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§ Sinclair c. Québec (Procureur général), [1992] 1 R.C.S. 579 (27 février 1992)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté. Tous les textes sont assujettis aux exigences de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867

Numérotation :

Référence neutre : [1992] 1 R.C.S. 579 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1992-02-27;.1992..1.r.c.s..579 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Garanties linguistiques - Textes de nature législative - Loi du Québec prévoyant la fusion de deux villes - Processus législatif scindé en une série d'étapes distinctes - Tous les textes, du décret ministériel reportant les élections municipales à l'avis de délivrance des lettres patentes de la nouvelle ville, doivent‑ils respecter l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867? - Loi concernant les villes de Rouyn et Noranda, L.Q. 1985, ch. 48.

La Loi concernant les villes de Rouyn et Noranda, qui prévoit la fusion des deux villes sous certaines conditions, est entrée en vigueur en 1985. Le ministre des Affaires municipales a ordonné le report de l'élection à Rouyn conformément à l'art. 19 de la Loi et, les deux villes n'étant pas parvenues à un accord sur les modalités de la fusion, il a pris un décret tenant lieu de protocole d'entente, en vertu de l'art. 4. Le résultat de la consultation a été favorable à la fusion et, conformément à l'art. 14, le gouvernement du Québec a délivré les lettres patentes de la nouvelle ville. Celles‑ci ont été publiées dans la Gazette officielle du Québec et elles sont entrées en vigueur à la date de cette publication (art. 15). La Loi a été imprimée et publiée en français et en anglais conformément à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais le décret reportant l'élection dans la ville de Rouyn, le décret tenant lieu de protocole d'entente, le décret du gouvernement ordonnant la délivrance des lettres patentes elles‑mêmes et l'avis de délivrance des lettres patentes ont été imprimés en français seulement. Les trois derniers textes ont également été publiés dans la Gazette officielle du Québec en français seulement. Les intimés ont intenté une action devant la Cour supérieure du Québec pour faire déclarer inconstitutionnelle la Loi. Le juge de première instance a rejeté l'action, mais la Cour d'appel a infirmé ce jugement. À l'audition du présent pourvoi, notre Cour a rejeté à l'audience les arguments invoqués par les intimés pour contester la constitutionnalité de la Loi qui étaient fondés sur la Charte canadienne des droits et libertés et sur la Charte des droits et libertés de la personne du Québec: [1991] 3 R.C.S. 134. La seule question restant à trancher est de savoir si tous les textes, du décret ministériel reportant les élections municipales à l'avis de délivrance des lettres patentes de la nouvelle ville, sont assujettis aux exigences de l'art. 133 qui s'applique aux lois et autres textes de nature législative.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Tous les textes sont assujettis aux exigences de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

L'Assemblée nationale du Québec a tenté de scinder le processus législatif en étapes distinctes pour ensuite prétendre que chaque étape, considérée séparément, n'est pas de nature législative. On ne peut se soustraire aux exigences de l'art. 133 au moyen d'une fragmentation artificieuse du processus législatif. Si l'effet net d'une série d'actes distincts est de nature législative, alors chacun de ces actes sera également imprégné de la même nature. En l'espèce, tous les textes contestés font partie d'un processus qui, dans son ensemble, est indubitablement législatif. Par conséquent, les textes sont tous assujettis aux exigences de l'art. 133. Puisqu'aucun de ces textes n'est conforme à cet article, ils sont, et ont toujours été, nuls et inopérants en droit. On doit toutefois tenir compte du fait que, depuis 1986, une nouvelle ville existe et opère sur la foi de présumées lettres patentes établissant sa constitution. Il s'agit d'un cas où il est opportun que notre Cour exerce son pouvoir de suspension en déclarant que les textes en cause dans le présent pourvoi, bien qu'invalides parce que non conformes à l'art. 133, doivent demeurer en vigueur pendant un certain temps afin de permettre à l'Assemblée nationale de prendre les mesures qu'elle juge opportunes pour remédier au vice constitutionnel. Ce délai est d'un an à partir de la date du présent jugement.


