Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S. 711
Le ministre de l'Emploi et de l'ImmigrationAppelant et intimé au pourvoi incident
c.
Joseph (Giuseppe) ChiarelliIntimé et appelant au pourvoi incident
et
Le comité de surveillance des activités de
renseignement de sécurité Intervenant
Répertorié: Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Chiarelli
No du greffe: 21920.
1991: 28 octobre; 1992: 26 mars.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 299, 67 D.L.R. (4th) 697, 107 N.R. 107, 1 C.R.R. (2d) 230, 10 Imm. L.R. (2d) 137, 42 Admin. L.R. 189. Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté. En ce qui concerne le pourvoi principal, à supposer, sans trancher le point, que l'art. 7 soit applicable, les art. 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 ne portent pas atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés et le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 n'entraîne pas une violation de l'art. 7 relativement à la procédure suivie par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. En ce qui concerne le pourvoi incident, l'exigence que les personnes déclarées coupables d'une infraction assortie d'une peine d'au moins cinq ans de prison soient expulsées indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant ne va pas à l'encontre de l'art. 15 ni des art. 7 ou 12, à supposer, sans trancher le point, que ces deux derniers articles soient applicables.
David Sgayias, c.r., et Gerry N. Sparrow, pour l'appelant.
Irwin Loziebrocki et David Schermbrucker, pour l'intimé.
Simon Noël et Sylvie Roussel, pour l'intervenant.
Version française du jugement de la Cour rendu par
//Le juge Sopinka//
Le juge Sopinka — Le présent pourvoi met en doute la constitutionnalité du régime législatif en vertu duquel un résident permanent peut être expulsé du Canada si l'on constate, au vu du rapport d'un agent d'immigration et à la suite d'une enquête, qu'il a été déclaré coupable d'une infraction qui peut être punissable d'au moins cinq ans d'emprisonnement. On reproche au régime en cause qu'il viole les art. 7 et 12 de la Charte canadienne des droits et libertés. Une autre attaque, fondée sur l'art. 7 de la Charte, vise le rôle que joue le régime dans les enquêtes menées par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité sur les activités de personnes soupçonnées, pour des motifs raisonnables, d'être impliquées dans certains types d'activités criminelles ou subversives.
I. Le régime législatif
La Cour est appelée en l'espèce à examiner l'application d'un régime législatif complet régissant l'expulsion de résidents permanents reconnus coupables de certaines infractions criminelles. Je crois qu'il est utile de reproduire au départ les dispositions pertinentes, soit celles en vigueur au moment où l'instance a été engagée au moyen de l'enquête qu'a menée l'arbitre. Depuis lors, la numérotation de plusieurs articles a été modifiée et ceux‑ci ont subi d'autres modifications mineures, notamment la réunion de deux paragraphes en un seul. Pour l'essentiel, toutefois, les dispositions pertinentes aux fins du présent pourvoi sont restées inchangées. (Voir Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2).
Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21
4. . . .
(2) Sous réserve des lois du Parlement, le citoyen canadien, le résident permanent ainsi que le réfugié au sens de la Convention qui se trouve légalement au Canada, ont le droit d'y demeurer à l'exception
a) du résident permanent visé au paragraphe 27(1);
19. (1) Ne sont pas admissibles
. . .
d) les personnes au sujet desquelles il existe de bonnes raisons de croire qu'elles
. . .
(ii) se livreront à des activités faisant partie d'un plan d'activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert pour commettre une infraction qui peut être punissable par voie de mise en accusation en vertu d'une loi du Parlement;
27. (1) Tout agent d'immigration ou agent de la paix, en possession de renseignements indiquant qu'un résident permanent
. . .
d) a été déclaré coupable d'une infraction prévue par une loi du Parlement
(i) pour laquelle une peine d'emprisonnement de plus de six mois a été infligée, ou
(ii) punissable d'au moins cinq ans de prison,
. . .
doit adresser un rapport écrit et circonstancié au sous‑ministre à ce sujet.
(3) Sous réserve des instructions ou directives du Ministre, le sous‑ministre saisi d'un rapport visé aux paragraphes (1) ou (2), doit, au cas où il estime que la tenue d'une enquête s'impose, adresser à un agent d'immigration supérieur une copie de ce rapport et une directive prévoyant la tenue d'une enquête.
