Thomson c. Canada (Sous‑ministre de l'Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385
Sa Majesté la Reine,
représentée par le ministère de l'Agriculture,
et le sous-ministre de l'Agriculture Appelante
c.
Robert Thomson Intimé
et
Comité de surveillance des
activités de renseignement de sécurité Intervenant
Répertorié: Thomson c. Canada (Sous-ministre de l'Agriculture)
No du greffe: 22020.
1991: 28 octobre; 1992: 13 février.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson.
en appel de la cour d'appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 820, qui a infirmé un jugement de la Cour fédérale, Section de première instance, [1989] 1 C.F. 86, qui rejetait une demande de brefs de certiorari et de mandamus après le rejet, pour défaut de compétence, d'une demande à la Cour d'appel fédérale fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, [1988] 3 C.F. 108, 31 Admin. L.R. 14. Pourvoi accueilli, le juge L'Heureux‑Dubé est dissidente.
I. G. Whitelhall, c.r., et B. S. Russell, pour l'appelante.
Sean T. McGee et Steven J. Welchner, pour l'intimé.
Simon Noël et Sylvie Roussel, pour l'intervenant le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.
//Le juge Cory//
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson rendu par
Le juge Cory — La principale question dans le présent pourvoi est de savoir si un sous‑ministre est tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.
Les faits
En 1984, l'intimé, Robert Thomson, s'est vu offrir un poste à la Direction des affaires internationales d'Agriculture Canada à la condition qu'il obtienne une habilitation de sécurité. Après avoir mené une enquête, le Service canadien du renseignement de sécurité (le "SCRS") a remis au ministère de l'Agriculture un rapport selon lequel l'intimé n'était pas une personne en qui le gouvernement canadien pouvait avoir pleinement confiance ou qui devrait occuper un poste donnant accès à des affaires ou à des documents classifiés dans l'intérêt national. Cette conclusion s'appuyait sur les éléments suivants relevés par le SCRS:
[traduction]
‑il est possible que vous ayez dévoilé le contenu classifié d'un message de l'ambassadeur du Canada à Santiago au ministère des Affaires extérieures à Ottawa, en 1973;
‑vous avez dévoilé le contenu d'un télex classifié à un député du Parlement, en 1973, en niant d'abord connaître ledit député;
‑vous avez refusé de nommer la personne avec laquelle vous avez déclaré avoir discuté du contenu du télex classifié. . .;
‑de votre propre aveu, vous avez transmis clandestinement des lettres à un destinataire en Guyane;
‑vous avez, clandestinement, maintenu des contacts avec des fonctionnaires et agents de gouvernements étrangers à qui vous avez proposé, au moins à une occasion, de fournir des renseignements classifiés.
Après avoir pris connaissance du rapport du SCRS et après avoir consulté le Bureau du Conseil privé, le sous‑ministre a refusé d'accorder à l'intimé l'habilitation de sécurité et il a révoqué l'offre d'emploi. L'intimé a alors déposé une plainte auprès du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le "comité") en application de l'art. 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21, (la "Loi"). Le comité a fait enquête puis, les 13 août, 9 octobre et 7 novembre 1985, a tenu des audiences au cours desquelles l'intimé était assisté d'un avocat. Le sous‑ministre et le comité étaient chacun représentés par avocat. Conformément à l'art. 52 de la Loi, le comité a rédigé un rapport dans lequel il recommande l'octroi de l'habilitation de sécurité à l'intimé. Voici les points essentiels de ce rapport:
[traduction] A l'exception d'une seule, les allégations relatives aux activités de M. Thomson depuis 1973 ne sont pas, à notre avis, appuyées par la preuve. L'exception relevée concerne le fait que M. Thomson a manqué de franchise lorsqu'il a été interrogé par l'enquêteur du SCRS en 1985 au sujet de la divulgation de télex sans autorisation en 1973.
. . .
Il reste que M. Thomson a admis avoir dévoilé sans autorisation [. . .] des renseignements classifiés [. . .]. On notera cependant que le destinataire n'était pas une puissance étrangère, mais un député canadien. Il s'agissait malgré tout d'un grave abus de confiance et la question qui se pose est la suivante: M. Thomson agirait‑il de la même façon à l'avenir si les circonstances l'amenaient encore une fois à s'engager émotivement?
La réponse à cette question est nécessairement tout à fait subjective. Pour notre part, nous croyons que ces incidents survenus il y a environ 12 ans, à une époque où M. Thomson avait moins d'expérience et de maturité, ne peuvent à eux seuls justifier la conclusion qu'en pareilles circonstances il agirait, aujourd'hui ou demain, de la même façon. Il n'y avait pas d'autre preuve nous permettant de tirer cette conclusion.
Nous concluons, par conséquent, qu'il serait improbable que M. Thomson dévoile des renseignements classifiés s'il obtenait une fois de plus un poste lui donnant accès à des renseignements de cette nature.
Recommandation
Nous recommandons que le sous‑ministre d'Agriculture Canada accorde à M. Thomson l'habilitation de sécurité au niveau 'Secret' de façon à ce qu'il puisse poursuivre sa carrière dans le poste qui lui a été offert en 1984.
Malgré la recommandation, le sous‑ministre a maintenu sa décision de refuser l'habilitation de sécurité. Selon lui, le refus s'imposait tant que persistaient ses doutes concernant la fiabilité de l'intimé. Or, ni le rapport du SCRS ni celui du comité n'avaient dissipé ces doutes.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
La Cour d'appel fédérale, [1988] 3 C.F. 108
L'intimé a d'abord intenté une action devant la Cour d'appel fédérale en application de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, pour demander l'annulation de la décision du sous‑ministre. S'exprimant au nom de la cour, le juge Stone a reconnu que l'interprétation donnée au mot "recommandations" utilisé au par. 52(2) de la Loi était cruciale. Il a conclu que le mot n'était pas employé au sens littéral. Selon lui, le sous‑ministre ne pouvait pas "re‑prendre" une décision qu'il avait déjà prise une fois que l'affaire avait fait l'objet d'une "plainte" puis d'une "recommandation". Il a par conséquent statué que le sous‑ministre était tenu de donner suite à la recommandation, mais que la cour n'avait pas compétence, suivant l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, pour annuler sa décision de refuser l'habilitation de sécurité.
La Cour fédérale, Section de première instance, [1989] 1 C.F. 86
L'intimé a ensuite demandé la délivrance d'un bref de certiorari ayant pour effet d'annuler la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité ainsi que celle d'un bref de mandamus enjoignant au sous‑ministre de la lui accorder. Le juge Dubé a conclu que le mot "recommandations" dans la Loi conservait son sens ordinaire. Par conséquent, il ne s'agissait pas d'une décision ou d'une conclusion obligatoire, mais simplement d'une recommandation au sous‑ministre. Il a jugé que le sous‑ministre n'était pas tenu de donner suite à la recommandation du comité. Le juge Dubé a donc rejeté la demande. Selon lui, le sous‑ministre avait agi de manière équitable, de sorte que la cour ne devait pas modifier la décision que ce dernier avait prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.
La Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 820
La Cour d'appel fédérale a infirmé le jugement de première instance, annulé la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité et enjoint au sous‑ministre d'accorder l'habilitation à M. Thomson.
Les dispositions législatives
L'art. 52 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21 (maintenant, L.R.C. (1985), ch. C‑23) prévoit, entre autres, ce qui suit:
52. . . .
(2) À l'issue d'une enquête sur une plainte présentée en vertu de l'article 42, le comité de surveillance envoie au ministre, au directeur, à l'administrateur général concerné et au plaignant un rapport des recommandations qu'il juge indiquées et des conclusions qu'il juge à propos de communiquer au plaignant.
Il ressort de la lecture de cette disposition que l'issue de la présente affaire dépend de l'interprétation donnée au mot "recommandations".
L'Historique
A. La prérogative et la directive du Cabinet no 35
Depuis qu'ils existent, sous différentes formes, les gouvernements produisent des conversations et des documents confidentiels. Tous les gouvernements doivent avoir confiance en leurs fonctionnaires afin d'assurer la sécurité nécessaire pour fonctionner de manière efficace. Parmi les différentes formes de gouvernement, la démocratie tend à être la plus ouverte. Or, même si certains gouvernements sont plus ouverts que d'autres, il reste qu'ils doivent tous, pour bien fonctionner, maintenir, jusqu'à un certain point, la sécurité et la confidentialité de diverses informations. Même le régime démocratique le plus ouvert doit assurer un niveau élevé de sécurité et de confidentialité en ce qui concerne bon nombre de questions, notamment la défense du territoire et les négociations commerciales. Le niveau de sécurité requis varie en fonction du poste qu'occupe un fonctionnaire donné et du rôle qui lui est confié. Plus le poste est important, plus son titulaire a accès à des renseignements de nature délicate et plus le niveau de sécurité requis est élevé.
