de notre Cour portant sur l'"expression forcée" nous éclairent là‑dessus: Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269, et Slaight Communications Inc. c. Davidson, précité.

L'affaire Banque Nationale traitait de la validité d'une ordonnance du Conseil canadien des relations du travail. Ce dernier avait imposé une réparation pour certaines pratiques déloyales de travail dont la banque s'était rendue coupable pendant une campagne de recrutement syndical. Le Conseil avait, en particulier, ordonné à l'employeur de lire à ses employés une lettre dans laquelle il disait approuver la syndicalisation. Notre Cour a décidé que le Conseil n'avait pas compétence pour ordonner cette réparation à cause de l'absence d'un lien essentiel entre l'acte reproché, ses conséquences et la réparation imposée. Dans une opinion incidente, le juge Beetz ajoute que la réparation violerait aussi la Charte. Voici ce qu'il affirme, à la p. 296:

Ce type de sanctions est totalitaire et par conséquent étranger à la tradition de pays libres comme le Canada, même pour la répression des actes criminels les plus graves. Je ne puis me convaincre que le Parlement du Canada ait voulu conférer au Conseil canadien des relations du travail le pouvoir d'imposer des mesures aussi extrêmes, si tant est qu'il soit habile à le faire, vu la Charte canadienne des droits et libertés qui garantit la liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression. Ces libertés garantissent à chacun le droit d'exprimer les opinions qu'il peut avoir: à plus forte raison interdisent‑elles que l'on contraigne quiconque à professer des opinions peut‑être différentes des siennes.

L'affaire Slaight Communications portait sur une contestation semblable d'une réparation accordée en matière de relations de travail. L'intimé Davidson occupait le poste de vendeur de temps d'antenne à la station de radio Q107. Il a été renvoyé sous prétexte que son rendement était insuffisant. Davidson s'est plaint de son congédiement devant un arbitre désigné conformément au Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L‑1. L'arbitre a conclu qu'il avait été congédié injustement. À titre de réparation, l'arbitre a ordonné à Slaight Communications de répondre à toute demande de renseignements concernant le travail de M. Davidson par une lettre de recommandation reprenant seulement les faits constatés par l'arbitre (qui, dans cette affaire, il convient de le souligner, étaient incontestés) et précisant que l'arbitre avait jugé que l'intimé avait été congédié injustement. L'arbitre a également ordonné à l'employeur de ne répondre aux demandes de renseignements que par l'envoi de la lettre susmentionnée. Ces deux ordonnances ont été appelées l'ordonnance positive et l'ordonnance négative.

La Cour devait trancher deux questions. Premièrement, l'employeur a prétendu que les ordonnances étaient manifestement déraisonnables et devaient donc être annulées. Deuxièmement, Slaight a soutenu que, même si les ordonnances étaient raisonnables au sens du droit administratif, elles étaient inconstitutionnelles parce qu'elles portaient atteinte à l'al. 2b) de la Charte. La Cour à la majorité a conclu que l'ordonnance positive (le juge Lamer) et l'ordonnance négative (le juge en chef Dickson) violaient l'al. 2b), mais qu'elles étaient raisonnables et que leur justification pouvait se démontrer au sens de l'article premier. Pour ce qui est de l'ordonnance positive, le juge Lamer dit, à la p. 1080:

En l'espèce la partie de l'ordonnance relative à la remise d'une lettre de références apporte, à mon avis, une restriction à la liberté d'expression. On ne peut nier, en effet, que la liberté d'expression comporte nécessairement le droit de ne rien dire ou encore le droit de ne pas dire certaines choses. Le silence est en soi une forme d'expression qui peut, dans certaines circonstances, exprimer quelque chose plus clairement que des mots ne pourraient le faire. L'ordonnance enjoignant à l'appelante de remettre à l'intimé une lettre comportant certaines données objectives restreint, selon moi, incontestablement la liberté d'expression de l'appelante.

Au sujet de l'ordonnance négative, le juge en chef Dickson dit, à la p. 1050:

L'ordonnance de l'arbitre Joliffe qui enjoignait à Slaight Communications Inc. de répondre aux demandes de renseignements exclusivement en envoyant la lettre à contenu spécifié viole la liberté d'expression garantie à l'al. 2b). Le gouvernement tente d'empêcher Q107 de pousser l'expression de son opinion quant aux qualifications de M. Davidson au‑delà des faits énoncés dans la lettre. Le préjudice qu'il voulait prévenir, c'est‑à‑dire la diminution des perspectives d'emploi de M. Davidson, n'est pertinent que pour les fins d'une analyse fondée sur l'article premier et non pour celles d'une analyse fondée sur l'al. 2b).

Vu la jurisprudence précitée, il me semble que notre Cour a déjà accepté que l'identification aux yeux du public et la possibilité de désavouer sont pertinentes quand il s'agit de déterminer si l'al. 2b) a été violé. Certes, dans l'affaire Banque Nationale, le juge Beetz a fait remarquer que l'al. 2b) interdit que l'on contraigne quiconque à professer des opinions qu'il ou elle ne partage pas, mais il importe de se rappeler que l'ordonnance en cause dans cette affaire enjoignait à la direction de lire une lettre contenant des opinions auxquelles elle ne souscrivait pas et qu'il lui était interdit expressément d'exprimer son opinion en en faisant la lecture. Même si ces facteurs n'ont pas été mentionnés explicitement, il est évident que l'identification aux yeux du public et la possibilité de désavouer ont joué un rôle crucial dans cette décision.

De même, dans Slaight Communications, l'arbitre a combiné ces deux facteurs dans sa sentence, dans le but évident de réprimer la conduite de l'employeur récalcitrant et d'obtenir ainsi l'effet réparateur recherché. L'employeur a été obligé de remettre une lettre de recommandation portant sa signature et il lui a été interdit expressément d'ajouter quoi que ce soit au sujet de l'employé congédié. Comme dans l'affaire Banque Nationale, c'est de la combinaison de ces facteurs que résultait la violation de l'al. 2b).

Je crois qu'il vaut la peine de souligner également que l'on observe la même tendance parmi les tribunaux d'instance inférieure. Pour des exemples d'affaires où les facteurs de l'identification aux yeux du public et de la possibilité de désavouer ont joué un rôle dans l'analyse fondée sur l'al. 2b), voir: Metropolitan Stores (MTS) Ltd. v. Manitoba Food and Commercial Workers, Local 832, [1988] 5 W.W.R. 544 (B.R. Man.), OPSEU v. National Citizens' Coalition (1990), 90 D.T.C. 6326 (C.A. Ont.), et Isabey v. Manitoba Health Services Commission, [1986] 4 W.W.R. 310 (C.A. Man.).

Ces décisions mises à part, je suis d'avis qu'en principe les questions de l'identification aux yeux du public et de la possibilité de désavouer doivent être prises en considération dans l'examen fondé sur l'al. 2b). Je ne formule qu'une réserve: il faut examiner avec soin la question de savoir si une personne a vraiment la possibilité de désavouer. La possibilité doit être réelle et nous ne devons pas être trop prompts à attribuer à des personnes des possibilités et des capacités qu'elles n'ont pas vraiment. Cela mis à part, je suis en faveur de l'inclusion de ces facteurs parce que tous deux visent à préserver et à favoriser l'objectif fondamental de la garantie reconnue à l'al. 2b), qui est d'assurer à chacun la possibilité réelle de s'exprimer. Si une loi ne prive pas vraiment une personne de la capacité de dire son opinion ou ne l'associe pas effectivement à un message qu'elle désapprouve, il est difficile de voir comment elle est privée de son droit de rechercher la vérité, de jouer un rôle dans la collectivité ou de se réaliser.

Je reviens donc à la question de savoir si l'obligation de cotiser porte atteinte à l'al. 2b). À mon sens, l'obligation de soutenir financièrement ne viole pas nécessairement la liberté d'expression. Par exemple, tous les citoyens doivent payer l'impôt sous peine de sanctions judiciaires. Il semble évident que le paiement d'impôts n'implique pas aux yeux d'autrui que le contribuable approuve l'utilisation qui est faite des recettes fiscales ou qu'il soutient le parti politique au pouvoir ou encore la notion de gouvernement. En fait, la constitutionnalité des cotisations obligatoires a fait récemment l'objet d'un litige. Dans MacKay c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357, notre Cour a rejeté la prétention que la Loi sur le financement des campagnes électorales, L.M. 1982‑83‑84, ch. 45, violait la liberté d'expression des contribuables. La Loi prévoyait le paiement par le Trésor de la province du Manitoba d'une partie des dépenses de campagne électorale des candidats ayant obtenu une proportion déterminée des votes exprimés dans une élection provinciale. Le juge Cory écarte cet argument en quelques mots, aux pp. 366 et 367:

Ils ont dit que le financement de candidats tel que prévu par la loi pourrait en réalité forcer un contribuable à donner son appui à un candidat prônant des opinions fondamentalement opposées aux siennes, dans chaque cas où un candidat perdant recevrait 10 p. 100 des votes. Cet appui forcé à une opinion opposée est une atteinte, selon eux, au droit du contribuable à la liberté d'expression. Je ne puis accepter cette prétention. La loi n'interdit pas à un contribuable ni à quiconque d'avoir ou d'exprimer une opinion ou une croyance. Au contraire, la loi semble favoriser et encourager la diffusion et l'expression d'un large éventail d'opinions et de positions. De cette manière, elle améliore la connaissance de divers points de vue et facilite leur discussion publique.

Voir aussi Prior v. Canada (1989), 101 N.R. 401 (C.A.F.), où la contestation, pour des motifs d'ordre religieux, de l'utilisation de recettes fiscales à des fins militaires a échoué pour la même raison.

À mon avis, le présent pourvoi est analogue à l'affaire MacKay. Le fait que l'appelant est tenu de verser des cotisations conformément à une clause de précompte syndical généralisé, contenue dans la convention collective, ne l'empêche d'aucune manière importante d'exprimer une opinion contraire sur le bien‑fondé des causes que soutient le syndicat. Il est libre de dire son opinion à tout moment. Le fait qu'il soit assujetti à la formule Rand n'a pas non plus cet effet. Que les activités du syndicat soient un moyen d'expression attribuable au seul syndicat en tant que représentant de la majorité des employés, c'est là une caractéristique inhérente de la formule Rand. Le syndicat n'exprime pas l'avis de tout un chacun des membres de l'unité de négociation. Je conclus par conséquent que le droit de l'appelant reconnu à l'al. 2b) n'a pas été violé.

4. L'article premier de la Charte

Bien qu'il ne soit pas nécessaire que je tienne compte de l'article premier de la Charte, puisque j'ai conclu que ni l'al. 2d) ni l'al. 2b) n'avaient été violés, j'en examine l'application au cas où ma conclusion serait erronée et afin de traiter du sujet dans son entier.

C'est dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, que notre Cour a pour la première fois étudié à fond le rôle de l'article premier de la Charte. Dans l'affaire R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713, à la p. 768, le juge en chef Dickson expose brièvement le "critère" qui a été établi dans l'arrêt Oakes et que la jurisprudence a constamment appliqué depuis:

Pour établir qu'une restriction est raisonnable et que sa justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique, il faut satisfaire à deux exigences. En premier lieu, l'objectif législatif que la restriction vise à promouvoir doit être suffisamment important pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Constitution. Il doit se rapporter à des "préoccupations urgentes et réelles". En second lieu, les moyens choisis pour atteindre ces objectifs doivent être proportionnels ou appropriés à ces fins. La proportionnalité requise, à son tour, comporte normalement trois aspects: les mesures restrictives doivent être soigneusement conçues pour atteindre l'objectif en question, ou avoir un lien rationnel avec cet objectif; elles doivent être de nature à porter le moins possible atteinte au droit en question et leurs effets ne doivent pas empiéter sur les droits individuels ou collectifs au point que l'objectif législatif, si important soit‑il, soit néanmoins supplanté par l'atteinte aux droits.

C'est ce critère qu'il faut appliquer pour déterminer si la formule Rand satisfait aux exigences de l'article premier de la Charte.

a) L'objectif législatif

Les parties ont convenu que la Loi sur la négociation collective dans les collèges, y compris l'art. 53, a pour objet de favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la libre négociation collective. C'est là un trait caractéristique du droit du travail au Canada: voir George W. Adams, Canadian Labour Law: A Comprehensive Text (1985), aux pp. 16 et 17. Comment notre système de négociation collective permet‑il de réaliser cet objectif? La législation en matière de relations ouvrières comporte typiquement un réseau complexe de dispositions interdépendantes, les unes favorisant les intérêts des syndicats, les autres favorisant ceux du patronat, des employés pris individuellement et du public en général. D'un point de vue global, le système vise à atteindre l'équilibre entre ces intérêts souvent divergents, encourageant ainsi la négociation et le compromis et, par le fait même, la paix industrielle.

Le précompte syndical généralisé est manifestement, dans le cadre de ce régime, un mécanisme qui sert les intérêts du mouvement syndical. Paul J. J. Cavalluzzo a examiné à fond les avantages que comporte la formule Rand pour les syndicats dans son article intitulé "Freedom of Association — Its Effect Upon Collective Bargaining and Trade Unions" (1988), 13 Queen's L.J. 267, aux pp. 287 et 288. Ceux‑ci peuvent se résumer ainsi: (1) elle permet d'exclure les resquilleurs, en obligeant tous les membres de l'unité de négociation à payer pour être représentés par le syndicat, (2) elle aide à bâtir la solidarité des employés, et (3) elle empêche l'employeur de chercher à ébranler le syndicat. C'est pourquoi, s'il est clair que l'objectif limité qui sous‑tend l'art. 53 est de consolider la force du syndicat, il est aussi manifeste que les clauses de précompte syndical généralisé font partie du régime général instauré afin de réduire les conflits de travail.

La préservation de la paix industrielle est‑elle un objectif suffisamment urgent et réel pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Constitution? Je pense qu'il est évident que la réponse à cette question est affirmative. Je vais donc examiner la question de savoir si l'on a satisfait au deuxième volet du critère énoncé dans l'arrêt Oakes.

b) La proportionnalité des moyens choisis

Les parties se sont lancées dans un débat sérieux qu'il nous faut trancher avant d'appliquer les éléments du critère de proportionnalité établi dans l'arrêt Oakes. Certes, les parties s'entendent généralement sur l'objectif du législateur, mais elles ne sont pas du même avis quant aux moyens que ce dernier a choisis pour le réaliser.

L'appelant soutient que le législateur a cherché à atteindre son objectif de promouvoir des relations de travail harmonieuses en permettant aux parties à la convention collective d'obliger les non‑syndiqués à subventionner les services de "négociation collective" fournis par le syndicat. Selon l'appelant, le but du législateur n'était pas de promouvoir l'activité "politique" du syndicat. Par contre, le syndicat a une conception plus générale de l'objectif du législateur et voit dans les actions de ce dernier l'intention d'encourager la paix industrielle par la promotion de syndicats forts. De l'avis du syndicat et des diverses associations ouvrières, le législateur avait prévu que les syndicats exerceraient des activités "politiques" dans la poursuite légitime de leurs objectifs.

L'appelant s'appuie sur un certain nombre de sources pour affirmer que le législateur n'a jamais eu l'intention de permettre aux syndicats d'utiliser les cotisations à des fins sans rapport avec la négociation et l'application de contrats. En particulier, il cite des arrêts de notre Cour dans lesquels l'impartialité de la fonction publique a été examinée: voir SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, et Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455. Son argument semble être que, puisque le législateur a manifestement interdit aux employés, pris individuellement, d'exercer des activités politiques, il n'a certainement pas eu l'intention de permettre aux syndicats de participer à de telles activités.

Si le dossier ne contient aucune preuve directe de l'intention du législateur relativement à la Loi sur la négociation collective dans les collèges, plusieurs autres sources indiquent que le gouvernement était bien au fait du type d'activités qu'exerçaient les syndicats, mais qu'il a néanmoins décidé de les laisser tranquilles. Par exemple, au cours des débats qui ont précédé l'adoption de The Labour Relations Act, 1950, S.O. 1950, ch. 34, dont les dispositions sont semblables à celles qui nous occupent, le ministre du Travail de l'époque, M. Daley, a souligné l'engagement de la province envers le système de négociation collective et a ajouté à propos de la question de la sécurité syndicale (Délibérations de la Vingt‑troisième législature de la province d'Ontario, 8 mars 1950, aux pp. B‑10 et B‑11):

[traduction] Vous remarquerez, dans ce texte législatif, l'absence de toute allusion à la sécurité syndicale. Je l'ai fait intentionnellement. Je ne crois pas qu'il y ait lieu de légiférer sur cette question.

Le mouvement syndical doit remplir lui‑même son rôle. S'il le remplit bien, en syndiquant les travailleurs et en gagnant leur confiance, et s'il obtient, grâce à ces actions, la confiance de l'employeur, alors la sécurité syndicale s'ensuivra aussi sûr que le soleil apparaît après la pluie.

S'il ne réussit pas à gagner la confiance de la direction et des employés, il ne doit pas s'attendre à ce que la loi lui donne quelque chose qu'il ne mérite pas. Il a le champ libre et il doit accepter les responsabilités qui vont de pair avec le pouvoir.

Voir aussi 4 avril, pp. B‑7, B‑8, B‑9, 5 avril, pp. DD‑20, DD‑21, EE‑1, EE‑2, et 6 avril, p. EE‑4.

D'autres signes nous permettent d'affirmer que le gouvernement était bien au courant non seulement de l'éventail et de la nature des clauses de sécurité syndicale, mais encore du fait que les syndicats consacraient des sommes perçues conformément à ces clauses à des questions qu'eux seuls estimaient les plus avantageuses et dignes de leur appui. Par exemple, il ressort de la preuve que le juge Rand, qui a rendu en 1946 la fameuse sentence (Ford Motor Co. of Canada Ltd. v. U.A.W.‑C.I.O., réimprimée dans 1 C.L.L.R. (CCH, 1989), par. 2150), savait lui‑même que le syndicat en cause, les Travailleurs unis de l'automobile, soutenait la C.C.F. depuis longtemps. Le juge Rand a pourtant ordonné le précompte syndical généralisé et n'a apporté aucune restriction à la manière de dépenser les cotisations des non‑syndiqués. En accordant le précompte généralisé, il n'a imposé qu'une seule obligation au syndicat, savoir que les cotisations soient déduites conformément à la constitution du syndicat et que les non‑syndiqués bénéficient des mêmes avantages que les syndiqués sur le plan de la représentation. Il dit, à la p. 1121:

[traduction] L'on peut soutenir qu'il est injuste d'obliger les non‑membres d'un syndicat à verser des sommes sur l'affectation desquelles ils n'ont aucun droit direct de parole, et même qu'il est dangereux de laisser un syndicat non réglementé disposer de telles sommes. Mais ces cotisations correspondent aux sommes que les membres acceptent de verser pour obtenir essentiellement les mêmes avantages et, comme chaque employé peut adhérer au syndicat tout en conservant son indépendance professionnelle, je ne vois aucune objection sérieuse en l'occurrence. En faisant valoir cet argument, on préconise en fait l'affaiblissement du syndicat.

L'élément peut‑être le plus pertinent à cette question, c'est l'historique du règlement ontarien 403/69. À l'origine, il interdisait aux syndicats d'utiliser les cotisations pour contribuer à la caisse des partis politiques. Cette restriction limitée a été abolie en 1977, les syndicats ayant désormais toute latitude pour dépenser leurs revenus légitimes à leur guise. Il me semble donc que l'historique du règl. 403/69 montre que la province d'Ontario, quoique bien au fait de l'action politique accrue des syndicats, a choisi de laisser faire.