(4) L'agent d'immigration supérieur qui reçoit le rapport et la directive visés au paragraphe (3), doit, dès que les circonstances le permettent, faire tenir une enquête sur la personne en question.
32. . . .
(2) L'arbitre, après avoir conclu que la personne faisant l'objet d'une enquête est un résident permanent visé au paragraphe 27(1), doit, sous réserve des paragraphes 45(1) et 47(3) [réfugié au sens de la Convention], en prononcer l'expulsion.
72. (1) Sous réserve du paragraphe (3), toute personne frappée d'une ordonnance de renvoi qui est [. . .] un résident permanent [. . .] peut interjeter appel devant la Commission en invoquant l'un des deux motifs suivants, ou les deux:
a) un moyen d'appel comportant une question de droit ou de fait ou une question mixte de droit et de fait;
b) le fait que, compte tenu des circonstances de l'espèce, elle ne devrait pas être renvoyée du Canada.
82.1 (1) Au présent article et à l'article 83, "comité de surveillance" s'entend au sens de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité.
(2) Dans le cas où le Ministre et le solliciteur général sont d'avis, à la lumière des rapports secrets qu'ils détiennent en matière de sécurité ou de criminalité:
a) qu'une personne qui a fait [. . .] un appel en vertu [de l'alinéa] 72(1)b) . . .
. . .
est une personne visée
c) dans le cas d'un résident permanent, au sous‑alinéa 19(1)d)(ii) ou à l'un des alinéas 19(1)e) ou g), ou 27(1)c),
. . .
ils peuvent faire un rapport au comité de surveillance et doivent, dans les dix jours suivant le rapport, faire envoyer un avis pour informer l'appelant du rapport et lui indiquer qu'à la suite d'une enquête sur ce rapport, l'appel peut être rejeté.
(3) Lorsqu'un rapport lui est transmis en conformité avec le paragraphe (2), le comité de surveillance fait enquête sur les motifs sur lesquels il est fondé et, à cette fin, les paragraphes 39(2) et (3) et les articles 43, 44 et 48 à 51 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité s'appliquent, compte tenu des adaptations de circonstance, à l'enquête comme s'il s'agissait d'une enquête relative à une plainte présentée en vertu de l'article 42 de cette loi, sauf
a) qu'un renvoi, dans l'une de ces dispositions, à l'administrateur général vaut renvoi au Ministre et au solliciteur général;
b) que l'alinéa 50a) de cette loi ne s'applique pas à la personne que vise le rapport.
(4) Afin de permettre à l'appelant d'être informé de la façon la plus complète possible des circonstances qui ont donné lieu au rapport, le comité de surveillance lui envoie, dans les plus brefs délais possible après réception du rapport, un résumé des informations dont il dispose à ce sujet.
(5) Par dérogation aux autres dispositions de la présente loi, lorsqu'un rapport est transmis au comité de surveillance en vertu du paragraphe (2), l'audition d'un appel concernant la personne [. . .] fait en vertu [de l'alinéa] 72(1)b) [. . .] doit être suspendue jusqu'à ce qu'un rapport à ce sujet ait été remis par le comité de surveillance au gouverneur en conseil en vertu du paragraphe (6) et que celui‑ci ait pris une décision à cet égard.
(6) Le comité de surveillance:
a) à l'issue d'une enquête sur un rapport qui lui est transmis en vertu du paragraphe (2), envoie au gouverneur en conseil un rapport contenant ses conclusions sur le fait de savoir si une attestation devrait ou non être délivrée en vertu du paragraphe 83(1) et les motifs sur lesquels elles s'appuient;
b) en même temps ou plus tard, envoie à l'appelant un rapport contenant les conclusions visées à l'alinéa a).
83. (1) Dans le cas où il est d'avis, après étude du rapport du comité de surveillance visé à l'alinéa 82.1(6)a), qu'une personne mentionnée à l'alinéa 82.1(2)a) [. . .] est une personne visée
a) dans le cas d'un résident permanent, au sous‑alinéa 19(1)d)(ii) ou à l'un des alinéas 19(1)e) ou g), ou 27(1)c),
. . .
le gouverneur en conseil peut ordonner au Ministre de délivrer une attestation à cet effet.