Parties :

Demandeurs : Sinclair
Défendeurs : Québec (Procureur général)

Texte :

Sinclair c. Québec (Procureur général), [1992] 1 R.C.S. 579

Le procureur général du Québec Appelant

c.

Albert Sinclair, Cécile Turgeon,

Fernando Boutin, Yvon Lafrenière,

Richard Laszczewski et le Comité de

défense des droits démocratiques

des citoyens de Noranda Intimés

et

Le procureur général du Canada,

le procureur général du Manitoba

et Alliance Québec, Alliance pour

les communautés linguistiques au Québec Intervenants

et

Cité de Noranda, Cité de Rouyn,

Réal Bordeleau et Daniel Samson Mis en cause

Répertorié: Sinclair c. Québec (Procureur général)

No du greffe: 21762.

1991: 9 octobre; 1992: 27 février.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory, McLachlin et Stevenson.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1990] R.J.Q. 309, 28 Q.A.C. 86, 47 M.P.L.R. 275, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1986] R.J.Q. 2586. Pourvoi rejeté.

Jean‑Yves Bernard, Louis Rochette et Marise Visocchi, pour l'appelant.

Guy Bertrand et Alain Joffe, pour les intimés.

Martin Low, c.r., et René LeBlanc, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Donna J. Miller et Deborah Carlson, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.

Stephen A. Scott et Victoria Percival‑Hilton, pour l'intervenante Alliance Québec.

//La Cour//

Le jugement suivant a été rendu par

LA COUR --

Les faits

Le 14 mai 1985, M. Gilles Baril, député de Rouyn‑Noranda‑Témiscamingue à l'Assemblée nationale, a déposé un projet de loi intitulé Loi concernant les villes de Rouyn et de Noranda qui, après avoir été modifié, a été sanctionné et est entré en vigueur le 20 juin 1985, L.Q. 1985, ch. 48 ("Loi 190"). La Loi 190 prévoit la fusion des villes de Rouyn et de Noranda en une nouvelle corporation municipale appelée Rouyn‑Noranda. Cette fusion, toutefois, ne devait entrer en vigueur que si certaines conditions étaient remplies. Voici le texte des dispositions pertinentes de la Loi 190:

1. Sous réserve de l'article 14 et à compter de la date de l'entrée en vigueur des lettres patentes visées à l'article 15, les habitants et contribuables des territoires des villes de Rouyn et de Noranda forment une corporation de ville sous le nom de "Ville de Rouyn‑Noranda", laquelle est régie par la Loi sur les cités et villes (L.R.Q., chapitre C‑19).

4. Sous réserve de l'article 16, les villes de Rouyn et de Noranda doivent, d'ici le 1er novembre 1985, présenter au ministre des Affaires municipales un protocole d'entente contenant les éléments prescrits aux sous‑paragraphes b, d, e, f, g, i, et l du paragraphe 2 de l'article 5 de la Loi favorisant le regroupement des municipalités (L.R.Q., chapitre R‑19).

Le ministre peut, s'il le juge à propos, modifier par décret, en tout ou en partie, le contenu de ce protocole. Le protocole ainsi modifié par le ministre tient lieu du protocole d'entente visé au premier alinéa.

À défaut du protocole d'entente visé au premier alinéa, le ministre détermine par décret les éléments visés au premier alinéa. Ce décret tient lieu du protocole d'entente visé au premier alinéa.

Le décret visé au deuxième ou au troisième alinéa doit être adopté avant le 21 janvier 1986.

5. Le greffier de chacune des villes visées à l'article 4 doit tenir, le 23 mars 1986, chacun dans son territoire, une consultation des personnes intéressées quant à l'opportunité de fusionner ces deux villes.