À l'origine, c'est au souverain qu'il incombait de gérer la fonction public et d'en nommer les membres. Historiquement, ce pouvoir de nomination découlait de la prérogative royale. Le rôle sans cesse croissant de la fonction publique a entraîné, au cours des années 1960, l'adoption de lois constituant le Conseil du Trésor, la Commission de la fonction publique et la Commission des relations de travail dans la fonction publique. Ces organismes ont reçu pour mission de gérer et de surveiller la fonction publique fédérale. Cependant, le pouvoir d'accorder ou de refuser une habilitation de sécurité à titre de condition de nomination est demeuré du ressort de la prérogative royale ou, plus pertinemment de nos jours, une fonction de gestion contrôlée par l'État.
Ce principe a été confirmé dans Lee c. Procureur général du Canada, [1981] 2 R.C.S. 90. Cet arrêt a expressément approuvé les motifs que le juge Le Dain (alors juge à la Cour d'appel) a rédigés dans la décision de la Cour d'appel fédérale Procureur général du Canada c. Murby, [1981] 1 C.F. 713. La cour a statué que le pouvoir d'exiger une habilitation de sécurité à titre de condition de nomination et le pouvoir de déterminer s'il y avait lieu de l'accorder relevaient du pouvoir de gestion. Elle a en outre conclu que la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32, n'avait ni supprimé ni confié à d'autres ces pouvoirs.
Par ailleurs, la Cour d'appel fédérale a fait remarquer que la directive du Cabinet no 35 (la "directive no 35") était une directive du gouvernement sur l'exercice de cette composante du pouvoir de gestion. Elle a confirmé qu'il incombait à l'administrateur général ou au sous‑ministre de prendre la décision relative à l'habilitation de sécurité dans un cas donné. Selon le juge Le Dain, la prérogative permettant d'accorder l'habilitation de sécurité a été déléguée au sous‑ministre conformément aux exigences de la directive no 35. Celle‑ci a d'ailleurs été remplacée, en 1987, par une autre semblable intitulée "Politique du gouvernement du Canada sur la sécurité" et établie par le Conseil du Trésor du Canada en vertu de la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F‑10.
Il va sans dire que la directive no 35 n'est pas de nature législative. Il s'agit plutôt d'une directive interne renseignant les fonctionnaires sur la manière d'exercer la prérogative. Elle prévoit, plus précisément, que l'habilitation de sécurité est obligatoire pour quiconque aura accès à des documents classifiés. Elle fait état de la procédure à suivre pour obtenir des renseignements personnels auprès de sources appropriées. Voici le libellé de deux paragraphes de la directive no 35 qui revêtent une importance particulière:
13.. . . Si [. . .] il existe, de l'avis du sous‑ministre du ministère ou du directeur de l'organisme intéressé, un doute raisonnable quant à l'ampleur de la confiance pouvant être accordée au candidat, l'octroi de l'habilitation sera différé jusqu'à ce que le doute soit dissipé à la satisfaction du sous‑ministre . . .
25.. . . Il incombera au sous‑chef de tout ministère ou organisme d'accorder ou de refuser une habitation au secret, et c'est de lui que relèvera en tout temps la responsabilité inhérente à l'accès qu'une personne pourra avoir à des informations classifiées Très secret, Secret et Confidentiel.
On peut donc constater que, avant l'entrée en vigueur de la Loi, il existait un système permettant d'assurer la sécurité de l'État.
B. La Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité
Adoptée en 1984, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité permet de résoudre les questions liées à la sécurité au sein de la fonction publique. La partie I de la Loi porte sur la constitution du Service canadien du renseignement de sécurité (le "SCRS"), la partie II, sur le contrôle judiciaire des activités du SCRC et, la Partie III, sur la surveillance de celui‑ci par l'intermédiaire du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. Le comité est investi de larges pouvoirs d'enquête quant aux plaintes de personnes s'étant vu refuser un emploi parce qu'elles n'ont pas obtenu l'habilitation de sécurité requise.
L'enquête sur le refus d'accorder l'habilitation de sécurité peut donner lieu à la tenue d'une audience en bonne et due forme pendant laquelle les parties ont le droit d'être représentées par avocat, d'assigner et d'interroger des témoins et de formuler des observations. A l'issue d'une enquête, le comité envoie au directeur du SCRS, à l'administrateur général concerné, au solliciteur général du Canada et au plaignant un rapport "des recommandations qu'il juge indiquées et des conclusions qu'il juge à propos de communiquer au plaignant".
Voilà donc le contexte dans lequel doit être examiné le par. 52(2) de la Loi. Il convient dès lors de se prononcer sur la question fondamentale de savoir si les "recommandations" du comité lient le sous‑ministre.
Les restrictions législatives à la prérogative
Il ne fait aucun doute que la prérogative de l'État peut être supprimée ou restreinte par voie législative. Dès qu'une loi régit un domaine qui relevait auparavant de la prérogative, l'État est tenu de s'y conformer. Voir à ce sujet Hogg, Constitutional Law of Canada (2e éd. 1985), à la p. 11. Ainsi, si les "recommandations" du comité visées au par. 52(2) sont assimilées à une décision liant le sous‑ministre, alors la Loi a pour effet de restreindre la prérogative dont était auparavant investi le sous‑ministre.
L'interprétation du par. 52(2)
Les prétentions des parties
L'intimé et le comité intervenant soutiennent que la Loi a pour effet de mettre sur pied un système en trois étapes d'octroi des habilitations de sécurité. Selon eux, ce système repose sur l'assimilation des "recommandations" à une "décision obligatoire". Ils présentent ainsi leurs arguments: Premièrement, le sous‑ministre est seul responsable de l'octroi ou du refus de l'habilitation de sécurité conformément à la directive no 35, à partir des renseignements transmis par le SCRS. Deuxièmement, lorsqu'une personne présente une plainte au comité, celui‑ci fait enquête et dépose un rapport faisant état de ses recommandations. Troisièmement, le sous‑ministre doit donner suite aux recommandations du comité. Lorsqu'il prend en considération des éléments nouveaux dont le comité n'a pas été saisi, le sous‑ministre peut revenir à la première étape de la procédure et refuser l'habilitation de sécurité. La même procédure en trois étapes serait alors à nouveau mise en branle.
Pour sa part, l'appelante prétend que la Loi ne relève pas le sous‑ministre de son obligation d'accorder ou de refuser une habilitation de sécurité. Elle soutient que les "recommandations" du comité ne sont que des conseils. En outre, elle fait valoir que l'objet de l'enquête est de communiquer au plaignant les motifs du refus de l'habilitation de sécurité et de lui donner la possibilité d'être entendu.
Le sens du mot "recommandations"
Toutes les parties conviennent que, aux fins de l'interprétation du mot "recommandations" qui figure au par. 52(2), la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité doit être considérée dans son ensemble afin d'en dégager l'objet. En outre, tous admettent qu'aucune autre démarche n'est nécessaire pour établir l'intention du législateur lorsque le texte de la loi est clair et sans ambiguïté. Voir à ce sujet l'arrêt R. c. Multiform Manufacturing Co., [1990] 2 R.C.S. 624, à la p. 630.
L'intimé prétend que le mot "recommandations" ne doit pas nécessairement être interprété suivant son sens ordinaire. En fait, il estime que l'on doit tenir compte, à cette fin, du contexte dans lequel s'inscrit le texte législatif. Il s'appuie largement à cet égard sur le jugement australien Myer Queenstown Garden Plaza Pty. Ltd. c. City of Port Adelaide (1975), 11 S.A.S.R. 504. Dans cette affaire, le tribunal a statué que, dans le contexte d'une loi conférant au gouverneur le pouvoir de prendre des règlements [traduction] "sur la recommandation" de l'administration ou du conseil municipal, les règlements pris par le gouverneur doivent s'en tenir à la lettre aux dispositions recommandées. Une distinction peut facilement être établie entre cette affaire et la présente espèce. Dans l'affaire Myer, il ressortait en effet du texte législatif en cause que la "recommandation" devait être suivie, et la loi prévoyait expressément que certaines mesures devaient être prises par une partie "sur la recommandation" d'une autre. Par contre, dans la présente affaire, le par. 52(2) ne prévoit pas que l'administrateur général doit prendre quelque mesure "sur la recommandation" du comité.
On ne saurait, selon moi, faire droit à la prétention de l'intimé. Le terme "recommandations" doit être interprété suivant son sens ordinaire. "Recommandations" renvoie ordinairement au fait de conseiller et ne saurait équivaloir à une décision obligatoire. Je suis d'accord avec la conclusion du juge Dubé de la Section de première instance, à la p. 92:
Dans son sens grammatical, naturel et courant, le mot "recommandation" n'est pas synonyme du mot "décision". L'Oxford English Dictionary définit comme suit le verbe "recommander": [traduction] "communiquer ou faire état de; informer". Le Webster's Third New International Dictionary en donne la définition suivante: [traduction] "mentionner ou présenter comme étant digne d'acceptation, d'utilisation ou d'essai; faire une recommandation; présenter avec approbation; conseiller".