(2) Par dérogation aux autres dispositions de la présente loi, la Commission doit rejeter tout appel fait [. . .] en vertu [de l'alinéa] 72(1)b) [. . .] si une attestation visée au paragraphe (1), signée par le Ministre, lui est remise.
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984 (maintenant L.R.C. (1985), ch. C‑23)
48. . . .
(2) Au cours d'une enquête relative à une plainte présentée en vertu de la présente partie, le plaignant, le directeur et l'administrateur général concerné doivent avoir la possibilité de présenter des observations et des éléments de preuve au comité de surveillance ainsi que d'être entendu en personne ou par l'intermédiaire d'un avocat; toutefois nul n'a le droit absolu d'être présent lorsqu'une autre personne présente des observations au comité, ni d'en recevoir communication ou de faire des commentaires à leur sujet.
Charte canadienne des droits et libertés
6. (1) Tout citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d'y entrer ou d'en sortir.
(2) Tout citoyen canadien et toute personne ayant le statut de résident permanent au Canada ont le droit:
a) de se déplacer dans tout le pays et d'établir leur résidence dans toute province;
b) de gagner leur vie dans toute province.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.
12. Chacun a droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
II. Les faits et les procédures
L'intimé, Joseph (Giuseppe) Chiarelli, est né en Italie en 1960. Dès son arrivée au Canada en 1975 il a obtenu le droit d'établissement dans ce pays. Le 1er novembre 1984, l'intimé a plaidé coupable d'avoir proféré des menaces de causer des blessures, infraction prévue à l'al. 331(1)a) du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, modifié, et sanctionnée par une peine maximale de dix ans d'emprisonnement. Il a été condamné avec sursis. Le 5 novembre 1984, il s'est avoué coupable de possession d'un stupéfiant pour en faire le trafic, infraction prévue au par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, ch. N‑1, modifiée, et comportant une peine maximale d'emprisonnement à perpétuité. Il a été condamné à six mois d'emprisonnement. En janvier 1986, l'agent d'immigration A. Zografos a signé, conformément à l'art. 27 de la Loi sur l'immigration de 1976 (la Loi), un rapport désignant l'intimé à titre de résident permanent visé au sous‑al. 27(1)d)(ii), c'est‑à‑dire, un résident permanent qui a été déclaré coupable d'une infraction et est passible d'au moins cinq ans de prison.
Par suite de ce rapport, la tenue d'une enquête a été ordonnée en vertu du par. 27(3) de la Loi. L'intimé a été informé de cette enquête et y a comparu. Au terme de l'enquête, le 7 mai 1986, l'arbitre J. E. McNamara a décidé, sur la foi du verdict de culpabilité prononcé en vertu de la Loi sur les stupéfiants, que l'intimé était en effet une personne visée au sous‑al. 27(1)d)(ii). Il a en conséquence prononcé l'expulsion de l'intimé conformément au par. 32(2). L'audition de l'appel attaquant l'ordonnance d'expulsion, interjeté par l'intimé devant la Commission d'appel de l'immigration en vertu du par. 72(1) (maintenant L.R.C. (1985), ch. I‑2, par. 70(1)), a été ajournée après que le ministre de l'Emploi et de l'Immigration et le solliciteur général eurent fait conjointement un rapport au comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le comité de surveillance) conformément au par. 82.1(2) (maintenant le par. 81(2)). D'après ce rapport, les ministres estimaient que l'intimé était une personne visée au sous‑al. 19(1)d)(ii), c'est‑à‑dire, une personne au sujet de laquelle il existe de bonnes raisons de croire qu'elle se livrera à des activités faisant partie d'un plan d'activités criminelles organisées.