14. Si le résultat du scrutin est, dans chacune des villes visées à l'article 4, favorable à la fusion, le gouvernement décrète, avant le 1er mai 1986, la délivrance de lettres patentes reproduisant le contenu du protocole visé au premier alinéa de l'article 4, tel que modifié, le cas échéant, en vertu du deuxième alinéa de cet article ou le contenu du décret adopté par le ministre en vertu du troisième alinéa de cet article.

15. Le ministre donne avis de la délivrance des lettres patentes en les publiant à la Gazette officielle du Québec; les lettres patentes entrent en vigueur à la date de cette publication ou à la date ultérieure mentionnée dans l'avis.

19. Le ministre peut reporter d'au plus huit mois la date de la publication de l'avis de toute élection générale ou partielle d'une ville visée à l'article 4.

Par conséquent, aux termes de l'art. 4 de la Loi 190, les villes de Rouyn et de Noranda avaient jusqu'au 1er novembre 1985 pour présenter au ministre des Affaires municipales "un protocole d'entente", essentiellement un document exposant dans leurs grandes lignes les modalités convenues de la fusion. Au cours des négociations, le ministre avait le pouvoir de reporter la tenue d'élections municipales d'au plus huit mois dans l'une ou l'autre ville: art. 19. Le ministre avait également le pouvoir de modifier le protocole d'entente et, à défaut de protocole d'entente, d'adopter un "décret [tenant] lieu du protocole d'entente" afin de fixer les modalités de la fusion. Ces modalités proposées, qu'elles soient convenues ou déterminées par le décret, devaient ensuite être soumises à une consultation tenue dans les deux villes le 23 mars 1986. Tant les personnes physiques que les personnes morales (soit les sociétés) détenaient un droit de vote lors de cette consultation.

En vertu de l'art. 14 de la Loi 190, advenant un résultat du scrutin favorable à la fusion dans chaque ville, "le gouvernement décrète, avant le 1er mai 1986, la délivrance de lettres patentes reproduisant le contenu du protocole [. . .] ou le contenu du décret adopté par le ministre". Aux termes de l'art. 15, "[l]e ministre donne avis de la délivrance des lettres patentes en les publiant à la Gazette officielle du Québec". Les lettres patentes devaient entrer en vigueur à la date de la publication: art. 15. La Loi 190, conformément à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, a été adoptée et publiée en français et en anglais.

Dans le contexte de ce cadre législatif, les événements suivants se sont déroulés:

Le 4 septembre 1985, le ministre a ordonné le report des élections municipales à Rouyn. Cette directive semble n'avoir été publiée officiellement dans aucune langue. Le 20 janvier 1986, Rouyn et Noranda n'étaient toujours pas parvenues à un accord sur les modalités de la fusion. Le ministre a donc pris un décret tenant lieu de protocole d'entente, comme le prévoit l'art. 4 de la Loi 190. Ce décret semble n'avoir été publié dans aucune langue. Le décret tenant lieu de protocole d'entente a été rédigé en français seulement.

Le 27 février 1986, les intimés, des citoyens de Noranda, ont intenté une action devant la Cour supérieure du Québec pour faire déclarer inconstitutionnelle la Loi 190 et, le 17 mars, ils y ont joint une requête en injonction interlocutoire visant à interdire la tenue de la consultation. La requête en injonction devait être entendue le 21 mars 1986 par le juge Dufour qui a reporté l'audition à une date ultérieure.

La consultation a eu lieu le 23 mars 1986 comme prévu et, par une majorité écrasante, les citoyens de Rouyn ont voté en faveur de la fusion alors que celle‑ci n'a été acceptée que par une faible majorité par les citoyens de Noranda. Le 23 avril 1986, conformément à l'art. 14 de la Loi 190, le gouvernement du Québec a délivré les lettres patentes de la nouvelle ville de Rouyn‑Noranda: (1986) 118 G.O. II 1373. Celles‑ci ont été publiées dans la Gazette officielle du Québec le 5 juillet 1986, (1986) 118 G.O. I 3342, et, en conformité avec l'art. 15 de la Loi 190, elles sont entrées en vigueur à cette date. Le décret délivrant les lettres patentes et les lettres patentes elles‑mêmes ont été rédigés, et publiés dans la Gazette officielle du Québec, en français seulement.

