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§ Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525 (15 août 1991)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli. La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative

Numérotation :

Référence neutre : [1991] 2 R.C.S. 525 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1991-08-15;.1991..2.r.c.s..525 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Accords fédéraux‑provinciaux - Régime d'assistance publique du Canada - Moitié du coût des services provinciaux d'assistance publique et de protection sociale payée par le gouvernement fédéral conformément au Régime d'assistance publique du Canada et à un accord conclu avec la province - Dépôt par le gouvernement fédéral d'un projet de loi prévoyant l'allégement de l'obligation financière lui incombant aux termes du Régime d'assistance publique du Canada et de l'accord - Le gouvernement fédéral a‑t‑il compétence pour alléger unilatéralement son obligation? - La théorie de l'expectative légitime s'applique‑t‑elle? - Le Régime d'assistance publique du Canada impose‑t‑il des exigences quant au "mode" et à la "forme" d'une loi subséquente? - La nouvelle mesure législative est‑elle inconstitutionnelle? - Régime d'assistance publique du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑1.

Droit constitutionnel - Renvoi - Questions - Les questions soumises à la Cour d'appel soulèvent‑elles des points relevant de la compétence des tribunaux?.

Afin de réduire son déficit budgétaire, le gouvernement fédéral a décidé, en 1990, de couper les dépenses et de limiter l'augmentation des paiements effectués, en vertu du Régime d'assistance publique du Canada (le "Régime"), aux provinces les plus fortes financièrement. Cette modification était contenue dans le projet de loi C‑69, devenu maintenant la Loi sur la compression des dépenses publiques. En vertu du Régime, le gouvernement fédéral a conclu avec les provinces des accords prévoyant le partage des frais engagés par ces dernières au titre de l'assistance publique et de la protection sociale. L'article 5 du Régime autorise le versement de contributions égales à la moitié des dépenses admissibles des provinces. Ces accords resteront en vigueur tant que sera appliquée la législation provinciale pertinente (par. 8(1)). Ils peuvent être modifiés ou résiliés par consentement mutuel, ou résiliés à la suite d'un préavis d'un an donné par l'une ou l'autre partie (par. 8(2)). Le Régime prévoit aussi l'adoption de règlements d'application. Les règlements portant sur le fond d'un accord ne s'appliquent toutefois que s'ils sont pris avec l'assentiment de toute province concernée (par. 9(2)).

Le lieutenant‑gouverneur en conseil de la Colombie‑Britannique, en conformité avec l'art. 1 de la Constitutional Question Act de cette province, a soumis à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique deux questions constitutionnelles: (1) celle de savoir si le gouvernement du Canada a compétence pour limiter son obligation découlant du Régime et de l'accord intervenu entre lui et la Colombie‑Britannique, et (2) celle de savoir si les conditions de l'accord, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime permettent de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime. La Cour d'appel a répondu par la négative à la première question et par l'affirmative à la seconde.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative.

L'assujettissement à la compétence des tribunaux

Les questions faisant l'objet du renvoi soulèvent des points qui relèvent de la compétence des tribunaux et méritent une réponse. Les deux questions posées présentent un aspect suffisamment juridique pour justifier l'intervention des tribunaux. La première question nécessite l'interprétation d'une loi du Canada et d'un accord. La seconde concerne l'applicabilité de la théorie juridique de l'expectative légitime au processus d'adoption d'un projet de loi de finances. La décision rendue sur ces questions aura l'effet pratique de trancher les questions de droit en litige et contribuera à résoudre la controverse. Il n'existe pas d'autre tribune devant laquelle ces questions de droit pourraient être réglées de manière péremptoire.

La première question

En déposant le projet de loi C‑69 devant le Parlement, le gouvernement du Canada a agi en conformité avec l'accord. Bien que l'accord reprenne généralement les termes du Régime, la formule de calcul des contributions, qui autorise les paiements aux provinces, figure seulement à l'art. 5 du Régime. Comme elle fait partie du Régime, la formule est susceptible de modification en application du principe de la souveraineté du Parlement reflété au par. 42(1) de la Loi d'interprétation fédérale, qui prévoit: "Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi . . ." Suivant l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, c'est seulement à l'initiative du gouvernement que peut être déposé un projet de loi de finances ou un projet de loi modificative d'une loi de finances comme le Régime. Dans ces circonstances, le sens naturel à donner à l'accord est que le Canada est obligé de payer les contributions qui sont autorisées à l'occasion et non celles autorisées lors de la signature de l'accord. L'inclusion de la formule de paiement dans le Régime seulement constitue une très forte indication que les parties n'ont pas voulu que la formule demeure à tout jamais figée. Affirmer que le gouvernement fédéral pourrait empêcher le Parlement d'exercer ses pouvoirs de légiférer pour modifier le Régime reviendrait à nier la souveraineté du Parlement. De même, le Parlement n'a pas voulu limiter son pouvoir législatif souverain en imposant, au par. 9(2) du Régime, une restriction aux pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral. Enfin, l'accord pouvait être modifié autrement qu'en conformité avec l'art. 8 du Régime. L'accord, qui est assujetti à la formule de modification prévue à l'art. 8 oblige le Canada à verser les montants que le Parlement a autorisé le Canada à payer en vertu de l'art. 5 du Régime. Les obligations prévues par l'accord en matière de paiement peuvent donc être changées par une modification de l'art. 5. Cette disposition renferme son propre processus de modification en vertu du principe de la souveraineté du Parlement.

La seconde question

Le gouvernement fédéral n'a pas agi illégalement en invoquant le pouvoir du Parlement afin de modifier le Régime sans obtenir le consentement de la Colombie‑Britannique. La théorie de l'expectative légitime n'est pas génératrice de droits fondamentaux, en l'occurrence, celui d'opposer un veto à un projet de loi fédérale. Cette théorie fait partie des règles de l'équité procédurale auxquelles peuvent être soumis les organismes administratifs. Dans les cas où elle s'applique, elle ne peut faire naître que le droit de présenter des observations ou d'être consulté. La théorie ne s'applique pas non plus au processus législatif. Elle ne vient donc pas empêcher le gouvernement, qui fait partie intégrante de ce processus, de déposer un projet de loi au Parlement. Toute restriction imposée au pouvoir de l'exécutif de déposer des projets de loi constituerait une limitation de la souveraineté du Parlement lui‑même. Cela est particulièrement vrai dans le cas d'une restriction relative au dépôt d'un projet de loi de finances. Il est également essentiel à notre système de gouvernement qu'un gouvernement ne soit pas lié par les engagements de son prédécesseur. La théorie de l'expectative légitime dérogerait à ce trait essentiel de la démocratie.

Le Régime ne vise pas à déterminer le "mode et la forme" de toute législation subséquente. Une loi qui est de nature constitutionnelle et qui régit la législation en général plutôt que de porter sur une loi précise peut imposer des exigences quant au mode et à la forme. Toutefois, lorsqu'une loi ne présente aucun caractère constitutionnel, comme c'est le cas en l'espèce, il est fort peu probable qu'elle traduise une intention de la part du corps législatif de se lier pour l'avenir. Quand on rapproche les par. 8(2) et 9(2) du Régime, il ne s'en dégage pas, par voie d'interprétation nécessaire, une exigence qu'aucune modification ne soit apportée au Régime au moyen d'une loi subséquente, si ce n'est avec l'assentiment de la province ou des provinces touchées. Ces paragraphes ne concernent que la modification de l'accord et des règlements pris en vertu du Régime et sont muets relativement à la modification du Régime. De plus, toute exigence de "mode" et de "forme" posée dans une loi ordinaire doit surmonter le texte clair du par. 42(1) de la Loi d'interprétation. Cette disposition exige que lois fédérales soient ordinairement interprétées de manière à s'accorder avec la théorie de la souveraineté du Parlement, laquelle vient empêcher un corps législatif de se lier les mains en ce qui concerne la teneur de sa législation future.

L'article 2 de la Loi sur la compression des dépenses publiques n'excède pas la compétence du Parlement. Premièrement, le Parlement ne devenait pas inhabile à modifier unilatéralement la loi de manière à changer l'accord, du moment que celui‑ci avait été autorisé par le Parlement et signé par les parties. L'accord est intervenu entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Il ne lie pas le Parlement. Le principe constitutionnel applicable est celui de la souveraineté du Parlement. Deuxièmement, la nouvelle loi ne revient pas à réglementer un domaine qui n'est pas de compétence fédérale. Le projet de loi C‑69 ne constitue pas une tentative déguisée et indirecte de réglementer des domaines de compétence provinciale. Il s'agit simplement d'une mesure d'austérité. En outre, le simple refus de verser des fonds fédéraux jusque‑là accordés pour financer une matière relevant de la compétence provinciale ne revient pas à réglementer cette matière. La nouvelle loi se borne à limiter l'accroissement des contributions fédérales. Bien que la Loi sur la compression des dépenses publiques ait des répercussions sur un droit constitutionnel qui échappe à la compétence du Parlement, ces répercussions ne sont pas suffisantes pour conclure qu'une loi empiète sur la compétence de l'autre palier de gouvernement. La Cour ne doit pas, en vertu du "principe essentiel du fédéralisme", surveiller l'exercice par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser, afin de protéger l'autonomie des provinces. La surveillance du pouvoir de dépenser ne constitue pas un sujet distinct de contrôle judiciaire. Si une loi n'est ni inconstitutionnelle ni contraire à la Charte canadienne des droits et libertés, les tribunaux n'ont nullement compétence pour surveiller l'exercice du pouvoir législatif.


Texte :

Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525

DANS L'AFFAIRE du renvoi à la Cour d'appel

de la province de la Colombie‑Britannique,

conformément aux dispositions de la Constitutional

Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63, des questions

formulées dans le décret no 287 en date du

27 février 1990, pris par le lieutenant‑gouverneur

en conseil de la Colombie‑Britannique

et

DANS L'AFFAIRE du Régime d'assistance publique

du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1

et

DANS L'AFFAIRE d'un certain accord, en date du

23 mars 1967, intervenu, conformément à la partie I

du Régime d'assistance publique du Canada, entre

le gouvernement du Canada, représenté par le ministre

de la Santé nationale et du Bien‑être social du Canada,

et le gouvernement de la province de la

Colombie‑Britannique, représenté par le ministre

du Bien‑être social de la Colombie‑Britannique

ENTRE

Le procureur général du Canada Appelant

c.

Le procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général du Manitoba,

le procureur général de l'Alberta,

le procureur général de la Saskatchewan,

le Conseil national des autochtones du Canada et

les United Native Nations of British Columbia Intervenants

Répertorié: Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.)

No du greffe: 22017.

1990: 11, 12 décembre; 1991: 15 août.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 273, 71 D.L.R. (4th) 99, 45 Admin. L.R. 34, dans l'affaire d'un renvoi relatif à la compétence du gouvernement fédéral pour limiter son obligation découlant du Régime d'assistance publique du Canada. Pourvoi accueilli.