Sur réception du rapport conjoint, le comité de surveillance a mené l'enquête prescrite et a tenu une audience les 2 et 3 septembre 1987. Antérieurement à celle‑ci, on a communiqué à l'intimé un document intitulé [traduction] "Énoncé des circonstances ayant donné lieu à la présentation d'un rapport par le solliciteur général du Canada et le ministre de l'Emploi et de l'Immigration au comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité" ainsi que deux résumés de renseignements. Le premier, intitulé "Suite de renseignements et de faits relatifs à Giuseppe Chiarelli", était un long résumé de la surveillance de l'intimé. Le second document s'intitulait "Sommaire de l'interprétation de l'interception de communications privées relatives au meurtre de Domenic Racco". La première journée, l'audience s'est déroulée à huis clos et un résumé de la preuve a été remis à l'intimé. Il ressortait de ce résumé que, d'après la preuve produite, l'intimé et certains autres individus nommément désignés appartenaient à une organisation criminelle qui se livrait à l'extorsion et à des activités liées aux stupéfiants, et qu'en outre l'intimé lui‑même a participé à cette extorsion et aux autres activités.
L'intimé a assisté à la deuxième journée de l'audience accompagné de son avocat. L'"Énoncé des circonstances", la "Suite de renseignements" et le "Sommaire de l'interprétation de l'interception de communications privées" ont été produits devant le comité de surveillance, comme l'ont été également les casiers judiciaires de l'intimé et de ses prétendus associés. La possibilité de répondre ayant ensuite été offerte à l'intimé, l'avocat de ce dernier a contesté l'équité et la constitutionnalité de la procédure. Il n'a produit aucune preuve à l'audience et a choisi de ne pas contre‑interroger les deux témoins de la GRC qui avaient déposé le premier jour. Il a toutefois présenté au comité par la suite des observations écrites.
Après avoir étudié le dossier, le comité de surveillance a fait rapport au gouverneur en conseil, conformément à l'al. 82.1(6)a) (maintenant le par. 81(7)), lui indiquant que l'intimé était une personne visée au sous‑al. 19(1)d(ii). Le gouverneur en conseil a retenu la conclusion du comité de surveillance et a ordonné au ministre appelant de délivrer une attestation visée au par. 83(1) (maintenant le par. 82(1)) relativement à l'appel interjeté par l'intimé devant la Commission d'appel de l'immigration contre l'ordonnance d'expulsion. L'attestation a été délivrée, rendant ainsi obligatoire le rejet de l'appel de l'intimé dans la mesure où il était fondé sur l'al. 72(1)b) (maintenant l'al. 70(1)b)).
L'audition de l'appel devait reprendre en février 1988. L'intimé ayant toutefois signifié son intention de soulever des questions constitutionnelles devant la Commission, l'audience a été ajournée. Le 1er février 1989, la Commission, avec le consentement des parties, a renvoyé trois questions à la Cour d'appel fédérale pour jugement en vertu du par. 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10:
1. a)Est‑ce que le sous‑alinéa 27(1)d)(ii) et le paragraphe 32(2) de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, chap. 52, telle que modifiée par S.C. 1984, chap. 21, art. 84 (maintenant sous‑alinéa 27(1)d)(ii) et paragraphe 32(2) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I‑2) violent ou nient les droits garantis par les articles 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu'ils prévoient l'expulsion de personnes déclarées coupables d'une infraction punissable d'au moins cinq ans d'emprisonnement, sans égard aux circonstances entourant l'infraction ou à la situation de l'infracteur?
b)Si le sous‑alinéa et le paragraphe visés ci‑dessus violent ou nient les droits garantis par les articles 7, 12 et 15 de la Charte, sont‑ils justifiés par l'article 1 de la Charte?
2. a)Est‑ce que les articles 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, chap. 52, tels que modifiés par S.C. 1984, chap. 21, art. 84 (maintenant les articles 81 et 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I‑2) violent ou nient les droits garantis par les articles 7, 12 et 15 de la Charte dans la mesure où ces dispositions:
(i) privent des particuliers du droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne en violation des principes de justice fondamentale, et ou
(ii) soumettent des particuliers à des peines cruelles et inusitées, et ou
(iii) s'opposent à ce que la loi ne fasse acception de personne et qu'elle s'applique également à tous?
b)Si les articles visés ci‑dessus violent ou nient les droits garantis par les articles 7, 12 et 15 de la Charte, sont‑ils justifiés par l'article 1 de la Charte?