Le 4 juillet 1986, avant l'entrée en vigueur des lettres patentes, le juge Mignault a rejeté l'action en jugement déclaratoire; les motifs de sa décision ont été déposés le 31 juillet 1986: [1986] R.J.Q. 2586. Il a d'abord rejeté la prétention que la Loi 190 est ultra vires de l'Assemblée nationale en raison de la procédure suivie lors de son adoption. Il a également rejeté les nombreuses allégations des intimés selon lesquelles la Loi 190 et la consultation violent la Charte canadienne des droits et libertés et la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12. Enfin, il a rejeté la prétention selon laquelle le décret tenant lieu de protocole d'entente adopté par le ministre est invalide parce qu'il n'est pas conforme à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867; le décret, n'ayant aucune force de loi en soi, ne pouvait être un texte de nature législative. Il convient de mentionner, toutefois, que le juge aurait conclu que les lettres patentes elles‑mêmes étaient de nature législative, mais au moment où il a rendu son jugement, elles n'étaient pas en vigueur.

La Cour d'appel du Québec, composée du juge en chef Bisson et des juges Chouinard et Gonthier, a accueilli à l'unanimité l'appel des intimés sur la question concernant l'art. 133: [1990] R.J.Q. 309, 28 Q.A.C. 86, 47 M.P.L.R. 275 (ci-après cité au R.J.Q.). Au nom de la cour, le juge Chouinard a statué que le décret ordonnant la délivrance des lettres patentes, les lettres patentes elles‑mêmes et l'avis de délivrance des lettres patentes sont de nature législative et sont, de ce fait, inopérants parce que non conformes à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. Compte tenu de cette conclusion, le juge n'a pas cru nécessaire de décider si le décret tenant lieu de protocole d'entente était également assujetti à l'art. 133.

Le procureur général du Québec se pourvoit maintenant contre cet arrêt de la Cour d'appel du Québec. Devant notre Cour, les intimés ont de nouveau invoqué, outre la question portant sur l'art. 133, différents arguments s'appuyant sur la Charte canadienne des droits et libertés et sur la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. À l'audition du présent pourvoi, nous étions tous d'avis que ces arguments supplémentaires étaient sans fondement, et nous avons rendu à l'audience un jugement partiel répondant par la négative aux questions constitutionnelles 2 à 5: Sinclair c. Québec (Procureur général), [1991] 3 R.C.S. 134. En conséquence, le présent pourvoi doit être tranché uniquement sur la question relative à l'art. 133, et seule cette question sera étudiée dans les présents motifs.

Les questions en litige

La première question constitutionnelle:

1. Les actes suivants sont‑ils soumis à l'obligation de bilinguisme de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867:

a) le décret du Ministre des Affaires municipales reportant l'élection dans la ville de Rouyn, adopté conformément à l'art. 19 de la Loi concernant les villes de Rouyn et de Noranda, L.Q. 1985, ch. 48 ("Loi 190");

b) le décret du Ministre des Affaires municipales tenant lieu de protocole d'entente entre les villes de Rouyn et de Noranda, adopté conformément à l'art. 4, al. 3 de la Loi 190;

c) le décret du gouvernement ordonnant la délivrance des lettres patentes de la ville de Rouyn‑Noranda adopté conformément à l'art. 14 de la Loi 190;

d) les lettres patentes de la ville de Rouyn‑Noranda;

e) l'avis de la délivrance des lettres patentes de la ville de Rouyn‑Noranda tel que prévu à l'art. 15 de la Loi 190.