W. I. C. Binnie, c.r., Peter W. Hogg, c.r., et Maureen E. Baird, pour l'appelant.

E. Robert A. Edwards, c.r., et Patrick O'Rourke, pour l'intimé.

Christopher D. Bredt et Tanya Lee, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Vic Toews, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.

Stan Rutwind, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.

Donald J. Dow, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

Marvin R. V. Storrow, c.r., et Maria Morellato, pour les intervenants le Conseil national des autochtones du Canada et les United Native Nations of British Columbia.

//Le juge Sopinka//

Version française du jugement de la Cour rendu par

Le juge Sopinka — Le présent pourvoi est formé par le procureur général du Canada contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique qui a répondu à deux questions qui lui avaient été soumises en vertu de la Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63. Il s'agit notamment de déterminer, par suite de ces questions, si et dans quelles circonstances une cour doit répondre à des questions qui lui ont été soumises et qui présentent un aspect politique, comment il convient d'interpréter des accords fédéraux‑provinciaux et quelle est leur force exécutoire, et si la théorie de l'expectative légitime s'applique de manière à empêcher le cabinet de déposer un projet de loi de finances.

Les procureurs généraux de l'Ontario, du Manitoba et de l'Alberta sont intervenus en Cour d'appel, comme l'ont fait également le Conseil national des autochtones du Canada et les United Native Nations of British Columbia. De plus, le procureur général de la Saskatchewan est intervenu en notre Cour.

1. Historique

Le Régime d'assistance publique du Canada (le "Régime") a été adopté à S.C. 1966‑67, ch. 45; il constitue maintenant le chapitre C‑1 des L.R.C. (1985). Son article 4 habilite le gouvernement du Canada à conclure avec les gouvernements provinciaux des accords prévoyant le paiement de contributions aux frais encourus par ces derniers au titre de l'assistance publique et de la protection sociale. L'article 5 du Régime permet d'effectuer des paiements aux provinces en exécution de ces accords et, d'une manière générale, autorise le versement de contributions égales à la moitié des dépenses admissibles des provinces. Le Régime énonce, au par. 6(2), certaines conditions préalables en ce qui concerne l'admissibilité des dépenses provinciales, mais il laisse aux provinces le soin de déterminer quels programmes seront offerts et quelles sommes y seront affectées. À son paragraphe 8(1), le Régime prévoit en outre que tout accord conclu conformément à ses dispositions restera en vigueur tant que sera appliquée la législation provinciale pertinente, mais qu'il peut être résilié par consentement ou à la suite d'un préavis d'un an donné par l'une ou l'autre partie (par. 8(2)). Un accord peut aussi être modifié par consentement (par. 8(2)). Le Régime prévoit au par. 9(1) l'adoption de règlements d'application établissant notamment le mode de calcul des frais admissibles. Les règlements portant sur le fond d'un accord ne s'appliquent toutefois que s'ils sont pris avec l'assentiment de toute province concernée (par. 9(2)). Le Régime est muet quant à la compétence du Parlement pour le modifier.

Des accords sont intervenus entre le gouvernement du Canada et chacun des gouvernements provinciaux en 1967. L'accord avec le gouvernement de la Colombie‑Britannique a été conclu le 23 mars 1967. Les sommes versées aux provinces en exécution de tous les accords sont passées de 151 millions de dollars pour l'année 1967‑1968 à un chiffre estimatif de 5,5 milliards de dollars pour l'année 1989‑1990. Le Régime lui‑même n'a jamais été modifié, quoique ses règlements d'application l'aient été.

En 1990, le gouvernement fédéral a décidé de couper les dépenses afin de réduire son déficit budgétaire. Le gouvernement a donc créé un plan de contrôle des dépenses qui vise notamment à limiter l'augmentation des paiements effectués, en vertu du Régime d'assistance publique du Canada, aux provinces les plus fortes financièrement. L'augmentation de ces paiements ne doit pas dépasser 5 pour 100 par année pour les exercices financiers 1991 et 1992. Les provinces touchées sont celles qui n'ont pas droit à des paiements de péréquation provenant du gouvernement fédéral, soit, à l'heure actuelle, la Colombie‑Britannique, l'Alberta et l'Ontario. Cette modification, et d'autres encore, étaient contenues dans le projet de loi C‑69, intitulé Loi modificative portant compression des dépenses publiques. Ce projet de loi a été déposé à la Chambre des communes le 15 mars 1990. Sanctionnée le 1er février 1991, la loi est maintenant connue sous le nom de Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9.

Le 27 février 1990, le décret no 287 a été approuvé et pris par le lieutenant‑gouverneur de la Colombie‑Britannique. Par ce décret, le gouvernement de la Colombie‑Britannique renvoyait à la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique les questions suivantes:

[traduction]

(1)Le gouvernement du Canada a‑t‑il, en vertu d'une loi, en raison d'une prérogative ou aux termes d'un contrat, compétence pour limiter son obligation, découlant du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, et de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre lui et le gouvernement de la Colombie‑Britannique, de payer 50 pour 100 du coût des services d'assistance publique et de protection sociale en Colombie‑Britannique?

(2)Les conditions de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre les gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, permettent‑elles de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime?

2. Les dispositions législatives et contractuelles pertinentes

Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1

Les questions posées dans le présent renvoi concernent la signification du Régime dans les Statuts révisés du Canada 1970. La raison de cela n'est pas claire, puisque les Lois révisées du Canada (l985) sont entrées en vigueur le 12 décembre 1988 et que le décret no 287 contenant les questions a été approuvé et pris le 27 février 1990. La seule différence entre la version S.R.C. 1970 et la version L.R.C. (1985) qui pourrait être pertinente en l'espèce se trouve à l'al. 5(2)c) et sera traitée ci-dessous.

4. Sous réserve des dispositions de la présente loi, le Ministre [de la Santé nationale et du Bien‑être social] peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, conclure avec toute province un accord prévoyant le paiement, par le Canada à la province, de contributions aux frais encourus par la province et des municipalités de la province, au titre

a) de l'assistance publique fournie par des organismes approuvés par la province ou à la demande de ceux‑ci, et

b) des services de bien-être social fournis dans la province par des organismes approuvés par la province,

en conformité de la législation provinciale.

5. (1) Les contributions payables à une province en vertu d'un accord doivent être payées pour chaque année et être le total

a) de cinquante pour cent des frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour l'assistance publique fournie par des organismes approuvés par la province ou à leur demande; et

b) de cinquante pour cent, soit

(i) du montant par lequel

(A) les frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour les services de bien-être social fournis dans la province par des organismes approuvés par la province

excèdent

(B) le total

(I) des frais encourus par la province, au cours de l'année financière de la province qui coïncide avec la période commençant le 1er avril 1964 et se terminant le 31 mars 1965, ou qui prend fin pendant cette période, pour les services de bien-être social fournis dans la province, et

(II) des frais encourus par des municipalités de la province, au cours des années financières de ces municipalités qui coïncident avec la période commençant le 1er avril 1964 et se terminant le 31 mars 1965, ou qui prennent fin pendant cette période, pour les services de bien-être social fournis dans la province,

soit

(ii) des frais encourus par la province et des municipalités de la province au cours de l'année pour l'emploi, par des organismes approuvés par la province, de personnes au service de ces organismes,

(A) uniquement ou principalement dans des fonctions relevant des services de bien-être social, et

(B) dans des postes pourvus après le 31 mars 1965,

au choix de la province fait à l'époque ou aux époques et de la façon qui seront prescrites.

(2) Au présent article, l'expression "frais" ne comprend pas

. . .

c) tous frais que le Canada a partagés ou est tenu de partager de quelque manière avec la province, ou que le Canada a supportés ou est tenu de supporter, en conformité de quelque autre Partie ou de quelque loi du Parlement du Canada votée avant ou après le 15 juillet 1966, ou à cette date;

(L'article 5.1, ajouté au Régime, depuis le 1er février 1991, par la Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9, art. 2, est reproduit plus bas dans un extrait de cette dernière loi.)

6. . . .

(2) Un accord doit prévoir que la province . . . [suit une série d'obligations provinciales devant figurer dans un accord.]

(3) Un accord doit prévoir que le Canada

a) paiera à la province les contributions ou les avances sur lesdites contributions que le Canada est autorisé à payer à la province en vertu de la présente loi et des règlements; . . . [et certaines autres obligations].

8. (1) Chaque accord reste en vigueur tant que la législation provinciale est appliquée.

(2) Nonobstant le paragraphe (1),

a) un accord peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, être modifié ou résilié en tout temps par consentement mutuel du Ministre et de la province;

b) toute annexe à un accord peut être modifiée en tout temps par consentement mutuel du Ministre et de la province;

c) la province peut en tout temps donner au Canada avis de son intention de résilier un accord; et

d) le Canada peut, en tout temps à compter du 3l mars 1969, donner à la province avis de son intention de résilier un accord;

et, s'il est donné avis de l'intention de résilier un tel accord, en conformité de l'alinéa c) ou d), l'accord cesse d'avoir effet pour toute période postérieure à la date fixée dans l'avis ou pour toute période postérieure à la date d'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où l'avis a été donné, en prenant de ces deux dates celle qui intervient la dernière.

9. . . .

(2) Tout règlement qui a pour effet de modifier l'un des accords conclus, aux termes de la présente Partie, avec une province, ou n'importe lequel des engagements qui y sont contenus, ou qui vise la méthode de paiement ou le montant des paiements y afférents, n'entre en vigueur à l'égard de cette province que si elle y a donné son assentiment.

L'accord en date du 23 mars 1967

[traduction] 2. La province convient

[suit l'énumération des obligations prévues au par. 6(2) du Régime.]

3. (1) Le Canada convient

a)sous réserve de la présente clause et de la clause 4, de payer à la province de la Colombie‑Britannique les contributions ou les avances sur les contributions que le Canada est autorisé à payer à cette province en vertu de la Loi et des règlements;

[suit l'énumération des autres obligations prévues au par. 6(3) du Régime.]

6. . . .

(2) Sous réserve du paragraphe (3) de la présente clause, l'accord reste en vigueur tant que la législation provinciale est appliquée.

(3) a) Nonobstant le paragraphe (1) de la présente clause,

(i)toute annexe à l'accord peut être modifiée en tout temps; et

(ii)l'accord peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, être modifié ou résilié en tout temps,

par consentement mutuel du ministre et de la province;

b) La province peut en tout temps donner au Canada avis de son intention de résilier le présent accord et le Canada peut en tout temps, à partir du 31 mars 1969, donner à la province avis de son intention de résilier le présent accord. S'il est donné avis de l'intention de résilier, en conformité avec le présent alinéa, l'accord cesse d'avoir effet pour toute période postérieure à la date fixée dans l'avis ou pour toute période postérieure à la date d'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où l'avis a été donné, en prenant de ces deux dates celle qui intervient la dernière.

Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9

2. Le Régime d'assistance publique du Canada est modifié par insertion, après l'article 5, de ce qui suit:

"5.1 (1) Malgré les articles 5 et 8 et tout accord, dans les cas où aucun paiement de péréquation n'est payable à une province en vertu de l'article 3 de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé pour l'année se terminant le 31 mars 1991, les contributions payables à cette province pour cette année ne peuvent dépasser le produit des éléments suivants:

a) le montant des contributions payables à la province au titre des services d'assistance publique et de protection sociale fournis au cours de l'année se terminant le 31 mars 1990;

b) 1,05.

(2) Malgré les articles 5 et 8 et tout accord, dans les cas où aucun paiement de péréquation n'est payable à une province en vertu de l'article 3 de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé pour l'année se terminant le 31 mars 1992, les contributions payables à cette province pour cette année ne peuvent dépasser le produit des éléments suivants:

a) le montant des contributions payables à la province au titre des services d'assistance publique et de protection sociale fournis au cours de l'année se terminant le 31 mars 1990;

b) 1,1025."

Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21

42. (1) Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi et annuler ou modifier tous pouvoirs, droits ou avantages attribués par cette loi.

Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63

[traduction] 1. Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut déférer toute question à la Cour d'appel ou à la Cour suprême, qui sont alors tenues d'entendre et d'étudier cette question.

6. L'avis de la Cour d'appel ou de la Cour suprême est réputé constituer un arrêt de l'une ou de l'autre cour, selon le cas, et cet avis est susceptible d'appel au même titre qu'un jugement rendu dans une action ordinaire.

Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26

36. Il peut être interjeté appel devant la Cour d'un avis prononcé par le plus haut tribunal de dernier ressort dans une province sur toute question déférée à ce tribunal par le lieutenant‑gouverneur en conseil de la province quand, aux termes de la législation provinciale, l'avis en cause est assimilé à un jugement ayant autorité de chose jugée mais susceptible d'appel au même titre qu'un jugement rendu dans une action.

3. L'arrêt de la Cour d'appel

La cause a été plaidée en Cour d'appel de la Colombie‑Britannique devant les juges Hinkson, Lambert, Toy, Southin et Legg. Les juges Lambert, Toy et Southin ont rédigé des motifs et l'arrêt est publié à (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 273 (sub nom. Reference re Constitutional Question Act), et à (1990), 71 D.L.R. (4th) 99, 45 Admin. L.R. 34 (ci‑après cité au B.C.L.R.).

Le juge Toy, à l'avis duquel ont souscrit les juges Hinkson et Legg

En ce qui concerne la première question, le juge Toy a affirmé que le procureur général du Canada n'a pas prétendu sérieusement que le gouvernement fédéral pouvait limiter les obligations lui incombant aux termes du Régime actuel et de l'accord, si ce n'est par l'adoption d'une loi en ce sens. Toutefois, c'est précisément la limitation de ces obligations que visait le dépôt du projet de loi C‑69. Abordant ensuite la seconde question, il a commencé par étudier la théorie de l'expectative légitime et a examiné quelques‑uns des arrêts de principe dans ce domaine.

Le juge Toy a retenu l'argument de la Colombie‑Britannique selon lequel elle s'attendait légitimement à ce que le gouvernement fédéral agisse en conformité avec les dispositions du Régime et de l'accord. Il a cité les motifs du juge Estey qui, dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 758, dit en substance que même les décisions du cabinet fédéral sont susceptibles d'un contrôle destiné à vérifier si elles dépassent les limites du mandat, conféré par le Parlement, en vertu duquel elles ont été prises.

Le juge Toy, ayant rejeté l'argument du procureur général du Canada voulant que la seconde question ne relève pas de la compétence des tribunaux, s'est penché ensuite sur l'allégation que le principe de la souveraineté du Parlement constitue une réponse complète à la seconde question. Selon le juge Toy, cela ne réglait pas la plainte du procureur général de la Colombie‑Britannique puisque le moyen invoqué par ce dernier concernait, non pas les pouvoirs du Parlement, mais la conduite du gouvernement du Canada.

Le juge Toy formule ainsi sa conclusion (à la p. 311):

[traduction] À mon avis, conformément à la théorie de l'expectative légitime, le gouvernement du Canada était tenu, dans les circonstances, d'obtenir le consentement de la Colombie‑Britannique.

Une mesure précipitée, a‑t‑il dit, prise sans consentement, pourrait se justifier dans certaines circonstances. Quant aux arguments des intervenants, il les a passés sous silence. Sa réponse à la première question a été négative et il a répondu par l'affirmative à la seconde.

Le juge Lambert

Le juge Lambert a fait remarquer que la cour n'était pas obligée de répondre aux questions précises qui lui avaient été soumises, mais qu'elle était libre d'aborder le "point" qu'elles soulevaient (citant le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753).

Vu la reconnaissance qu'avait faite le procureur général du Canada, le juge Lambert a répondu par la négative à la première question. En ce qui concerne la seconde question, il a dit (à la p. 287):

[traduction] À mon avis, si le Canada était lié par une obligation de payer à la Colombie‑Britannique 50 pour 100 des frais engagés pour fournir de l'assistance publique aux nécessiteux dans cette province, en conformité avec le Régime d'assistance publique du Canada et avec l'accord relatif à l'assistance publique intervenu entre le Canada et la Colombie‑Britannique, cette dernière s'attendrait et devrait s'attendre légitimement, alors, que le Canada ne manque pas à cette obligation. Dans ces circonstances, la Colombie‑Britannique pourrait en outre s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose pas devant le Parlement un projet de loi qui constituerait un manquement à ladite obligation.

Le juge Lambert a abordé ensuite la question de savoir s'il incombait en fait au Canada de payer 50 pour 100 des dépenses en question. Il a dit qu'en l'espèce c'étaient les règles d'interprétation ordinaires en matière de droit privé qui devraient s'appliquer à la détermination de la portée des obligations imposées par l'accord.

Le juge Lambert a reproduit la clause 3(1)a) de l'accord, dont l'inclusion est exigée par l'al. 6(1)a) du Régime et qui énonce l'engagement du Canada de faire les contributions autorisées par le Régime. Il a poursuivi en formulant ainsi la question en litige (à la p. 290):

[traduction] La question est de savoir si, au moment de la conclusion de l'accord en 1967, cette clause signifiait que le Canada était tenu de payer la part des contributions qu'il était autorisé à payer en 1967 ou bien si le Canada devait verser annuellement la part des contributions qu'il était autorisé à payer en vertu de la Loi [le Régime] et des règlements, tels qu'ils étaient alors en vigueur et tels que le Canada pourrait les modifier à l'occasion.

Il a conclu que c'est la première hypothèse qui est à retenir et a donné six raisons à l'appui de cette conclusion, lesquelles seront traitées de façon plus détaillée plus loin dans les présents motifs.

Comme il a estimé que le gouvernement du Canada était obligé de verser des contributions dans les proportions autorisées en 1967, le juge Lambert a conclu que, si le gouvernement fédéral devait payer à la Colombie‑Britannique moins de 50 pour 100 des dépenses admissibles effectuées par cette dernière, cela constituerait un manquement à un engagement et à une obligation. Il en serait ainsi même si cette mesure était prise conformément au projet de loi C‑69, maintenant la Loi sur la compression des dépenses publiques. D'après le juge Lambert, le dépôt du projet de loi C‑69 représentait une forme de manquement anticipé. Il a dit que ce serait un manquement autorisé, voire exigé, par la Loi sur la compression des dépenses publiques, mais que le non‑paiement n'en serait pas moins un manquement à l'engagement contracté par le Canada et à ses obligations découlant de l'accord.

Le juge Lambert a fait remarquer que, si le gouvernement fédéral prétendait que les mesures prises s'imposaient en raison d'un état d'urgence nationale, les questions posées pourraient alors ne pas relever de la compétence des tribunaux; aucune assertion du genre n'a toutefois été faite.

En définitive, comme la mesure projetée par le fédéral constituerait un manquement à une obligation, le juge Lambert a répondu par l'affirmative à la seconde question. La Colombie‑Britannique, a‑t‑il affirmé, aurait pu légitimement s'attendre à ce que le Canada ne manque pas à ses obligations. Il a toutefois souligné qu'il ne prêtait pas à l'expression "expectative légitime" un sens technique. Le juge Lambert a en outre résumé tous les autres arguments avancés, mais n'en a retenu ni rejeté aucun.

Le juge Southin

Le juge Southin a été d'accord pour donner à la première question une réponse négative. Elle a dit que la Constitutional Question Act n'autorise pas le renvoi de questions concernant les pratiques, les usages, les coutumes ou les conventions en matière constitutionnelle, de sorte que la seconde question doit s'interpréter comme étant une question de droit.

Elle a examiné la vieille doctrine constitutionnelle et a dit que le pouvoir exécutif du gouvernement fédéral est subordonné au pouvoir législatif, c'est‑à‑dire que toutes mesures prises par l'exécutif sont soumises à la volonté expresse du Parlement. Soulignant le grand nombre de décisions interprétant la Constitution, elle a dit (aux pp. 314 et 315):

[traduction] Je ne connais aucune décision rendue depuis la Confédération qui laisse supposer que l'exercice du pouvoir exécutif conféré au gouverneur général en conseil et au lieutenant‑gouverneur en conseil par les art. 9 à 13 et par les art. 58 et 65, respectivement, de la Loi constitutionnelle de 1867, connaît des restrictions, si ce n'est celles prévues par les lois [constitutionnelles] elles‑mêmes.

Il est généralement admis que le pouvoir exécutif ainsi accordé ne saurait dépasser le pouvoir législatif applicable et qu'il est, bien entendu, assujetti aux lois limitant le pouvoir exécutif.

Ce que pose comme principe Me Edwards, c'est la limitation du pouvoir exécutif.

Il est toutefois dans l'impossibilité de relever dans les lois constitutionnelles une disposition qui crée expressément, ou par présomption nécessaire, la limitation qu'il pose comme principe.

Il nous demande en fait de greffer sur le pouvoir exécutif attribué par les lois constitutionnelles une théorie de l'"expectative légitime".

À mon avis, le rôle des tribunaux dans les différends qui opposent une province au Canada se limite à l'interprétation des lois constitutionnelles.

Le juge Southin a noté que le par. 36(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 dit expressément ne rien changer aux compétences législatives des différents corps législatifs. On aurait tort, selon elle, de greffer sur la Constitution une théorie qui viendrait limiter les pouvoirs y prévus. Cela vaut particulièrement pour la théorie de l'expectative légitime, qui est une innovation récente dans des affaires tout à fait étrangères à notre Constitution. Le juge Southin écrit (à la p. 316):

[traduction] L'expression "expectative légitime" ne figure nulle part dans les lois constitutionnelles et, pour ma part, je ne suis pas disposée à l'insérer dans le cadre juridique canadien.