Pris ensemble, ces faits sur les plans législatif, judiciaire et social appuient solidement l'argument selon lequel le gouvernement de l'Ontario savait que des syndicats comme le SEFPO pourraient consacrer une partie de leurs revenus à ce que l'appelant qualifie de fins "politiques" non rattachées à la "négociation collective". Je conclus donc que le pouvoir discrétionnaire laissé au syndicat sur ces questions fait partie des moyens par lesquels le législateur a cherché à réaliser son objectif de réduire au minimum les conflits du travail dans le cadre du système de la négociation collective.

Avant de passer à une autre question, toutefois, je tiens à souligner que le pouvoir discrétionnaire du syndicat quant à l'affectation des cotisations n'est qu'un des moyens pris par le législateur en l'espèce. Parmi les autres éléments du régime établi par la Loi sur la négociation collective dans les collèges, on compte le fait que tous les membres de l'unité de négociation décident, d'une manière démocratique, qui sera leur agent négociateur (art. 68), mais que personne n'est forcé d'adhérer au syndicat (par. 53(3)). Une fois accrédité, l'agent négociateur doit représenter tous les employés de l'unité sans distinction (al. 1g)) et sans égard à leur appartenance ou non au syndicat (art. 76). Enfin, tous les employés peuvent participer également à la décision de révoquer le syndicat (art. 71). Toutes ces caractéristiques du système, en plus de la décision de ne pas toucher aux dépenses syndicales, doivent être prises en considération dans l'analyse de la proportionnalité.

(i) Le lien rationnel

Y a‑t‑il un lien rationnel entre l'objectif du législateur et les moyens qu'il a mis en {oe}uvre pour l'atteindre? L'appelant répond à cette question par la négative. Monsieur Lavigne soutient que, si l'obligation faite aux non‑syndiqués de verser des sommes équivalant aux cotisations syndicales a un lien rationnel avec l'objectif de promouvoir la paix industrielle, c'est strictement dans la mesure où ces cotisations servent uniquement à des fins de "négociation collective". De l'avis de l'appelant, conférer au syndicat le pouvoir discrétionnaire absolu de dépenser les cotisations comme bon lui semble, en particulier, pour soutenir des partis politiques et des questions sans rapport avec l'établissement où travaillent les cotisants, ne favorise pas la réalisation de l'objectif de l'harmonie industrielle. Autrement dit, M. Lavigne prétend que la disposition a une portée excessive.

Par contre, le SEFPO affirme que permettre aux syndicats de négocier la formule Rand et de dépenser comme ils le veulent les sommes perçues conformément à cette clause, encourage la négociation collective. À l'instar des autres associations syndicales, l'intimé dit que la paix industrielle exige des syndicats forts et indépendants qui représentent pleinement les intérêts des travailleurs. Un régime législatif qui autorise la négociation sans réserve de la formule Rand renforce les syndicats et assure leur indépendance, en leur permettant de décider eux‑mêmes de l'opportunité de soutenir d'autres entités qui serviront leurs intérêts.

L'appelant invoque la décision The Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd., [1982] O.L.R.B. Rep. 1767, ainsi que l'arrêt Abood, précité, à l'appui de son argument selon lequel l'utilisation de cotisations syndicales à des fins politiques n'a pas de lien rationnel avec l'objectif du législateur de promouvoir la paix industrielle.

Dans Adams Mine, le syndicat avait entrepris de solliciter les employés dans les lieux de travail, relativement à une élection fédérale prochaine. L'employeur a tenté de mettre fin à cette activité en informant les employés qu'il était strictement interdit de faire de la sollicitation dans les locaux de la société. Les Métallurgistes unis ont alors intenté une action devant la Commission des relations de travail de l'Ontario, affirmant que la société minière s'était ingérée illégalement dans les activités syndicales, contrairement à la loi. Ils ont demandé à la Commission de prononcer une ordonnance de cesser et de s'abstenir qui permettrait de poursuivre la sollicitation. Adams Mine s'est opposée à la requête pour le motif que la Commission n'avait pas compétence pour entendre la plainte. D'après elle, c'était une affaire politique et non une question de négociation collective.

La Commission, à la majorité, s'est déclarée incompétente. Le président dit, à la p. 1787:

[traduction] Vu l'ensemble du dossier, nous sommes arrivés à la conclusion que, dans les circonstances de l'espèce, l'activité a un lien trop ténu avec l'objectif principal de la Loi sur les relations de travail pour fonder le droit revendiqué par le plaignant. À notre avis, les communications dont nous sommes saisis ne se rapportent pas autant aux préoccupations des membres de l'unité de négociation en tant qu'employés qu'à leurs préoccupations en tant qu'électeurs. [Je souligne.]

À mon sens, Adams Mine n'apporte pas un appui solide à la thèse de l'appelant. Le processus qui consiste à déterminer s'il y a un lien rationnel entre un objectif gouvernemental et les moyens employés pour l'atteindre, aux fins de l'application de l'article premier de la Charte, est très différent du processus d'interprétation d'une loi. Au surplus, il me semble qu'il convient d'interpréter la décision Adams Mine comme limitée à la question de la sollicitation syndicale. En effet, du point de vue du membre dissident de la Commission, il s'agissait de décider non pas si la sollicitation à des fins politiques était une activité légitime du syndicat, mais si le syndicat avait le droit d'en faire dans les locaux de la société. La Loi elle‑même contenait des dispositions précises traitant de la sollicitation dans les locaux de la société durant les heures de travail. Il me semble qu'il y a loin de cette situation à la question dont nous sommes saisis dans ce pourvoi.

L'appelant se fonde aussi sur l'arrêt Abood, précité, pour affirmer que l'utilisation par le syndicat des cotisations à d'autres fins que la négociation et l'application de contrats n'a pas de lien rationnel avec l'objectif de promouvoir la négociation collective. À mon avis, Abood ne traitait pas de cette question. Ce qu'a décidé la Cour suprême des États‑Unis, c'est qu'il était inconstitutionnel pour les syndicats de dépenser les cotisations des non‑syndiqués pour appuyer des causes "politiques". À première vue, il ne se dégage pas de cette décision que la Cour ait été guidée par un souci précis de rapport entre les dépenses syndicales et la paix industrielle.

Il me semble qu'il nous faut encore nous demander si permettre aux syndicats d'exercer le type d'activités auxquelles l'appelant s'oppose a un lien rationnel avec l'objectif de promouvoir la négociation collective. D'après certains commentateurs, même si les intérêts des syndicats sont considérés comme étant avant tout de nature économique, il n'en reste pas moins tout à fait légitime de les autoriser à contribuer à des causes dépassant le cadre des lieux de travail. Par exemple, le professeur Etherington, loc. cit., affirme, à la p. 34 de son article:

[traduction] La distinction que l'on s'efforce d'établir entre les préoccupations économiques et politiques repose sur la prémisse peu judicieuse selon laquelle les syndicats peuvent représenter efficacement les intérêts économiques des travailleurs sans exercer d'activité politique. Si tant est qu'elle ait jamais été plus qu'un mythe, ce n'est sûrement pas le cas dans une société postlaisser‑faire où l'intervention et la réglementation gouvernementales dans la plupart des sphères d'activité économique et sociale sont un événement de tous les jours. Dans une telle société, les syndicats doivent nécessairement exercer une activité politique s'ils veulent s'assurer que la réglementation gouvernementale soit favorable ou du moins ne soit pas contraire aux intérêts économiques de leurs commettants. Sans quoi, leur pouvoir de négociation vis‑à‑vis des employeurs sera considérablement affaibli ou sapé par la législation ou la politique du gouvernement. [En italique dans l'original.]

De la même façon, Benjamin Aaron, dans son article intitulé "Some Aspects of the Union's Duty of Fair Representation" (1961), 22 Ohio S.L.J. 39, dit, à la p. 62:

[traduction] Le bien‑être du mouvement syndical dépend non seulement de ce qu'on appelle la "législation en matière de travail", mais aussi des décisions des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire touchant les politiques monétaires et fiscales, la défense, l'éducation, la santé et nombre d'autres sujets. En dernier lieu, les politiques sont le fait de l'homme et c'est pur sophisme que de soutenir que, bien qu'un syndicat puisse légitimement appuyer certains objectifs législatifs, il ne peut pas dépenser de fonds pour favoriser l'élection de candidats dont il a l'espoir ou des raisons de croire qu'ils travailleront à réaliser les objectifs des travailleurs.

Je conviens avec les professeurs Etherington et Aaron que la participation du syndicat hors du domaine strict de la négociation et de l'application des contrats sert les intérêts du syndicat à la table de négociation et au moment de l'arbitrage. Toutefois, je ne crois pas que le rôle du syndicat doit être limité à ces fonctions économiques restreintes. Dans le passé, notre Cour n'a pas abordé les questions relatives aux relations du travail dans une optique purement économique. Par exemple, dans l'arrêt Slaight Communications, précité, le juge en chef Dickson emprunte au professeur David Beatty l'expression [traduction] "le travail n'est pas un produit" (David M. Beatty, "Labour is not a Commodity", dans Barry J. Reiter et John Swan, éd., Studies in Contract Law (1980)). L'idée que cette expression est censée rendre est, à mon sens, que les intérêts des travailleurs vont bien au‑delà du caractère suffisant du marché financier qu'ils peuvent être en mesure de conclure avec leurs employeurs. À la page 1055, le Juge en chef précise clairement que les intérêts des travailleurs ne prennent pas fin à une ligne de démarcation artificielle entre les domaines économique et politique. Il se dit d'avis que "[l]'emploi est une composante essentielle du sens de l'identité d'une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel" (citant le Renvoi relatif à l'Alberta, à la p. 368) et que considérer le travail comme un produit est incompatible avec une telle perspective. Les décisions des syndicats de faire de la politique en appuyant des causes, des candidats ou des partis particuliers, découlent de la reconnaissance de la nature expansive des intérêts des travailleurs, ainsi que de la perception de la négociation collective comme un processus destiné à favoriser davantage que l'obtention de simples gains économiques pour les travailleurs. De l'engagement dans les sections locales à la participation aux activités de plus grande envergure du mouvement syndical, le régime actuel de la négociation collective met en valeur non seulement les intérêts économiques des travailleurs, mais encore l'intérêt qu'ils ont à conserver une certaine dignité dans leur vie professionnelle.

Des tribunaux et des auteurs de doctrine ont également fait valoir cet argument avec éloquence. Par exemple, dans l'arrêt International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961), qui est antérieur à l'arrêt Abood, précité, le juge Frankfurter a exprimé ce point de vue avec vigueur et conviction. Il s'est opposé vigoureusement à la conclusion de la majorité selon laquelle le soutien politique ne fait pas partie des fins de la négociation collective. Aux pages 800, 801 et 812, il dit:

[traduction] La disposition législative ne peut avoir de sens que si l'on tient compte du contexte et de la prémisse de ce que l'on appelle assez librement l'activité politique des syndicats américains en général et des syndicats de cheminots en particulier — activité qui est indissolublement liée aux préoccupations immédiates d'ordre économique et social qui sont la raison d'être des syndicats. Il faudrait être profondément pédant pour documenter cette vérité bien connue de l'histoire du monde du travail et ce lieu commun de la vie des syndicats. Écrire l'histoire des Brotherhoods, des United Mine Workers, des Steel Workers, des Amalgamated Clothing Workers, des International Ladies Garment Workers, des United Auto Workers, et omettre leurs activités dites politiques et les dépenses engagées à ce chapitre serait pure mutilation . . . . Cet aspect — appelez‑le le côté politique — est une partie tout aussi fondamentale qu'innée de la philosophie et des pratiques des syndicats de cheminots que leurs préoccupations immédiates touchant leur gagne‑pain.

. . .

Si nous décidions que ces syndicats défendeurs ne peuvent pas utiliser leurs fonds à des fins politiques et législatives, nous passerions complètement sous silence la longue histoire de l'action syndicale et de son acceptation générale dans notre vie politique.

Le Comité judiciaire du Conseil privé a adopté sur cette question un point de vue semblable, quoique moins passionné, dans Collymore v. Attorney- General of Trinidad and Tobago, [1969] 2 All E.R. 1207, où il dit, à la p. 1211:

[traduction] Il est vrai, bien sûr, que l'objet principal de la plupart des syndicats d'employés est l'amélioration des salaires et des conditions de travail. Mais ce ne sont pas là les seuls objectifs que poursuivent les syndiqués comme tels. Ils poursuivent, en outre, dans bien des cas, des objectifs d'ordre social, caritatif et politique. Ce dernier objectif peut parfois revêtir une importance suprême, puisque les syndicats ont plus d'une fois réussi par leurs efforts à faire modifier la loi en leur faveur.

L'examen, proposé dans Oakes, du "lien rationnel" entre les objectifs et les moyens choisis pour les atteindre n'exige rien de plus que la démonstration que les moyens retenus par le gouvernement favorisent logiquement la réalisation des objectifs légitimes et importants du législateur. Que la négociation collective soit tenue avant tout pour une activité économique ou une entreprise plus expansive, je suis d'avis que la participation du syndicat à des activités et à des causes dépassant le cadre du lieu de travail encourage la négociation collective. Grâce à leur participation, les syndicats sont à même de montrer à leurs commettants que leur mandat consiste à promouvoir consciencieusement et sincèrement les intérêts des travailleurs, d'obtenir ainsi leur appui et de se donner par le fait même les moyens de négocier avec les employeurs davantage sur un pied d'égalité. À mon sens, il est absolument indispensable de permettre aux syndicats d'obtenir et d'accroître cet appui pour assurer la réussite du système de la négociation collective. Je conclus donc à l'existence d'un lien rationnel entre la promotion de la négociation collective et le fait de permettre aux syndicats d'investir les cotisations perçues selon la formule Rand de la manière qu'ils estiment la plus avantageuse pour leurs commettants.

(ii) L'atteinte minimale

Dans l'arrêt Oakes, notre Cour a décidé que les mesures qui portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Charte doivent, pour être justifiées, porter le moins possible atteinte à ces droits et libertés. Ce volet du critère de la proportionnalité, si strict soit‑il, vise expressément à faire en sorte que le gouvernement prenne soin, en poursuivant ses objectifs légitimes, de respecter les droits et libertés fondamentaux des citoyens. De toute évidence, s'il existe d'autres moyens d'atteindre le même objectif qui portent moins atteinte à des droits consacrés par la Constitution, ces moyens doivent être choisis de préférence.

Il est certain qu'imposer au législateur l'obligation de sauvegarder par‑dessus tout les droits reconnus par la Charte posera parfois des problèmes insolubles. Au fur et à mesure que de nouvelles affaires mettaient en lumière les problèmes soulevés par l'application rigide du critère de l'atteinte minimale, notre Cour a commencé à concevoir une norme plus souple pour ce volet de l'arrêt Oakes, et a exposé les circonstances dans lesquelles il pourrait être opportun de retenir pareille norme.

Dans l'arrêt Edwards Books, précité, par exemple, elle a reconnu qu'il y avait lieu de donner au législateur une certaine latitude pour protéger les intérêts des employés, pris individuellement, contre leurs employeurs plus puissants. La province d'Ontario a adopté la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail, L.R.O. 1980, ch. 453, aux termes de laquelle le dimanche est réputé être un jour commun de repos dans le secteur du commerce de détail, mais qui fait exception dans le cas des petits détaillants qui n'ouvrent pas leur commerce le samedi. L'objectif du législateur était d'accorder un jour de repos aux travailleurs et le moyen qu'il a pris pour atteindre ce but tenait compte des libertés religieuses d'une partie des détaillants.

Notre Cour a confirmé la validité de la clause relative au jour de repos et celle de l'exception qui était faite. Après examen des divers intérêts en jeu dont le législateur a tenu compte, c'est‑à‑dire ceux des consommateurs, des détaillants et des salariés, il est devenu évident que le régime adopté par le législateur n'était pas considérablement plus néfaste que tout autre régime proposé. Il n'y avait pas de doute que l'on pouvait trouver à redire à chaque proposition. Toutefois, les mesures retenues en fin de compte avaient l'avantage de mieux protéger les intérêts de ceux qui étaient les plus désavantagés par l'ouverture des commerces le dimanche, soit les salariés du secteur du commerce de détail. Même si d'autres mesures auraient pu être prises, aucune n'était nettement meilleure pour protéger les intérêts des salariés et, en même temps, réduire au minimum l'effet négatif sur les détaillants et les consommateurs de la fermeture des établissements le dimanche. Le juge en chef Dickson fait remarquer, à la p. 779, que dans de telles circonstances, il faut appliquer le critère de l'arrêt Oakes avec une certaine retenue:

Je crois que lorsqu'ils interprètent et appliquent la Charte, les tribunaux doivent veiller à ce qu'elle ne devienne pas simplement l'instrument dont se serviront les plus favorisés pour écarter des lois dont l'objet est d'améliorer le sort des moins favorisés. Lorsque l'intérêt de plus de sept salariés vulnérables à jouir d'un congé dominical est opposé à l'intérêt qu'a leur employeur à faire des affaires le dimanche, je ne saurais blâmer le législateur de décider que la protection des employés doit l'emporter.

Le juge en chef Dickson conclut, à la p. 782:

À mon avis, en vertu des principes énoncés dans l'arrêt Oakes, il incombe au législateur qui adopte une loi sur la fermeture le dimanche de tenter très sérieusement d'atténuer ses effets sur ceux qui observent le samedi. L'exemption du par. 3(4) de la Loi en cause dans les présents pourvois représente un effort satisfaisant en ce sens et est donc acceptable.

Plus tard, dans l'affaire Irwin Toy, précitée, la Cour a été de nouveau saisie d'un cas où il semblait injustifié d'appliquer rigoureusement le critère de l'atteinte minimale. La province de Québec avait adopté une loi interdisant la publicité télévisée destinée aux enfants. Cette interdiction a été contestée pour le motif qu'elle portait trop gravement atteinte à la liberté de parole. La preuve a révélé que la publicité télévisée est particulièrement préjudiciable aux enfants de moins de six ans car ce groupe est le moins en mesure de distinguer la fiction de la réalité et donc le plus susceptible de croire ce que présentent les messages publicitaires. Quant aux enfants plus âgés, les résultats des recherches indiquent que les enfants acquièrent la capacité d'évaluer la publicité de manière critique et comme les adultes quelque part entre l'âge de sept ans et l'âge de treize ans. Le législateur a adopté une attitude prudente et protectrice, interdisant toute publicité destinée aux enfants de moins de 13 ans.

Le juge en chef Dickson, le juge Lamer et moi‑même avons conclu que la disposition était raisonnable et que sa justification pouvait se démontrer au sens de l'article premier. Se reportant à l'arrêt Edwards Books, précité, la Cour a établi une distinction entre les affaires où l'application stricte du critère de l'atteinte minimale était justifiée et celles où il semblait opportun de manifester un certain respect pour le choix du législateur. Aux pages 993 et 994, nous avons dit:

Pour trouver le point d'équilibre entre des groupes concurrents, le choix des moyens, comme celui des fins, exige souvent l'évaluation de preuves scientifiques contradictoires et de demandes légitimes mais contraires quant à la répartition de ressources limitées. Les institutions démocratiques visent à ce que nous partagions tous la responsabilité de ces choix difficiles. Ainsi, lorsque les tribunaux sont appelés à contrôler les résultats des délibérations du législateur, surtout en matière de protection de groupes vulnérables, ils doivent garder à l'esprit la fonction représentative du pouvoir législatif . . .