Tous ces textes ont été imprimés et rédigés en français seulement. Par conséquent, si tous ou certains d'entre eux étaient effectivement assujettis à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, ils étaient, et demeurent, nuls.

L'analyse

L'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 est ainsi libellé:

133. Dans les chambres du Parlement du Canada et les chambres de la Législature du Québec, l'usage de la langue française ou de la langue anglaise, dans les débats, sera facultatif; mais, dans la rédaction des registres, procès‑verbaux et journaux respectifs de ces chambres, l'usage de ces deux langues sera obligatoire. En outre, dans toute plaidoirie ou pièce de procédure devant les tribunaux du Canada établis sous l'autorité de la présente loi, ou émanant de ces tribunaux, et devant les tribunaux du Québec, ou émanant de ces derniers, il pourra être fait usage de l'une ou l'autre de ces langues.

Les lois du Parlement du Canada et de la Législature du Québec devront être imprimées et publiées dans ces deux langues.

Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1992] 1 R.C.S. 000, notre Cour a confirmé la position adoptée dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la p. 739, selon laquelle l'objet de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 est "d'assurer aux francophones et aux anglophones l'accès égal aux corps législatifs, aux lois et aux tribunaux." Par conséquent, il faut interpréter l'art. 133 comme s'appliquant non seulement aux lois au sens strict, mais également à tous les autres textes de nature législative. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba de 1992, nous avons conclu que la catégorie des textes ayant une nature législative pourrait inclure certains décrets et documents incorporés par renvoi dans les lois. De façon plus générale, nous avons conclu que c'est le degré du "lien [. . .] entre l'[a]ssemblée législative et le texte [qui] indique qu'il est de nature législative" (p. 000), et non pas sa forme.

En ce qui a trait au contenu et à l'effet d'un texte, nous avons conclu que les éléments suivants étaient également indicatifs de sa nature législative (à la p. 000):

1.le texte comprend une règle de conduite;

2.le texte a force de loi; et

3.le texte s'applique à un nombre indéterminé de personnes.

Le procureur général du Québec ne conteste pas cette définition générale. En fait, son mémoire propose la définition suivante des textes législatifs, par opposition aux actes de l'exécutif, tirée de* la Loi sur les règlements, L.R.Q., ch. R‑18.1, art. 1:

Un acte normatif, de caractère général et impersonnel, édicté en vertu d'une loi et qui, lorsqu'il est en vigueur, a force de loi.

Par conséquent, la question est de savoir si les textes en question en l'espèce possèdent ces caractéristiques. En premier lieu, toutefois, et avant de nous lancer dans l'étude des cinq textes en question ici, il faut souligner que, comme nous l'avons dit dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba de 1992, les tribunaux ne permettront pas aux législatures de se soustraire à l'art. 133 par la fragmentation artificieuse d'un texte législatif en parties distinctes — par exemple, une loi "creuse" incorporant par renvoi d'autres documents unilingues de nature "non législative". Agir autrement reviendrait à encourager le triomphe de la forme sur le fond. Comme nous l'avons dit au gouvernement du Manitoba, si l'effet net d'une série d'actes distincts est de nature législative, alors chacun de ces actes sera également imprégné de la même nature. Chaque acte sera assujetti à l'obligation de bilinguisme imposée par l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

(1) Le décret ordonnant la délivrance des lettres patentes

L'article 14 de la Loi 190 prévoit que, dans le cas d'un résultat favorable à la fusion lors de la consultation, le gouvernement délivrera des lettres patentes créant la nouvelle corporation municipale de Rouyn‑Noranda. L'appelant, le procureur général du Québec, soutient que le décret du gouvernement adopté à cet effet n'est pas de nature législative. À son avis, la notion d'"acte législatif" présuppose que le législateur a le pouvoir discrétionnaire d'agir ou de ne pas agir. Or, le libellé de l'art. 14 de la Loi 190 est impératif. En d'autres termes, le procureur général du Québec soutient que, à la suite d'un résultat favorable au scrutin, le gouvernement du Québec n'avait d'autre choix que de décréter la délivrance de lettres patentes créant la nouvelle ville de Rouyn‑Noranda. Cette absence de pouvoir discrétionnaire, prétend l'appelant, est incompatible avec la notion d'acte législatif. En délivrant les lettres patentes, le gouvernement du Québec a plutôt exercé un simple pouvoir lié d'une nature administrative ou exécutive. Par conséquent, l'appelant prétend que le décret délivrant les lettres patentes n'était pas assujetti à l'obligation de bilinguisme imposée par l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