Ni la disposition en cause ni la Loi dans son ensemble ne permettent de conclure que le mot "recommandations" a un autre sens que son sens usuel. La recommandation du comité est un rapport présenté comme étant digne d'acceptation. Elle sert à garantir l'authenticité des renseignements sur lesquels le sous‑ministre fonde sa décision et lui donne l'avantage d'une seconde opinion, rien de plus. Ce serait forcer le sens de la disposition en cause de conférer à la Loi une portée plus grande. Il importe de rappeler que c'est au sous‑ministre qu'il incombe non seulement d'accorder les habilitations de sécurité, mais également d'assurer la sécurité de son ministère en général. Il s'agit là d'une lourde responsabilité. Par conséquent, il est raisonnable et opportun que la décision finale concernant l'habilitation de sécurité lui appartienne quelles que soient les recommandations du comité. La conclusion que le texte de la loi est clair et sans ambiguïté suffit à déterminer l'issue du pourvoi, mais je traiterai brièvement de deux des autres questions soulevées.
L'interprétation uniforme du mot "recommandations" dans les différentes dispositions et dans la Loi
Il existe un autre motif qui justifie de donner son sens ordinaire au mot "recommandations" au par. 52(2).
Ce mot est employé dans d'autres dispositions de la Loi et, à moins que le contexte ne s'y oppose clairement, un mot doit recevoir la même interprétation et avoir le même sens tout au long d'un texte législatif. Selon le par. 52(1), le comité envoie au ministre et au directeur du SCRS un rapport contenant ses conclusions concernant une plainte présentée en vertu de l'art. 41 et les "recommandations" qu'il juge indiquées. L'enquête visée à l'art. 41 découle d'une plainte présentée au comité "contre des activités du" SCRS.
Il serait de toute évidence inopportun d'assimiler le mot "recommandations", au par. 52(1), à une décision obligatoire. Il en résulterait, en effet, que le comité empiéterait sur les pouvoirs de gestion du SCRS. De toute évidence, le mot "recommandations", au par. 52(1), a le sens ordinaire de conseils. Le législateur n'a certainement pas eu l'intention de donner un sens différent au mot "recommandations" au paragraphe suivant du même article. Le mot doit avoir le même sens dans les deux cas.
Des éléments de preuve fondaient‑ils la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité à l'intimé?
L'intimé soutient que le sous‑ministre ne pouvait raisonnablement s'appuyer sur aucun élément de preuve pour refuser de lui accorder l'habilitation de sécurité. Je ne peux faire droit à sa prétention. Il convient de rappeler la remarque du comité selon laquelle ses propres conclusions étaient "tout à fait subjective[s]". Le comité a découvert que l'intimé avait de fait avoué avoir communiqué sans autorisation des informations classifiées pendant qu'il travaillait au service de l'Agence canadienne de développement international. Le comité a également conclu que l'intimé avait menti aux enquêteurs du SCRS concernant la divulgation de télex. Par conséquent, les éléments de preuve dont disposait le sous‑ministre pouvaient fonder le refus d'octroyer l'habilitation de sécurité à l'intimé.
Il est évident que le sous-ministre a, en fait, fondé son refus d'accorder l'habilitation de sécurité sur ces éléments de preuve. Dans une lettre en date du 4 juin 1986, il écrivait à M. Thomson que [traduction] "la décision de refuser l'habilitation de sécurité est maintenue". La lettre faisait également mention du rapport du comité. On peut facilement présumer de la lettre que le sous-ministre a maintenu sa décision de refuser l'habilitation seulement après avoir examiné le rapport. En outre, dans son affidavit du 5 septembre 1986, le sous-ministre a expliqué pourquoi il continuait de refuser l'habilitation. Aux paragraphes 17 à 19 de cet affidavit, il a déposé que son refus était fondé sur [traduction] "le rapport du Service canadien du renseignement de sécurité, et même sur les commentaires que formule à son égard ou les explications que fournit le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité dans son propre rapport". Cela indique clairement que le sous-ministre n'a pris sa décision qu'après avoir étudié la preuve fournie par le comité.
Les exigences de la justice naturelle
Notre Cour a souvent reconnu le principe général de common law selon lequel "une obligation de respecter l'équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d'une personne" (voir Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, à la p. 653). Le sous-ministre était donc tenu de se conformer aux principes de l'équité procédurale dans le contexte des décisions en matière d'octroi des habilitations de sécurité. D'une manière générale, l'équité exige qu'une partie ait une possibilité suffisante de connaître la preuve contre laquelle elle doit se défendre, de la réfuter et de présenter sa propre preuve. Si l'on tient compte de toutes les circonstances, il est évident que le sous-ministre a pleinement satisfait à ces exigences.
Avant l'audience du comité, M. Thomson avait été mis au courant des objections du sous-ministre dans un document intitulé [traduction] "Résumé des circonstances qui ont donné lieu au refus d'une habilitation de sécurité à Robert Thomson par l'administrateur général d'Agriculture Canada". Ce document donnait la liste des objections dont avait tenu compte le sous-ministre pour refuser d'accorder l'habilitation de sécurité. Au cours de l'audience tenue par le comité, M. Thomson a eu la possibilité de répondre aux reproches qui lui étaient adressés. Malgré ses propres explications et les observations formulées en sa faveur, le comité a reconnu comme étant bien fondés trois des cinq motifs de refus donnés par le sous-ministre. Il semble donc que M. Thomson a reçu un avis approprié et a bénéficié d'une audience complète relativement aux allégations qui fondaient la décision du sous-ministre. Les exigences de la justice naturelle ont été respectées.
Résumé
Le mot "recommandations", employé au par. 52(2), doit recevoir son sens manifeste et ordinaire. Il ne doit pas être assimilé à une décision finale ou obligatoire. Par conséquent, le par. 52(2) ne porte pas atteinte au pouvoir du sous‑ministre de prendre la décision finale concernant l'habilitation de sécurité. Cette conclusion découle du libellé même du par. 52(2). Elle s'appuie sur des motifs de politique générale impérieux visant à assurer la sécurité du gouvernement, obligation qui incombe à chaque sous‑ministre.
De plus, le sous‑ministre disposait manifestement d'éléments de preuve lui permettant de conclure que l'habilitation de sécurité ne devait pas être accordée. Par conséquent, un tribunal ne saurait modifier cette décision.
Dispositif
En définitive, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rejeter les demandes de certiorari et de mandamus.
//Le juge L'Heureux-Dubé
Les motifs suivants ont été rendus par
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente) — J'ai eu l'occasion de lire les motifs de mon collègue le juge Cory, mais je ne puis, avec égards, y souscrire non plus qu'à sa conclusion. Selon moi, le sous‑ministre était tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le "comité") dans les circonstances de la présente instance et ce, principalement pour les motifs invoqués par le juge Stone dans le jugement unanime de la Cour d'appel fédérale, [1988] 3 C.F. 108.
La principale question que pose cet appel, comme l'a souligné mon collègue, porte essentiellement sur l'interprétation du par. 52(2) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21 (la "Loi") et, en particulier, sur le fait qu'un sous‑ministre puisse ou non ignorer les recommandations du comité saisi d'une plainte concernant l'habilitation de sécurité d'un candidat à un emploi.
Je souscris à l'opinion de mon collègue, le juge Cory, selon laquelle, pour déterminer la portée d'une disposition législative donnée, une loi "doit être considérée dans son ensemble afin d'en dégager l'objet". Même si, jadis, les juges ont pu croire qu'il était possible de s'en tenir à la seule analyse des mots d'une disposition donnée, il est désormais bien établi que, en matière d'interprétation des lois, il faut tenir compte des mots employés, du contexte dans lequel s'inscrivent tant la disposition en cause que la loi dans son ensemble ainsi que de l'objet de la loi ou de l'intention du législateur. Côté explique très bien l'approche courante dans Interprétation des lois, (2e éd. 1990), aux pp. 365 et 366:
. . . une interprétation qui n'insiste que sur le texte doit être rejetée, ne serait‑ce que pour le motif que les mots n'ont pas de sens en eux‑mêmes. Ce sens découle en partie du contexte de leur utilisation, et l'objet de la loi fait partie intégrante de ce contexte. Ajoutons que si l'interprétation strictement littérale présume beaucoup des possibilités du langage humain, elle surestime aussi la clairvoyance et l'habileté des rédacteurs de textes législatifs. La séparation des pouvoirs ne devrait pas exclure nécessairement la collaboration des pouvoirs. Le rédacteur, qui ne peut prévoir toutes les circonstances où son texte devra s'appliquer, doit pouvoir attendre des tribunaux autre chose que des critiques: il doit pouvoir compter sur leur collaboration dans l'accomplissement du but de la loi. Pour reprendre les paroles de lord Denning, le juge, en raison de la nature particulière de sa fonction, ne peut pas changer le tissu dans lequel la loi est taillée, mais il devrait pouvoir en repasser les faux plis.