Il arrive parfois qu'au lieu d'arbitrer entre des groupes différents, le gouvernement devienne plutôt ce qu'on pourrait appeler l'adversaire singulier de l'individu dont le droit a été violé. Par exemple, pour justifier une atteinte à des droits consacrés par les art. 7 à 14 de la Charte, l'État fera valoir, au nom de toute la société, sa responsabilité de poursuivre les criminels alors que la personne fera valoir le caractère prépondérant des principes de justice fondamentale. Il est possible qu'il n'y ait pas de demandes contradictoires venant de différents groupes. Dans de tels cas, et d'ailleurs chaque fois que l'objet du gouvernement se rapporte au maintien de l'autorité et de l'impartialité du système judiciaire, les tribunaux peuvent décider avec un certain degré de certitude si les [traduction] "moyens les moins radicaux" ont été choisis pour parvenir à l'objectif compte tenu de la somme d'expérience acquise dans le règlement de ces questions . . .

Conscients de l'ensemble des opinions exprimées sur les effets de la publicité sur les enfants et de la volonté du législateur de protéger les plus jeunes membres de la société contre la duperie, nous avons estimé que notre tâche dans cette affaire était la suivante (à la p. 994):

En l'espèce, la Cour est appelée à évaluer des preuves contradictoires, qui relèvent des sciences humaines, quant aux moyens appropriés de faire face au problème de la publicité destinée aux enfants. La question est de savoir si le gouvernement était raisonnablement fondé, compte tenu de la preuve offerte, à conclure qu'interdire toute publicité destinée aux enfants portait le moins possible atteinte à la liberté d'expression étant donné l'objectif urgent et réel que visait le gouvernement.

Nous avons conclu, à la p. 999:

Bien que, selon la preuve, le gouvernement dispose d'autres options comportant une intrusion moindre qui répondent à des objectifs plus modestes, la preuve démontre aussi la nécessité d'interdire la publicité pour parvenir aux objectifs que le gouvernement s'est raisonnablement fixés. Cette Cour n'adoptera pas une interprétation restrictive de la preuve en matière de sciences humaines, au nom du principe de l'atteinte minimale, et n'obligera pas les législatures à choisir les moyens les moins ambitieux pour protéger des groupes vulnérables. Néanmoins, les conclusions du gouvernement doivent s'appuyer sur des éléments de preuve solides.

Il me semble que notre Cour a convenu qu'une forme de critère du "caractère raisonnable" peut être préférable à une application stricte du volet de l'atteinte minimale énoncé dans Oakes, lorsque le législateur doit arbitrer entre les demandes de groupes opposés et, surtout, lorsqu'en arbitrant, il choisit de protéger les intérêts des défavorisés et des faibles. Dans ces cas‑là, la Cour va respecter le choix du législateur pourvu que les autres mesures permettant d'atteindre ou de promouvoir les objectifs du gouvernement ne soient pas nettement supérieures.

Quelle forme du critère de l'atteinte minimale convient en l'espèce? À mon avis, le gouvernement n'a pas agi comme l'"adversaire singulier", pour reprendre l'expression employée par la Cour dans Irwin Toy. Les caractéristiques de cette affaire sont plutôt analogues à celles des affaires Edwards Books et Irwin Toy. Premièrement, notre régime de relations de travail vise, je le répète, à concilier un grand nombre d'intérêts très divergents. Sauf dans les cas où la loi favorise nettement et déraisonnablement les intérêts d'un groupe au détriment des droits constitutionnels d'un autre, les tribunaux seraient malavisés de chercher à remanier ce système. C'est justement dans des circonstances comme celles‑ci que la Cour a, dans Irwin Toy, exprimé l'avis que les tribunaux ne devaient pas essayer de déterminer après coup où le législateur aurait dû tracer la ligne précise de démarcation.

Par surcroît, je le répète, la négociation collective est un mécanisme qui permet aux employés, pris individuellement, de s'associer et de former un syndicat qui représentera leurs intérêts. La syndicalisation a, somme toute, pour but de renforcer la position de ces employés afin de contrebalancer le pouvoir des employeurs. Au lieu de se contenter d'adopter des lois destinées uniquement à protéger les travailleurs, pris individuellement, par la réduction et la répression des abus des employeurs (par exemple les lois relatives au salaire minimum, à la santé et à la sécurité au travail, et aux accidents du travail), le gouvernement a établi le régime actuel de négociation collective. Ce système a aussi pour objet de mettre un frein aux excès découlant des règles de common law en matière de relations du travail et d'atténuer ainsi les tensions des relations industrielles. La réalisation de cet objet est possible, non pas par le protectionnisme des lois, mais plutôt par la promotion de l'avancement personnel des travailleurs. Ainsi, ces deux systèmes diffèrent du point de vue des mécanismes adoptés pour réaliser leurs objectifs, mais la loi régissant l'embauche individuelle et celle régissant l'embauche collective visent toutes deux à promouvoir les intérêts d'un groupe vulnérable, celui des travailleurs pris individuellement. Je suis donc d'avis que nous devons nous demander à ce moment‑ci de notre examen s'il existe d'autres mécanismes permettant la réalisation des objectifs du législateur et, dans l'affirmative, si ces mécanismes sont nettement supérieurs aux mesures utilisées à l'heure actuelle.

Monsieur Lavigne prétend qu'il serait préférable de restreindre l'usage que l'on peut faire des cotisations. À son avis, l'imposition d'une telle restriction sauvegarderait plus efficacement les droits des non‑syndiqués reconnus par la Charte et ne nuirait pas au syndicat. À l'appui de sa thèse, l'appelant s'est référé à l'expérience acquise ailleurs.

Monsieur Lavigne fait remarquer que des législatures ont déjà soumis à des restrictions l'utilisation que l'on peut faire des cotisations obligatoires: voir Labour Relations Act Amendment Act, 1961, S.B.C. 1961, ch. 31, art. 5, et The Industrial Relations Act, S.P.E.I. 1962, ch. 18, art. 48. Les dispositions ne limitaient, dans les deux cas, que le droit de verser des contributions à des fins électorales et non celui d'en verser à des fins sans rapport avec la négociation collective que l'appelant a citées. Ces dispositions ont depuis été abrogées: voir Labour Code of British Columbia, S.B.C. 1973, ch. 122, art. 151, et Prince Edward Island Labour Act, S.P.E.I. 1971, ch. 35, al. 76(1)a). À mon sens, le fait que d'autres provinces ont, dans le passé, assorti la formule Rand de restrictions ne fait pas progresser notre examen. Nous ne savons tous simplement pas si l'ancien système fonctionnait bien ou pourquoi il a été abandonné.

L'appelant se réfère aussi aux rapports de deux commissions mises sur pied pour étudier certains aspects de la politique des relations de travail au Canada. Le premier est le rapport Little, "Collective Bargaining in the Ontario Government Service: A Report (1969)". Dans son rapport, le juge Little a recommandé que le précompte obligatoire des cotisations syndicales soit établi dans la fonction publique, mais que les cotisations perçues conformément à ces clauses ne soient pas affectées à des fins qui ne seraient pas avantageuses pour tous les membres de l'unité de négociation. Comme le CTC le fait remarquer, toutefois, le juge Little ne parlait pas de l'activité "politique" du syndicat en général, mais des activités exercées pour le plaisir des syndiqués seulement. De toute façon, le règlement (règl. 403/69 de l'Ont.) donnant effet aux recommandations du juge Little a été abrogé.

Le deuxième rapport invoqué par l'appelant est le rapport de l'Équipe spécialisée en relations de travail (le rapport Woods). Celui‑ci a recommandé que soit établi un mécanisme permettant aux membres dissidents de se désengager des dons faits par le syndicat à des partis politiques. À l'instar des recommandations du rapport Little, les conclusions de l'équipe Woods sont de peu d'utilité aux fins de l'espèce puisque, pour l'essentiel, elles sont axées sur les contributions versées aux partis politiques et non sur des questions politiques de manière plus générale.

En dernier lieu, l'appelant souligne qu'à l'étranger, l'on a accepté que les syndicats ne peuvent pas utiliser les cotisations perçues auprès de non‑syndiqués pour appuyer des partis politiques. En particulier, il cite les dispositions adoptées au Royaume‑Uni, en Australie, en Nouvelle‑Zélande, en Europe de l'Ouest et aux États‑Unis. Il est vrai que nos tribunaux ont conclu que l'expérience d'autres pays "libres et démocratiques" est utile pour déterminer si les moyens adoptés dans ce pays constituent la meilleure solution: voir Re Federal Republic of Germany and Rauca (1983), 41 O.R. (2d) 225 (C.A.). Pour des raisons évidentes, toutefois, nous devons faire preuve de circonspection en invoquant des dispositions de pays étrangers. L'évolution du droit dans des cultures distinctes, dont les traditions politiques, historiques et sociales diffèrent, peut ne pas être facilement transposée dans le contexte canadien. En effet, surtout en matière de droit du travail, l'on a observé que chaque pays a sa propre façon de réglementer les relations de travail. Otto Kahn‑Freund, l'un des plus éminents spécialistes de cette branche du droit, a bien fait ressortir cet aspect. Dans son article intitulé "On Uses and Misuses of Comparative Law" (1974), 37 Mod. L. Rev. 1, le professeur Kahn‑Freund explique, à la p. 21:

[traduction] Le droit du travail traite de plusieurs éléments distincts: il concerne les relations individuelles entre les employeurs et les salariés — salaires et horaires de travail, sécurité et santé, congés et caisses de retraite. Mais il porte aussi sur les rapports collectifs entre les syndicats et d'autres groupes de salariés et la direction, sur le mode d'organisation du marché du travail par l'entremise des ententes qu'ils concluent, sur le mode d'établissement des règles par le biais des conventions qu'ils concluent et sur la façon dont leurs conflits se déroulent et se règlent. À mon avis, le premier élément — le droit en matière de travail individuel — peut se transplanter beaucoup plus aisément que le second — le droit du travail collectif. Les normes de protection et les règles de fond relatives aux conditions de travail peuvent être imitées — les règles touchant la négociation collective, l'atelier fermé, les syndicats, les grèves, ne le peuvent pas.

Parmi les pays que l'appelant a mentionnés, seuls les États‑Unis ont adopté un régime de négociation collective semblable au nôtre. En effet, les relations collectives du travail au Canada s'inspirent en grande partie du modèle législatif américain. Par voie de conséquence, si tant est qu'il y ait lieu de faire une comparaison avec les systèmes étrangers, le seul qu'il soit raisonnable et prudent d'étudier est celui des États‑Unis.

De toute évidence, depuis l'arrêt Abood de la Cour suprême des États‑Unis, les syndicats n'ont pas été autorisés à utiliser les cotisations versées par les non‑syndiqués pour appuyer des causes "sans rapport avec la négociation collective". Et si pareille restriction était apportée aux dépenses syndicales au Canada, il est certainement exact que l'atteinte portée aux droits de M. Lavigne serait moindre qu'elle l'est en l'absence de cette restriction. Quel en serait cependant l'effet sur l'objectif de promouvoir la négociation collective? L'expérience américaine nous éclaire sur ce sujet.

L'arrêt Abood semble avoir suscité une longue série de différends relatifs à la question de savoir quelles activités sont légitimes dans le domaine de la négociation collective et quelles ne le sont pas. Par exemple, la Cour suprême des États‑Unis n'a eu à affronter l'effet fondamental de sa décision dans Abood que plusieurs années plus tard, dans Ellis v. Brotherhood of Railway, Airline and Steamship Clerks, précité. Le syndicat avait réussi à faire insérer une clause d'atelier syndical dans la convention collective et il avait dépensé les cotisations perçues grâce à cette clause en conformité avec sa constitution. Les dépenses suivantes ont été contestées pour le motif qu'elles n'avaient pas été [traduction] "engagées nécessairement ou raisonnablement dans le but de remplir les fonctions de représentant exclusif des employés chargé de régler les questions relatives aux relations de travail avec l'employeur" (p. 448): congrès du syndicat, activités sociales, publications, organisation et litiges. La cour, à la majorité, a conclu que toutes les dépenses étaient légitimes, sauf celles concernant l'organisation du syndicat, les litiges (mis à part les litiges accessoires à l'application et à la négociation des conventions et aux différends ayant pris naissance dans l'unité de négociation) et les publications syndicales touchant des questions "politiques".

Quel a été le résultat de ce litige? Me Sack a fait valoir d'une manière très convaincante que la décision de la cour était erronée. Que sa critique de l'arrêt Ellis soit juste ou non, il me semble que son argument met très bien en évidence le problème que pose l'arrêt Abood. Étant donné qu'il est si difficile de départager la négociation collective et la politique, il sera toujours malaisé de décider si un syndicat a franchi la limite en utilisant les cotisations à certaines fins. Et chaque fois qu'il sera possible d'être raisonnablement en désaccord sur l'à‑propos des dépenses du syndicat, il va sûrement en résulter un litige. À mon avis, rien ne pourrait être plus incompatible avec la promotion de la négociation collective. Comme le but fondamental du système est d'encourager les parties à régler leurs différends elles‑mêmes, toute décision qui les encourage à se précipiter vers les tribunaux va nettement à l'encontre du but recherché.

L'arrêt Abood a également eu pour résultat d'affaiblir le syndicalisme de façon excessive. Le professeur Tribe fait ressortir avec éloquence cet argument dans Constitutional Choices (1985), lorsqu'il dit, à la p. 202:

[traduction] En théorie, bien sûr, les employeurs et les employés sont supposés être traités également dans le régime administratif qu'instaure la loi à l'égard des conflits du travail — y compris ceux qui touchent la liberté de parole. En réalité, pourtant, les travailleurs se sont trouvés nettement désavantagés. Quand les syndicats se prononcent sur des questions politiques, par exemple, ils doivent rembourser aux membres dissidents (qui en font la demande) leur part proportionnelle du coût de cette activité. Ce problème ne se pose pas pour les sociétés par actions: elles peuvent prendre position sur des sujets politiques malgré la dissidence d'actionnaires. Les sociétés par actions peuvent en outre exprimer leur avis d'une manière beaucoup plus vigoureuse, en consacrant beaucoup plus de ressources que les syndicats à la diffusion de leurs idées. En effet, la preuve de cette inégalité de pouvoir ressort des résultats: "le fait que le mouvement syndical n'a fait voter aucun texte de loi modifiant la structure fondamentale de la négociation collective dans le secteur privé depuis 1935" et le déclin du degré de syndicalisation des travailleurs américains, qui est passé de 35 p. 100 dans les années 1940 à tout juste 20 p. 100 en 1980. [Citations omises.]

À mon avis, les syndicats canadiens subiraient probablement le même sort si le raisonnement suivi dans Abood était adopté ici. Pour les raisons exposées par le professeur Tribe, il est naïf de laisser entendre que l'obligation de rembourser les cotisations n'imposera pas un fardeau inéquitable aux syndicats. Étant donné que la réussite de la négociation collective dans ce pays dépend fondamentalement de l'atteinte d'un équilibre adéquat entre les divers groupes d'intérêts touchés par les relations du travail, rompre cet équilibre serait de toute évidence contraire à l'objectif du législateur.

En résumé, il me semble qu'apporter des restrictions à la manière dont les syndicats peuvent dépenser les cotisations qu'ils perçoivent causerait des problèmes sans fin et compromettrait l'important objectif gouvernemental en jeu dans ce pourvoi. Il faudrait souligner que, s'il est vrai que les droits que la Charte reconnaît à M. Lavigne ont été violés, cette violation a été causée par des mesures qui en modifient sensiblement l'effet. Il vaut la peine de répéter certaines caractéristiques essentielles du régime: le syndicat ne peut obliger chacun des membres de l'unité de négociation à verser des cotisations que si la majorité de ces employés ont manifesté leur volonté d'être représentés par le syndicat; tous les employés sont libres d'adhérer ou non au syndicat; l'agent négociateur ne peut pas faire de discrimination à l'endroit de quelque membre de l'unité de négociation pour le motif qu'il n'est pas syndiqué; si les membres de l'unité de négociation ne s'estiment pas satisfaits de leur représentant, ils peuvent tenir un vote en vue d'obtenir le retrait d'accréditation du syndicat.

Si l'on prend ces facteurs en considération, il me semble que le législateur a choisi un compromis très raisonnable et équitable. Le syndicat, une fois accrédité, est autorisé à exercer son autorité sur les membres de l'unité de négociation à plusieurs égards. Toutefois, cette autorité s'accompagne d'une responsabilité considérable. Au surplus, tout le processus de représentation syndicale porte le sceau de la démocratie. Il ne s'agit pas d'une situation où le gouvernement a imposé sa volonté en faisant peu ou pas de cas des droits et libertés des personnes visées. Les caractéristiques du régime donnent à penser, à mon sens, que si le législateur disposait d'autres moyens pour atteindre son objectif, aucun n'était nettement supérieur pour ce qui était de réaliser le double objectif de promouvoir la négociation collective et de respecter autant que possible les droits des employés pris individuellement.

(iii) Les effets

La Charte n'exige pas la suppression d'écarts "infimes" de la norme constitutionnelle: voir l'arrêt Edwards Books, précité, à la p. 759. Ce volet du critère de la proportionnalité a pour objet d'assurer que les lois qui sont par ailleurs acceptables constitutionnellement ne soient pas annulées si leurs effets inconstitutionnels sont "négligeables" ou "insignifiants": voir R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284, le juge Wilson, à la p. 314, s'exprimant au nom de la majorité de la Cour sur ce point.

Dans Edwards Books, le juge en chef Dickson dit, à la p. 759:

L'alinéa 2a) n'exige pas que les législatures éliminent tout coût, si infime soit‑il, imposé par l'État relativement à la pratique d'une religion. Autrement, la Charte offrirait une protection contre une mesure législative laïque aussi inoffensive qu'une loi fiscale qui imposerait une taxe de vente modeste sur tous les produits, y compris ceux dont on se sert pour le culte religieux. À mon avis, il n'est pas nécessaire d'invoquer l'article premier pour justifier une telle mesure législative.

Il ajoute, à la même page:

Bref, l'action législative ou administrative qui accroît le coût de la pratique ou de quelque autre manifestation des croyances religieuses n'est pas interdite si le fardeau ainsi imposé est négligeable ou insignifiant: voir à ce sujet l'arrêt R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284, le juge Wilson, à la p. 314.

En l'espèce, l'atteinte portée aux droits de l'appelant est mineure. Ce n'est qu'indirectement, à supposer que ce soit le cas, qu'il a été identifié aux causes que le syndicat appuyait et il était tout à fait libre d'exprimer son avis sur ces causes. De plus, le régime adopté par le législateur répond, jusqu'à un certain point, aux intérêts de personnes comme l'appelant. À mon avis, l'on ne saurait affirmer que l'atteinte portée aux droits que la Charte reconnaît à l'appelant était disproportionnée à l'objectif du législateur de promouvoir la négociation collective.

VI. Dispositif

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et d'accorder des dépens au Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, au Congrès du travail du Canada, à la Fédération du travail de l'Ontario et au Syndicat national de la fonction publique provinciale.

Je suis d'avis de répondre aux questions constitutionnelles de la manière suivante:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la Charte canadienne des droits et libertés ne s'applique pas dans les circonstances de la présente affaire, pour le motif que la requête porte essentiellement sur les dépenses effectuées par l'intimé le Syndicat des employés de la Fonction publique de l'Ontario (SEFPO) et non sur l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales du SEFPO?

Non.

2.Si la réponse à la première question est négative, la Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO, tel que prévu à l'article 12.01 de la convention collective intervenue entre l'intimé le Conseil des gouverneurs de l'Ontario et l'intimé le SEFPO conformément aux art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74?

Oui.

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

4.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

5.Si la réponse à l'une ou l'autre des troisième ou quatrième questions est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO est‑elle justifiée en totalité ou en partie par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, non incompatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?