La Cour d'appel du Québec a étudié cette prétention et l'a rejetée. Le libellé de l'art. 14 de la Loi 190 n'imposait au ministre aucune obligation positive de délivrer les lettres patentes à la suite d'un résultat favorable de la consultation, et le ministre n'aurait pu être forcé à agir dans ce sens par voie de mandamus. Le juge Chouinard, au nom de la cour, a dit (à la p. 316):

. . . en dépit des termes utilisés à l'article 14, les mots "le gouvernement décrète" doivent s'interpréter comme signifiant "le gouvernement peut décréter". Avec la même latitude que lors d'un règlement qui requiert l'approbation du gouvernement, celui‑ci a le pouvoir d'émettre ou non les lettres patentes dont la modification cependant lui était interdite, puisque cette discrétion avait été réservée au ministre par la Loi 190, article 4, aux fins de compléter le protocole d'entente. Le procédé m'apparaît tenir d'une législation déléguée formant une partie essentielle de la Loi 190;

Nous partageons l'opinion de la Cour d'appel selon laquelle, en délivrant les lettres patentes, le ministre n'exerçait pas un simple pouvoir lié, mais plutôt un pouvoir discrétionnaire de nature législative. Plus fondamentalement, toutefois, nous sommes d'accord avec la Cour d'appel que l'Assemblée nationale du Québec a tenté de scinder le processus législatif en étapes distinctes pour ensuite prétendre que chaque étape, considérée seule et séparément, ne revêt pas une nature législative. Le juge Chouinard a affirmé, à la p. 317:

Le processus adopté par le législateur comporte les caractéristiques de la législation déléguée en ce sens qu'il a scindé la loi en étapes distinctes mais nécessaires, les troisième et quatrième constituant sûrement de la législation déléguée. Rappelons que la deuxième étape était le décret du ministre des Affaires municipales complétant le protocole d'entente, la troisième, le décret du gouvernement décrétant la fusion, la quatrième, l'avis d'émission des lettres patentes et l'annonce de celles‑ci dans la Gazette officielle.

Nous partageons cette appréciation. Comme nous l'avons précédemment souligné, il est inacceptable d'évaluer la nature des différents éléments d'un processus législatif individuellement et séparément pour déterminer si l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 a été respecté. Au contraire, c'est la nature de l'ensemble qui détermine celle des éléments.

(2) Les lettres patentes

La Cour d'appel a rejeté l'argument de l'appelant selon lequel les lettres patentes créant la nouvelle corporation municipale de Rouyn‑Noranda constituent un texte de nature exécutive assimilable aux lettres patentes créant une compagnie privée. Elles ont plutôt créé un nouveau cadre juridique à l'intérieur duquel fonctionneraient les nouvelles institutions municipales, déterminant les droits et les obligations des citoyens. Au nom de la Cour, le juge Chouinard a affirmé, aux pp. 318 et 319:

À la différence de documents d'incorporation, il m'apparaît que la série de dispositions à caractère normatif contenues dans les lettres patentes à l'étude les empêche d'être qualifiées d'actes administratifs.

. . .

De simples lettres patentes donnant naissance à des corporations municipales sont‑elles de nature réglementaire? À plus forte raison celles édictées à titre exceptionnel, à défaut de consentement des corporations municipales de Rouyn et de Noranda?