Le juge en chef Dickson a cité avec approbation l'extrait bien connu de l'ouvrage de Driedger intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87, dans Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114, à la p. 1134, où l'auteur met l'accent sur les points suivants:
[traduction] De nos jours, un seul principe ou méthode prévaut pour l'interprétation d'une loi: les mots doivent être interprétés selon le contexte, dans leur acception logique courante en conformité avec l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur. [Je souligne.]
Au même effet, l'opinion du juge Pratte dans Cloutier c. La Reine, [1979] 2 R.C.S. 709, à la p. 719:
Une disposition législative ne s'interprète pas isolément; pour en déterminer son véritable sens, il faut nécessairement tenir compte de l'objet même de la loi où elle se trouve et de l'ensemble des dispositions qui s'y rattachent. Autrement, l'on risque d'arriver à un résultat absurde.
Dans la présente affaire, l'issue du litige dépend de l'interprétation qu'il faut donner au mot "recommandations" au par. 52(2) de la Loi, dont le libellé se lit:
52. . . .
(2) À l'issue d'une enquête sur une plainte présentée en vertu de l'article 42, le comité de surveillance envoie au ministre, au directeur, à l'administrateur général concerné et au plaignant un rapport des recommandations qu'il juge indiquées et des conclusions qu'il juge à propos de communiquer au plaignant. [Je souligne.]
Selon mon collègue, le juge Cory, le rapport du comité dont fait mention ce paragraphe ne peut lier le sous‑ministre puisque le mot "recommandations" a habituellement la même connotation que "conseil" et que ni la disposition en cause ni la Loi ne permettent de conclure que le mot en question devrait être interprété autrement que suivant son sens ordinaire. J'estime, pour ma part, que le contexte de la Loi et l'intention du législateur qui se dégagent de l'ensemble du texte législatif, de même que le sens littéral des mots employés, n'appuient pas la conclusion de mon collègue, mais justifient plutôt une conclusion contraire.
Le sens littéral
Pour déterminer la portée véritable d'une loi, la recherche du sens littéral ou de la définition du dictionnaire ne prévaut plus. Voici ce qu'écrit à ce sujet Côté, op. cit., à la p. 271:
Aujourd'hui, la thèse voulant que l'interprète puisse se restreindre à l'exégèse de la seule formule de la loi et faire abstraction du contexte est répudiée nettement aussi bien par la doctrine que par la jurisprudence.
Voir les arrêts suivants: Quebec Railway, Light, Heat and Power Co. c. Vandry, [1920] A.C. 662, à la p. 672; City of Victoria c. Bishop of Vancouver Island, [1921] 2 A.C. 384, à la p. 387; Attorney‑General c. Prince Ernest Augustus of Hanover, [1957] A.C. 436, à la p. 461; R. c. Sommerville, [1974] R.C.S. 387, à la p. 395.
Les restrictions inhérentes à l'interprétation, lorsqu'il s'agit du libellé d'une disposition législative donnée, sont désormais bien connues. À ce sujet Driedger, op. cit., explique à la p. 3:
[traduction] Pris isolément et considérés de manière abstraite, les mots peuvent difficilement avoir un sens. Même si le dictionnaire donne plusieurs définitions d'un mot, celui‑ci ne peut avoir de sens que s'il est relié à d'autres mots ou éléments, de manière à exprimer une idée. [Italiques dans l'original.]
Côté développe cette idée, à la p. 245:
. . . il ne faut pas oublier que l'interprète doit rechercher le sens qu'un mot a dans le contexte d'une loi donnée, et non uniquement le sens des dictionnaires. Ceux‑ci définissent le sens des mots d'après leur usage dans un certain nombre de contextes récurrents et standards. Les meilleurs ouvrages indiqueront d'ailleurs par une phrase le contexte dans lequel le mot a le sens défini. La gamme des sens définis au dictionnaire est nécessairement limitée et l'interprète doit en tenir compte: on ne répétera jamais assez "à quel point le contexte et le but visé peuvent faire varier le sens d'un mot". [Je souligne.]
En conséquence, même si l'on peut parfois déceler l'intention du législateur en faisant appel au "sens littéral" d'une disposition législative, ce "sens littéral" dépend du contexte de celle‑ci et de l'économie générale de la loi. Driedger, op. cit., fait d'ailleurs remarquer ce qui suit à la p. 89:
[traduction] Selon les principes que nous avons déjà vus, lorsque le libellé d'une disposition est clair et sans ambiguïté, il doit être suivi à la lettre; dans le cas contraire, il faut trouver ou choisir un sens. Cependant, ce n'est qu'après avoir lu la loi dans son ensemble que l'on peut dire si le libellé d'une disposition est clair et sans ambiguïté.
Enfin, le sens de termes particuliers doit également tenir compte de l'intention du législateur, comme le rappelle Driedger, à la p. 83:
[traduction] Il appert de nos jours que le libellé d'une loi doit toujours être interprété en fonction de l'objet de la loi.
L'exemple classique de l'application de ces principes se retrouve dans le contexte d'une législation qui emploie un langage permissif ou mandatoire. Les tribunaux ont maintes fois statué que l'emploi, par exemple, de l'expression "may" (peut) ou "it shall be lawful" (il est licite) avait souvent pour effet d'exclure la possibilité de tout pouvoir discrétionnaire. (Côté, op. cit., à la p. 222 et, en général, aux pp. 221 à 225). Dans l'arrêt Julius c. Bishop of Oxford (1880), 5 A.C. 214, la Chambre des lords a statué que le sens de l'expression "it shall be lawful" (il est licite) devait être déterminé en fonction du contexte de la disposition législative en cause, et non suivant son sens ordinaire, c.‑à‑d. "clair et sans ambiguïté". Le lord chancelier exprime l'opinion suivante aux pp. 222 et 223:
[traduction] L'expression "it shall be lawful" (il est licite) est non équivoque. Elle est claire et sans ambiguïté. Elle ne fait que rendre légal et possible ce qui, autrement, ne pourrait être accompli en vertu de quelque droit ou pouvoir. Elle ne fait qu'accorder la faculté ou le pouvoir, sans plus. Il se peut que de par l'objet même du pouvoir en cause, de par son but, de par les conditions de son exercice, de par la qualité de la ou des personnes qui en bénéficient, le pouvoir soit assorti d'une obligation, à savoir l'obligation pour celui qui en est investi de l'exercer lorsqu'il en est requis. [Je souligne.]
De même, dans l'arrêt Hands v. Law Society of Upper Canada (1890), 17 O.A.R. 41, à la p. 50, la Cour d'appel de l'Ontario a conclu que la présomption selon laquelle "shall" (doit) exprimait une obligation et "may" (peut), une faculté, n'était pas concluante:
[traduction] Je ne vois rien dans la présente instance, ni dans aucune autre, qui puisse nous amener à conclure que, lorsqu'une législature crée un tribunal chargé d'instruire des affaires liées à la perpétration d'infractions ou d'exercer des pouvoirs de répression semblables à ceux dont il est question en l'occurrence et qu'elle l'investit du pouvoir de contraindre des témoins à comparaître et de les interroger sous serment, ce tribunal peut avoir la faculté d'exercer ou non ces pouvoirs.
D'aucuns prétendent que nos lois d'interprétation ont établi, de manière définitive, le sens des mots "doit" et "peut". Je peux difficilement concevoir que le législateur ait pu vouloir modifier le droit applicable.
Notre Cour a souscrit à cette approche dans Bridge c. The Queen, [1953] 1 R.C.S. 8, aux pp. 12 et 13:
[traduction] . . . on soutient premièrement que, en employant le mot "peut", qui exprime une faculté, à l'article 5 du règlement, le conseil a délégué au greffier municipal le pouvoir de décider s'il convient de délivrer un permis. Or, le règlement doit être interprété dans sa globalité et il appert d'autres dispositions que le greffier doit délivrer les permis de la manière prévue au règlement.
Dans Labour Relations Board of Saskatchewan c. The Queen, [1956] R.C.S. 82, notre Cour a souligné qu'il est particulièrement important, indépendamment du fait que les termes employés dans une loi expriment une faculté, de prendre en considération l'intention du législateur, en particulier dans le contexte de dispositions législatives donnant effet à des garanties juridiques. Selon le juge Locke aux pp. 86 et 87:
[traduction] La partie de l'art. 5 qui concerne cet aspect de la question est ainsi rédigée:
5. La Commission a le pouvoir de rendre des ordonnances: --
..........
(i) annulant ou modifiant toute ordonnance ou décision du Conseil.