Le juge Southin a dit qu'il s'agit en l'espèce d'un conflit portant sur des sommes d'argent qui ne peut être réglé devant les tribunaux. Elle a rejeté d'autres arguments, affirmant que le Régime ne vise pas à déterminer le [traduction] "mode et la forme" de toute législation subséquente, que, comme c'était une question de droit qui avait été posée, il n'y avait aucune question relative aux conventions à trancher, et que les provinces ne jouissent d'aucun droit de propriété qui leur vaut le paiement de fonds du gouvernement fédéral (si ce n'est en vertu de la Loi constitutionnelle de 1907). Sa réponse à la seconde question a donc été négative.

Tous les cinq juges ont donc répondu par la négative à la première question. Quatre d'entre eux ont donné une réponse affirmative à la seconde question, tandis qu'une a été d'avis d'y donner une réponse négative.

4. Les points en litige

Les points suivants sont en litige:

(1) Les points soulevés dans les questions relèvent‑ils de la compétence des tribunaux? Le procureur général du Canada fait valoir que les questions revêtent un caractère politique, de sorte que la Cour ne devrait pas y répondre.

(2) À supposer qu'elles soulèvent des points relevant de la compétence des tribunaux sur lesquels devrait se prononcer la Cour, celle‑ci doit d'abord interpréter les questions, puis y répondre.

5. L'assujettissement à la compétence des tribunaux

La Constitutional Question Act, comme les textes analogues adoptés par d'autres assemblées législatives provinciales, autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à déférer "toute question" à la cour. Cette formule de large portée n'impose aucune limite quant au type de question pouvant être posée. La cour a néanmoins le pouvoir discrétionnaire de refuser de répondre aux questions qui ne relèvent pas de la compétence des tribunaux. À la partie I du Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, précité, les juges formant la majorité affirment (à la p. 768):

Le pouvoir [de renvoi] défini dans chaque cas a une portée suffisamment large pour imposer aux différentes cours de trancher des questions qui peuvent ne pas être justiciables des tribunaux et il ne fait aucun doute que ces cours, et cette Cour dans un pourvoi, ont le pouvoir discrétionnaire de refuser de répondre à de telles questions.

Quoiqu'une question puisse ne pas relever de la compétence des tribunaux pour bien des raisons, le procureur général du Canada a fait valoir, dans le présent pourvoi qu'en répondant aux questions, la Cour se laisserait entraîner dans une controverse politique et deviendrait engagée dans le processus législatif. Dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire de décider s'il convient de répondre à une question qui, allègue‑t‑on, ne relève pas de la compétence des tribunaux, la Cour doit veiller surtout à conserver le rôle qui lui revient dans le cadre constitutionnel de notre forme démocratique de gouvernement. Voir les arrêts Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, aux pp. 90 et 91, et Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, à la p. 362. En s'enquérant du rôle qu'elle doit jouer, la Cour doit décider si la question qu'on lui a soumise revêt un caractère purement politique et devrait, en conséquence, être tranchée dans une autre tribune ou si elle présente un aspect suffisamment juridique pour justifier l'intervention du pouvoir judiciaire. À la partie II du Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, précité, à la p. 884, les juges formant la majorité affirment:

Nous sommes d'accord avec ce que le juge en chef Freedman écrit à ce sujet à la p. 13 du renvoi du Manitoba [Reference Re Amendment of the Constitution of Canada (1981), 117 D.L.R. (3d) 1 (C.A. Man.)]:

[traduction] À mon avis cette thèse va trop loin. Qualifier la question 2 de "purement politique" est une exagération. Il est bien possible qu'il y ait un élément politique dans la question, qui découle du contenu de l'adresse conjointe. Mais cela ne clôt pas la discussion. Si la question 2, tout en étant en partie politique, possède des traits constitutionnels, elle appelle légitimement notre réponse.

À mon sens, demander à cette Cour de décider s'il y a une convention constitutionnelle, dans les circonstances décrites, portant que le fédéral n'agira pas sans l'accord des provinces, soulève une question qui du moins en partie est de nature constitutionnelle. Elle exige donc une réponse et je me propose d'y répondre.

Ce point de vue est repris dans l'arrêt Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, à la p. 805, où la Cour a confirmé la validité de l'extrait, ci‑dessus, des motifs du juge en chef Freedman. Bien que ce passage parle de "traits constitutionnels", il est tout aussi applicable à une question qui présente un aspect suffisamment juridique pour justifier qu'une cour y réponde. Puisqu'une question de droit ne peut être péremptoirement tranchée que par une cour de justice, ou bien la décision de celle‑ci servira à résoudre une controverse, ou bien elle aura quelque autre valeur pratique.

Appliquant au présent pourvoi les précédentes observations, j'estime que les deux questions posées présentent un aspect juridique important. La première question nécessite l'interprétation d'une loi du Canada et d'un accord. La seconde concerne l'applicabilité de la théorie juridique de l'expectative légitime au processus d'adoption d'un projet de loi de finances. Ces deux questions font l'objet de contestation entre les provinces dites "nanties" et le gouvernement fédéral. La décision rendue sur ces questions aura l'effet pratique de trancher les questions de droit en litige et contribuera à résoudre la controverse. En fait, il n'existe pas d'autre tribune devant laquelle ces questions de droit pourraient être réglées de manière péremptoire. À mon avis, les questions soulèvent des points qui relèvent de la compétence des tribunaux et méritent une réponse.

6. Les questions

a) La première question

[traduction]

(1)Le gouvernement du Canada a‑t‑il, en vertu d'une loi, en raison d'une prérogative ou aux termes d'un contrat, compétence pour limiter son obligation, découlant du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, et de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre lui et le gouvernement de la Colombie‑Britannique, de payer 50 pour 100 du coût des services d'assistance publique et de protection sociale en Colombie‑Britannique?

Avant d'entreprendre l'interprétation de cette question et d'y répondre, il convient d'exposer certains principes fondamentaux de notre Constitution.

La Reine du Canada est le chef de notre État et, aux termes de notre Constitution, elle est représentée en la plupart de ses qualités, au niveau fédéral, par le Gouverneur général. Les pouvoirs exécutifs de ce dernier s'exercent, bien sûr, conformément à certaines conventions constitutionnelles. Par exemple, à la suite d'une élection, il demande au chef de parti approprié de former un gouvernement. Une fois le gouvernement en place, les principes démocratiques commandent que le gros des pouvoirs du Gouverneur général soient exercés en conformité avec la volonté des dirigeants de ce gouvernement, à savoir le cabinet. C'est donc le cabinet qui détient le véritable pouvoir exécutif. Et comme c'est le cabinet qui contrôle le gouvernement, il en résulte dans la pratique que les termes "gouvernement", "cabinet" et "exécutif" se chevauchent jusqu'à un certain point. Dans les présents motifs, je me sers de chacun de ces mots, employant celui qui convient le mieux dans un contexte donné. Le gouvernement a le pouvoir de déposer un projet de loi devant le Parlement. En pratique, la plupart des projets de loi sont déposés à l'initiative du gouvernement et, suivant l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, c'est seulement à l'initiative du gouvernement que peut être déposé un projet de loi de finances ou un projet de loi modificative dans ce domaine.

L'interprétation des questions ne se fait pas sur une table rase, mais bien dans le contexte des faits constitutionnels ci‑dessus exposés et des événements à l'origine de ces questions. Revêtent une importance particulière à cet égard le fait que le projet de loi C‑69 a été déposé par le gouvernement du Canada et l'allégation que cela constituait une violation de l'accord. La question doit être interprétée de telle façon que la réponse donnée nous aide à résoudre le litige.

La Cour d'appel a interprété la première question comme demandant si, en l'absence d'une nouvelle loi modifiant le Régime, le gouvernement fédéral pouvait unilatéralement modifier les obligations lui incombant aux termes du Régime et de l'accord. En toute déférence, cette interprétation ne tient pas suffisamment compte des faits à l'origine du présent litige ni, en particulier, du dépôt du projet de loi C‑69. De plus, cette interprétation amène une réponse qui ne sert aucunement à résoudre le litige dont la Cour se trouve saisie. À mon avis, dans la première question, on demande à la Cour de décider si l'accord oblige le gouvernement du Canada à verser à la Colombie‑Britannique les contributions autorisées lors de la signature de l'accord ou s'il s'agit plutôt d'une obligation de payer les contributions qui sont autorisées à l'occasion. Adoptant les termes employés par le juge Lambert en Cour d'appel, on peut qualifier de [traduction] "statique" la première interprétation et de [traduction] "dynamique" la seconde. À supposer que la première interprétation soit juste, le gouvernement du Canada a violé l'accord en déposant devant le Parlement le projet de loi C‑69, tandis que, si c'est la seconde qu'il faut retenir, le gouvernement a agi en conformité avec l'accord.

L'accord reprend généralement les termes du Régime. Toutefois, la formule de calcul des contributions, qui autorise en fait les paiements aux provinces, ne figure pas dans l'accord, mais seulement à l'art. 5 du Régime. La clause 3(1)a) de l'accord stipule que "[l]e Canada convient [. . .] de payer à la province de la Colombie‑Britannique les contributions ou les avances [. . .] que le Canada est autorisé à payer à cette province en vertu de la Loi et des règlements". Il s'agit, bien entendu, des contributions ou des avances autorisées par l'art. 5 du Régime, un document qui doit être considéré comme susceptible de modification. C'est ce qui découle du par. 42(1) de la Loi d'interprétation, qui prévoit:

42. (1) Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi et annuler ou modifier tous pouvoirs, droits ou avantages attribués par cette loi.

À mon avis, cette disposition reflète le principe de la souveraineté du Parlement, lequel principe entraînerait des résultats identiques même dans l'hypothèse de l'inexistence ou de l'inapplicabilité de cette disposition. Mais comme la Loi d'interprétation régit l'interprétation du Régime et de toutes les lois fédérales qui ne manifestent aucune intention contraire, c'est par référence à cette loi que sera résolue la question.

On reconnaît que le gouvernement ne pouvait prendre un engagement qui empêcherait le Parlement d'exercer ses pouvoirs de légiférer pour modifier le Régime. Affirmer le contraire reviendrait à nier la souveraineté du Parlement. Cet aspect fondamental de notre vie constitutionnelle était donc présent à l'esprit des parties lors de l'adoption du Régime et au moment de la conclusion de l'accord. Les parties étaient en outre conscientes que, suivant l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, c'était le gouvernement qui devrait prendre l'initiative de modifier le Régime. Si les parties avaient voulu suspendre ce processus, on se serait attendu à ce que l'accord stipule clairement que la formule des paiements était figée. Ce qui est arrivé plutôt c'est que la formule des paiements a été exclue de l'accord pour être insérée dans une loi où, aux termes de l'art. 42, elle était susceptible de modification. Dans ces circonstances, le sens naturel à donner à l'expression "autorisé à payer [. . .] en vertu de la Loi" employée à la clause 3(1)a) de l'accord est qu'il s'agit d'une obligation de payer les sommes autorisées à l'occasion. Rien n'empêchait donc le gouvernement d'exercer ses pouvoirs de déposer devant le Parlement un projet de loi modifiant le Régime.