Vu les réponses que j'ai données aux troisième et quatrième questions, il n'est pas nécessaire que je réponde à cette question. Toutefois, au cas où je me serais trompée en répondant aux troisième et quatrième questions, ou à l'une ou l'autre d'entre elles, j'aurais répondu à cette question par l'affirmative.

//Le juge La Forest//

Version française des motifs des juges La Forest, Sopinka et Gonthier rendus par

Le juge La Forest — La question générale que soulève le présent pourvoi est de savoir si la formule Rand, en vertu de laquelle le syndicat peut percevoir des cotisations auprès des membres non syndiqués d'une unité de négociation collective et les utiliser à sa discrétion, porte atteinte de façon inacceptable à la liberté d'association et d'expression que garantissent à ces membres non syndiqués les al. 2d) et 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, dans le cas où l'employeur est un mandataire de l'État et où les cotisations sont affectées à des causes qui n'ont rien à voir avec le processus de négociation collective.

J'ai eu l'avantage de lire les motifs de ma collègue le juge Wilson et je suis d'avis de statuer sur le pourvoi comme elle le fait. Étant toutefois arrivé à cette conclusion en suivant un raisonnement différent, je me suis senti obligé de rédiger des motifs.

Les faits

L'intimé, le Conseil des gouverneurs des collèges d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario, a été constitué sous le régime du par. 5(2) de la Loi sur le ministère des Collèges et Universités, L.R.O. 1980, ch. 272. En vertu de cette loi, il est chargé d'aider le ministre des Collèges et Universités dans la planification et l'établissement des programmes des collèges. Ses membres sont nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil. La Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, désigne le Conseil des gouverneurs comme l'agent négociateur des collèges employeurs. Le Conseil a conclu une convention collective avec le syndicat intimé (SEFPO), qui représente les enseignants des collèges communautaires.

Depuis 1974, l'appelant Lavigne enseigne à l'École des mines de Haileybury. Il fait partie de l'unité de négociation du corps professoral représentée par le syndicat, mais il n'a jamais adhéré au syndicat et n'a jamais été tenu d'y adhérer. Lorsque le syndicat a demandé à ses membres de faire la grève, l'appelant a continué à travailler sans toucher de salaire. Il a cependant été obligé de verser des cotisations au syndicat. Ces cotisations sont déduites de son chèque de paie en conformité avec la convention collective. Elles sont versées dans les recettes générales du syndicat et sont affectées à n'importe quel usage autorisé par la constitution du syndicat.

Conformément à la constitution du syndicat, un certain pourcentage des cotisations sont versées à une autre organisation, le Syndicat national de la fonction publique provinciale (SNFPP) qui, à son tour, verse des cotisations au Congrès du travail du Canada (CTC). Le syndicat fait aussi partie de la Fédération du travail de l'Ontario (FTO). Chacune de ces organisations, comme le syndicat intimé, utilise ses cotisations pour appuyer des causes syndicales. On trouve, à l'art. 4 de la constitution du syndicat, les objets de l'organisation. Le syndicat a pour mandat précis de s'occuper des relations du travail entre ses membres et leurs employeurs, notamment de la négociation collective. Parmi les objectifs généraux du syndicat, il y a la promotion des [traduction] "intérêts communs des membres et de tous les employés de la fonction publique, sur les plans économique, social et politique, partout où cela est possible, et par tous les moyens appropriés".

Monsieur Lavigne a contesté certaines dépenses engagées par le syndicat, telles des contributions financières faites à un parti politique (le NPD), à des campagnes pour le désarmement, à Arthur Scargill et aux mineurs du Royaume‑Uni en grève, à une campagne contre l'affectation de fonds municipaux au stade SkyDome de Toronto et à des groupes prônant le libre choix en matière d'avortement. La Loi sur la négociation collective dans les collèges permet le versement obligatoire de cotisations. Auparavant, l'art. 45 du Règlement 749 de l'Ontario, R.R.O. 1970, prévoyait que ces déductions ne pouvaient servir qu'à des fins reliées à la représentation des employés et non pour des activités se rapportant à des partis politiques. Cette disposition a, toutefois, été abrogée en 1977.

L'appelant a présenté une demande de jugement déclaratoire contre le syndicat en Cour suprême de l'Ontario. Il cherchait à faire déclarer que le par. 59(2) de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, qui prévoit que l'employé qui travaille pendant une grève ne doit pas être payé, viole la Loi constitutionnelle de 1982. Il voulait également qu'il soit déclaré que, dans la mesure où les art. 51, 52 et 53 de la Loi emportent le versement obligatoire de cotisations utilisées à l'une ou l'autre des fins énumérées, ils violent la Loi constitutionnelle de 1982. En outre, il a demandé un jugement déclaratoire obligeant le syndicat à rendre compte des sommes dépensées pour des fins énumérées qui n'avaient pas trait à la négociation collective.

Dans ses motifs prononcés le 4 juillet 1986, le juge White a décidé que le droit de l'appelant à la liberté d'association avait été violé et il a indiqué qu'il était disposé à accorder le jugement déclaratoire touchant le versement obligatoire de cotisations. Il a également décidé que l'art. 59 était constitutionnel et qu'il n'y avait aucune atteinte aux droits de l'appelant à l'égalité. Le juge White a ensuite demandé qu'on lui présente des observations additionnelles sur la forme que devrait revêtir la réparation et, le 7 juillet 1987, il a rendu des ordonnances précises quant à la forme du jugement déclaratoire. Le syndicat a interjeté appel devant la Cour d'appel de l'Ontario qui y a fait droit et qui a annulé les ordonnances du juge de première instance. L'appel incident de l'appelant visant à faire déclarer inconstitutionnel l'art. 59 a été rejeté. Ma collègue le juge Wilson ayant passé en revue ces jugements, il n'y a pas lieu d'y revenir.

L'appelant a demandé et obtenu l'autorisation de se pourvoir devant notre Cour et, le 21 août 1989, le juge en chef Dickson a formulé les questions constitutionnelles suivantes:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la Charte canadienne des droits et libertés ne s'applique pas dans les circonstances de la présente affaire, pour le motif que la requête porte essentiellement sur les dépenses effectuées par l'intimé le Syndicat des employés de la Fonction publique de l'Ontario (SEFPO) et non sur l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales du SEFPO?

2.Si la réponse à la première question est négative, la Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO, tel que prévu à l'article 12.01 de la convention collective intervenue entre l'intimé le Conseil des gouverneurs de l'Ontario et l'intimé le SEFPO conformément aux art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74?

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

4.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

5.Si la réponse à l'une ou l'autre des troisième ou quatrième questions est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO est‑elle justifiée en totalité ou en partie par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, non incompatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?

Les procureurs généraux du Canada, de l'Ontario et du Québec sont intervenus, tout comme l'ont fait les organismes suivants: le SNFPP, le CTC et la FTO conjointement, ainsi que la Confédération des syndicats nationaux et l'Association canadienne des libertés civiles.

Les questions constitutionnelles posent deux types d'interrogations. Le premier a trait à l'application de la Charte, à savoir si les activités dont se plaint l'appelant sont attribuables au gouvernement, comme l'exige l'art. 32 de la Charte. Le deuxième a trait à la question de savoir si ces activités, à supposer qu'elles soient attribuables au gouvernement, portent atteinte de façon inacceptable aux droits garantis à l'appelant par les al. 2b) et 2d) de la Charte. J'examinerai d'abord les questions relatives à l'application de la Charte.

Application de la Charte

On a avancé deux arguments distincts pour ce qui est de savoir si les activités dont se plaint l'appelant relèvent de l'art. 32. En premier lieu, les intimés soutiennent que l'appelant conteste essentiellement dans son pourvoi la constitutionnalité de l'usage que le syndicat intimé fait des sommes perçues pour son compte par l'employeur appelant, le Conseil des gouverneurs. Or le syndicat étant manifestement une entité privée, on a prétendu que la façon dont il décidait de dépenser ses fonds ne pouvait faire l'objet d'une contestation fondée sur la Charte. Il s'agit de l'argument de la requête dont parle la première question constitutionnelle. Je m'y reporterai, à l'instar des parties, comme l'argument de "l'objet essentiel de la requête".

Le second argument plus complexe relatif à l'art. 32 ressort de la deuxième question constitutionnelle. Il porte sur l'applicabilité de la Charte à l'article de la convention collective intervenue entre le syndicat et le Conseil, en vertu duquel ce dernier perçoit les cotisations syndicales de tous les employés représentés par le premier, qu'ils fassent partie ou non du syndicat. Cet article a été adopté conformément à l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, qui prévoit que les "parties à la convention peuvent prévoir le paiement de cotisations à l'association d'employés par les employés". Comme on le verra, cet argument va au‑delà d'un examen étroit du fond de la demande particulière de l'appelant et soulève la question générale de l'applicabilité de la Charte aux relations du travail dans le secteur public.

J'examinerai séparément chacun des arguments relatifs à l'application de la Charte.

L'objet essentiel de la requête

À mon avis, l'appelant doit avoir gain de cause sur la première question. Il est en effet incorrect de décrire sa contestation comme étant limitée à la constitutionnalité des décisions que prend le syndicat quant à ses dépenses. L'attaque constitutionnelle qu'a montée l'appelant vise la conduite qu'a adoptée le Conseil des gouverneurs ou le législateur ontarien en autorisant l'usage de ses cotisations à des fins non rattachées à la négociation collective. Bien que la conduite du syndicat constitue une composante essentielle de la preuve de l'appelant, elle doit être considérée non pas comme la cible immédiate de l'attaque constitutionnelle, mais plutôt comme l'une des facettes du contexte factuel dans lequel doit être évaluée la constitutionnalité de la conduite du Conseil des gouverneurs ou du législateur. L'appelant peut sûrement faire valoir que le législateur ou le Conseil des gouverneurs ont violé sa liberté d'association et d'expression en concluant une entente l'obligeant à cotiser au syndicat, tout en sachant que celui‑ci affecterait ces fonds à des fins n'ayant qu'un lien minimal, sinon aucun, avec la négociation collective. À cet égard, on pourrait formuler ainsi la question posée dans ce pourvoi: compte tenu de la manière dont le syndicat dépense des fonds, le Conseil ou le législateur peuvent‑ils constitutionnellement obliger l'appelant, et d'autres dans sa situation, à contribuer à la caisse du syndicat, sans limiter l'usage auquel les sommes ainsi recueillies sont affectées?

Cela n'est pas suffisant en soi pour trancher la question de l'application de la Charte. L'appelant allègue que ses droits ont été violés par l'effet conjugué de la décision législative de permettre au Conseil de l'astreindre à cotiser au syndicat et de l'engagement qu'a pris le Conseil envers le syndicat de rendre cette cotisation obligatoire. Il reste à déterminer si cette allégation peut se justifier. À ce stade, il convient d'examiner les points que soulève la deuxième question constitutionnelle et qui porte, de façon plus générale, sur l'application de la Charte à la négociation collective dans le secteur public.

La négociation collective dans le secteur public et la Charte

J'aimerais souligner dès le départ que je ne souscris pas à l'argument de l'appelant selon lequel la conduite dont il se plaint est attribuable au législateur ontarien. Aucune loi ne l'oblige à verser des cotisations au syndicat. Cette obligation lui incombe en vertu de l'art. 12 de la convention collective qu'ont signée le syndicat et le Conseil. Certes, le par. 53(1) de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, qui prescrit en termes généraux la perception par le syndicat de cotisations auprès des employés, permet aux parties de s'entendre sur une disposition telle que l'art. 12. Cependant, il serait loisible aux parties négociant une convention collective d'accepter l'art. 12 indépendamment de toute "autorisation" législative comme celle prévue au par. 53(1). En d'autres termes, de telles dispositions ne sont pas illégales ou invalides en l'absence de prohibition législative.

En fait, c'est l'art. 12 lui‑même qui impose à Lavigne l'obligation de payer des cotisations. Le paragraphe 53(1) n'influe sur les droits de quiconque que s'il est "activé" par l'entente intervenue, en l'occurrence, entre le syndicat et le Conseil. C'est de cette entente que résulte le précompte obligatoire visant des personnes dans la situation de Lavigne. On pourrait donc dire que c'est l'entente qui est la "cause" immédiate de la violation qu'allègue l'appelant.

Cette situation ressemble à celle dont notre Cour a été saisie dans l'arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038. Cette affaire portait, comme la présente, sur les relations du travail dans le secteur public. Dans Slaight, un pouvoir discrétionnaire était conféré non pas au syndicat mais plutôt à un arbitre dans la résolution des différends fondés sur une convention collective dans le secteur public. La Cour a dit clairement que l'exercice d'un tel pouvoir discrétionnaire était sujet à un examen fondé sur la Charte, même si la loi accordant le pouvoir discrétionnaire ne pouvait pas être attaquée pour le motif qu'un arbitre pourrait exercer ce pouvoir en violation de la Charte. De même, il n'y aurait pu y avoir atteinte aux droits que la Charte garantit à l'appelant en l'espèce tant que le Conseil et le syndicat ne se seraient pas entendus sur l'art. 12.

Le fait que la conduite contestée ne puisse pas être attribuée directement au législateur rend un peu plus complexe la question de l'application de la Charte. L'exercice d'un pouvoir général en vertu d'une disposition d'une convention collective ou d'un autre contrat du secteur privé ne serait pas invalide du simple fait que des parties privées ont agi contrairement à la Charte. Pour que la Charte s'applique, il doit y avoir intervention d'un acteur gouvernemental, comme il ressort clairement de l'examen de l'application de la Charte dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; voir également Re Bhindi and British Columbia Projectionists Local 348 (1986), 29 D.L.R. (4th) 47 (C.A.C.‑B.).

À mon avis, c'est à bon droit que les intimés et les intervenants ont reconnu que le Conseil des gouverneurs est une émanation du gouvernement. Depuis l'audition du présent pourvoi, notre Cour a confirmé ce point de vue dans l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570. Il s'agissait dans cette affaire, comme en l'espèce, d'une convention collective conclue entre le collège et l'association (un syndicat en vertu de la loi applicable). En vertu de la Loi, le ministre de l'Éducation exerçait sur le collège un certain degré de contrôle s'apparentant étroitement à celui qu'exerce le Ministre sur le Conseil dans le présent pourvoi. Il est vrai que, dans l'arrêt Douglas, la loi constitutive du collège le désignait expressément comme un mandataire de la Couronne, tandis que la Loi en l'espèce confère simplement au Ministre le pouvoir de régir les collèges et de bénéficier, à cette fin, de "l'aide" du Conseil. Mais la réalité est la même. Le gouvernement, par l'entremise du Ministre, y possède un pouvoir similaire de "contrôle routinier ou régulier", pour reprendre l'expression utilisée par notre Cour à la majorité dans les pourvois connexes à l'arrêt Douglas, Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451, et Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3. R.C.S. 483.

Donc, tout comme le collège dans l'arrêt Douglas, le Conseil n'est qu'une partie de la structure gouvernementale. Ainsi que l'a dit la Cour à la majorité dans cet arrêt (à la p. 584), "[s]on statut est tout à fait différent de celui des universités dans . . . McKinney c. Université de Guelph [également rendu en même temps que l'arrêt Douglas] . . . et Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique . . . qui, bien qu'elles soient considérablement réglementées et subventionnées par le gouvernement, sont essentiellement des organismes autonomes." La majorité dans les arrêts précités s'est fondée uniquement sur l'élément de contrôle pour déterminer ce qui relevait de l'appareil gouvernemental, bien qu'elle ait affirmé clairement que le gouvernement peut, dans certaines circonstances, être soumis à un examen fondé sur la Charte relativement à des activités du secteur privé à l'égard desquelles une certaine responsabilité pourrait lui être attribuée. Par conséquent, les tribunaux d'instance inférieure ont eu raison de conclure que le Conseil était un mandataire de la Couronne. Le Ministre exerçait le plein contrôle sur l'ensemble des activités du Conseil, y compris la négociation collective avec les employés du collège qui étaient des employés de l'État.

Après avoir décidé que le Conseil est un acteur gouvernemental, il faut ensuite se demander si l'accord qu'a donné le Conseil à l'inclusion de l'art. 12 et à l'obligation qu'il impose à des personnes comme Lavigne est, en soi, une conduite gouvernementale. Cette question a également été tranchée dans l'arrêt Douglas. Parlant, sur ce point, au nom de la majorité (le juge en chef Dickson et les juges La Forest, Gonthier et Cory, le juge Wilson souscrivant mais pour des motifs distincts), je me suis exprimé ainsi (aux pp. 585 et 586):

Pour les raisons examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, précité, je suis d'avis que la convention collective est une loi. Elle a été conclue par un mandataire du gouvernement en application des pouvoirs qui lui étaient conférés par une loi dans la poursuite d'une politique gouvernementale. Même si l'association intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement l'a conclue en vertu d'un pouvoir conféré par la loi et qu'elle était ainsi une mesure gouvernementale. On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et d'ententes conclus avec d'autres personnes ou organismes. Le moyen est transparent si l'on pense à un contrat gouvernemental qui établirait une discrimination fondée sur la race plutôt que sur l'âge.

La disposition en cause dans ce pourvoi portait directement atteinte à la Charte, mais je ne me sens pas plus à l'aise face à une disposition qui confère un large pouvoir discrétionnaire à un syndicat aux termes d'une convention collective régissant les relations du travail dans le secteur public. Le gouvernement est sûrement responsable de la gestion de ses propres opérations. Pour les motifs déjà exposés, je ne vois pas de différence réelle entre cette situation et celle qui se présentait dans l'arrêt Slaight Communications.

Le syndicat a fait valoir, toutefois, que l'article qui violerait les droits de l'appelant en l'espèce ne peut être interprété comme étant une activité gouvernementale parce que c'est sur les instances du syndicat, et non du Conseil des gouverneurs, qu'il a été inclus dans la convention collective. Or, même en supposant que l'art. 12 n'a été inséré dans la convention collective qu'à la demande du syndicat, il ne s'ensuit pas que l'obligation qu'il impose à Lavigne de cotiser au syndicat ne peut être attribuée au gouvernement. Bien qu'il puisse être exact de dire qu'en règle générale, l'acquiescement du gouvernement à la conduite d'une partie privée ne transforme pas cette conduite en action gouvernementale, il est crucial de ne pas oublier en l'espèce le contenu de l'art. 12.

L'article 12 incarne l'engagement pris au nom du Conseil des gouverneurs, à titre de mandataire des collèges communautaires de l'Ontario, de percevoir les cotisations syndicales auprès de chacun des employés faisant partie de l'unité de négociation représentée par le syndicat. C'est l'exécution de cet engagement par les entités gouvernementales que le Conseil représente dans la négociation collective, soit les collèges communautaires, qui force les personnes dans la situation de l'appelant à cotiser à la caisse du syndicat. Il semblerait s'ensuivre que l'art. 12 résulte autant de l'engagement du Conseil de déduire les cotisations syndicales à la source que de la volonté du syndicat de voir ces déductions faites pour son compte. Il s'ensuivrait également que, même si l'inclusion de l'art. 12 dans la convention collective ne résultait pas d'une action gouvernementale, l'exécution de l'engagement qu'il comporte par l'administration du collège communautaire employant Lavigne doit certainement être qualifiée d'action gouvernementale. Comme je l'ai souligné dans l'arrêt McKinney, il se peut que l'attribution d'une mesure donnée à l'initiative d'une partie privée, et non au gouvernement, soit l'un des facteurs à prendre en considération dans l'analyse fondée sur l'article premier, mais cela n'empêche pas ipso facto de conclure à l'existence d'une action gouvernementale.