Bien que le texte soit rédigé dans une forme permissive, à mon avis il impose à la commission l'obligation d'exercer ce pouvoir lorsqu'une partie intéressée et ayant le droit de faire la requête lui en fait la demande. . . Les dispositions portant autorisation sont toujours obligatoires lorsqu'elles ont pour objet de reconnaître un droit . . . [Je souligne.]
La Cour d'appel du Québec a souscrit à ce point de vue dans Cité de Côte‑St‑Luc c. Canada Iron Foundries Ltd., [1970] C.A. 62, où le juge en chef Tremblay a fait état, à la p. 65, des risques que comporte l'octroi de pouvoirs discrétionnaires dans certains cas:
Il faudrait un texte d'une clarté limpide pour m'amener à conclure que le législateur a commis l'imprudence de conférer aux conseils municipaux le pouvoir discrétionnaire d'accepter ou de refuser une revision suivant leur caprice. Quel risque de favoritisme et de persécution!
Notre Cour s'est également prononcée sur l'interprétation d'expressions permissives ou mandatoires dans Reference as to the constitutional validity of certain sections of The Fisheries Act, 1914, [1928] R.C.S. 457, aux pp. 476 et 477 et, plus récemment, R. c. S.(S.), [1990] 2 R.C.S. 254 (le juge en chef Dickson), aux pp. 274 et 275.
Il importe ici de tenir compte du contexte et de l'intention du législateur étant donné que, selon moi, le mot "recommandations" ne se prête pas automatiquement à une seule et rigide définition. Comme l'a fait remarquer le juge Dubé en première instance, à la p. 92, l'Oxford English Dictionary et le Webster's Third New International Dictionary prévoient, à l'égard du verbe "recommander", une gamme de définitions allant de "communiquer ou faire rapport" à "conseiller". De plus, comme le mentionnent Côté et Driedger, ces dictionnaires ne font que suggérer des définitions, car le sens véritable d'un mot dépend nécessairement du contexte dans lequel il s'insère dans une loi considérée dans son entier. Par conséquent, bien que le mot "recommandations" renvoie souvent au fait de donner un conseil ou une information dont le destinataire peut ne pas tenir compte, il peut également signifier des directives ou des ordres obligatoires.
Ainsi, dans Myer Queenstown Garden Plaza Pty. Ltd. c. City of Port Adelaide (1975), 11 S.A.S.R. 504, le tribunal a conclu que le gouverneur était tenu de prendre des règlements "sur la recommandation" du conseil municipal sans s'écarter substantiellement des directives de celui‑ci. Paraphrasant les prétentions de l'une des parties, auxquelles il a finalement souscrit, le juge Wells conclut ce qui suit à la p. 547:
[traduction] Pourquoi le législateur serait‑il allé aussi loin pour s'assurer que l'opinion du public sur les règlements proposés soit largement sollicitée et que les règlements soient conformes aux dispositions et objets du plan de développement autorisé, s'il n'était pas exigé davantage du gouverneur que l'obligation de ne pas agir sans consultation du conseil, de ne pas aller directement à l'encontre de ses avis et de n'agir qu'à son instigation? À quoi servirait‑il d'inviter le public concerné, de prendre en considération ses objections et de tenter de s'assurer à l'avance de la conformité des propositions avec le plan de développement autorisé, si une vigilance aussi assidue devait être mise en échec par une interprétation de l'art. 36 qui permettrait au gouverneur de s'écarter substantiellement du projet recommandé? Les règlements ne devraient‑ils pas, au contraire, être rédigés de façon étroitement conforme à ce projet?
Même si je conviens, à l'instar du juge Cory, qu'une distinction peut être établie entre l'affaire Myer et la présente du fait que le sens de l'expression "sur la recommandation" peut être différent de celui du mot "recommandations", l'arrêt Myer demeure pertinent en ce qui a trait à l'importance que revêt le contexte d'une disposition législative. En effet, il en ressort que l'existence, dans une loi, d'une procédure très élaborée d'audition manifeste l'intention du législateur de conférer au rapport qui en résulte une force obligatoire, de sorte que certains termes peuvent ne pas être utilisés suivant leur acception "ordinaire".
Le juge Darling s'exprime dans le même sens dans l'arrêt The King c. Christ's Hospital Governors, [1917] 1 K.B. 19, à la p. 23:
[traduction] Le mot "recommandation" n'y est pas utilisé dans son acception ordinaire, comme lorsqu'on dit: "Je vous recommande de faire ceci et cela" ou quand un médecin s'adresse à son patient en lui disant: "Je vous recommande un changement d'air". Bien qu'elle adopte la formule de la recommandation, cette clause confère en réalité aux organismes en cause le pouvoir de dire: "Nous désignons telle personne et vous devez la nommer assistante sociale; nous ne pouvons pas mettre nous‑mêmes cette recommandation en {oe}uvre mais c'est à vous, à titre d'administrateurs de l'établissement, qu'il appartient d'inscrire le nom de cette personne sur la liste". À mon avis, les rédacteurs de cette clause avaient à l'esprit un mécanisme semblable au congé d'élire qui, sous la forme d'une permission ou d'une invitation, équivaut en fait à un commandement. Ainsi, en l'espèce, une "nomination" s'appelle une "recommandation". Le langage utilisé ne pêche pas par excès de précision, mais, je le répète, le mot "recommandation" n'est pas à mon avis employé ici au sens faible, mais au sens d'une véritable nomination.
Dans cette affaire, le contexte est différent de celui qui nous intéresse ici, mais l'interprétation qui y est donnée et qui met l'accent sur l'intention du législateur, nous mène à la conclusion que le sens véritable du mot "recommandations" ne puisse être déterminé uniquement à partir du libellé du par. 52(2).
De plus, je suis tenue de donner aux mots que la Loi emploie une interprétation que supportent les textes tant français qu'anglais, comme l'exige l'art. 8 de la Loi sur les langues officielles, S.R.C. 1970, ch. O‑2, dont voici un extrait:
8. (1) Dans l'interprétation d'un texte législatif, les versions des deux langues officielles font pareillement autorité.
(2) Pour l'application du paragraphe (1) à l'interprétation d'un texte législatif,
. . .
d) s'il y a, entre les deux versions du texte législatif, une différence autre que celle mentionnée à l'alinéa c), on donnera la préférence à la version qui, selon l'esprit, l'intention et le sens véritables du texte, assure le mieux la réalisation de ses objets. [Je souligne.]
Relativement à l'art. 8, dans La Reine c. Compagnie Immobilière BCN Ltée, [1979] 1 R.C.S. 865, notre Cour a statué à la p. 872:
. . . il ne faut pas retenir la version la plus restrictive si elle va clairement à l'encontre du but de la loi et compromet la réalisation de ses objets au lieu de l'assurer.
La version française du par. 52(2) de la Loi emploie le mot "recommandations". Dans Le Petit Robert 1, les mots "commandement" et "ordre" figurent parmi les synonymes du vocable "recommandation".
Le contexte
Le contexte s'entend des dispositions qui voisinent immédiatement la disposition en cause ainsi que de l'économie générale de la loi, comme l'explique Côté aux pp. 263 et 264:
Il s'agit, d'abord, de l'environnement légal d'une disposition, des autres dispositions de la loi, des lois connexes, des autres règles du système juridique. C'est le contexte au sens étroit. Le contexte d'énonciation d'une disposition inclut cela, mais bien davantage: il comprend toutes les idées liées au texte que le législateur peut présumer suffisamment connues des justiciables pour se dispenser d'avoir à les exprimer. Ces idées peuvent être relatives aux circonstances qui ont amené l'énonciation du texte, à l'objet qu'il cherche à accomplir, aux valeurs auxquelles le législateur est attaché, à ses habitudes d'expression, et ainsi de suite.
En ce qui concerne, premièrement, le contexte immédiat du par. 52(2), je ne vois rien qui m'obligerait nécessairement à donner au mot "recommandations" un sens facultatif. Mon collègue soutient qu'un mot doit toujours avoir le même sens tout au long d'un texte législatif. Selon lui, comme l'art. 41 investit le comité du pouvoir d'examiner les plaintes visant "des activités" du Service canadien du renseignement de sécurité (le "SCRS") et de faire des recommandations, le fait de rendre obligatoires les recommandations du comité permettrait à ce dernier d'usurper le pouvoir de gestion du SCRS.
Or, il est nécessaire d'insister à nouveau sur l'importance de ne pas se limiter à des règles strictes entraînant une interprétation littérale, comme le fait remarquer Driedger à la p. 93:
[traduction] Il existe un autre principe à l'intention des rédacteurs et, partant, des lecteurs, savoir, lorsqu'un même mot est utilisé, il devrait recevoir le même sens et inversement, lorsqu'on utilise des mots différents, on devrait leur attribuer des sens différents. Mais il ne s'agit là que d'une piste, et non d'une règle. [Je souligne.]