Les arguments en faveur du point de vue contraire, appelé l'interprétation "statique" par le juge Lambert de la Cour d'appel, ont été résumés par ce dernier en six points que j'examinerai à tour de rôle.

Premièrement, le juge Lambert a affirmé qu'il est peu probable que les parties auraient conclu un accord que le Canada pourrait modifier unilatéralement alors que la Colombie‑Britannique ne le pourrait pas. Il y aurait eu dans ce cas‑là [traduction] "absence de réciprocité". On peut noter toutefois que, suivant le par. 8(1) du Régime, qui est reflété à la clause 6(2) de l'accord, ce dernier est résilié si la législation provinciale en matière de protection sociale et d'assistance publique cesse d'être en vigueur. Les parties ont donc reconnu qu'elles étaient toutes les deux libres de résilier l'accord par l'adoption d'une loi appropriée.

Deuxièmement, le juge Lambert a dit qu'un accord doit s'interpréter d'une manière qui soit conforme à l'intention des parties. Selon la règle ordinaire applicable en matière d'interprétation, a‑t‑il affirmé, si un accord se rapporte à un état de choses susceptible de changer, il est considéré comme visant la situation existant au moment où il a été conclu plutôt que celle pouvant se présenter à différents moments par la suite. Le juge Lambert a cité certaines décisions portant sur des dispositions législatives qui rendent applicables par renvoi les règles juridiques. Il ne s'agit dans aucune de ces affaires d'un accord, encore moins est‑il question d'un accord intervenu entre différents paliers de gouvernement, dont l'un et l'autre ne peut effectuer des dépenses qu'avec l'autorisation du corps législatif qui lui correspond. Or, si cette règle d'interprétation s'applique à un accord comme celui qui est présentement en cause, elle est néanmoins soumise aux indications contraires contenues dans l'accord. Pour les raisons déjà exposées, l'inclusion de la formule de paiement dans un texte législatif qui, aux termes de la loi, doit être considéré comme susceptible de modification, constitue une très forte indication qu'on n'a pas voulu que la formule demeure à tout jamais figée.

Troisièmement, le juge Lambert a observé que la formule de calcul des contributions figure dans le Régime (au par. 5(1)) mais non dans l'accord. D'après le juge Lambert, cela n'a pas pour but de permettre au Canada de modifier unilatéralement le montant des contributions; cela s'explique plutôt par la [traduction] "constitutionnalité fragile" du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral. Cette fragilité, a‑t‑il dit, nécessitait que l'autorisation de dépenser soit consacrée dans une loi du Parlement. À supposer que ce soit là la raison pour laquelle la formule de paiement a été insérée dans le Régime, les parties savaient qu'elle était dès lors susceptible de modification. On n'a aucunement tenté d'énoncer la formule d'une manière propre à indiquer que le pouvoir de modification était restreint. Par exemple, le Régime aurait pu simplement autoriser un niveau de contributions calculé selon une formule prévue dans l'accord. De plus, la formule aurait pu être incluse à la fois dans le Régime et dans l'accord. Ce n'est toutefois pas ce qui a été fait.

Le quatrième point dont traite le juge Lambert concerne le par. 9(2) du Régime, qui dispose qu'aucune modification de fond ne peut être apportée aux règlements pris en vertu du Régime, à moins que la province n'y donne son assentiment. Selon le juge Lambert, la seule conclusion à en tirer est que les niveaux des contributions ne peuvent être changés unilatéralement, que ce soit par l'exécutif fédéral ou par le Parlement. Il dit que cette inhabilité du Parlement à modifier le Régime n'était pas expressément prévue dans le Régime étant donné que le Parlement ne jugerait guère convenable que ses pouvoirs soient ainsi limités. En toute déférence, il y a là contradiction: le juge Lambert dit, d'une part, que le Parlement, par le biais du par. 9(2), qui ne semble viser que les règlements, a indirectement limité son propre pouvoir de modifier le Régime, tout en affirmant, d'autre part, que le Parlement tiendrait pour non convenable une telle restriction. Pourquoi une restriction indirecte convient‑elle mieux qu'une restriction directe?

De plus, bon nombre de lois viennent limiter le pouvoir de réglementation du gouvernement fédéral afin d'assurer que certaines questions soient réservées au Parlement et ne soient en conséquence abordées que dans le cadre du processus législatif avec toute la publicité et l'imputabilité qu'il comporte. Par exemple, le par. 40(1) de la Loi sur les mesures d'urgence, L.R.C. (1985), ch. 22 (4e suppl.), investit le cabinet fédéral d'un très large pouvoir de réglementation pendant la durée de validité d'une déclaration d'état de guerre. Aux termes du par. 40(2), cependant, ce pouvoir ne peut être utilisé pour contraindre des personnes à servir dans les forces armées. La conscription ne peut donc être imposée que par le recours au processus législatif. Il en va de même du Régime. Le Parlement a autorisé le gouvernement fédéral à conclure certains accords et lui a conféré certains pouvoirs de réglementation à cet égard, pouvoirs dont le gouvernement fédéral ne saurait se servir pour apporter des modifications de fond à ses obligations découlant d'un accord. Mais de là à conclure que le Parlement, au moyen d'une restriction des pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral, a voulu limiter son propre pouvoir législatif souverain, il y a loin.

Cinquièmement, le juge Lambert a parlé de l'al. 5(2)c) du Régime. Cette disposition porte qu'aux fins de l'art. 5, le mot "frais" ne comprend pas tous frais que le Canada supporte en conformité avec quelque loi du Parlement du Canada votée "avant ou après le 15 juillet 1966, ou à cette date". Il en ressort, dit le juge Lambert, que lorsque le Canada a voulu établir un renvoi susceptible de modification et non pas statique, il l'a fait expressément. Deux points sont à retenir à ce propos. Le Régime est une loi adoptée par le Parlement, tandis que, dans l'accord, il faut rechercher l'intention commune des gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique. Les deux documents n'émanent pas de la même entité ni ne résultent du même processus, de sorte que l'emploi d'une certaine expression dans l'un d'eux ne nous aide pas nécessairement à interpréter l'autre. Quoi qu'il en soit, ce point de vue laisse entendre que les parties auraient dû ajouter à la clause 3(1)a) de l'accord les mots "modifiés à l'occasion". Cela n'était toutefois pas nécessaire parce qu'en ce qui concerne le Régime, l'art. 42 de la Loi d'interprétation avait pour effet de l'ajouter pour elles.

L'alinéa 5(2)c) du Régime adopté initialement, S.C. 1966-67, ch. 45, se terminait par les mots suivants "en conformité de quelque loi du Parlement du Canada votée avant ou après l'entrée en vigueur de la présente loi". Le Régime est entré en vigueur le 15 juillet 1966 et la formulation de cet alinéa a été modifiée pour devenir le texte précité dans les Statuts révisés du Canada 1970. J'ai fait observer que les questions posées dans le présent pourvoi concernent la signification des dispositions du Régime selon les S.R.C. 1970. Il est assez révélateur que dans les L.R.C. (1985), l'al. 5(2)c) se termine simplement par l'expression "en conformité avec quelque autre partie ou avec quelque loi fédérale". On peut supposer que la Commission de révision des lois, en vertu des al. 6e) ou 6f) de ce qui est maintenant la Loi sur la révision des lois, L.R.C. (1985), ch. S-20, a supprimé toute référence à la date du 15 juillet 1966, estimant que le retrait de ces mots ne constituait pas une modification du fond. Je conviens que ces mots ne changent rien au fond puisque, dans une loi fédérale, toute mention de lois du Parlement fédéral doit être interprétée comme visant les lois en vigueur: voir l'art. 10 de la Loi d'interprétation.

Le dernier point avancé par le juge Lambert se révèle quelque peu abscons. Il porte sur la clause 1a) de l'accord, qui stipule notamment:

[traduction] 1. Dans le présent accord,

a)les mots et les expressions définis dans la Loi ou dans les règlements ont le sens que leur donnent la Loi et les règlements; . . .

Le juge Lambert a fait remarquer que, suivant le par. 9(2) du Régime, les définitions établies dans les règlements et, par voie de conséquence, le sens qu'ont dans l'accord les termes ainsi définis, ne peuvent être modifiés sans l'assentiment de la province. Il s'ensuit, d'après lui, que le Canada ne peut être habilité à modifier les définitions figurant dans le Régime parce que cela signifierait qu'il pourrait changer unilatéralement le sens qu'ont dans l'accord les termes définis dans le Régime, tandis qu'un assentiment est requis pour changer le sens qu'ont dans l'accord les termes définis dans les règlements. Deux points se présentent immédiatement à l'esprit. En premier lieu, cela revient à dire, encore une fois, qu'il n'y a aucune différence entre un règlement et une loi, assertion qui se réfute elle‑même. En deuxième lieu, si j'ai raison d'affirmer que l'accord envisage que l'autorisation de payer est susceptible de modification, le pouvoir de modifier le Régime doit comprendre celui d'apporter aux définitions toute modification nécessaire.

Finalement, bien que cet argument ne figure pas parmi les six points susmentionnés, l'intimé a fait valoir que le gouvernement du Canada était lié par l'art. 8 du Régime, reproduit plus haut. Cet article prévoit que l'accord reste en vigueur tant que la législation provinciale (en l'occurrence la Guaranteed Available Income for Need Act, R.S.B.C. 1979, ch. 158) est appliquée. De plus, l'accord peut être résilié sur avis donné par l'une ou l'autre partie et modifié avec leur consentement. On soutient que l'accord ne peut être modifié qu'en conformité avec l'art. 8. Or, cet argument ne tient pas compte de ce que l'accord assujetti à la formule de modification prévue à l'art. 8 oblige le Canada à verser les montants que le Parlement a autorisé le Canada à payer en vertu de l'art. 5 du Régime. Donc, les obligations prévues par l'accord en matière de paiement peuvent être modifiées par une modification de l'art 5. Cette disposition renferme son propre processus de modification en vertu du principe de la souveraineté du Parlement reflété à l'art. 42 de la Loi d'interprétation.