Le texte qui crée de nouvelles institutions gouvernementales au niveau local ne peut échapper à l'effet de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 en suivant simplement un cheminement détourné pour l'adopter. Si l'Assemblée nationale avait choisi de fusionner Rouyn et Noranda selon des modalités imposées par une loi, cette loi, et ces modalités, auraient dû être publiées en français et en anglais. On ne peut se soustraire à cette obligation en suivant la procédure que le gouvernement du Québec a jugé opportun d'adopter.

(3) L'avis de délivrance des lettres patentes

Puisque les lettres patentes elles‑mêmes étaient de nature législative, alors, sans aucun doute, l'avis de leur délivrance publié dans la Gazette officielle du Québec, (1986) 118 G.O. I 3344, était également assujetti à l'obligation de bilinguisme. Nous partageons l'avis du juge Chouinard lorsqu'il affirme, sur cette question, à la p. 316:

. . . à ce titre le décret 511 de même que l'avis de publication des lettres patentes dans la Gazette officielle du Québec étaient soumis aux mêmes obligations que la loi, y compris celle de la publication dans les deux langues, en conformité de l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

L'avis de délivrance des lettres patentes créant la nouvelle corporation municipale de Rouyn‑Noranda, au même titre que l'avis de tout autre texte législatif, devait être publié en anglais et en français.

(4) Le décret tenant lieu de protocole d'entente

Compte tenu de ses conclusions relatives aux lettres patentes et à l'avis de leur délivrance, le juge Chouinard n'a pas jugé nécessaire de se prononcer sur la nature du décret ministériel établissant les modalités de la fusion sur laquelle la consultation portait. Toutefois, nous ne doutons pas que ce texte est aussi de nature législative et, par conséquent, il est assujetti aux exigences de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. En premier lieu, ce décret fait partie intégrante d'un processus qui, dans son ensemble, est de nature législative. Soulignons à nouveau que la nature des différents éléments est régie par celle de l'ensemble.

Plus fondamentalement, il est évident que le décret tenant lieu de protocole d'entente est une partie intégrante de la Loi 190 et est assujetti à l'art. 133. La Loi 190 prévoyait la fusion de Rouyn et de Noranda, mais elle ne fixait pas de modalités. Celles‑ci devaient être déterminées ultérieurement par le ministre. La situation est similaire à celle de l'affaire Québec (Procureur général) c. Brunet, [1990] 1 R.C.S. 260, dans laquelle la loi en cause imposait une convention collective dont les modalités ne se trouvaient que dans des documents sessionnels unilingues. Un citoyen votant lors de la consultation du 23 mars 1986 n'aurait reçu qu'en français l'avis officiel des modalités sur lesquelles il devait se prononcer.

La Loi 190 est pour ainsi dire une loi "creuse". En effet, la seule différence marquante entre la Loi 190 et la situation dans l'affaire Brunet tient à ce que les lois contestées dans cette affaire incorporaient par renvoi des documents unilingues déjà existants, alors que la Loi 190 incorporait par renvoi un document unilingue que le ministre des Affaires municipales délivrerait subséquemment. Tant qu'à cela, l'abus est plus grave que dans l'affaire Brunet. Nous sommes tous d'avis, par conséquent, que le décret tenant lieu de protocole d'entente est à juste titre considéré comme partie intégrante de la Loi 190, et qu'il est assujetti aux exigences de l'art. 133.

(5) Le décret reportant l'élection

Comme nous l'avons déjà mentionné, le ministre a ordonné le 4 septembre 1985, conformément à l'art. 19 de la Loi 190, le report des élections municipales de la ville de Rouyn en vue de tenir une consultation sur la fusion. Ce décret ministériel semble n'avoir été publié dans aucune des langues officielles.