En outre, d'autres dispositions de la Loi vont dans le sens d'une interprétation moins restrictive du mot "recommandations". Dans le premier jugement rendu par la Cour d'appel fédérale dans la présente affaire ([1988] 3 C.F. 108), où le tribunal statue, à la p. 138, que le sous‑ministre était tenu de suivre les recommandations du comité, mais que la Cour fédérale n'avait pas compétence pour annuler la décision, le juge Stone précise ce qui suit:
. . . d'autres dispositions de la Loi semblent indiquer que le mot "recommandations" n'a pas un sens littéral. Par exemple, au chapitre des "modifications consécutives et corrélatives", le paragraphe 36.1(7) de la Loi canadienne sur les droits de la personne [. . .], le paragraphe 17.1(5) de la Loi sur la citoyenneté [. . .] ou encore les alinéas 39(8)a) [. . .] et 82.1(6)a) [. . .] de la Loi sur l'immigration de 1976 renferment des dispositions visant le renvoi devant l'intervenant, pour enquête et rapport conformément à la procédure examinée plus haut, de toute question où la sécurité est en cause. Il est significatif, à mon sens, que dans aucun de ces cas, il ne soit question de "recommandations" mais seulement de "conclusions" que celui auquel incombe la décision finale est autorisé à étudier.
Il appert donc que la Loi établit une distinction, quant à la force obligatoire, entre les conclusions que pourrait tirer le comité à la suite d'une enquête mettant en cause le SCRS et celles issues d'une enquête portant, par exemple, sur des questions qui ne relèvent pas de son domaine de compétence. Bien que la portée des recommandations formulées relativement à une plainte présentée en application de l'art. 41 de la Loi ne soit pas en cause aux fins du présent pourvoi, je ne crois pas qu'il serait extravagant de leur conférer une grande importance, voire une force obligatoire. Par conséquent, je ne suis pas d'avis que l'emploi du mot "recommandations" au par. 52(1) emporte obligatoirement l'interprétation littérale du même mot au par. 52(2).
Pour ce qui concerne l'esprit général de la Loi, le caractère très élaboré de la procédure d'examen du refus de l'habilitation de sécurité que prévoit l'art. 42 de la Loi incite à conclure que le législateur a voulu conférer au comité davantage qu'un simple rôle consultatif. Le raisonnement du juge Stone débute par l'énumération complète, aux pp. 136 et 137, des pouvoirs et des obligations du comité qui entreprend une enquête aux termes de l'art. 42:
À mon avis, le mot "recommandations" contenu au paragraphe 52(2) de la Loi doit être interprété en tenant compte de l'ensemble du régime de la Loi auquel est soumise l'enquête relative à une "plainte" présentée par celui qui fait l'objet d'une opposition à engagement par suite du refus d'une habilitation de sécurité. J'ai été frappé, en la discernant dans certaines caractéristiques de ce régime, par la volonté du législateur d'accorder au plaignant un recours plutôt que la simple possibilité d'exposer sa cause et d'apprendre les motifs du refus. Parmi ces caractéristiques, je relève en particulier l'attention apportée aux critères de sélection et de nomination des membres de l'intervenant, de même qu'à la durée de leur mandat (article 34); leur obligation de prêter le serment de secret (article 37); la nécessité d'une décision défavorable comme préalable à l'ouverture d'une enquête (paragraphe 42(1)); l'obligation d'envoyer à toutes les parties concernées "un résumé des informations dont [le comité] dispose . . . [a]fin de permettre au plaignant d'être informé de la façon la plus complète possible des circonstances qui ont donné lieu au refus d'une habilitation de sécurité" (article 46); celle d'informer à la fois le directeur et l'administrateur général de la plainte avant de procéder à une enquête (article 47); la possibilité offerte à toutes les parties concernées de "présenter des observations . . . au comité de surveillance ainsi que d'être entendu en personne ou par l'intermédiaire d'un avocat" (paragraphe 48(2)); les vastes pouvoirs de l'intervenant d'assigner et de contraindre les témoins à comparaître devant lui, à déposer sous serment et à produire "les pièces qu'il juge indispensables pour instruire et examiner à fond les plaintes, de la même façon et dans la même mesure qu'une cour supérieure d'archives", son pouvoir de faire prêter serment et de recevoir des éléments de preuve ou des informations par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen (article 50); l'étendue de son accès aux informations "par dérogation à toute autre loi fédérale ou toute immunité reconnue par le droit de la preuve", et l'interdiction de lui refuser ces informations "pour quelque motifs que ce soit", à l'exception des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada visés par le paragraphe 36.3(1) de la Loi sur la preuve au Canada [. . .] (paragraphes 39(2) et (3)). [Je souligne.]
Compte tenu de ce régime, le juge Stone conclut, aux pp. 137 et 138, que les recommandations du comité sont plus que de simples conseils, sinon le législateur n'aurait pas mis sur pied une procédure d'examen des plaintes aussi complexe:
À mon avis, la nature de ce régime témoigne du désir du législateur de mettre à la disposition du plaignant un mécanisme complet de redressement. Il me semble en effet que le législateur aurait pu se contenter d'un régime beaucoup moins complexe s'il ne s'était agi que de permettre au plaignant d'exposer sa cause devant une tierce partie et d'être informé des raisons du refus de l'habilitation. Au contraire, le caractère détaillé du régime adopté, y compris l'obligation de rédiger un rapport formel contenant des "conclusions" et des "recommandations", semblent indiquer que ce dernier mot n'est pas employé dans son sens littéral. De plus, il ressort des modalités de ce régime, notamment de l'importance accordée à l'avis préalable, à l'accès aux renseignements névralgiques, à la possibilité d'être entendu, d'assigner des témoins et de produire des pièces, etc., qu'on a voulu donner à l'intervenant toute latitude pour examiner les raisons ayant pu motiver le refus et accorder, le cas échéant, le redressement approprié. Je ne puis trouver, à des pouvoirs aussi étendus, aucune autre explication acceptable. Vu l'importance que le législateur a attachée à cette question et le soin qu'il y a apporté, j'ai du mal à croire que toute "recommandation" puisse n'être que consultative ou faite à titre de simple suggestion. Conclure autrement reviendrait à dire que le législateur a, comme la montagne, accouché d'une souris.
Le fait que la Loi attribue un rôle au sous‑ministre au cours de l'enquête permet également de conclure que les recommandations du comité ne sont pas que des suggestions. En effet, le sous‑ministre est partie à la procédure contradictoire qui se déroule devant le comité. Il a pleinement l'occasion de faire valoir son point de vue et de justifier son refus d'accorder l'habilitation de sécurité, que sa décision se fonde sur le rapport du SCRS ou sur d'autres éléments. Lui reconnaître le droit de renverser une décision qui n'est pas conforme à son opinion personnelle, à la suite de l'audience du comité à laquelle il a participé à titre de partie, sans autres motifs que ceux invoqués à l'audience, va à l'encontre de l'un des principes fondamentaux de justice naturelle. Je souscris à l'argument de l'intimé selon lequel: [traduction] "Il serait absurde que la partie en cause puisse, à l'issue du processus, décider que la décision finale lui appartient quant à l'objet même du litige".
L'objet de la Loi
Enfin, il incombe fondamentalement au juge qui est appelé à interpréter un texte législatif de déterminer quel est l'objet de la loi en cause. Voici ce qu'écrit Côté à ce sujet, aux pp. 278 et 279:
La fonction de tout interprète est de découvrir le sens qui se dégage du texte soit expressément, soit implicitement. Si on a pu écrire que les tribunaux n'ajoutent pas des termes à une loi s'ils n'y sont implicites, on peut affirmer, a contrario, qu'il est dans la fonction du tribunal d'expliciter ce qui ressort du contexte de la formule légale. Un tribunal ne remplirait pas sa fonction qui dirait: "Nous voyons très bien ce que la loi veut dire, mais la formule n'est pas tout à fait appropriée".
L'avocat de l'appelante fait valoir que le mandat du comité consiste presque exclusivement à assurer la réglementation interne du SCRS. Selon lui, les recommandations du comité au sous‑ministre ont une certaine force de persuasion en ce qui a trait à la décision finale qui sera prise, mais il s'agit essentiellement d'observations sur la conduite des agents du SCRS. Comme la Loi ne relève pas expressément les sous‑ministres de leur obligation de s'assurer de la fiabilité et de la loyauté de leurs employés, l'appelante soutient qu'on ne saurait conclure que ce pouvoir a été confié au comité.