Si cela paraît enlever à l'accord son effet obligatoire ou son caractère de réciprocité, deux traits propres aux contrats ordinaires, il faut se rappeler qu'il ne s'agit pas ici d'un contrat ordinaire, mais bien d'un accord intervenu entre des gouvernements. En outre, l'art. 8 contient lui‑même une formule de modification qui permet à l'une ou à l'autre partie de résilier l'accord à son gré. Plutôt que de se lier mutuellement par des engagements réciproques propres à favoriser l'exécution d'obligations contractuelles ordinaires, les parties en l'espèce se sont contentées de se fier à ce qu'elles percevaient comme le prix politique de l'inexécution.

Il s'ensuit que le gouvernement du Canada, en déposant le projet de loi C‑69 devant le Parlement, a agi en conformité avec l'accord et, par ailleurs, avec la loi qui l'habilite à déposer devant le Parlement un projet de loi de finances.

La réponse à la première question est donc affirmative.

b) La seconde question

[traduction]

(2)Les conditions de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre les gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, permettent‑elles de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime?

Il faut commencer par interpréter la question, ce qui nous permettra de déterminer quels arguments doivent être pris en considération relativement à l'existence ou à l'inexistence d'une expectative légitime. Les opinions des membres de la Cour d'appel en l'espèce ont divergé sur l'interprétation de cette question. Le juge Toy l'a interprétée comme visant à faire déclarer que le Canada a manqué à une obligation juridique d'agir équitablement. Selon lui, la question concernait la théorie de l'expectative légitime élaborée en droit administratif.

Le juge Lambert a adopté un point de vue différent. Traitant de l'interprétation des questions, il a dit (à la p. 278):

[traduction] Les deux questions forment un cadre dans lequel l'"affaire" doit être examinée. Le mode de formulation des questions devrait nous mener au c{oe}ur de l'"affaire". Mais comme elles ont été formulées par une seule partie, en l'occurrence l'exécutif du gouvernement de la Colombie‑Britannique, nous ne devrions pas nous sentir tenus à une stricte littéralité lorsque nous répondons à ces questions. Tout en respectant les contraintes générales que nous impose la formulation des questions, nous ne devons pas hésiter à aborder l'"affaire" qu'elles englobent.

Je conviens que la cour doit éviter une "stricte littéralité", mais il faut prendre garde d'éviter que l'interprétation d'une question revienne à formuler une question nouvelle. Comme le disent les juges dissidents à la partie II du Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, précité, la cour "ne peut évoquer de son propre chef des questions qui conduiraient à des réponses non sollicitées" (p. 850). Les juges formant la majorité n'ont pas contesté cette proposition qui semble aller de soi et être largement appuyée par la jurisprudence: Renvoi relatif à la Cour de Magistrat de Québec, [1965] R.C.S. 772, aux pp. 779 et 780, Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney-General for Manitoba, [1925] A.C. 384, aux pp. 388 et 389, Attorney-General for Ontario v. Attorney-General for Canada, [1912] A.C. 571, et Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200.

On a tort de se plaindre en l'espèce de ce que les questions ont été formulées par une seule partie. Le lieutenant‑gouverneur est autorisé par la Constitutional Question Act à soumettre n'importe quelle question à la cour et il ne faut pas lui en tenir rigueur. Aucun principe analogue à celui du contra proferentem n'est applicable. Pour peu que la question soit claire et qu'elle relève de la compétence des tribunaux, la cour est effectivement tenue d'y répondre telle qu'elle a été formulée. Même à supposer qu'elle soit équivoque, comme c'est le cas des questions posées dans le présent renvoi, la cour doit faire de son mieux pour déterminer ce qui est demandé et donner une réponse, à condition toujours que la question relève de la compétence des tribunaux.

Le juge Lambert a dit (à la p. 286):

[traduction] J'ai conclu que la réponse devrait tenir à la question de savoir si la branche exécutive du pouvoir fédéral, que l'on pourrait appeler le gouvernement du Canada ou la Couronne fédérale, se trouverait à manquer à une obligation qu'il avait envers la Colombie‑Britannique s'il ne payait pas 50 pour 100 des frais engagés par cette dernière pour fournir aux nécessiteux une assistance du genre et de la qualité envisagés dans le Régime d'assistance publique du Canada.

Donc, selon le juge Lambert, il s'agit de la question de savoir si le Canada manquerait à ses obligations si la modification envisagée était effectuée. J'ai déjà expliqué qu'à mon avis c'est précisément là le point que soulève la première question. Finalement, en donnant à la seconde question une réponse affirmative, le juge Lambert a dit qu'il prêtait à l'expression "expectative légitime" son sens ordinaire et non un sens technique. Puisqu'il a estimé que le Canada a manqué à une obligation en déposant le projet de loi C‑69, il a dit que la Colombie‑Britannique pouvait légitimement s'attendre à ce que le Canada ne dépose pas ce projet de loi. Vu qu'elle reposait uniquement sur la constatation qu'on avait manqué à une obligation, la conclusion à l'existence d'une expectative légitime n'apportait à ses conclusions rien d'important sur le plan juridique. Ce n'était en fait qu'une façon de décrire ces conclusions.

Le juge Southin s'est dite d'avis que la Constitutional Question Act n'autorise à poser que des questions de droit, d'où son assertion que la seconde question ne pouvait être considérée comme concernant des coutumes ou des conventions. Elle affirme en effet (à la p. 313):

[traduction] Selon mon interprétation, la question vise à déterminer s'il existe un empêchement juridique qui fait que le gouverneur en conseil, par l'intermédiaire du ministre des Finances, ne peut demander au Parlement, c.‑à‑d. au Sénat, à la Chambre des communes et au Souverain, d'adopter le projet de loi C‑69, ou s'il existe un empêchement juridique qui fait que le Parlement ne peut l'adopter.

Quand on tient compte de la jurisprudence en matière de droit administratif, on constate que la seconde question ne renferme aucune ambiguïté. Elle concerne l'existence d'une expectative légitime. Sauf le respect que je dois au juge Lambert, c'est là un terme technique. Il s'agit d'une expression technique dont la présence dans une question soumise à une cour de justice implique, bien entendu, qu'elle est utilisée dans son sens juridique. En toute déférence, je souscris à l'interprétation donnée à la seconde question par le juge Southin et j'ajoute seulement que l'empêchement juridique en cause est celui qui, prétend‑on, résulte de la théorie juridique de l'expectative légitime.

L'expectative légitime

La théorie de l'expectative légitime est traitée dans les motifs des juges formant la majorité dans l'affaire Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170. Dans ces motifs, on cite sept causes portant sur cette théorie et on ajoute ensuite (à la p. 1204):

Le principe élaboré dans cette jurisprudence n'est que le prolongement des règles de justice naturelle et de l'équité procédurale. Il accorde à une personne touchée par la décision d'un fonctionnaire public la possibilité de présenter des observations dans des circonstances où, autrement, elle n'aurait pas cette possibilité. La cour supplée à l'omission dans un cas où, par sa conduite, un fonctionnaire public a fait croire à quelqu'un qu'on ne toucherait pas à ses droits sans le consulter.

En l'espèce, la majorité en Cour d'appel a conclu, et le procureur général de la Colombie‑Britannique a fait valoir devant nous, que le gouvernement fédéral a agi illégalement en invoquant le pouvoir du Parlement de modifier le Régime sans obtenir le consentement de la Colombie‑Britannique. C'était un acte illégal en ce qu'il décevait une expectative légitime de la Colombie‑Britannique. Ces arguments ont été adoptés par le procureur général de l'Alberta. Il s'agit d'un point de vue qui doit être contrasté avec celui selon lequel on pouvait légitimement s'attendre à ce que le gouvernement fédéral n'agisse pas sans consulter la Colombie‑Britannique. Si, en effet, la théorie de l'expectative légitime exigeait le consentement, et non pas simplement la consultation, elle serait alors source de droits fondamentaux, en l'occurrence, celui d'opposer un veto à un projet de loi fédérale.

Or, ni la jurisprudence canadienne ni celle d'Angleterre n'appuient la position suivant laquelle la théorie de l'expectative légitime peut créer des droits fondamentaux. Cette théorie fait partie des règles de l'équité procédurale auxquelles peuvent être soumis les organismes administratifs. Dans les cas où elle s'applique, elle peut faire naître le droit de présenter des observations ou d'être consulté. Elle ne vient pas limiter la portée de la décision rendue à la suite de ces observations ou de cette consultation.

De plus, les règles de l'équité procédurale ne s'appliquent pas à un organe qui exerce des fonctions purement législatives. C'est ce qu'a affirmé le juge Megarry dans l'arrêt Bates v. Lord Hailsham, [1972] 3 All E.R. 1019 (Ch. D.), affirmation qu'a approuvée le juge Estey, au nom de notre Cour, dans l'affaire Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, précitée, à la p. 758. Dans l'affaire Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602, le juge Dickson (plus tard Juge en chef) a écrit (à la p. 628):

La jurisprudence, à mon avis, appuie les conclusions suivantes:

. . .

2. Une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d'ordre public, n'accordera normalement aucune protection procédurale à l'individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveillance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonctions de nature législative.

Ces trois arrêts ont été examinés dans l'affaire Penikett v. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108 (C.A. Yuk.), autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada refusée, [1988] 1 R.C.S. xii, et la cour a conclu (à la p. 120):

[traduction] Dans ces circonstances, les questions que l'on cherche à soulever aux al. 12 et 12a) [celles du droit d'être consulté et de l'obligation d'agir équitablement] ne relèvent pas de la compétence des tribunaux parce qu'elles visent à contester le processus législatif.

G.‑A. Beaudoin fait état du respect que manifestent les tribunaux judiciaires à l'égard de l'indépendance du pouvoir législatif, dans l'extrait suivant de La Constitution du Canada (1990), à la p. 92:

Cependant, les cours n'interviennent pas au cours du processus législatif au Parlement et dans les législatures. Elles n'ont pas d'intérêt comme tel pour la procédure parlementaire. Elles s'en sont d'ailleurs expliquées dans certains arrêts. Elles respectent la lex parliamenti.

La rédaction et le dépôt d'un projet de loi font partie du processus législatif dans lequel les tribunaux ne s'immiscent pas. C'est le cas également de l'exigence purement procédurale que l'on trouve à l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cela ne veut toutefois pas dire que cette exigence est inutile; il faut la respecter en légiférant en matière fiscale. Mais il n'appartient pas aux tribunaux judiciaires d'intercaler dans le processus législatif d'autres exigences procédurales. Je ne traiterai pas de la question de l'examen en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés dans le cas d'atteinte possible à un droit garanti.

L'intimé tente de contourner ce principe en invoquant la dichotomie existant entre l'exécutif, d'une part, et le Parlement, d'autre part. Il reconnaît que, sur le plan juridique, rien ne s'oppose à ce que le Parlement légifère, mais il soutient que la théorie de l'expectative légitime vient empêcher le gouvernement de déposer le projet de loi devant le Parlement.