On a également soutenu que la Charte ne s'applique pas au gouvernement lorsqu'il exerce des activités qui sont, selon les termes du CTC et de la FTO, [traduction] "privées, commerciales, contractuelles ou non publiques par nature". À mon avis, cet argument doit être rejeté. Dans le monde d'aujourd'hui, il est irréaliste de penser que les relations entre les gouvernants et les gouvernés sont régies seulement par le modèle traditionnel du législateur et du citoyen assujetti à la loi. Nous ne voulons plus d'un gouvernement qui se cantonne dans son rôle traditionnel de législateur; nous nous attendons à ce qu'il stimule et préserve le bien‑être économique et social de la collectivité. Ainsi, les activités gouvernementales qui sont formellement des opérations "commerciales" ou "privées" sont en réalité des expressions de la politique gouvernementale, qu'il s'agisse de l'appui donné à une région ou à une industrie donnée ou de l'amélioration de la compétitivité internationale globale du Canada. La question qui se pose dans ce contexte est celle‑ci: pourquoi notre souci de voir le gouvernement se conformer aux principes énoncés dans la Charte ne s'étendrait‑il pas à ces aspects de son mandat contemporain? Affirmer que la Charte ne vise que le gouvernement en tant que législateur revient à interpréter notre Constitution à la lumière d'une conception de gouvernement dépassée depuis longtemps même avant l'adoption de la Charte.

Les intimés avancent l'argument que le gouvernement serait désavantagé sur le plan compétitif s'il devait se conformer aux dispositions de la Charte lorsqu'il agit à titre d'acheteur ou de vendeur sur le marché privé. Cet argument n'est aucunement convaincant. Il serait surprenant que des considérations pragmatiques de compétitivité puissent automatiquement soustraire à l'examen de la Charte l'action gouvernementale sur le marché. Il faut se rappeler que la Charte n'est pas destinée à jouer un rôle purement négatif en empêchant le gouvernement d'agir d'une certaine façon. Elle a également un rôle positif à jouer, que l'on pourrait définir comme la promotion à l'échelle de la société du respect des principes d'équité et de tolérance sur lesquels la Charte est fondée. Je ne puis croire qu'il y aurait progrès quant à cet aspect moins tangible mais tout aussi important du rôle de la Charte dans notre société, si son applicabilité devait être déterminée en fonction de la compétitivité commerciale du gouvernement. Par le processus d'application de la Charte à la prise de décision gouvernementale, le gouvernement devient une sorte de modèle de la façon dont les Canadiens en général devraient se comporter entre eux. L'adhésion du gouvernement à la Charte servira d'autant d'exemple à la société dans son ensemble, si le gouvernement demeure lié par la Charte même lorsqu'il entre sur le marché.

Ces considérations me semblent particulièrement pertinentes lorsque l'activité "commerciale" en cause est la négociation d'une convention collective. L'exemple que le gouvernement peut donner en se conformant aux principes de la Charte peut certes avoir une portée minimale lorsqu'il s'agit d'acheter des trombones, mais il peut être très significatif lorsqu'il s'agit de négocier des conditions d'emploi.

Enfin, j'ajouterais que je doute sérieusement que la fourniture et la gestion de la main‑d'{oe}uvre indispensable à l'éducation publique puissent vraiment être considérés comme commerciales. Les gouvernements canadiens se sont intéressés à l'éducation depuis les débuts de l'époque coloniale et ils en ont fait un domaine prioritaire depuis au moins le XIXe siècle. Les mesures visant à fournir la main‑d'{oe}uvre nécessaire à la réalisation de cet objectif doivent aussi être considérées comme étant de nature essentiellement publique.

Vu ce qui précède, j'en viens à la conclusion que la conduite dont l'appelant se plaint constitue une action gouvernementale et que, par conséquent, la Charte s'applique à la présente affaire.

Violation de la Charte

J'aborderai maintenant la prétention de l'appelant selon laquelle le Conseil des gouverneurs, en l'obligeant à cotiser au syndicat, a violé la liberté d'association et d'expression que lui garantit la Constitution. J'examinerai d'abord la liberté d'association.

La liberté d'association

Il est manifeste que la formule Rand ne peut être contestée pour le motif qu'elle entrave tout droit que l'appelant peut avoir de s'associer avec d'autres dans la poursuite d'activités collectives ou d'objectifs communs. Si l'on peut dire que la formule viole en soi l'al. 2d) de la Charte, c'est qu'elle entrave ce qu'on a décrit comme l'aspect négatif de la liberté d'association, savoir la liberté de ne pas s'associer. La question initiale est donc de savoir si l'al. 2d) protège cette liberté de ne pas s'associer avec autrui.

Notre Cour a examiné de façon approfondie les origines historiques, les objectifs et le sens de la garantie inscrite à l'al. 2d) de la Charte, dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (le Renvoi relatif à l'Alberta), dans le contexte du droit d'un syndicat d'agir collectivement dans le déclenchement d'une grève. Dans son interprétation de la nature fondamentale de cette garantie, les membres de notre Cour ont fait écho à l'énoncé classique de la liberté d'association qu'a formulé voilà plus d'un siècle Alexis de Tocqueville dans De la Démocratie en Amérique (1951), t. I, à la p. 305:

Après la liberté d'agir seul, la plus naturelle à l'homme est celle de combiner ses efforts avec les efforts de ses semblables et d'agir en commun. Le droit d'association [. . .] paraît donc presque aussi inaliénable de sa nature que la liberté individuelle. Le législateur ne saurait vouloir le détruire sans attaquer la société elle‑même.

Dans une démocratie moderne complexe, rien n'est plus impératif que la liberté de l'individu de s'unir à d'autres dans la poursuite d'objectifs communs.

L'essence de la liberté est la protection de l'aspiration à l'épanouissement et à l'accomplissement personnels, laquelle ne peut être réalisée qu'en association avec autrui. Le juge McIntyre, auquel la majorité s'est ralliée quant à la caractérisation du droit garanti par l'al. 2d), s'est exprimé clairement à ce sujet dans le Renvoi relatif à l'Alberta, précité, à la p. 395:

Bien que, à l'instar de la plupart des autres droits fondamentaux, la liberté d'association n'ait pas un objet ou une valeur unique, elle repose essentiellement sur une proposition assez simple: pour l'individu, la réalisation de certains objectifs par l'exercice de ses droits individuels est généralement impossible sans l'aide et la coopération d'autrui. [traduction] "L'homme, comme l'a fait observer Aristote, est un "animal social façonné par la nature pour vivre en groupe", qui s'associe à ses semblables à la fois pour satisfaire son besoin de relations sociales et pour réaliser des fins communes." (L. J. MacFarlane, The Theory and Practice of Human Rights (1985), à la p. 82.)

Il importe de reconnaître que bien qu'il soit vrai, comme le dit le juge Wilson dans ses motifs, à la p. 000, que "la liberté d'association vise à protéger la poursuite collective d'objectifs communs", cette protection sert en fin de compte à promouvoir des aspirations individuelles. L'association n'est qu' [traduction] "une extension de la liberté individuelle": Thomas Emerson, "Freedom of Association and Freedom of Expression" (1964), 74 Yale L.J. 1, à la p. 4.

Cela ne revient pas, toutefois, à nier l'intérêt collectif que comporte la liberté d'association. Cet intérêt pourrait être celui de la société en général dans les contributions à des causes politiques, économiques, sociales et culturelles qui ne sont rendues possibles que si les individus sont libres de travailler de concert. De plus, il est évident qu'il existe un intérêt collectif dans le maintien de la démocratie, dont l'un des éléments essentiels est l'activité collective. La question est donc de savoir si la protection de cet intérêt collectif et de l'intérêt individuel préexistant exige que la liberté de ne pas être forcé de s'associer soit reconnue en vertu de l'al. 2d) de la Charte.

À mon avis, la réponse est nettement affirmative. L'association forcée étouffera la possibilité pour l'individu de réaliser son épanouissement et son accomplissement personnels aussi sûrement que l'association volontaire la développera. De plus, la société ne saurait s'attendre à obtenir des contributions intéressantes de groupes ou d'associations qui ne représentent pas vraiment les convictions et le libre choix de leurs membres. Au contraire, on peut s'attendre à ce que ces groupes et associations aient, dans l'ensemble, un effet négatif sur le développement de la société en général. On n'a qu'à penser à la stagnation sociale historique en Europe de l'Est et au rôle qu'ont joué dans la création et le maintien de cette stagnation les syndicats "libres", les mouvements pacifistes et les organisations culturelles constitués par le pouvoir officiel, pour comprendre l'effet dévastateur que l'association forcée peut avoir sur le corps politique. La reconnaissance de la liberté de l'individu de ne pas s'associer est la contrepartie nécessaire d'une association constructive conforme aux idéaux démocratiques.

Cette reconnaissance est de plus conforme à notre conception de la liberté garantie par la Charte. Dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, le juge Dickson s'exprime ainsi, aux pp. 336 et 337:

La liberté peut se caractériser essentiellement par l'absence de coercition ou de contrainte. Si une personne est astreinte par l'État ou par la volonté d'autrui à une conduite que, sans cela, elle n'aurait pas choisi d'adopter, cette personne n'agit pas de son propre gré et on ne peut pas dire qu'elle est vraiment libre. L'un des objectifs importants de la Charte est de protéger, dans des limites raisonnables, contre la coercition et la contrainte. La coercition comprend non seulement la contrainte flagrante exercée, par exemple, sous forme d'ordres directs d'agir ou de s'abstenir d'agir sous peine de sanction, mais également les formes indirectes de contrôle qui permettent de déterminer ou de restreindre les possibilités d'action d'autrui. La liberté au sens large comporte l'absence de coercition et de contrainte et le droit de manifester ses croyances et pratiques. La liberté signifie que, sous réserve des restrictions qui sont nécessaires pour préserver la sécurité, l'ordre, la santé ou les m{oe}urs publics ou les libertés et droits fondamentaux d'autrui, nul ne peut être forcé d'agir contrairement à ses croyances ou à sa conscience. [Je souligne.]

Il est évident que la liberté d'association qui ne comporterait pas la liberté de ne pas être forcé de s'associer ne serait pas véritablement une "liberté" au sens de la Charte.

Cela nous amène à un point crucial: la liberté de ne pas être forcé de s'associer et la liberté de s'associer ne devraient pas être perçues comme opposées, l'une étant "négative" et l'autre "positive". Ce ne sont pas des droits distincts, mais les deux revers d'une liberté bilatérale qui a pour objet unificateur de promouvoir les aspirations individuelles. La nature bilatérale du droit d'association est explicitement reconnue à l'art. 20 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme, 1948, que voici:

1. Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifiques.

2. Nul ne peut être obligé de faire partie d'une association.

Cette conception dualiste du droit d'association sert à reconnaître le potentiel souvent négligé de coercition que comporte l'association. La tyrannie gouvernementale peut se manifester non seulement dans les contraintes imposées à l'association, mais également dans l'association forcée. Il n'y a rien d'illogique à reconnaître ce fait. Je n'accepte pas non plus l'argument voulant que l'inclusion, dans le champ d'application de l'al. 2d), du droit de ne pas être forcé de s'associer affaiblirait ou "banaliserait" le droit précieux d'être libre de former des associations. Cela ne ferait que renforcer ce droit. De plus, l'interprétation de la Charte, fondée sur l'objet visé, commande un tel résultat.

Enfin, le fait que certains aspects de cette liberté puissent être protégés par l'art. 7 et les al. 2a) ou 2b) de la Charte, pour ne citer que les possibilités les plus évidentes, ne devrait pas nous dissuader de donner son plein sens à l'al. 2d). Toutes les libertés garanties par la Charte ne sont que des facettes particulières de la liberté plus large dont nous jouissons au Canada. Comme le fait observer la Cour dans l'arrêt R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, à la p. 326:

Avant de se lancer dans une étude approfondie des questions en litige, il peut être utile de souligner que la présente affaire illustre un point assez évident, savoir que les droits et libertés garantis par la Charte ne sont pas séparés et distincts les uns des autres (voir, par exemple, mes observations à ce propos dans l'arrêt R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588). Au contraire, la Charte sert à sauvegarder un ensemble complexe de valeurs interreliées, dont chacune constitue un élément plus ou moins fondamental de la société libre et démocratique qu'est le Canada (R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, à la p. 136), et la spécification des droits et libertés dans la Charte représente en conséquence une tentative quelque peu artificielle, quoique nécessaire et intrinsèquement valable, de structurer et d'orienter l'expression judiciaire de ces mêmes droits et libertés. La nécessité d'une analyse structurée ne devrait toutefois pas nous amener à perdre de vue l'importance que revêt la manière dont l'élargissement de la portée de chaque droit et liberté énoncé donne sens et forme à notre compréhension du système de valeurs que vise à protéger la Charte dans son ensemble et, en particulier, à notre compréhension de la portée des autres droits et libertés qu'elle garantit.

Par conséquent, on ne saurait être privé de la protection garantie par une disposition de la Charte pour la simple raison que cette protection peut également découler d'une autre disposition. Il y a chevauchement des droits dans la société canadienne, et je ne vois aucune raison de refuser gain de cause à un justiciable qui a choisi d'invoquer une disposition qui paraît légitimement viser l'objet de sa plainte plutôt qu'une autre. Or tel serait souvent le cas si l'on interprétait les droits et libertés individuels comme distincts plutôt que comme se chevauchant.

Il ne s'ensuit pas forcément, toutefois, que l'al. 2d) de la Charte nous protège contre toute association que nous pourrions souhaiter éviter. En un mot, je ne crois pas que la liberté d'association soit nécessairement un droit à l'isolement. En termes métaphysiques et sociologiques, "aucun homme n'est une île", et il faut considérer que la Charte reconnaît cette prémisse. Au niveau le plus fondamental, on n'a sûrement pas voulu que l'al. 2d) nous protège contre l'association avec autrui qui est une composante nécessaire et inévitable de l'appartenance à une société démocratique, dont il est clair que la Charte présuppose l'existence. Ainsi, on ne pourrait dire que l'al. 2d) nous permet de nous opposer à l'association avec le gouvernement du Canada et ses politiques que le versement des impôts semblerait entraîner compte tenu de l'étendue de ses pouvoirs et de ses fonctions. Pour reprendre l'expression du juge Holmes, l'État est [traduction] "le seul club auquel nous appartenions tous" et ses activités vont immanquablement nous associer avec des politiques et des groupes avec lesquels il se peut que nous ne voulions pas être associés: voir Robert Horn, dans Groups and the Constitution (1971), à la p. 3.

D'une façon réaliste également, comme je l'expliquerai plus en détail plus tard, l'organisation de notre société nous force à nous associer avec autrui dans l'exercice de plusieurs activités et la poursuite de nombreux intérêts qui justifient la réglementation de ces associations par l'État. Ainsi, je doute que l'al. 2d) puisse nous permettre de nous libérer de toutes les obligations légales découlant de l'appartenance à une famille. Et on peut dire la même chose du lieu de travail. Bref, certaines associations sont acceptées parce qu'elles font partie intégrante de la structure même de la société. Étant donné la complexité et l'importance croissante du mandat du gouvernement moderne, il semble clair qu'un certain degré d'association involontaire allant au‑delà du fondement même de l'État sera constitutionnellement acceptable, si pareille association est générée par les rouages de la société dans la poursuite de l'intérêt commun. Toutefois, comme on le verra, la contrainte exercée par l'État dans ces domaines peut exiger une évaluation en fonction de la nature de l'activité collective sous‑jacente que l'État a choisi de réglementer.

Application au présent pourvoi

La question que nous devons trancher en l'espèce est de savoir si le versement obligatoire de cotisations syndicales viole le droit de M. Lavigne de ne pas être forcé d'adhérer à une association au sens de l'al. 2d) de la Charte. Une question préliminaire se pose, savoir si le versement de cotisations, auquel se limite l'association de M. Lavigne avec le syndicat, peut même être considéré comme un acte d'association au sens de l'al. 2d). La Cour d'appel ((1989), 67 O.R. (2d) 536, à la p. 565) a rejeté cet argument en ces termes:

[traduction] Les versements [de Lavigne] au syndicat en application de l'entente sur le précompte syndical généralisé ne sauraient constituer une approbation donnée à toutes les activités du syndicat ou à toute cause à laquelle il pourrait contribuer.

Ce que dit en fait la Cour d'appel, c'est qu'association comporte forcément expression. À son avis, il y a association à un groupe uniquement lorsque la personne qui y adhère le proclame à la face du monde et qu'elle en approuve les activités. Or, un tel comportement ne pouvant raisonnablement s'inférer de l'obligation, fondée sur l'appartenance à une unité de négociation donnée, de cotiser à une association, cette obligation n'est pas visée par la protection contre l'association prévue par la Charte.

Comme on le laisse entendre, cela semble confondre le droit de s'associer avec le droit de s'exprimer, et découler, en fin de compte, de la pensée qui entoure la question aux États-Unis. Dans ce pays, la liberté d'association est considérée comme un aspect de la liberté d'expression. Il en est ainsi par la force des choses car la Constitution américaine ne contient aucune garantie expresse de liberté d'association. Par contre, notre Constitution garantit la liberté d'association comme telle. Nous ne sommes pas contraints par le texte à définir l'association en termes d'activité expressive. Je ne crois pas non plus que l'objet et les valeurs qui sous‑tendent la liberté nous y contraignent.

Au c{oe}ur de la garantie de liberté d'association, il y a la liberté individuelle de choisir la voie de l'accomplissement personnel. Il s'agit d'un aspect de l'autonomie individuelle. C'est là une piètre consolation pour une personne, qui est forcée de s'associer à autrui contre son gré, de savoir que personne ne lui attribuera les opinions de ce groupe. Il est tout à fait raisonnable pour des gens de refuser d'appuyer des causes qu'ils désapprouvent, peu importe que les autres croient ou non qu'ils souscrivent à ces causes. En conséquence, le critère ne devrait pas être de savoir si les versements "peuvent être raisonnablement perçus" comme un acte d'association ou s'ils doivent "indiquer à toute personne raisonnable" que l'individu s'est associé à une cause idéologique. La manifestation extérieure d'un lien entre l'individu et l'association n'est pas une condition préalable pour invoquer le droit; il suffit qu'il y ait atteinte à la liberté de l'individu.

Peut‑on dire que le versement forcé effectué au syndicat porte atteinte à cette liberté? Dans le Renvoi relatif à l'Alberta, précité, on a identifié quatre aspects de l'association: le droit de constituer des organisations, d'y appartenir, de les maintenir et de participer à leurs activités. Si l'on applique ce cadre analytique, la question qui se pose est de savoir si le versement de cotisations relève de l'une de ces catégories d'association. J'estime qu'il est juste de considérer que le versement de cotisations servant à promouvoir les objets du syndicat revient à "maintenir" cette association particulière ou à "y participer". De fait, le SEFPO a soutenu avec force que le versement obligatoire de cotisations syndicales en vertu d'une clause de précompte syndical généralisé est une composante essentielle du droit du syndicat, en vertu de l'al. 2d) de la Charte, de "maintenir" l'association.

Je rejette catégoriquement l'argument du syndicat et des intervenants qui l'appuient selon lequel il doit y avoir contrainte quant à chacun des quatre aspects de la liberté d'association énumérés dans le Renvoi relatif à l'Alberta, précité, pour qu'on puisse dire qu'il y a eu violation de la liberté de ne pas être forcé à s'associer. Il serait ridicule d'interpréter l'exigence que toutes ces conditions soient remplies pour qu'il y ait liberté d'association comme une règle voulant qu'il n'y aura violation de cette liberté que s'il y a manquement à toutes les conditions. Par définition, si la liberté est le droit de constituer une association, d'y appartenir, de la maintenir et d'y participer, la négation de n'importe lequel de ces droits emporte négation de cette liberté. À l'inverse, il n'est pas nécessaire qu'il y ait obligation de constituer une association, d'y appartenir, de la maintenir et d'y participer pour que la liberté entre en jeu. L'obligation de faire l'une de ces choses suffit.