Il n'est pas évident que ce décret, pris séparément, est un acte législatif. Cependant, comme nous l'avons déjà précisé, il n'est pas justifié d'étudier séparément les éléments de ce qui, essentiellement, constitue un processus législatif. Le report des élections municipales à Rouyn faisait partie de l'ensemble du cadre législatif entourant la fusion, au même titre que la consultation, la délivrance des lettres patentes et l'avis de leur délivrance dans la Gazette officielle du Québec. On ne peut retrancher cette étape du reste du processus pour les fins de l'application de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. En conséquence, nous sommes d'avis que le décret ministériel du 4 septembre 1985, de même que les autres textes contestés dans le présent pourvoi, sont de nature législative et auraient dû être publiés à la fois en français et en anglais.

Conclusion et réparation

Tous les textes contestés par les intimés dans le présent pourvoi, tant le décret ministériel reportant les élections municipales à Rouyn que l'avis final de la délivrance des lettres patentes de la ville de Rouyn‑Noranda publié dans la Gazette officielle du Québec, font partie d'un processus qui, dans son ensemble, est indubitablement législatif. Par conséquent, les textes sont tous assujettis aux exigences de l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, au même titre que la Loi 190 elle‑même. On ne peut se soustraire aux exigences de l'art. 133 au moyen de la fragmentation artificieuse du processus législatif en une série d'étapes distinctes, pour ensuite prétendre que chaque étape, étudiée séparément, n'est pas de nature législative.

Tous les textes en question ont donc été imprimés et publiés en français seulement, ou alors n'ont pas été publiés officiellement. De toute évidence, les exigences de l'art. 133 n'ont pas été respectées. Il s'ensuit que tous ces textes sont, et ont toujours été, nuls et inopérants en droit. On doit toutefois tenir compte du fait que, depuis 1986, une nouvelle ville nommée Rouyn‑Noranda existe et opère sur la foi de présumées lettres patentes établissant sa constitution. Cette prétendue constitution municipale, et par conséquent tous les actes accomplis en conformité avec celle‑ci, sont et étaient illégaux et inopérants.

Il serait injuste de mettre les activités des citoyens de Rouyn et de Noranda dans un état de chaos en raison de la procédure choisie par l'Assemblée nationale du Québec visant à donner effet à la prétendue fusion créant la nouvelle ville de Rouyn‑Noranda. Nous sommes en présence d'un cas où il est opportun que notre Cour exerce son pouvoir de suspension en déclarant que les textes en cause dans le présent pourvoi, bien qu'invalides parce que non conformes à l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, doivent demeurer en vigueur pendant un certain temps afin de permettre à l'Assemblée nationale de prendre les mesures qu'elle juge opportunes pour remédier au vice constitutionnel. Ce délai est d'un an à partir de la date du présent jugement.

Le pourvoi est rejeté. Le procureur général du Québec payera les frais des intimés selon les modalités énoncées dans l'ordonnance autorisant le pourvoi de l'appelant.

Pourvoi rejeté.

Procureurs de l'appelant: Jean‑Yves Bernard, Louis Rochette et Marise Visocchi, Ste‑Foy.

Procureurs des intimés: Bertrand, Larochelle, Québec.

Procureurs de l'intervenant le procureur général du Canada: Jean‑Marc Aubry, Martin Low et René LeBlanc, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le ministère de la Justice, Winnipeg.

Procureur de l'intervenante Alliance Québec: Stephen A. Scott, Montréal.

* Voir Erratum, [1992] 1 R.C.S. iv

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1992] 1 R.C.S. 000
Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721
Québec (Procureur général) c. Brunet, [1990] 1 R.C.S. 260.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés.
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12.
Loi concernant les villes de Rouyn et Noranda, L.Q. 1985, ch. 48, art. 1, 4, 5, 14, 15, 19.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 133.
Loi sur les règlements, L.R.Q., ch. R-18.1, art. 1 "règlement".

Proposition de citation de la décision: Sinclair c. Québec (Procureur général), [1992] 1 R.C.S. 579 (27 février 1992)

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/02/1992
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