J'estime, toutefois, qu'en établissant la procédure d'examen prévue à l'art. 42, le législateur doit avoir entendu mettre sur pied un mécanisme de redressement à l'intention des personnes qui se voient injustement refuser un emploi en raison d'un rapport inexact du SCRS. Il serait illogique que le législateur ait mis sur pied le comité en lui conférant des pouvoirs aussi étendus si, en fin de compte, ses conclusions pouvaient être mises de côté, le sort réservé au plaignant étant alors le même qu'une personne dont la plainte n'est pas fondée. La procédure d'audition du comité comprend une enquête complète sur la réputation et les antécédents du plaignant. Il est difficile d'imaginer pourquoi une personne qui s'est vu refuser une habilitation de sécurité sur le fondement d'un rapport du SCRS présenterait une plainte si elle n'était pas convaincue qu'une recommandation favorable du comité pouvait avoir quelque effet.
En outre, le fait de statuer qu'un sous‑ministre peut refuser une habilitation de sécurité malgré un rapport réfutant les prétentions du SCRS et une recommandation favorable du comité, signifierait que le plaignant serait le seul fonctionnaire auquel un emploi ou une promotion pourrait être refusé sans que ne lui soit accordée quelque possibilité d'obtenir un redressement quant au préjudice subi. L'avocat de l'appelante l'a d'ailleurs admis au cours de l'audience tenue par notre Cour et voici ce qu'il a répondu lorsqu'on lui a demandé si un plaignant avait, en fait, quelque recours suivant son interprétation de la Loi:
[traduction] Il n'a aucun recours au sens où il ne peut faire valoir d'arguments lui conférant le droit d'obtenir une habilitation de sécurité. Son recours se limite, comme l'a fait remarquer le juge La Forest, à la possibilité de connaître les motifs pour lesquels l'habilitation [de sécurité] lui a été refusée.
Dans le contexte actuel des relations de travail, il est difficile de croire que le législateur ait pu avoir l'intention de limiter ainsi les droits du plaignant.
Enfin, je ne partage pas l'avis de mon collègue, le juge Cory, qui estime que la décision finale concernant l'habilitation de sécurité appartient au sous‑ministre parce que ce dernier est responsable de la sécurité générale de son ministère.
En raison du mode de recrutement applicable, le sous‑ministre a le pouvoir discrétionnaire de rejeter toute candidature qui ne lui convient pas dès la première étape de la sélection, sans avoir à donner quelque motif que ce soit. En fait, les dispositions de la directive du Cabinet no 35 exigent des sous‑ministres, à l'occasion du recrutement, qu'ils s'assurent que les personnes dont la candidature est retenue présentent un risque acceptable pour la sécurité. Un sous‑ministre peut également refuser une habilitation de sécurité en s'appuyant sur le rapport que lui remet le SCRS relativement à un candidat. C'est uniquement lorsqu'un candidat convainc le comité que le rapport du SCRS renferme des données inexactes et sans fondement, comme c'est le cas en l'espèce, et que le comité recommande d'accorder l'habilitation de sécurité, que le sous‑ministre doit retenir la candidature en cause, comme l'exprime le juge Stone, aux pp. 138 et 139:
Évidemment, le but de la Loi va bien au‑delà de la protection de l'intérêt individuel dans le processus d'obtention d'une habilitation de sécurité. Son but premier est, en effet, de protéger l'intérêt national sur le plan général de la sécurité. Témoigne d'ailleurs de cet objectif la procédure de "plaintes" de la Partie III, particulièrement les dispositions concernant la composition et les pouvoirs de l'intervenant, de même que l'exigence du secret, qui vise à ce que l'intérêt national ne soit pas sacrifié. En fait, le texte se veut le reflet d'un juste équilibre entre ces deux intérêts. La procédure prescrite ne concerne pas la façon dont doit être prise la décision initiale de refuser une habilitation; elle n'entre en jeu qu'une fois cette décision rendue et encore seulement après le dépôt d'une "plainte". C'est à ce stade, à mon avis, que la question de juger du bien‑fondé d'un refus cesse de relever de l'administrateur général pour tomber sous la juridiction de l'intervenant, lequel doit notamment, en conformité avec la procédure établie par la Loi, donner à l'administrateur général la pleine faculté de défendre sa décision et au SCRS, celle de défendre l'avis qu'il lui a donné. Je suis convaincu que l'enquête peut ainsi porter sur tous les motifs du refus, y compris toute appréciation subjective de la fiabilité du plaignant. D'après moi, l'administrateur général n'est, par conséquent, pas habilité à "re‑prendre", pour ainsi dire, une décision déjà prise, une fois que l'affaire a fait l'objet d'une "plainte" puis d'une "recommandation". [Je souligne.]
Je souscris à l'opinion du juge Stone selon laquelle le sous‑ministre perd la faculté de refuser l'habilitation de sécurité lorsque la décision initiale de refuser celle‑ci était fondée sur un rapport inexact du SCRS. S'il n'en était pas ainsi, le candidat pourrait voir ses chances d'emploi irrémédiablement compromises par la faute ou l'erreur de l'organisme d'enquête et il pourrait alors être dépourvu de tout recours. En ce qui concerne la responsabilité ultime du sous‑ministre, ce ne serait certainement pas la première fois qu'un agent de la Couronne serait tenu responsable d'un problème imputable à des mesures fondées sur des directives provenant d'un autre organisme.
L'exercice du pouvoir discrétionnaire
Compte tenu de l'analyse qui précède, une fois que le comité a effectué son enquête, le sous‑ministre n'a plus le pouvoir discrétionnaire de refuser l'habilitation de sécurité en faisant fi des recommandations du comité. Toutefois, même si le sous‑ministre demeurait investi d'un tel pouvoir discrétionnaire, je rejetterais tout de même le pourvoi pour le motif que ce pouvoir n'a pas été exercé adéquatement en l'espèce.
Dans l'arrêt britannique Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997, la Chambre des lords a ordonné au ministre de renvoyer l'affaire au comité de surveillance mis sur pied par le législateur pour mener des enquêtes relativement à des plaintes. Le tribunal a statué que, même s'il pouvait rejeter une plainte frivole ou sans fondement, le ministre ne pouvait recourir à son pouvoir discrétionnaire à l'encontre des objets de la loi. Voici l'opinion exprimée par lord Reed à la p. 1030:
[traduction] Le Parlement a dû attribuer ce pouvoir discrétionnaire avec l'intention qu'il soit exercé pour promouvoir la politique et les objets de la Loi. La politique et les objets de la Loi doivent être déterminés en interprétant la Loi dans son ensemble et l'interprétation est toujours une question de droit pour la cour. Dans une affaire semblable, il n'est pas possible de fixer des limites précises et inflexibles, mais si le ministre, parce qu'il a mal interprété la Loi ou pour toute autre raison, exerce son pouvoir discrétionnaire de façon à contrecarrer la politique ou les objets de la Loi ou à aller à l'encontre de ceux‑ci, alors notre droit accuserait une grave lacune si les personnes qui en subissaient des préjudices n'avaient pas droit à la protection de la Cour.
Le comité a été mis sur pied pour divers motifs. Son principal rôle est probablement celui de chien de garde du SCRS, et ses rapports visent à rendre publiques les bavures et les erreurs du SCRS. Or, c'est auprès de ce comité que les personnes auxquelles on a refusé un emploi sur le fondement d'un rapport inexact du SCRS peuvent exercer le seul recours dont elles disposent. Il est impensable que le législateur ait établi une procédure d'enquête aussi élaborée tout en permettant qu'un sous‑ministre puisse, à son gré, écarter les conclusions du comité et s'en remettre au rapport initial erroné du SCRS pour prendre sa décision.
Cependant, dans la présente affaire, le sous‑ministre reconnaît avoir décidé de ne pas tenir compte des recommandations du comité en se fondant essentiellement sur le rapport initial du SCRS. Le juge Cory est d'avis que la lettre de J.‑J. Noreau à M. Jewitt en date du 4 juin 1986 montre que le sous‑ministre a pris en considération les recommandations du comité avant de maintenir sa décision de refuser l'habilitation. Selon lui, l'affidavit du sous‑ministre, en date du 5 septembre 1986, confirme que sa décision finale était fondée à la fois sur le rapport initial du SCRS et le rapport du comité.
J'estime, pour ma part, que ni la lettre ni l'affidavit ne démontrent que le sous‑ministre a exercé correctement son pouvoir discrétionnaire, selon le critère établi dans l'arrêt Padfield, précité. Voici le texte de cette lettre très brève:
[traduction]
Monsieur,
La présente fait suite à votre lettre du 16 mai 1986 concernant la recommandation formulée par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité dans son rapport du 9 avril 1985, relativement à la plainte présentée par votre client en application de l'art. 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité.
Je tiens à vous informer que la décision de refuser l'habilitation de sécurité est maintenue.
Veuillez recevoir, Monsieur, mes salutations distinguées.
Jean‑Jacques Noreau
Le sous‑ministre n'indique donc aucunement dans sa lettre la raison ou le fondement de sa décision de ne pas tenir compte des recommandations. En fait, l'allusion qu'il fait au rapport du comité dans ce contexte porte à confusion puisque l'intimé se serait attendu, vu les recommandations qu'il contenait, à une décision lui accordant l'habilitation.