L'importance du versement obligatoire de cotisations s'apprécie peut-être le mieux à la lumière du contexte historique dans lequel a évolué cette liberté. Personne n'aurait laissé entendre que les dissidents qui, pendant des années, se sont opposés au paiement de la dîme au profit de l'Église établie approuvaient cette Église lorsqu'ils versaient à contrec{oe}ur leur argent au pasteur local. Et pourtant, on a fini par reconnaître qu'être forcé à supporter financièrement la religion d'autrui, particulièrement lorsqu'elle est en opposition avec l'existence de sa propre religion, constituait une violation de la conscience des gens. Bien que cet argument ait été largement avancé en termes de liberté religieuse, je crois que le raisonnement qui le sous‑tend peut s'appliquer de façon plus générale.

Ayant conclu que l'apport financier à une organisation peut en soi constituer un acte d'association au sens de la Charte, j'en viens maintenant à la question de savoir si on peut dire que la cotisation obligatoire au syndicat viole en l'espèce le droit de ne pas s'associer que l'al. 2d) garantit à l'appelant.

Comme je l'ai indiqué précédemment, le droit de ne pas s'associer avec autrui comporte des réserves. Soutenir le contraire serait nier les réalités de la société moderne et ouvrirait la porte à des demandes frivoles. Comme l'affirme le juge Douglas, dans l'arrêt International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961), aux pp. 775 et 776 (opinion concordante):

[traduction] L'existence de certaines associations à adhésion obligatoire est inévitable dans une société industrielle. Celui qui, par nécessité, prend l'autobus et le tramway n'a pas la liberté que prônaient John Muir et Walt Whitman. La simple présence d'une usine donne naissance à des colonies humaines. En certains endroits, il n'est possible de se loger que dans des immeubles d'appartements aussi rebutants, pour certains, qu'une fourmilière. Pourtant, il n'y a souvent pas d'autres choix dans les collectivités surpeuplées.

Le législateur a une certaine latitude pour régler les problèmes qu'engendrent ces phénomènes modernes.

Le juge Douglas conclut que lorsque l'association avec autrui [traduction] "découle des nécessités de la vie", précité, à la p. 776, le gouvernement peut, dans certaines limites, intervenir pour définir la forme que prendra cette association.

Essentiellement, la question générale que soulève le présent pourvoi est de savoir si, et dans quelles circonstances, une telle intervention gouvernementale est acceptable. Plus précisément, la question préliminaire, en l'espèce, est de déterminer si le Parlement ou les législatures peuvent créer des organismes démocratiques — en l'occurrence des syndicats — composés de personnes dont les activités ou les intérêts sont naturellement associées dans l'exercice de certaines activités ou la poursuite de certains intérêts, et leur conférer le pouvoir de régir ces activités, sans pour autant enfreindre la liberté d'association.

Si la liberté d'association n'était pas définie en termes de contraintes quant à son objet, le mandat que la loi confère aux syndicats suivant le régime en vigueur dans tout le pays violerait non seulement le droit d'une personne de ne pas s'associer, mais aussi son droit de s'associer en lui interdisant de constituer ou de rallier une association rivale représentant ses intérêts, sauf dans la mesure que pourrait permettre la loi applicable. Le mémoire du SNFPP contient une bonne description de la structure fondamentale de la législation canadienne en matière de relations du travail; on y cite l'article du professeur P. Weiler, intitulé Reconcilable Differences: New Directions in Canadian Labour Law (1980), aux pp. 124 et 125 ainsi qu'aux pp. 143 à 145:

[traduction] Les prémisses sur lesquelles repose l'ensemble de la législation sur les relations du travail au Canada sont l'accréditation d'un syndicat lorsque la majorité des employés choisissent d'être représentés par ce syndicat, l'exclusivité du pouvoir de négociation, la force obligatoire des conventions et l'obligation du syndicat de représenter équitablement tous les membres de l'unité de négociation. De tels régimes envisagent manifestement la prise de décisions majoritaires et, ainsi, la possibilité de dissidence même en ce qui a trait à la question préliminaire de la représentation collective par opposition aux relations du travail individuelles. Faisant fi des opinions divergentes que peuvent partager des groupes de travailleurs au sein d'une unité de négociation, le droit canadien du travail reconnaît essentiellement la nécessité d'établir le pouvoir collectif des travailleurs à titre de participants aux relations qu'ils entretiennent avec leur employeur. La formule Rand ou le précompte syndical généralisé est un moyen courant de maintenir la sécurité syndicale et d'obtenir paiement pour les services rendus.

En réalité, les parties n'ont fait qu'effleurer, dans leurs arguments, la question de savoir s'il est possible de contester constitutionnellement l'économie générale des relations du travail au Canada pour le motif qu'elle oblige à passer par un agent négociateur unique. Elles ont largement tenu pour acquis que cette économie était, à cet égard, inattaquable sur le plan constitutionnel. En reconnaissant que des cotisations pourraient à juste titre être perçues aux fins de financer la négociation collective, il est évident que l'avocat de l'appelant doit avoir voulu concéder ce droit général. Je n'ai aucun doute qu'il a eu raison de le faire.

La négociation collective est l'un des moyens de régler les préoccupations des relations du travail dans une société industrielle moderne. Il est impossible de nier l'importance du rôle qu'a historiquement joué le mouvement de la négociation collective dans l'amélioration des conditions des travailleurs dans ce pays. Il n'est donc pas déraisonnable que le législateur exige des travailleurs qui tirent avantage de la négociation collective qu'ils contribuent à en absorber le coût.

J'ajouterais également que certaines des préoccupations que pourrait normalement soulever l'association forcée sont atténuées lorsque cette association est, comme en l'espèce, constituée conformément aux principes démocratiques. Le professeur Norman Cantor, dans "Forced Payments to Service Institutions and Constitutional Interests in Ideological Non‑Association" (1983), 36 Rutgers L. Rev. 3, exprime clairement l'avis que le gouvernement devrait être en mesure de conférer à des institutions démocratiques le pouvoir de recevoir paiement pour leurs services et de contribuer à des causes servant leurs fins, et ce, malgré l'opposition de dissidents. Il dit, aux pp. 6 et 7:

[traduction] Il est trop facile . . . de qualifier d'"association idéologique forcée" les paiements obligatoires fait à des institutions de services — des institutions qui agissent, alors, en conformité avec les normes fiduciaires et les intérêts de ceux qu'elles servent, consacrent une partie des sommes perçues à l'action politique. Le gouvernement doit pouvoir assigner certaines fonctions importantes, telle la représentation des travailleurs, au secteur privé et en répartir les coûts entre tous ceux qui profitent de l'exercice de cette fonction. Les intérêts constitutionnels véritablement en jeu n'empêchent pas la perception de frais de services auprès des contribuables qui se sentiraient offensés sur le plan idéologique.

L'obligation de payer pour des services n'entraîne pas l'imposition de la conformité idéologique. Les sommes perçues n'empêchent pas non plus les travailleurs d'exprimer leurs propres opinions politiques. Dans la mesure où les travailleurs et autres cotisants forcés s'offusquent de voir leur argent profiter en fin de compte à certaines causes politiques, ce préjudice ne justifie pas qu'on interdise constitutionnellement l'usage des fonds soutirés à des fins politiques. Le travailleur qui se plaint des dépenses de caractère politique qu'engage un syndicat dans la poursuite de bénéfices liés à l'emploi ne devrait pas avoir davantage le droit de se faire rembourser, en vertu du premier amendement, la partie pertinente des frais payés que le contribuable qui s'oppose à diverses dépenses politiques du gouvernement.

Dans ce passage, Cantor parle de la liberté d'expression comme il doit le faire, bien sûr, dans le contexte de la Constitution des États‑Unis. Il faut se rappeler que, dans ce pays, on a dû faire dériver le droit d'association de la liberté d'expression, la liberté d'association ne faisant pas l'objet d'une garantie expresse. Néanmoins, on pourrait aussi soutenir que Cantor plaide en faveur d'une définition de la liberté d'association plus conforme aux exigences de la vie moderne.

Dans son article, intitulé "Freedom of Association and Compulsory Union Dues: Towards a Purposive Conception of a Freedom to not Associate" (1987), 19 Ottawa L. Rev. 1, le professeur Brian Etherington dit ceci, à la p. 43:

[traduction] On ne devrait juger que la conjugaison forcée d'efforts dans la poursuite d'un objectif commun, souvent exigée dans la société moderne sous la forme de cotisations obligatoires à des associations de réglementation ou de services, dans le but de favoriser le bien‑être collectif et social, ne constitue une atteinte à la liberté d'association individuelle que s'il peut être démontré qu'elle se fait au détriment des intérêts constitutionnels du maintien d'un processus politique libre et démocratique ou des droits à la liberté individuelle sur le plan de l'épanouissement personnel.

Ce type d'analyse m'apparaît en accord avec l'avis qu'a exprimé le juge Dickson, dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 344, suivant lequel les libertés garanties doivent recevoir une interprétation fondée sur l'objet visé, en fonction des intérêts qu'elles visent à protéger. Tout en soulignant que l'interprétation doit être libérale et non formaliste, il ajoute qu'"il importe de ne pas aller au[‑]delà de l'objet véritable du droit ou de la liberté en question et de se rappeler que la Charte n'a pas été adoptée en l'absence de tout contexte et que, par conséquent, . . . elle doit être située dans ses contextes linguistique, philosophique et historique appropriés".

Le professeur Etherington tente, aux pp. 43 et 44, d'étoffer sa définition fondée sur l'objet visé en identifiant quatre aspects fondamentaux de la liberté susceptibles d'être menacés par l'obligation de s'associer:

[traduction] Sur le plan du processus politique et des droits à la liberté individuelle en jeu, les différentes formes de cotisations obligatoires à des associations de services peuvent présenter quatre grands dangers contre lesquels une théorie de la liberté de ne pas s'associer doit nous prémunir. Le premier danger est la création par le gouvernement de causes ou de partis politiques particuliers, ou le soutien qu'il y apporte. Le second est l'atteinte à la liberté de l'individu de se joindre ou de s'associer à des causes de son choix. Le troisième est l'imposition de la conformité à une idéologie. Le quatrième est l'identification personnelle de l'opposant aux causes politiques ou idéologiques que l'association de services soutient. Si un régime de cotisations obligatoires versées en échange de services, avalisé par le gouvernement, comporte l'un de ces dangers, il existe alors un risque d'ingérence dans un processus démocratique, libre et délibératif ou d'atteinte au droit à la liberté individuelle qui réside dans la liberté de s'épanouir personnellement, et l'on devrait conclure que l'obligation de s'associer viole, à première vue, l'al. 2d).

Cette façon d'aborder la liberté d'association présente beaucoup d'intérêt. Toutefois, l'on peut aussi soutenir que les valeurs qu'a identifiées le professeur Etherington ne sont que quelques‑unes des valeurs fondamentales protégées par l'al. 2d) et que d'autres valeurs moins essentielles à cette liberté pourraient, dans un contexte approprié, mériter la protection de la Charte. Quoi qu'il en soit, je suis d'avis que cette analyse n'est applicable que si la question préliminaire, que j'ai déjà identifiée, a été résolue, savoir s'il convient, dans un cas particulier, que le législateur oblige des personnes partageant des intérêts similaires dans un domaine donné à adhérer à un groupe unique afin de promouvoir ces intérêts. En d'autres termes, il faut, pour reprendre les propos du professeur Etherington, être d'abord convaincu que [traduction] "la conjugaison forcée d'efforts dans la poursuite d'un objectif commun" est requise pour "favoriser le bien‑être collectif et social" (p. 43). Lorsqu'une telle conjugaison d'efforts est requise et que le gouvernement agit à l'égard d'individus dont l'association "découle" déjà "des nécessités de la vie", comme dans un lieu de travail, il n'y aura pas atteinte à la liberté individuelle d'association, sauf si l'un des quatre droits spécifiques à la liberté, cités précédemment par le professeur Etherington, est compromis. Cette analyse ne s'applique, cependant, que dans la mesure où l'association agit dans la poursuite de la cause qui en a justifié la création. Lorsque l'association agit à l'extérieur de cette sphère, des considérations différentes entrent en jeu.

Cela nous amène à la nature précise de la violation alléguée en l'espèce. Bien que la position de l'appelant s'apparente, selon son interprétation la plus large, à la revendication d'un droit à l'isolement malgré son association naturelle avec ses compagnons de travail, ce à quoi il s'oppose, en réalité, c'est au versement obligatoire de cotisations qui servent ensuite à soutenir des causes non liées, à son avis, à la négociation collective. Il va sans dire que cela pose un problème plus difficile.

Il faut reconnaître qu'il y a une immense différence entre dire que la Charte ne permet pas à une personne de s'isoler artificiellement de ses compagnons de travail et prétendre que cette personne ne peut jamais s'opposer à l'étendue ou à la nature de son association avec eux. D'une manière un peu plus concrète, j'estimerais qu'un travailleur comme Lavigne n'aurait aucune chance de succès si son refus de s'associer avec le syndicat visait les conditions d'emploi des membres de son unité de négociation, dans le cadre de laquelle il est "naturellement" associé à ses compagnons de travail. Peu nombreux seraient ceux qui estimeraient qu'il ne devrait pas être tenu de payer pour les services que lui rend le syndicat dans ce contexte. Fait révélateur, son opposition ne porte pas sur ces questions. À cet égard, le syndicat est simplement considéré comme le moyen d'expression raisonnable de l'indispensable interconnexion entre Lavigne et ses compagnons de travail.

Cependant, lorsque le syndicat prétend s'exprimer sur des questions reflétant des aspects de l'identité de Lavigne et de son appartenance à la collectivité qui vont au‑delà de son unité de négociation et de ses préoccupations immédiates, il n'est pas aussi aisé de rejeter sa demande de protection de la Charte. Sur ces questions de portée plus générales, il ne revendique pas l'isolement absolu, mais la liberté de faire ses propres choix, indépendamment de l'opinion de ses compagnons de travail, quant aux associations, s'il y a lieu, qu'il appuiera à l'extérieur de son lieu de travail.

Je répondrais à ce stade‑ci à l'argument du syndicat suivant lequel la demande de Lavigne peut être qualifiée de demande de la minorité de ne pas être assujettie à la volonté démocratiquement exprimée de la majorité de la collectivité, savoir l'unité de négociation, que représente le syndicat. Comme je l'ai dit précédemment, cette caractérisation de la demande de Lavigne est nettement plus défendable dans la mesure où elle vise son association avec le syndicat lorsqu'il agit à titre de représentant de Lavigne et de ses compagnons de travail lors de la négociation collective, de l'arbitrage de griefs et ainsi de suite. Mais, tel que noté, la situation n'est pas aussi claire dans la mesure où la prétention de Lavigne vise le syndicat en sa qualité d'organisation qui se prononce sur des questions de politique locale, nationale et internationale. La question essentielle est alors de savoir si la démocratie en milieu de travail a été maintenue dans les limites qui lui sont appropriées ou qui sont constitutionnellement acceptables.

Pour résoudre cette épineuse question, il est utile d'examiner l'expérience des États‑Unis. Les tribunaux de ce pays se sont efforcés d'établir une distinction claire entre les relations de l'individu avec le gouvernement et celles qu'il entretient avec d'autres institutions démocratiques, telles les associations professionnelles et les syndicats. Le juge Powell s'est exprimé ainsi, dans l'arrêt Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977), à la p. 259, n. 13:

[traduction] Il y a une différence fondamentale entre l'obligation d'appuyer une association privée et celle d'appuyer le gouvernement. De toute évidence, une commission scolaire locale n'a pas à démontrer l'existence d'un intérêt sérieux de l'État chaque fois qu'elle dépense l'argent d'un contribuable d'une façon que ce dernier réprouve. Mais si le gouvernement peut exiger le paiement de taxes et consacrer l'argent ainsi perçu à des projets controversés, c'est qu'il représente le peuple. On ne peut pas en dire autant d'un syndicat, lequel ne représente qu'une partie de la population ayant des intérêts communs. Dans ce contexte, le refus d'apporter son soutien financier est entièrement protégé comme relevant de la liberté de parole.

En ce qui a trait aux institutions démocratiques autres que le gouvernement, en particulier les syndicats, la Cour suprême des États‑Unis a tenté de tracer une ligne de démarcation entre les actions destinées [traduction] "à promouvoir la cause qui a justifié la constitution du groupe (p. 223) (citant l'arrêt Machinists v. Street, précité, à la p. 778), et les actions excédant cette sphère. Ainsi, dans l'arrêt Abood, la Cour a conclu qu'un syndicat ne pouvait pas constitutionnellement affecter les fonds provenant d'employés dissidents à des [traduction] "causes idéologiques non reliées à ses fonctions de représentant à la table de négociation" (p. 235). La cour a repris cette norme sept ans plus tard dans l'arrêt Ellis v. Brotherhood of Railway, Airline and Steamship Clerks, 466 U.S. 435 (1984), à la p. 456; voir aussi Lehnert v. Ferris Faculty Association, 114 L.Ed. 2d 572 (1991).

Bien qu'il soit utile d'examiner l'expérience américaine et peut‑être même de s'en inspirer, il faut toujours être conscient des différences sociales et politiques qui séparent les deux pays et qui sont pertinentes à la théorie du droit constitutionnel. Comme je l'ai déjà souligné, la mention expresse de la liberté dans la Charte milite en faveur d'une interprétation plus large que celle qui a été accordée à ce droit aux États‑Unis, où son existence a dû être dégagée de la liberté d'expression et où seules les contributions forcées à des causes idéologiques peuvent faire l'objet d'une attaque constitutionnelle. La présence de l'article premier dans notre Charte encourage également une interprétation plus libérale des droits et libertés garantis parce qu'ils peuvent ainsi, en vertu de cette disposition, être définis en fonction des restrictions raisonnables à tout droit ou à toute liberté qui doit exister dans une société libre et démocratique.

Voilà le point de vue qu'a suivi notre Cour en traitant de la Charte. Aux États-Unis, les tribunaux judiciaires ont fait place à d'autres droits individuels en restreignant les droits garantis dans des contextes particuliers. Mes collègues proposent une interprétation beaucoup plus étroite du droit d'association que celle adoptée aux États-Unis ou dans notre pays en la limitant dans l'abstrait: le juge Wilson restreint le droit à ses aspects "positifs", tandis que le juge McLachlin adopte une interprétation restrictive des objets du droit. J'estime que cette conception restreinte du droit est contraire à l'interprétation libérale que l'arrêt Big M Drug Mart nous dit d'adopter en ce qui concerne les droits constitutionnels et ne tient pas suffisamment compte du fait que la Charte fournit un moyen souple de façonner le droit en contexte au moyen de l'article premier, ce qui permet d'imposer les limites raisonnables qui peuvent être nécessaires dans une société libre et démocratique.

Il est quelque peu ironique qu'aux États-Unis, où il n'existe qu'un droit à la liberté d'expression, les tribunaux aient élargi ce concept de manière à assurer une protection contre les contributions forcées à des causes idéologiques, même dans les cas où il n'y a pas identification personnelle du contribuable. Au Canada, où il existe un droit explicite à la liberté d'association et un mandat d'interprétation large assortie le la possibilité additionnelle d'apporter des restrictions en vertu de l'article premier, mes collègues concluraient que les contributions forcées à des causes idéologiques ne constituent même pas une violation à première vue des droits d'un individu.