Voilà un argument qui fait abstraction du rôle essentiel que joue l'exécutif dans le processus législatif dont il fait partie intégrante. Le rapport est décrit avec justesse par W. Bagehot dans La Constitution anglaise (1869), à la p. 19:

Un Cabinet est un comité combiné de telle sorte qu'il sert, comme un trait d'union ou une boucle, à rattacher la partie législative à la partie exécutive du gouvernement.

Le gouvernement parlementaire serait paralysé si la théorie de l'expectative légitime pouvait s'appliquer de manière à empêcher le gouvernement de déposer un projet de loi au Parlement. Des expectatives pourraient naître de déclarations faites au cours d'une campagne électorale. L'activité gouvernementale serait au point mort pendant que la question de l'application et de l'effet de la théorie serait débattue devant les tribunaux. En outre, il est essentiel à notre système de gouvernement qu'un gouvernement ne soit pas lié par les engagements de son prédécesseur. La théorie de l'expectative légitime aurait pour effet d'imposer une restriction à ce trait essentiel de la démocratie. Je fais miens les propos tenus par le juge en chef King de la Cour suprême de l'Australie‑Méridionale, in banco, dans l'affaire West Lakes Ltd. v. South Australia (1980), 25 S.A.S.R. 389, à la p. 390, qui ressemble étonnamment à la présente instance:

[traduction] Les ministres d'État ne sauraient toutefois, au moyen d'obligations contractées pour le compte de l'État, imposer des restrictions à leur propre liberté, à celle de leurs successeurs ou à celle d'autres députés, de proposer, d'étudier et, s'ils le jugent opportun, de voter des lois, fussent‑elles incompatibles avec les obligations contractuelles.

Bien que cet énoncé traite d'obligations contractuelles, il s'appliquerait à plus forte raison aux restrictions découlant de toute autre conduite qui fait naître une expectative légitime.

Toute restriction imposée au pouvoir de l'exécutif de déposer des projets de loi constitue une limitation de la souveraineté du Parlement lui‑même. Cela est particulièrement vrai dans le cas d'une restriction relative au dépôt d'un projet de loi de finances. En effet, aux termes de l'art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, un tel projet de loi ne peut être déposé qu'à la recommandation du Gouverneur général qui, par convention, agit sur avis du cabinet. Or, si le cabinet est soumis à des restrictions, le Parlement l'est également. L'effet juridique de la mesure que tente de contester l'intimé est sans conséquence pour les obligations existant entre le Canada et la Colombie‑Britannique. La recommandation et le dépôt du projet de loi C‑69 n'ont en soi aucun effet; c'est plutôt par leurs répercussions sur le processus législatif qu'ils touchent ces obligations. C'est donc en réalité le processus législatif qui est attaqué.

Divers autres arguments ont été avancés au sujet de la seconde question. Je fais remarquer tout d'abord qu'aucun de ces points n'est légitimement soulevé par la question. Celle‑ci concerne la théorie de l'expectative légitime. D'après mon interprétation, on ne demande pas s'il existe un facteur quelconque qui a fait naître une expectative légitime, au sens non technique, que le cabinet fédéral ne déposerait pas de mesure législative comme le projet de loi C‑69. Bien que ce soit là la réponse générale à ces arguments, j'y ajoute subsidiairement les observations qui suivent.

(i) La convention constitutionnelle

Le procureur général de l'Ontario fait valoir, dans son mémoire, qu' [traduction] "en ce qui concerne les ententes fédérales‑provinciales de partage des coûts, il existe une convention constitutionnelle qui veut que ni le Parlement ni les assemblées législatives ne se serviront unilatéralement de leur pouvoir législatif pour changer leurs obligations". Les deux derniers mots signifient vraisemblablement "les obligations du gouvernement qui est comptable au corps législatif en question". Ces arguments ont été adoptés par les procureurs généraux de l'Alberta et de la Saskatchewan. En outre, le procureur général de l'Alberta a soutenu qu'il existe une convention selon laquelle le gouvernement fédéral ne légiférera pas pour modifier unilatéralement les obligations imposées au Canada par le Régime.

La question, telle que je l'interprète, ne concerne pas les conventions. Ce n'est qu'en tant qu'aspect de l'expectative légitime que l'existence d'une convention peut se rapporter à la question. J'ai conclu que la théorie de l'expectative légitime ne s'applique pas au processus législatif et qu'elle n'est donc pas applicable en l'espèce. L'existence d'une convention n'a donc aucune pertinence et il n'est pas nécessaire d'en tenir compte davantage pour répondre à cette question.

(ii) Le mode et la forme

Encore une fois, il s'agit d'un point qui n'est pas légitimement soulevé par l'une ou l'autre question. L'argument à ce sujet a été présenté par le Conseil national des autochtones du Canada et par les United Native Nations of British Columbia, que je désignerai ci‑après par le sigle C.N.A.C.

Cet argument diffère de tous ceux traités jusqu'ici en ce sens qu'on allègue que l'adjonction de l'art. 5.1 au Régime opérée par l'art. 2 de la Loi sur la compression des dépenses publiques excède la compétence du Parlement. L'argument repose sur l'idée que même un corps législatif souverain peut s'imposer des restrictions quant au "mode" et à la "forme" de toute loi subséquente. Le C.N.A.C. a cité à cet égard l'affaire Attorney‑General for New South Wales v. Trethowan, [1932] A.C. 526, dans laquelle le Conseil privé a conclu que la législature de la Nouvelle‑Galles du Sud s'était mise sous le coup d'une telle restriction. Le C.N.A.C. s'est référé en outre à l'arrêt R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234, où il a été statué que l'assemblée législative de la Saskatchewan était tenue d'adopter ses lois en français et en anglais.

Selon le C.N.A.C., quand on rapproche les par. 8(2) et 9(2) du Régime, il s'en dégage, par voie d'interprétation nécessaire, une exigence qu'aucune modification ne soit apportée au Régime au moyen d'une loi subséquente, si ce n'est avec l'assentiment de la province ou des provinces touchées. Au moyen de ces paragraphes, le Parlement empêche le gouvernement fédéral de mettre fin unilatéralement à ses obligations découlant du Régime ou d'un accord. Le Parlement s'est donc implicitement imposé l'exigence d'obtenir l'assentiment de la province pour pouvoir modifier la mesure législative. De plus, le C.N.A.C. a fait valoir que, si le Régime ne manifeste aucune intention de la part du Parlement de s'imposer l'obligation d'obtenir l'assentiment de la province avant de modifier le Régime, il traduit à tout le moins l'intention d'obliger le gouvernement à le faire avant de déposer un projet de loi modificative.

Je rejette cet argument. Le Régime n'exprime ni l'une ni l'autre intention. Toute exigence de "mode" et de "forme" posée dans une loi ordinaire doit surmonter le texte clair du par. 42(1) de la Loi d'interprétation, que, par souci de commodité, je reproduis de nouveau:

42. (1) Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi et annuler ou modifier tous pouvoirs, droits ou avantages attribués par cette loi.

Cette disposition exige que les lois fédérales soient ordinairement interprétées de manière à s'accorder avec la théorie de la souveraineté du Parlement.

Pour que cet argument soit retenu, il faudrait d'abord démontrer que, nonobstant le par. 42(1), le Parlement a eu l'intention de se lier les mains ou de restreindre les pouvoirs législatifs des députés qui composent également l'exécutif. Cette intention est censée se dégager des par. 8(2) et 9(2) du Régime. Or, ceux‑ci ne disent absolument rien concernant la modification du Régime et, par conséquent, ils ne révèlent chez le législateur fédéral aucune intention du genre évoqué par le C.N.A.C.

Ce n'est pas une coïncidence que, dans les cas où notre Cour a conclu à l'existence de restrictions quant au "mode" et à la "forme", ce n'était pas par une loi ordinaire que les restrictions étaient édictées. Mentionnons, à cet égard, l'arrêt R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282, dans lequel une disposition de la Loi sur les Indiens a été jugée inopérante en application de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 (réimprimée à L.R.C. (1985), app. III). Cette dernière loi a été qualifiée de "document quasi constitutionnel" par le juge Laskin (plus tard Juge en chef) dans l'arrêt Hogan c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 574, à la p. 597. De même, dans l'arrêt R. c. Mercure, précité, il a été jugé que l'art. 110 de l'Acte des territoires du Nord‑Ouest, S.R.C. 1886, ch. 50, adopté de nouveau à S.C. 1891, ch. 22, art. 18, imposait à l'assemblée législative de la Saskatchewan des restrictions en matière de "mode" et de "forme". Mais l'article 110 visait expressément l'assemblée législative et la Cour a observé qu'il continuait à s'appliquer aux termes de la loi constitutive de la province. La Déclaration canadienne des droits et l'art. 110 de l'Acte des territoires du Nord‑Ouest sont tous deux de nature constitutionnelle. Il se peut qu'une loi qui est de nature constitutionnelle et qui régit la législation en général plutôt que de porter sur une loi précise puisse imposer des exigences quant au mode et à la forme. Toutefois, lorsqu'une loi ne présente aucun caractère constitutionnel, il est fort peu probable qu'elle traduise une intention de la part du corps législatif de se lier pour l'avenir.

Tel est le cas en l'espèce. Les articles du Régime qu'on a invoqués concernent la modification de l'accord et des règlements pris en vertu du Régime. Ils sont muets relativement à la modification du Régime. Celui‑ci n'a aucun caractère constitutionnel. Il n'a pas pour objet d'imposer une exigence quant au "mode" et à la "forme".

Cet argument présente une autre difficulté. Il est évident en effet que la souveraineté du Parlement vient empêcher un corps législatif de se lier les mains en ce qui concerne la teneur de sa législation future. Or, l'argument relatif au "mode" et à la "forme" veut précisément que le corps législatif en question se soit imposé des restrictions, non pas à l'égard de la teneur, mais quant à la procédure à suivre dans l'adoption d'une loi future quelconque ou bien quant à la forme que doit revêtir pareille loi. Dans l'arrêt West Lakes Ltd. v. South Australia, précité, un argument relatif au "mode" et à la "forme" a été rejeté. Le juge en chef King a dit (aux pp. 397 et 398):

[traduction] Même s'il m'était possible d'interpréter la loi conformément à l'argument de la demanderesse, je ne pourrais considérer la disposition en cause comme prescrivant le mode ou la forme d'une mesure législative future. Une disposition exigeant qu'une entité qui ne fait pas partie de l'appareil législatif donne son consentement à un certain type de législation [. . .] ne prescrit pas, à mon sens, un mode ou une forme d'adoption de lois, mais équivaut plutôt à une renonciation dans cette mesure au pouvoir législatif.

Ces propos s'appliquent pleinement en l'espèce.

(iii) La compétence

Le procureur général du Manitoba a soutenu que le Parlement n'avait pas la compétence législative voulue pour apporter au Régime la modification projetée. Bien qu'il s'agisse encore une fois d'un point qui n'est pas soulevé par les questions, je me propose tout de même d'examiner brièvement les arguments avancés à ce propos.