Pour ce qui est de l'affidavit, M. Noreau atteste, au paragraphe 19 de sa déclaration, qu'il a décidé de refuser l'habilitation après avoir examiné [traduction] "le rapport du Service canadien du renseignement de sécurité, et même les commentaires que formule à son égard ou les explications que fournit le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité dans son propre rapport" et dit, au paragraphe 20, [traduction] "Rien dans le rapport du Service canadien du renseignement de sécurité ni dans celui du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité ne vient dissiper mes doutes" (je souligne). Ces déclarations indiquent, au mieux, que le sous‑ministre a donné le même poids au rapport du SCRS et aux recommandations du comité. En fait, comme les conclusions du comité ont apporté des corrections et des modifications au rapport du SCRS, le sous‑ministre aurait dû s'appuyer presque exclusivement sur ces conclusions plutôt que sur les allégations erronées du SCRS.
Le sous‑ministre était également tenu d'agir en conformité avec les principes de justice naturelle. À ce sujet, le juge Le Dain écrivait dans Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, à la p. 659:
La question est donc de savoir ce que l'équité dans la procédure exigeait du directeur dans l'exercice de son pouvoir, en application de l'art. 40 du Règlement sur le service des pénitenciers, de maintenir la ségrégation ou l'isolement administratifs des appelants, malgré la recommandation du Conseil, s'il était convaincu qu'elle était nécessaire ou souhaitable pour le maintien du bon ordre et de la discipline dans l'établissement. Je suis d'accord avec le juge en chef McEachern et le juge Anderson de la Cour d'appel qu'à cause des effets graves de la décision du directeur pour les appelants, l'équité dans la procédure exigeait qu'il leur fasse connaître les motifs de sa décision prochaine et leur donne la possibilité, même de façon informelle, de lui présenter des arguments relatifs à ces motifs et à la question générale de savoir s'il était nécessaire ou souhaitable de maintenir leur ségrégation pour assurer l'ordre et la discipline dans l'établissement. [Je souligne.]
Voir également à l'arrêt Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311.
Dans Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, la majorité des juges de notre Cour a statué qu'un conseil scolaire avait l'obligation de se conformer aux règles de l'équité procédurale à l'occasion du congédiement d'un employé, en raison de la nature définitive et particulière de la décision, de la nature de la relation entre employeur et employé et de l'effet de cette décision sur les droits du particulier. Sur ce dernier point, la Cour a opiné à la p. 677:
Plusieurs tribunaux ont reconnu qu'une décision privant une personne de son emploi contre son gré est une décision importante pouvant justifier l'imposition à l'organisme administratif qui la prend de l'obligation d'agir équitablement.
Outre les conséquences importantes qu'a habituellement le congédiement sur la personne qui en fait l'objet, la Cour a conclu, à la p. 674, que des motifs d'ordre pratique justifiaient l'application des principes d'équité procédurale, même s'il en résultait que la distinction traditionnelle entre les charges occupées selon bon plaisir et les autres était mise de côté:
Si le droit à l'équité procédurale est accordé au titulaire d'une charge selon bon plaisir, cela se justifie par le fait que, peu importe qu'un motif valable de congédiement soit nécessaire ou non, l'équité exige que l'organisme administratif qui prend la décision soit au courant de toutes les circonstances pertinentes de l'emploi et de sa cessation . . . La personne qui est en mesure de fournir à l'organisme administratif d'importants éclaircissements sur la situation est le titulaire de la charge lui‑même [. . .] Accorder ce droit [d'être entendu] au titulaire d'une charge selon bon plaisir ne reviendrait pas à assujettir la décision de le congédier à l'obligation d'établir un motif valable; ce serait simplement exiger que l'organisme administratif donne au titulaire de la charge les raisons de son renvoi et lui permette de se faire entendre.
Mon collègue, le juge Cory, maintient que les exigences de l'équité procédurale énoncées dans l'arrêt Cardinal, précité, ont été respectées en l'espèce puisque l'intimé a été informé des raisons initiales du refus de l'habilitation par le document communiqué par le comité avant l'audience et intitulé [traduction] "Résumé des circonstances qui ont donné lieu au refus d'une habilitation de sécurité à Robert Thomson par l'administrateur général d'Agriculture Canada". L'intimé a eu la possibilité de réfuter les allégations du SCRS au cours de l'audience tenue par le comité. Selon le juge Cory, l'intimé a donc reçu un avis approprié et a bénéficié d'une audience équitable.
Je ne suis pas d'accord. Les faits en l'espèce sont très près de ceux de l'affaire Cardinal, qui affirme le principe selon lequel la personne qui prend la décision finale doit donner à la personne visée par sa décision la possibilité de se faire entendre et les motifs de sa décision. Dans cette affaire, le directeur de l'établissement Kent, se fondant sur un rapport communiqué par un autre établissement concernant la participation de prisonniers transférés à une prise d'otages, avait ordonné leur mise en ségrégation. Cette ordonnance avait été soumise au Conseil d'examen des cas de ségrégation, qui en avait ordonné la levée. Le directeur avait refusé, sans avoir donné aux prisonniers la possibilité de présenter des arguments et sans les avoir informés du fondement de sa décision de passer outre aux recommandations. Notre Cour, à l'unanimité, a annulé l'ordonnance et le juge Le Dain, qui a rédigé les motifs, écrit ceci, à la p. 659, dans un passage qui suit l'extrait cité plus haut:
Avec égards, je ne crois pas que l'on ait satisfait à l'exigence d'avis et d'audition incombant au directeur, comme le suggère le juge Macdonald, parce que les appelants savaient par suite de leur comparution devant le Conseil d'examen des cas de ségrégation pourquoi ils avaient été mis en ségrégation. Ils avaient le droit de savoir pourquoi le directeur n'avait pas l'intention de suivre la recommandation du Conseil et d'avoir la possibilité d'exposer devant lui leurs arguments en faveur de leur réintégration dans la population générale de l'établissement. [Je souligne.]
De la même manière, en l'espèce, le sous‑ministre a d'abord refusé l'habilitation de sécurité sur le fondement de renseignements fournis par un tiers, le SCRS. Cette décision a été portée en appel devant le comité, qui a recommandé qu'elle soit infirmée. Le sous‑ministre a refusé, sans donner à l'intimé une autre possibilité de présenter des arguments et sans l'informer suffisamment des motifs de sa décision. Il a déclaré au paragraphe 20 de son affidavit du 5 septembre 1986 qu'il ne voyait [traduction] "aucune raison" de rencontrer l'intimé puisque celui-ci avait déjà présenté ses arguments au comité.
Toutefois, la croyance du sous-ministre, si sincère soit‑elle, que l'intimé ne serait pas en mesure d'ajouter quoi que ce soit ou de le persuader ne suffisait pas pour qu'il soit satisfait aux exigences de la justice naturelle. Le sous‑ministre avait encore l'obligation de donner à l'intimé la possibilité de répondre. De plus, comme je l'ai déjà souligné, la lettre envoyée à l'avocat de l'intimé (plus d'un an après que le comité eut fait ses recommandations et à la suite seulement de demandes persistantes de M. Jewitt) était inadéquate, en ce qu'elle ne donnait pas à l'intimé suffisamment de renseignements sur le fondement de la décision.
La décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité doit donc être annulée. Je reprends la conclusion suivante dans l'arrêt Cardinal de notre Cour, à la p. 661:
... la négation du droit à une audition équitable doit toujours rendre une décision invalide, que la cour qui exerce le contrôle considère ou non que l'audition aurait vraisemblablement amené une décision différente. Il faut considérer le droit à une audition équitable comme un droit distinct et absolu qui trouve sa justification essentielle dans le sens de la justice en matière de procédure à laquelle toute personne touchée par une décision administrative a droit. Il n'appartient pas aux tribunaux de refuser ce droit et ce sens de la justice en fonction d'hypothèses sur ce qu'aurait pu être le résultat de l'audition.
Pour ces motifs, je suis d'avis qu'en omettant d'offrir aux appelants une audition équitable sur la question de savoir s'il devrait suivre la recommandation du Conseil d'examen des cas de ségrégation de lever leur ségrégation administrative et de les réintégrer dans la population générale de l'établissement, le directeur a rendu illégal le maintien de la ségrégation des appellants (sic). Ils avaient donc droit, en vertu d'un bref d'habeas corpus, à la levée de leur ségrégation ou isolement administratifs et à leur réintégration dans la population générale du pénitencier. [Je souligne.]
Conclusion
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi accueilli, le juge L'Heureux-Dubé est dissidente.
Procureur de l'appelante: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs de l'intimé: Nelligan/Power, Ottawa.
Procureurs de l'intervenant: Noël, Berthiaume, Aubry, Hull.