À mon avis, il est plus conforme à la façon libérale d'aborder l'interprétation des droits garantis par la Charte de conclure qu'il y aura atteinte à la liberté d'association du membre d'une unité de négociation s'il est astreint à contribuer à des causes, idéologiques ou autres, qui vont au‑delà des préoccupations immédiates de l'unité de négociation. Comme je l'ai dit précédemment, cette distinction découle logiquement du fait que c'est parce que la conjugaison des efforts d'un groupe particulier d'individus partageant des intérêts semblables dans un domaine donné est nécessaire au bien collectif que l'association forcée est acceptable. Lorsque cette association s'aventure dans des domaines extérieurs à celui de l'intérêt commun ayant justifié sa création, elle entrave le droit de l'individu de ne pas s'associer.

Je m'empresse d'ajouter, et il deviendra plus évident par la suite, que je suis tout à fait conscient qu'il peut être souhaitable, voire même en pratique nécessaire, qu'un syndicat s'engage dans le contexte plus général de la vie politique et sociale du pays. Je ne suis pas non plus insensible à la difficulté de tenter de tracer une ligne de démarcation entre les activités reliées au milieu de travail et celles qui ne le sont pas. Mais il faut se garder ici de confondre intérêts du syndicat et exigences de la Charte. Et comme le juge Le Dain le fait observer, au nom de la Cour à la majorité, dans le Renvoi relatif à l'Alberta, précité, à la p. 390, on ne peut donner un sens à l'al. 2d) de la Charte que dans le contexte de toute la gamme d'associations et d'activités auxquelles le droit doit s'appliquer. Ce droit doit s'interpréter "dans cette perspective plus large et non simplement en fonction des prétendues exigences d'un syndicat, si importantes soient-elles"; voir aussi l'opinion concordante du juge McIntyre, aux pp. 393 et 394.

Cependant, il ne m'est pas nécessaire de m'étendre davantage sur ce sujet. Je conclus que, quelle que puisse être la ligne précise de démarcation, l'appelant s'est suffisamment déchargé de son fardeau d'établir qu'il y a eu, en l'espèce, atteinte aux droits que lui garantit la Charte. Les dépenses reliées à des causes comme le mouvement en faveur du désarmement et l'opposition au SkyDome violent la liberté d'association que garantit à l'appelant l'al. 2d) de la Charte, vu que ces dépenses ne sont pas suffisamment reliées aux préoccupations de son unité de négociation ou aux fonctions du syndicat à titre d'agent négociateur exclusif.

Je vais maintenant aborder la question de savoir s'il existe une limite justifiable en vertu de l'article premier de la Charte.

L'article premier

Dans cet examen de l'article premier, je vais concentrer mon attention sur l'atteinte alléguée à la liberté d'association de l'appelant en ce qui a trait à l'utilisation de son argent pour soutenir des causes auxquelles il s'oppose. L'appelant reconnaît que la perception de cotisations aux fins de la négociation collective en milieu de travail constitue, en vertu de l'article premier, une restriction raisonnable à sa liberté d'association. Et d'après ce que j'ai déjà dit, il est évident que je conviens que, dans la mesure où la formule Rand établit un mécanisme de versement des cotisations au syndicat aux fins de la négociation collective, elle n'enfreint pas la liberté d'association. Je me bornerai donc à examiner les questions relatives à l'obligation faite aux dissidents, tel Lavigne, de contribuer à un fonds utilisé pour soutenir des causes non directement reliées au lieu de travail.

Eu égard au premier volet du critère de l'arrêt Oakes (R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103), quel objectif l'État peut‑il viser en obligeant quelqu'un comme l'appelant à cotiser au syndicat, tout en sachant que ces cotisations pourront servir à financer des activités qui n'ont qu'un lien lointain, sinon aucun, avec la représentation de ses intérêts à la table de négociation? Il paraît y avoir deux objectifs étroitement reliés.

Le premier est de faire en sorte que les syndicats aient à la fois les ressources et le mandat nécessaires pour leur permettre d'influer sur le contexte politique, économique et social dans lequel seront négociées des conventions collectives ou se résoudront des conflits de travail. L'équilibre du pouvoir entre la direction et les employés à un moment donné ou dans une industrie ou un milieu de travail donné est le fruit de plusieurs facteurs. D'une part, cet équilibre est clairement le fruit de facteurs spécifiques à l'industrie ou au lieu de travail en question, telles la productivité et l'existence ou l'inexistence d'une histoire de grèves virulentes et de man{oe}uvres déloyales. Mais c'est aussi, d'autre part, le produit de facteurs plus généraux, tel le sentiment public qui prévaut quant à l'importance des syndicats ou la situation économique. Cet équilibre est aussi fonction de l'état de la législation et des politiques gouvernementales, tout particulièrement dans le domaine des relations du travail lui‑même, mais également, de façon générale, en matière de politique socio‑économique. La politique gouvernementale en matière de garderies, par exemple, influera sur ce qu'un syndicat pourra obtenir pour ses membres à la table de négociation. Si l'ensemble des contribuables contribuent au financement d'un système universel de garderies, les négociateurs syndicaux d'un milieu de travail donné n'auront pas à faire de concessions salariales pour convaincre l'employeur d'offrir ce service à son personnel. Même si le gouvernement introduit certaines taxes, l'équilibre du pouvoir entre les travailleurs et la direction peut être modifié. Soucieux de protéger leurs membres contre l'effet inflationniste d'une taxe, les syndicats devront peut‑être faire des concessions sur des sujets pour lesquels ils se seraient autrement battus, tels les congés et la sécurité au travail. Voilà donc l'un des principaux objectifs qui sous‑tendent la volonté du gouvernement de rendre obligatoire la cotisation à la caisse d'un syndicat, même s'il sait que cette cotisation sera, au nom des travailleurs cotisants, utilisée à des fins non immédiatement reliées à la négociation collective.

Le second objectif gouvernemental que j'ai évoqué explique pourquoi le gouvernement n'impose pas de restrictions à l'usage qui peut être fait des fonds ainsi perçus. Cet objectif est celui de promouvoir la démocratie en milieu de travail. L'intégrité et le statut des syndicats en tant qu'entités démocratiques seraient compromis si la politique gouvernementale consistait, en fait, à permettre aux syndicats de dépenser leurs fonds comme bon leur semble en conformité avec les voeux de la majorité, pourvu que la majorité choisisse d'effectuer des dépenses qui, de l'avis du gouvernement, sont dans l'intérêt des syndiqués. C'est donc au syndicat lui‑même qu'il appartient de décider, à la majorité des voix, quelles causes ou associations il appuiera dans le but d'influencer favorablement le cadre politique, social et économique dans lequel se dérouleront des négociations collectives et se résoudront des conflits de travail. Le vieux dicton selon lequel se gouverner, c'est avoir le droit de se tromper, pourrait bien résumer l'objectif du gouvernement de promouvoir la démocratie véritable et constructive en milieu de travail.

Passons maintenant aux critères de proportionnalité. Y a‑t‑il un lien rationnel entre les objectifs identifiés de l'État, soit d'encourager la démocratie syndicale et de permettre aux syndicats de jouer un rôle dans les grands débats politiques, sociaux et économiques, et les moyens choisis pour atteindre ces objectifs, soit l'exigence que tous les membres d'un milieu de travail syndiqué cotisent à la caisse du syndicat sans aucune garantie quant à la manière dont leurs cotisations seront utilisées? À mon avis, la réponse doit être clairement affirmative. Obliger tous ceux qui sont représentés par le syndicat, tous ceux qui bénéficient des efforts qu'il déploie pour donner au contexte politique, social et économique général une impulsion favorable aux syndicats et aux syndiqués, à verser des cotisations assure à ce syndicat la stabilité financière requise pour soutenir son activisme politique, économique et social. L'absence de restrictions quant à la manière dont les sommes perçues sont dépensées fait en sorte que c'est aux syndiqués eux‑mêmes qu'est laissée la responsabilité de décider de ce qui est ou non dans l'intérêt du syndicat et de ses membres. Cela a clairement pour effet de promouvoir le syndicalisme démocratique.

J'en viens à la question de l'atteinte minimale. On pourrait soutenir qu'il serait possible d'atteindre l'objectif de l'État de favoriser l'implantation d'un syndicalisme politiquement actif, guidé par des prises de décision démocratiques, tout en assurant un meilleur respect des droits des personnes dans la situation de l'appelant. On pourrait simplement leur reconnaître le droit de se "désengager" du versement des cotisations dans la mesure où celles‑ci servent à promouvoir des opinions ou des organisations avec lesquelles elles sont en désaccord. Ou encore, le gouvernement pourrait imposer des lignes directrices quant aux causes réputées relever du champ d'intérêts légitime des syndicats. L'État pourrait sûrement interdire aux syndicats d'affecter des sommes à des fins comme l'opposition au SkyDome ou l'appui à Arthur Scargill, sans miner la capacité des syndicats d'influer sur des questions pertinentes à la négociation collective ou sans faire perdre tout son sens à la démocratie en milieu de travail.

La formule de désengagement pose cependant un problème en ce qu'elle risque de miner sérieusement la base financière du syndicalisme. Elle pourrait peut‑être même contribuer à diminuer le nombre de ses effectifs, puisqu'on pourrait y voir une incitation à ne pas adhérer à un syndicat. La possibilité de se désengager rendrait l'adhésion moins intéressante puisqu'il est vraisemblable que l'un des avantages actuels de l'adhésion est l'acquisition d'un droit de voter sur la façon de dépenser ses fonds. Cette perspective serait, de toute évidence, moins attrayante si quelqu'un pouvait unilatéralement empêcher que ses cotisations soient affectées à des causes qu'il désapprouve. J'ajouterais que la capacité de désengagement minerait l'esprit de solidarité si essentiel au fondement émotionnel et symbolique du syndicalisme.

Pour revenir à l'effet qu'aurait la possibilité de désengagement sur les finances du syndicalisme, ceux qui sont tenus de verser des cotisations ne s'opposeraient pas seulement, comme il ressort nettement de la demande de Lavigne, à ce que les fonds soient consacrés à des fins "clairement" non rattachées à la négociation collective. Lavigne s'oppose, par exemple, à l'appui que le syndicat accorde au NPD. Cependant, on a fait valoir, et il existe une preuve qui justifie ce point de vue, que le NPD a contribué à promouvoir la cause du syndicalisme et des travailleurs en général. Les intimés ont parlé du rôle qu'a joué ce parti dans l'établissement de l'assurance‑maladie, du régime des pensions et de l'assurance‑chômage et des exigences auxquelles les syndicats auraient dû renoncer dans d'autres domaines afin d'obtenir des employeurs un régime médical, un régime privé d'assurance‑chômage, et ainsi de suite. Compte tenu de ce qui précède, il est inconcevable de pouvoir considérer l'appui au NPD comme non rattaché à l'obligation du syndicat de représenter ceux qui lui versent des cotisations. Mais l'important est que si les individus peuvent "se désengager" de l'appui donné au NPD, les syndicats auront tout simplement beaucoup moins d'argent à verser à la cause de ce parti.

Le NPD est un exemple assez évident. L'appui à l'un des divers groupes féministes présentement actifs sur la scène politique est un autre exemple de cause qu'on pourrait qualifier de non reliée à la négociation collective. Il est probable que de nombreux cotisants ne voudront pas que leur argent serve à appuyer de telles causes. Mais si l'on songe à la persistance des disparités salariales entre hommes et femmes dans la plupart des champs d'activités, il ne fait guère de doute qu'un syndicat pourrait, de manière plausible, soutenir qu'en appuyant des groupes féministes, il espère jouer un rôle dans la modification des comportements sociaux qui contribuent à perpétuer la discrimination salariale dont font l'objet ses membres du sexe féminin.

Je ne prétends pas que le syndicat devrait, ou ne devrait pas, appuyer ou être autorisé à appuyer telle ou telle cause. J'estime plutôt que le nombre de causes qu'il sera en mesure d'appuyer sera sensiblement réduit s'il est loisible aux cotisants, pris individuellement, de se "désengager" pour éviter d'avoir à financer des causes qu'ils réprouvent. La capacité des syndicats d'influencer favorablement le cadre politique, social et économique dans lequel se déroule la négociation collective et se résolvent les différends en sera d'autant réduite. Facteur tout aussi important, ces changements auront de graves répercussions sur l'objectif de l'État, qui est d'encourager des prises de décision et des débats sains et démocratiques à l'intérieur des syndicats. En vertu d'un régime de désengagement, le critère applicable pour prendre des décisions en matière de dépenses peut fort bien devenir l'acceptabilité de la dépense projetée aux yeux des personnes susceptibles d'exercer leur droit de désengagement, et non la recherche et la poursuite véritables des meilleurs intérêts des gens représentés par le syndicat.

Quant à l'autre solution qui permettrait au gouvernement de concevoir des lignes directrices permettant de déterminer ce qui serait réputé constituer une dépense syndicale valide et ce qui ne le serait pas, je répéterais d'abord l'argument avancé précédemment, savoir qu'on pourrait en déduire que les syndiqués sont incapables de gérer leurs propres institutions. Un tel paternalisme ne renforcerait pas beaucoup le statut des syndicats en tant qu'institutions démocratiques autonomes. Autre élément tout aussi important, j'attirerais l'attention sur ce que j'ai dit précédemment quant à la difficulté de déterminer si une cause donnée est reliée ou non au processus de négociation collective. L'appelant se plaint de ce qu'il considère comme des exemples flagrants mais, comme j'ai tenté de le montrer, nombre d'activités, qu'elles se rattachent à l'environnement, à la politique fiscale, aux garderies ou au féminisme, peuvent être considérées comme liées au cadre plus général à l'intérieur duquel les syndicats doivent représenter leurs membres. L'endroit où l'on tracera la ligne dépendra des prédilections politiques et philosophiques de chacun, ainsi que de sa propre compréhension du fonctionnement de la société. Il se peut qu'à un certain moment le législateur décide, comme ce fut apparemment le cas dans le passé en Ontario et comme ce l'est encore ailleurs, qu'il tracera une ligne de démarcation entre l'utilisation légitime et l'utilisation illégitime des cotisations syndicales. Entre‑temps, j'estime qu'il serait très malheureux que les tribunaux s'aventurent à tracer de telles lignes de démarcation en fonction de chaque cas. Tel serait pourtant le résultat si la Cour devait conclure que les limites imposées en l'espèce aux droits que l'al. 2d) garantit à l'appelant ne sont pas de celles "dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique".

À cet égard, je suis d'avis qu'il convient d'examiner l'affirmation du juge McLachlin selon laquelle la reconnaissance d'un droit à la liberté d'association dans ce contexte fera en sorte que les tribunaux seront perpétuellement submergés par un flot de demandes frivoles qui contesteront les contributions financières obligatoires. Comme je l'ai déjà indiqué, l'al. 2d) présume nécessairement la validité de l'association avec le gouvernement et ses politiques. Par conséquent, un particulier n'est pas autorisé à utiliser l'al. 2d) pour contester la dépense des dollars tirés de l'impôt sur le revenu. C'est la même chose dans le cas d'autres associations qui font partie intrinsèquement de la structure même d'une société démocratique. Dans ce dernier cas, il est vrai que les dépenses obligatoires doivent être restreintes dans des limites convenables, mais la résolution de cette question comporte essentiellement les mêmes considérations que la réponse à la question de savoir si elles en relèvent aux fins du droit administratif, une question qu'il faut résoudre de toute façon. Il convient également de souligner qu'aux États‑Unis, bien que les tribunaux aient adopté une position quelque peu plus ferme, le système juridique n'a tout simplement pas été submergé par un flot incontrôlable de litiges.

La liberté d'expression

À mon avis, les tribunaux d'instance inférieure ont tiré la bonne conclusion sur cette question. Notre Cour a affirmé, dans l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, à la p. 968, que "[l]'activité est expressive si elle tente de transmettre une signification". Je ne crois pas que la cotisation de l'appelant au syndicat puisse être considérée comme une tentative de transmettre une signification. Je ne vois pas comment on pourrait dire que Lavigne, qui est l'un de ceux qui cotisent volontairement ou non au syndicat, est responsable de l'usage qui est fait des fonds ainsi perçus. Aucune personne raisonnable ne le considérerait non plus comme responsable de l'usage qui est fait de ces fonds. Bref, la façon dont le syndicat dépense ses fonds serait à juste titre considérée comme l'expression des opinions et des positions du syndicat en tant qu'entité morale. On n'y verrait pas l'expression de la pensée et des opinions de ses nombreux cotisants.

Cette opinion trouve appui dans l'opinion concordante du juge Harlan dans l'arrêt Lathrop v. Donohue, 367 U.S. 820 (1961). Dans cette affaire, le Barreau d'un État exigeait des cotisations de tous les membres de la profession juridique de cet État. Bien que la Cour ait tranché à la majorité en faveur du Barreau sans se prononcer sur la question constitutionnelle, le juge Harlan, à l'opinion duquel a souscrit le juge Frankfurter, a examiné directement la question du premier amendement. Pour ce faire, il a dû établir une distinction avec l'arrêt antérieur West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943), où la Cour avait invalidé l'ordonnance d'un État exigeant que tous les écoliers saluent le drapeau. Le juge Harlan a dit, à la p. 858:

[traduction] Il me semble évident qu'il existe une grande différence de degré entre, d'une part, être tenu de lever la main et de faire sienne une conviction et, d'autre part, être obligé de verser des cotisations à un fonds d'un Barreau servant en partie à promouvoir l'expression d'opinions au nom de l'organisation (et non au nom du cotisant), opinions qui, une fois adoptées, peuvent se révéler contraires à celles du cotisant. J'estime qu'il s'agit d'un cas où la différence de degré est telle qu'elle équivaut à une différence de fond.

Bien que je ne doute pas que les contributions financières constitueraient, en maintes circonstances, une activité susceptible de transmettre une signification, je ne crois pas que ce soit le cas en l'espèce. L'appelant n'est que l'un des nombreux cotisants anonymes dont les cotisations seront dépensées au nom du syndicat représentant la majorité des employés. Plus particulièrement, la formule Rand fait en sorte qu'il n'est même pas membre du syndicat.

Dispositif

Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens en faveur du Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, du Congrès du travail du Canada, de la Fédération du travail de l'Ontario et du Syndicat national de la fonction publique provinciale.

Je répondrais aux questions constitutionnelles de la manière suivante:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la Charte canadienne des droits et libertés ne s'applique pas dans les circonstances de la présente affaire, pour le motif que la requête porte essentiellement sur les dépenses effectuées par l'intimé le Syndicat des employés de la Fonction publique de l'Ontario (SEFPO) et non sur l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales du SEFPO?

Non.

2.Si la réponse à la première question est négative, la Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO, tel que prévu à l'article 12.01 de la convention collective intervenue entre l'intimé le Conseil des gouverneurs de l'Ontario et l'intimé le SEFPO conformément aux art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74?

Oui.

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

4.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Oui, dans la mesure où ces sommes sont dépensées à des fins qui ne sont pas essentiellement reliées au processus des relations du travail.

5.Si la réponse à l'une ou l'autre des troisième ou quatrième questions est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO est‑elle justifiée en totalité ou en partie par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, non incompatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?

Oui.

//Le juge Cory//

Version française des motifs rendus par

Le juge Cory -‑ Quant à la question de savoir ce qui constitue le "gouvernement", je suis lié par les motifs exposés par la Cour, à la majorité, dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229. Je souscris donc aux motifs exposés par le juge La Forest à ce sujet.

À tous les autres égards, je souscris aux motifs du juge Wilson.