Comme le C.N.A.C., le procureur général du Manitoba a fait valoir que l'art. 2 de la Loi sur la compression des dépenses publiques excède la compétence du Parlement. L'argument commence par l'observation que le pouvoir de dépenser du fédéral est plus large que le champ de la compétence législative fédérale. Ainsi, comme il l'a fait dans le cas du Régime, le Parlement peut autoriser le paiement de fonds fédéraux aux provinces pour qu'elles s'en servent dans des domaines de compétence provinciale. D'après le Manitoba, du moment que le Parlement autorisait le gouvernement fédéral à conclure un accord avec la Colombie‑Britannique et dès que cet accord était signé, le Parlement devenait inhabile à modifier unilatéralement la loi de manière à changer l'accord. Il y a deux raisons à cela.

Premièrement, l'accord est exécutoire à titre d'accord de droit privé. Cela serait, certes, assujetti aux principes constitutionnels applicables, mais on soutient qu'il n'existe pas de tels principes en l'espèce. C'est là un argument sur lequel on n'a pas insisté dans les plaidoiries effectuées pour le compte du procureur général du Manitoba et je le juge non fondé. L'accord est intervenu entre le gouvernement de la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Il ne lie pas le Parlement. En outre, le "principe constitutionnel applicable" est celui de la souveraineté du Parlement, dont j'ai déjà traité.

Deuxièmement, le procureur général du Manitoba a dit qu'une fois signé l'accord autorisé par le Parlement, la province se trouvait investie du droit à des contributions financières dans un domaine de compétence provinciale; cela étant, le Parlement excéderait sa propre compétence en résiliant unilatéralement l'accord. Subsidiairement, même si le partage des compétences permettait au Parlement d'agir ainsi, une telle mesure serait pour une autre raison frappée d'inconstitutionnalité: le "principe essentiel du fédéralisme" commande qu'il ne soit pas loisible au Parlement de s'immiscer dans des domaines de compétence provinciale. Afin de protéger l'autonomie des provinces, a‑t‑on affirmé, la Cour devrait surveiller l'exercice par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser.

Le premier volet de cet argument repose sur notre arrêt Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297. Dans cette affaire, le gouvernement de Terre‑Neuve avait cédé à bail à une compagnie des terres et des droits relatifs à l'eau afin de permettre la mise en valeur des ressources hydro‑électriques des chutes Churchill. Le bail était compris dans une loi de la législature provinciale. Plus tard, la compagnie a conclu avec la société Hydro‑Québec un contrat aux termes duquel elle convenait de livrer à cette dernière la majeure partie de l'énergie hydro‑électrique produite. L'aménagement des chutes Churchill n'aurait pas pu avoir lieu en l'absence de ce contrat. Plus tard encore, le gouvernement de Terre‑Neuve a décidé qu'il lui fallait davantage d'énergie. L'assemblée législative de Terre‑Neuve a donc adopté une loi résiliant le bail législatif et expropriant tout le matériel servant à la production d'énergie hydro‑électrique qui avait jusque‑là appartenu à la compagnie. À la suite d'un renvoi, notre Cour a estimé que la seconde loi était inconstitutionnelle.

On avait soutenu pour le compte du procureur général de Terre‑Neuve que la législature ne faisait qu'abroger une loi existante. Le juge McIntyre, s'exprimant au nom de la Cour, a rejeté cet argument en faisant siens les propos tenus par le juge Morgan, en Cour d'appel de Terre‑Neuve, qui avait dit que la nouvelle loi avait en outre pour effet d'exproprier des droits. Selon le juge McIntyre, cette nouvelle loi constituait une tentative déguisée de modifier le contrat et de déroger aux droits contractuels d'Hydro‑Québec, lesquels ont été jugés situés au Québec. Les seuls chefs de compétence en vertu desquels la seconde loi aurait pu être adoptée sont énoncés aux par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867, savoir la propriété et les droits civils dans la province et les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province. En raison des restrictions territoriales imposées aux législatures provinciales et à cause de l'effet extraterritorial de la nouvelle loi, celle‑ci excédait la compétence de l'assemblée législative de Terre‑Neuve.

Le procureur général du Manitoba fait valoir, par analogie, qu'en l'espèce le Régime a des répercussions dans des domaines de compétence provinciale. Il s'ensuit, a‑t‑on soutenu, que la modification du Régime reviendrait à réglementer un domaine qui n'est pas de compétence fédérale. Je rejette cet argument. La loi en cause dans l'affaire Churchill Falls représentait une tentative déguisée d'accomplir indirectement ce qu'on ne pouvait faire directement en raison des restrictions territoriales auxquelles était assujettie l'assemblée législative de Terre‑Neuve. Pour qu'il y ait analogie, il faudrait qu'il existe en l'espèce un état de choses semblable. On n'a pas allégué, ce qui aurait été impossible d'ailleurs, que le projet de loi C‑69 constituait une tentative déguisée et indirecte de réglementer des domaines de compétence provinciale. Il s'agit simplement d'une mesure d'austérité. On peut donc passer outre à la question du caractère déguisé pour se pencher immédiatement sur celle de savoir si la Loi sur la compression des dépenses publiques excède la compétence du Parlement du fait qu'elle est, de par son caractère véritable, une loi portant sur des domaines de compétence provinciale exclusive.

Suivant l'argument écrit avancé par le procureur général du Manitoba, la loi en cause [traduction] "revient à" réglementer un domaine qui ne relève pas de la compétence fédérale. Je ne partage pas cet avis. L'accord conclu en vertu du Régime établissait un système flexible de partage des coûts qui laissait à la Colombie‑Britannique le soin de décider quels programmes elle mettrait sur pied et financerait. Le simple refus de verser des fonds fédéraux jusque‑là accordés pour financer une matière relevant de la compétence provinciale ne revient pas à réglementer cette matière. À plus forte raison, ce n'est pas le cas lorsque, comme en l'espèce, la nouvelle loi se borne à limiter l'accroissement des contributions fédérales. Au cours des plaidoiries, l'avocat a dit que la Loi sur la compression des dépenses publiques [traduction] "a des répercussions sur un droit constitutionnel" qui échappe à la compétence du Parlement. C'est sans doute vrai, mais la Loi n'est pas inconstitutionnelle pour autant. De simples "répercussions", prises isolément, ne sont manifestement pas suffisantes pour conclure qu'une loi empiète sur la compétence de l'autre palier de gouvernement.

Je passe, enfin, au second volet de cet argument du procureur général du Manitoba. Il s'agit de l'argument selon lequel le "principe essentiel du fédéralisme" exige qu'il ne soit pas loisible au Parlement de s'immiscer dans des domaines de compétence provinciale. On a dit que, pour protéger l'autonomie des provinces, la Cour devrait surveiller l'exercice par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser. La surveillance du pouvoir de dépenser ne constitue cependant pas un sujet distinct de contrôle judiciaire. Si une loi n'est ni inconstitutionnelle ni contraire à la Charte canadienne des droits et libertés, les tribunaux n'ont nullement compétence pour surveiller l'exercice du pouvoir législatif.

La seconde question reçoit donc une réponse négative.

7. Dispositif

Le pourvoi est accueilli et les questions reçoivent les réponses suivantes:

[traduction]

(1)Le gouvernement du Canada a‑t‑il, en vertu d'une loi, en raison d'une prérogative ou aux termes d'un contrat, compétence pour limiter son obligation, découlant du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, et de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre lui et le gouvernement de la Colombie‑Britannique, de payer 50 pour 100 du coût des services d'assistance publique et de protection sociale en Colombie‑Britannique?

Réponse: Oui.

(2)Les conditions de l'accord en date du 23 mars 1967 intervenu entre les gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique, la conduite subséquente du gouvernement du Canada dans l'exécution de cet accord et les dispositions du Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, permettent‑elles de s'attendre légitimement à ce que le gouvernement du Canada ne dépose devant le Parlement aucun projet de loi tendant à limiter, sans le consentement de la Colombie‑Britannique, l'obligation que lui impose l'accord ou le Régime?

Réponse: Non.

Pourvoi accueilli.

Procureur de l'appelant: John C. Tait, Ottawa.

Procureur de l'intimé: Le ministère du Procureur général, Victoria.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le procureur général de l'Ontario, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le ministère de la Justice, Winnipeg.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le ministère du Procureur général, Edmonton.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.

Procureurs des intervenants le Conseil national des autochtones du Canada et les United Native Nations of British Columbia: Blake, Cassels & Graydon, Vancouver; Robin M. Elliot, Vancouver.

Références :

Jurisprudence
Arrêts appliqués: Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753
Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793
arrêts mentionnés: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735
Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49
Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342
Renvoi relatif à la Cour de Magistrat de Québec, [1965] R.C.S. 772
Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney‑General for Manitoba, [1925] A.C. 384
Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General for Canada, [1912] A.C. 571
Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200
Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170
Bates v. Lord Hailsham, [1972] 3 All E.R. 1019
Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602
Penikett v. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108, autorisation de pourvoi refusée, [1988] 1 R.C.S. xii
West Lakes Ltd. v. South Australia (1980), 25 S.A.S.R. 389
Attorney‑General for New South Wales v. Trethowan, [1932] A.C. 526
R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234
R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282
Hogan c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 574
Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés.
Constitutional Question Act, R.S.B.C. 1979, ch. 63, art. 1, 6.
Loi constitutionnelle de 1907.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 54, 92(13), (16).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 36(1).
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 10, 42(1).
Loi sur la compression des dépenses publiques, L.C. 1991, ch. 9, art. 2.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 36.
Loi sur la révision des lois, L.R.C. (1985), ch. S‑20, art. 6e), f).
Loi sur les mesures d'urgence, L.R.C. (1985), ch. 22 (4e suppl.), art. 40(1), (2).
Projet de loi C‑69, Loi modificative portant compression des dépenses publiques, 2e sess., 34e Parl. (sanctionnée le 1er février 1991).
Régime d'assistance publique du Canada, S.C. 1966‑67, ch. 45, art. 5(2)c).
Régime d'assistance publique du Canada, S.R.C. 1970, ch. C‑1, art. 4, 5(1), (2)c), 6(2), (3), 8(1), (2), 9(1), (2).
Régime d'assistance publique du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑1, art. 4, 5(1), (2)c), 5.1 [aj. 1991, ch. 9, art. 2], 6(2), (3), 8(1), (2), 9(1), (2).
Doctrine citée
Beaudoin, Gérald‑A. La Constitution du Canada. Montréal: Wilson & Lafleur, 1990.
Bagehot, Walter. La Constitution anglaise. Traduit de l'anglais par M. Gaulhiac. Paris: Germer Baillière, 1869.

Proposition de citation de la décision: Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525 (15 août 1991)

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Origine de la décision

Date de la décision : 15/08/1991
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