3. a)Est‑ce que le fait de se fonder sur l'attestation autorisée par l'article 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, chap. 52, telle que modifiée par S.C. 1984, chap. 21, art. 84 (maintenant l'article 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I‑2) déposée dans le dossier de M. Chiarelli donne lieu à une violation de ses droits en vertu de l'article 7 de la Charte, parce que le processus suivi par le comité de surveillance des activités de renseignements de sécurité n'a pas satisfait aux exigences de l'article 7?
b)Si le fait de se fonder sur l'attestation viole ou nie le droit garanti par l'article 7 de la Charte, est‑il justifié par l'article 1 de la Charte?
III. L'arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 299
Le juge Pratte (dissident quant à la réponse à la question 3. b) du renvoi)
Le juge Pratte conclut que le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi, pris ensemble, ne violent pas l'art. 12 de la Charte parce qu'ils n'infligent aucune peine. Le paragraphe 32(2) découle naturellement des restrictions imposées par l'art. 4 de la Loi au droit d'un résident permanent d'entrer au Canada et d'y demeurer. De même, ces dispositions ne vont pas à l'encontre de l'art. 7 puisqu'il n'y a rien d'injuste à exiger l'expulsion d'une personne déchue du droit de demeurer au Canada. En dernier lieu, selon le juge Pratte, l'article 15 n'a pas été violé. L'article 6 de la Charte prévoit expressément en effet un traitement différent pour les citoyens et pour les résidents permanents en ce qui concerne le droit de demeurer au Canada. Par ailleurs, une distinction entre les résidents permanents reconnus coupables d'une infraction visée au sous‑al. 27(1)d)(ii) et d'autres résidents permanents ne constitue pas de la discrimination au sens de l'art. 15.
Le juge Pratte s'est refusé à répondre à la deuxième question du renvoi en tant qu'elle se rapporte à l'art. 7 de la Charte étant donné que la Commission d'appel de l'immigration n'a pas déterminé que l'intimé n'avait pas eu toutes les possibilités voulues de réfuter les accusations portées contre lui. Il conclut que ni l'art. 12 ni l'art. 15 n'a été violé.
En ce qui concerne la troisième question, il dit que le dépôt de l'attestation visée à l'art. 83 a pour effet d'enlever à la Commission d'appel de l'immigration son pouvoir d'accueillir l'appel de l'intimé pour des motifs de compassion. L'expulsion qui en est découlé laisse nécessairement supposer une atteinte à la liberté de la personne. Concluant que l'intimé a subi une violation de ses droits conférés par l'art. 7 de la Charte, le juge Pratte fait remarquer , à la p. 318, que "la justice fondamentale exige qu'aucune décision soit prise au sujet des droits d'une personne sans donner à cette dernière une occasion valable d'être entendue". Or, l'intimé ne pouvait avoir une occasion valable d'être entendu que s'il était au courant des renseignements dont disposait le comité de surveillance, de manière à pouvoir les contredire. Comme cette occasion n'a pas été accordée à l'intimé, la procédure suivie par le comité de surveillance ne satisfait pas aux exigences de la justice fondamentale.
Le juge Pratte conclut toutefois que cette restriction peut se justifier aux termes de l'article premier de la Charte. Le paragraphe 48(2) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS), qui refuse à une partie le droit d'être informé de la preuve produite par l'autre partie, constitue une restriction raisonnable compte tenu de la nécessité de protéger le secret des enquêtes policières sur les activités criminelles organisées. Cela vaut particulièrement quand on considère que l'enquête de la Commission visait non pas à décider de la culpabilité de l'intimé, mais seulement à déterminer s'il méritait pour des motifs de pure compassion de bénéficier d'un appel.
Le juge Stone (avec l'appui du juge Urie)
Les juges majoritaires souscrivent aux motifs du juge Pratte sauf que, à leur avis, la violation de l'art. 7 ne peut se justifier aux termes de l'article premier de la Charte. Bien que l'intérêt qu'a l'État à protéger les sources et les techniques confidentielles de la police revête une importance suffisante pour justifier l'atteinte aux droits garantis par la Constitution et que la non‑communication de renseignements ait un lien rationnel avec cet objectif, la majorité conclut que la procédure édictée au par. 82.1(3) (maintenant le par. 81(4)) ne remplit pas les autres exigences du critère de proportionnalité. Plutôt que de soupeser l'intérêt qu'a l'État à protéger les sources et les techniques confidentielles et l'intérêt du particulier à ce que soit respectée la justice fondamentale, estime la majorité, cette disposition traduit un choix d'"annuler complètement" le droit du particulier au profit des intérêts de l'État.