//Le juge McLachlin//

Version française des motifs rendus par

Le juge McLachlin — J'ai lu les motifs des juges Wilson et La Forest. Pour les motifs exposés par le juge La Forest, je souscris à leur conclusion que la Charte canadienne des droits et libertés s'applique aux activités du syndicat. Je suis également d'accord avec mes collègues pour dire que les versements contestés ne constituent pas un acte d'expression au sens de l'al. 2b) de la Charte. Je me dissocie de mon collègue le juge La Forest sur un seul point. J'estime que les versements dont il est question en l'espèce ne violent pas l'al. 2d) parce qu'ils n'ont pas pour effet d'associer Lavigne à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Vu ma conclusion qu'il n'y a pas de violation de l'art. 2, je juge inutile de faire des observations sur les analyses respectives de l'article premier auxquelles ont procédé mes collègues.

I.La portée de la liberté d'association garantie à l'al. 2d) de la Charte

Pour déterminer si les versements contestés sont visés par la garantie de la liberté d'association prévue à l'al. 2d) de la Charte, il est nécessaire d'examiner l'objet du droit, c'est‑à‑dire les intérêts qu'il est destiné à protéger: R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295. Il est aussi nécessaire de tenir compte de l'historique et du contexte du droit et de l'activité en question: Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326. Voir aussi Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, le juge La Forest.

A. Les intérêts protégés par l'al. 2d)

La liberté d'association garantit la liberté des individus d'interagir avec d'autres êtres humains, de les aider et d'être aidés par eux dans les diverses activités qu'ils choisissent d'exercer: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, le juge en chef Dickson, dissident quant au résultat. L'être humain est sociable, et comme tel il ne peut s'épanouir pleinement que par l'interaction avec ses semblables. Considérée sous cet angle, la liberté d'association protège, de la manière la plus fondamentale, le droit de l'individu de se réaliser pleinement en agissant de concert avec autrui. L'épanouissement social réside au c{oe}ur même de la liberté d'association.

La question suivante consiste à déterminer si l'al. 2d) comprend le droit de ne pas s'associer. Bien qu'il ne soit pas nécessaire, à mon avis, de résoudre cette question, je suis portée à croire que le droit protégé par l'al. 2d) ne s'arrête pas à la protection contre l'isolement imposé par l'État, comme l'affirment les intervenants la FTO et le CTC. Dans certaines circonstances, on peut soutenir que l'association forcée est aussi incompatible avec l'épanouissement personnel au moyen de l'activité collective que l'est l'expression forcée. Par exemple, l'obligation d'adhérer au parti au pouvoir pour jouir de réelles possibilités d'avancement est la marque d'un État totalitaire. Cette contrainte peut fort bien équivaloir à l'imposition de la conformité idéologique, qui prive réellement l'individu de la liberté de s'associer avec d'autres groupes dont il pourrait préférer les valeurs. Comme le laisse entendre le juge La Forest, à la p. 000, "[l]'association forcée étouffera la possibilité pour l'individu de réaliser son épanouissement et son accomplissement personnels aussi sûrement que l'association volontaire la développera."

À mon sens, la liberté de ne pas être forcé de s'associer, quelle que soit sa portée, ne pourrait s'étendre aux versements contestés en l'espèce. La liberté de ne pas s'associer, tout comme la liberté d'association, doit se fonder sur la valeur de l'épanouissement individuel au moyen des relations avec autrui. La justification du droit de ne pas s'associer semble résider dans l'intérêt qu'a un individu d'être libre de ne pas être forcé de s'associer à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. J'appellerai cela, aux fins de la présente affaire, l'intérêt de la liberté de ne pas se voir imposer la conformité idéologique.

Il découle de cette définition que l'acte d'association négatif, qui relève de l'al. 2d), doit être déterminé non pas en fonction du type d'activité forcée contestée (en l'occurrence, les versements obligatoires), mais en fonction de la question de savoir si l'activité a pour effet d'associer l'individu à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Ce point de vue est semblable à celui que l'on a adopté à l'égard du droit d'expression dans l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, où l'on a statué que le critère applicable pour déterminer si une conduite relève de l'al. 2b) de la Charte réside non pas dans l'activité elle‑même (c'est‑à‑dire les paroles ou la conduite), mais dans la question de savoir si l'activité est destinée à transmettre une signification.

Si l'on reconnaît que l'intérêt protégé par le droit de ne pas s'associer est l'intérêt de la liberté de ne pas se voir imposer la conformité idéologique, on ne peut alors présumer que les versements relèvent de l'al. 2d) simplement parce qu'ils servent à appuyer la cause d'un groupe. Il faut aller plus loin et se demander si les versements sont de nature à associer un individu à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Si l'on applique une norme objective, le critère final est le suivant: les versements sont‑ils de nature à pouvoir être raisonnablement considérés comme associant l'individu à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement? Cela ne revient pas à laisser entendre que l'identification aux yeux du public est une condition préalable essentielle à toute association involontaire; il reste plutôt que, pour que l'on puisse dire qu'il y a association involontaire, il doit y avoir une activité dont il est possible de décider à juste titre qu'elle a pour effet d'associer un individu à des idées ou à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement.

B. La nature des versements

Comme l'a affirmé le juge Wilson dans l'arrêt Edmonton Journal, le contexte est essentiel pour déterminer si une activité contestée est visée par une garantie de la Charte. Il est donc nécessaire de considérer la nature du versement en cause en l'espèce et les circonstances dans lesquelles la question se pose.

Les versements en question sont obligatoires selon la législation appliquant la formule Rand. Cette formule fait partie des relations de travail au Canada depuis plusieurs années. Elle vise à résoudre le problème des gens tels que Lavigne, dont l'employeur se lie par contrat avec un syndicat auquel ils ne veulent pas appartenir. La formule permet aux employés, pris individuellement, de choisir de ne pas faire partie d'un syndicat, mais elle stipule qu'ils doivent verser des cotisations syndicales, afin d'éviter l'injustice que représente la "resquille". Essentiellement, bien qu'elle ne fasse pas partie du syndicat, la personne qui choisit de ne pas en faire partie est tenue de verser des cotisations parce qu'elle bénéficie des activités syndicales exercées pour le compte de tous les employés.

Le besoin d'en arriver à des compromis comme la formule Rand tient à ce que les relations de travail canadiennes ne permettent généralement qu'à un seul syndicat de représenter tous les employés d'un certain groupe de travail. Cela peut être mis en contraste avec le système fort différent qui existe dans certaines parties de l'Europe, où un travailleur peut choisir entre plusieurs syndicats différents. Dans un système ne permettant qu'un seul syndicat, il se peut que des ouvriers ne veuillent pas s'y associer. La formule Rand laisse au travailleur le choix d'appartenir ou non au syndicat, mais l'oblige à payer de toute façon les cotisations syndicales. Comme telle, cette formule représente un équilibre soigneusement aménagé entre l'intérêt de la majorité qui fait partie du syndicat et celui des travailleurs qui peuvent préférer ne pas y appartenir. (Il ne faut pas oublier, lorsque l'on considère la dynamique de cet équilibre, que les syndiqués qui forment la majorité du syndicat peuvent posséder le droit, constitutionnellement garanti par l'al. 2d), d'exercer des activités auxquelles certains membres peuvent préférer ne pas s'associer.)

C'est dans ce contexte que les versements contestés dans ce pourvoi doivent être considérés.

II. La Charte s'applique‑t‑elle?

La question est de savoir si les versements ici en cause constituent un acte d'association au sens de l'al. 2d) de la Charte, si l'on adopte une conception du droit fondée sur l'objet qu'il vise (c'est‑à‑dire si on le considère en fonction des intérêts qu'il est destiné à protéger) et une perception des versements fondée sur le contexte dans lequel ils sont effectués.

Si l'on présume qu'il existe un droit de ne pas s'associer, il découle de ce que j'ai déjà dit que son objet doit être la protection de l'intérêt qu'ont les individus à ne pas se voir imposer la conformité idéologique. L'obligation pour Lavigne de verser des cotisations au syndicat, dont ce dernier peut ensuite se servir en partie pour soutenir des causes que Lavigne réprouve, relève‑t‑elle de cet intérêt?

Je ne le crois pas. Le critère, tel qu'il est exposé plus haut, consiste à déterminer si les versements peuvent raisonnablement être considérés comme associant un individu à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Les versements ici en cause ne répondent pas à ce critère parce que, selon la formule Rand, il n'existe aucun lien entre le versement obligatoire et la conformité à des idées et à des valeurs auxquelles Lavigne s'oppose.

Le fait de verser des deniers qui peuvent en fin de compte servir à appuyer une cause n'associe pas nécessairement celui qui les verse à cette cause. Celui qui achète une automobile, par exemple, n'indique pas en payant qu'il approuve la façon dont le concessionnaire ou le fabricant de la voiture peuvent employer la partie du prix qu'ils conservent à titre de bénéfice. On peut dire la même chose du paiement fait à une compagnie de téléphone pour un service que certains pourraient considérer comme essentiel. Dans les deux cas, le paiement est dépourvu de contenu idéologique. Il ne s'agit que d'une monnaie d'échange. De la même façon, le contribuable, en payant ses impôts, ne donne pas son adhésion aux fins auxquelles le gouvernement consacre ces impôts. L'opération n'implique pas qu'il y a association du contribuable aux causes que peut soutenir le gouvernement.

Les versements obligatoires en vertu de la formule Rand tombent dans la même catégorie. Le but général de la formule est de donner à quiconque ne veut pas adhérer à un syndicat le choix de ne pas le faire, en refusant d'en faire partie et en se dissociant ainsi des activités du syndicat. L'équité exige que quiconque bénéficie des entreprises du syndicat lui fournisse les fonds nécessaires à son existence. Mais ce versement, de par la nature même de la formule, n'implique nullement que celui qui le fait appuie les fins auxquelles l'argent est consacré. Par analogie avec le gouvernement, la personne qui paie s'exécute en raison d'une obligation assumée ou imposée découlant de son emploi, tout comme le contribuable paie ses impôts en raison de l'obligation assumée ou imposée qui découle du fait de vivre dans notre pays. Si on fait une analogie avec le commerce, la personne qui paie le fait simplement en contrepartie de services et d'avantages reçus.

Les remarques de Cantor, dans son article intitulé "Forced Payments to Service Institutions and Constitutional Interests in Ideological Non‑Association" (1983), 36 Rutgers L. Rev. 3, à la p. 7, sont pertinentes:

[traduction] Le gouvernement doit pouvoir assigner certaines fonctions importantes, telle la représentation des travailleurs, au secteur privé et en répartir les coûts entre tous ceux qui profitent de l'exercice de cette fonction. Les intérêts constitutionnels véritablement en jeu n'empêchent pas la perception de frais de services auprès des contribuables qui se sentiraient offensés sur le plan idéologique.

L'obligation de payer pour des services n'entraîne pas l'imposition de la conformité idéologique. Les sommes perçues n'empêchent pas non plus les travailleurs d'exprimer leurs propres opinions politiques. Dans la mesure où les travailleurs et autres cotisants forcés s'offusquent de voir leur argent profiter en fin de compte à certaines causes politiques, ce préjudice ne justifie pas qu'on interdise constitutionnellement l'usage des fonds soutirés à des fins politiques. [Je souligne.]

Pour ces motifs, je suis entièrement d'accord avec la Cour d'appel lorsqu'elle qualifie la position de Lavigne comme suit ((1989), 67 O.R. (2d) 536, à la p. 565):

[traduction] Il n'est pas forcé d'adhérer au syndicat, il n'est pas tenu de participer à ses activités et il n'est pas obligé de s'associer à autrui pour atteindre ses objectifs.

. . .

. . . ni le versement, ni l'usage auquel une partie de ce versement pourrait être affecté par le syndicat ou toute centrale syndicale à laquelle il est associé a pour effet de contraindre le non‑syndiqué à se rallier ou à s'associer à un parti politique ou à des causes autres que celles de son choix ou à être identifié aux buts et objectifs du syndicat. En l'absence de dangers de cette nature, nous ne voyons aucune menace pour un droit constitutionnel protégé par l'al. 2d).

J'ajoute deux points complémentaires.

Tout d'abord, à mon sens, des considérations pratiques et de principe militent en faveur de ce point de vue. Je ne vois pas comment on peut échapper à la conclusion qu'interpréter l'al. 2d) de manière à viser les contributions financières forcées, elles‑mêmes, serait reconnaître la validité à première vue d'une multitude de revendications et contraindre les tribunaux à apprécier le caractère justifiable d'un très grand nombre d'actions gouvernementales (que ce soit en distinguant entre les "préoccupations immédiates" et les objectifs moins précis dans celle fondée sur l'al. 2d), comme c'est le cas dans l'analyse du juge La Forest, ou dans celle fondée sur l'article premier de la Charte) ‑- dans les circonstances où il peut n'exister [traduction] "aucune menace pour un droit constitutionnel", comme l'a dit la Cour d'appel. Il y a une abondance d'exemples de revendications possibles. Les usagers du téléphone sont tenus de payer des taux fixés par le gouvernement pour la prestation d'un service que l'on pourrait considérer comme essentiel; cela signifie‑t‑il que les usagers ont le droit constitutionnel de s'opposer aux dépenses de la compagnie qu'ils désapprouvent? Si les impôts servent à appuyer un certain régime dans un pays étranger (comme ce fut le cas, par exemple, lorsque le Canada a subventionné la construction d'un réacteur nucléaire canadien en Roumanie), le contribuable qui s'oppose au régime est‑il forcé de s'y "associer", ou de s'associer aux autres contribuables qui peuvent appuyer la politique de notre gouvernement? Si un gouvernement subventionne l'avortement, la personne moralement opposée à l'avortement a‑t‑elle le droit de ne pas payer ses impôts?

Pour faire une distinction d'avec le paiement d'impôts, mon collègue le juge La Forest parle du motif exposé par le juge Powell dans l'arrêt Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977), à la p. 259, n. 13, selon lequel les gouvernements [traduction] "représentent le peuple", alors qu'un syndicat [traduction] "ne représente qu'une partie de la population". En toute déférence, je trouve cette distinction contestable. Dans le cas d'un pays aussi bien que d'un syndicat, les deniers en cause ne sont perçus qu'auprès de ceux qui sont légalement représentés par celui qui verse l'argent. Dans l'un et l'autre cas, se soulèvent le même problème de l'opposition à une politique et les mêmes considérations relatives aux avantages reçus. Les deux situations ne sauraient non plus se distinguer pour le motif que les dépenses du syndicat peuvent être moins justifiables que celles du gouvernement. Le financement public de certaines causes va bien au‑delà des subventions impartiales versées aux principaux partis politiques.

Le second point complémentaire a trait à la jurisprudence américaine sur le sujet. Ni le juge Wilson ni le juge La Forest n'adoptent un point de vue "américain". Cependant, compte tenu des arguments des parties, il peut valoir la peine de noter certaines différences entre la position juridique aux États‑Unis et celle au Canada. Premièrement, l'origine de la protection constitutionnelle aux États‑Unis est très différente. La constitution américaine ne garantit pas la liberté d'association. La jurisprudence a évolué en tant que branche du droit sur la liberté d'expression, influencée dans une certaine mesure par la clause de non‑établissement et la profonde aversion de la jurisprudence américaine pour tout appui de l'État à une religion quelconque: voir International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961), le juge Black, dissident, à la p. 790. Deuxièmement, les relations du travail aux États‑Unis sont très différentes de ce qu'on trouve au Canada. Les syndicats ouvriers jouent un rôle beaucoup plus important dans notre économie que dans celle des États‑Unis et nos systèmes de négociation et de règlement des différends sanctionnés par le gouvernement sont propres à notre pays. Il s'ensuit que l'attitude des Américains à l'égard des syndicats peut être plus contraignante que la nôtre. Finalement, la distinction que l'on fait aux États‑Unis entre les objectifs fondamentaux de la "négociation collective" que poursuivent les syndicats et leurs objectifs "politiques" moins immédiats, qu'a adoptée le juge La Forest dans son analyse de l'al. 2d), n'est pas incontestée, même aux États‑Unis: voir Cox, Law and the National Labor Policy (1983), à la p. 107, et Tribe, Constitutional Choices (1985), à la p. 202. Comme le souligne le juge La Forest dans son analyse fondée sur l'article premier, il existe dans notre pays une forte et utile tradition de connexité entre les syndicats ouvriers et les activités politiques. On peut soutenir de façon convaincante que pour atteindre leurs objectifs légitimes et conserver l'équilibre indiqué entre patrons et employés, les syndicats doivent dans une certaine mesure se livrer à des activités politiques: voir, par exemple, l'ouvrage de Weiler, "The Charter at Work: Reflections on the Constitutionalizing of Labour and Employment Law" (1990), 40 U.T.L.J. 117, à la p. 169.

J'ajoute une mise en garde finale. La question de savoir si les versements obligatoires constituent un acte d'association ne se pose que dans le contexte du droit négatif, et ne devrait pas s'interpréter comme si elle minait le droit positif de maintenir des organisations, confirmé par le juge Le Dain dans le Renvoi relatif à l'Alberta, précité. Je ne considère pas que cela revient à préconiser une interprétation de l'al. 2d) qui soit nécessairement plus stricte que la conception américaine de la liberté d'association (voir les motifs du juge La Forest).

Je conclus que l'entente qui oblige Lavigne à verser des cotisations au syndicat ne relève pas du concept de l'association forcée parce que cela n'a pas pour effet de l'associer aux causes auxquelles le syndicat peut consacrer une partie de ses fonds.

III. Conclusion

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi selon les modalités proposées par le juge La Forest, et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière suivante:

1.La Cour d'appel de l'Ontario a‑t‑elle eu raison de conclure que la Charte canadienne des droits et libertés ne s'applique pas dans les circonstances de la présente affaire, pour le motif que la requête porte essentiellement sur les dépenses effectuées par l'intimé le Syndicat des employés de la Fonction publique de l'Ontario (SEFPO) et non sur l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales du SEFPO?

Non.

2.Si la réponse à la première question est négative, la Charte canadienne des droits et libertés s'applique‑t‑elle à l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO, tel que prévu à l'article 12.01 de la convention collective intervenue entre l'intimé le Conseil des gouverneurs de l'Ontario et l'intimé le SEFPO conformément aux art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74?

Oui.

3.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

4.Si la réponse à la deuxième question est affirmative, l'exigence que l'appelant verse des sommes équivalant aux cotisations syndicales de l'intimé le SEFPO porte‑t‑elle atteinte aux droits et libertés garantis par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

La cinquième question ne se pose pas.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Borden & Elliot, Toronto.

Procureurs de l'intimé le Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario: Gowling, Strathy & Henderson, Toronto.

Procureurs de l'intimé le Conseil des gouverneurs des collèges d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario: Hicks, Morley, Hamilton, Stewart Storie, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le ministère de la Justice, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Robert E. Charney, Toronto.

Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Françoise Saint‑Martin et Jean Bouchard, Ste‑Foy.

Procureurs des intervenants le Congrès du travail du Canada et la Fédération du travail de l'Ontario: Sack, Goldblatt, Mitchell, Toronto.

Procureurs de l'intervenant le Syndicat national de la fonction publique provinciale: Nelson, McNamee, Toronto.

Procureurs de l'intervenante la Confédération des syndicats nationaux: Sauvé, Ménard & Associés, Montréal.

Procureurs de l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles: Lerner & Associates, Toronto.

*Traduction tirée de Cour Eur. D. H., série B no 39, affaire Young, James et Webster, à la p. 46.

**Idem, à la p. 45.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
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Citée par le juge Wilson
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Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977)
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Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712
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Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705 (1977)
Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974)
Elrod v. Burns, 427 U.S. 347 (1976)
PruneYard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980)
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R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103
R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713
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The Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd., [1982] O.L.R.B. Rep. 1767
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Citée par le juge McLachlin
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Lois et règlements cités
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Loi sur l'équité en matière d'emploi, S.C. 1986, ch. 31.
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Proposition de citation de la décision: Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211 (27 juin 1991)

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/06/1991
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