La Cour d'appel fédérale a répondu comme suit aux questions qui lui avaient été soumises:
1.Le sous‑alinéa 27(1)d)(ii) et le paragraphe 32(2) de la Loi sur l'immigration de 1976 ne violent pas les articles 7, 12 ou 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.
2.Les articles 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 ne violent pas les articles 12 ou 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.
La question de savoir si ces articles violent l'article 7 de la Charte n'est pas une question que la Commission peut soumettre à la Cour en vertu du paragraphe 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale.
3.a)La Commission, en se fondant sur l'attestation délivrée en vertu de l'article 83 à l'égard de M. Chiarelli, enfreindrait les droits de M. Chiarelli en vertu de l'article 7 de la Charte.
b)Cette violation de l'article 7 n'est pas justifiée par l'article 1 de la Charte.
IV. Les questions en litige
L'appelant ayant obtenu l'autorisation de pourvoi, le juge Gonthier a formulé les questions constitutionnelles suivantes:
1.a) Les articles 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant les art. 81 et 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), portent‑ils atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés?
b) Si les dispositions susmentionnées portent atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte, sont‑elles justifiées par l'article premier de la Charte?
2.a) Le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant l'art. 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), et produite dans le cas de l'intimé, entraîne‑t‑il une atteinte aux droits que lui confère l'art. 7 de la Charte, pour le motif que la procédure suivie par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité n'a pas satisfait aux exigences de l'art. 7?
b) Si le fait de s'en remettre à l'attestation porte atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte, cela est‑il justifié par l'article premier de la Charte?
L'intimé au pourvoi principal s'est vu accorder l'autorisation de former un pourvoi incident et le juge Gonthier a formulé les questions constitutionnelles suivantes:
1.a) Le sous‑alinéa 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), portent‑ils atteinte aux droits garantis par les art. 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés du fait qu'ils prescrivent l'expulsion des personnes déclarées coupables d'une infraction assortie d'une peine d'au moins cinq ans de prison, indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant?
b) Si le sous‑alinéa et le paragraphe susmentionnés portent atteinte aux droits garantis par les art. 7, 12 et 15 de la Charte, sont‑ils justifiés par l'article premier de la Charte?
En répondant à ces questions nous trancherons en même temps celles soumises à la Cour d'appel en vertu du par. 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale, à cette seule exception près: la question no 2 posée à la Cour d'appel fédérale, bien que correspondant à la question no 1 du pourvoi principal, mentionne en plus de l'art. 7 de la Charte ses art. 12 et 15. Or, les art. 12 et 15 n'ont été ni débattus par les parties en notre Cour ni visés dans les questions constitutionnelles. Je les passerai en conséquence sous silence.
V. Analyse
Le pourvoi incident attaque le régime général prévoyant l'expulsion de résidents permanents reconnus coupables de certaines infractions criminelles. Le pourvoi principal, quant à lui, concerne la suppression d'un moyen d'appel pouvant être invoqué à l'égard d'une ordonnance d'expulsion et les modalités de cette suppression. Je me pencherai d'abord sur le pourvoi incident. Malgré l'inversion de leurs rôles respectifs dans le cadre du pourvoi incident, Chiarelli est désigné "l'intimé" tout au cours des présents motifs et le ministre, "l'appelant".
1.Le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi sur l'immigration de 1976 violent‑ils la Charte?
Le paragraphe 27(1) exige qu'un agent d'immigration ayant en sa possession des renseignements indiquant qu'un résident permanent relève d'une des catégories y énumérées en fasse un rapport circonstancié au sous‑ministre. Il s'agit en l'occurrence de la catégorie énoncée au sous‑al. 27(1)d)(ii): celle des personnes qui ont été déclarées coupables d'une infraction prévue par une loi du Parlement et sont passibles d'au moins cinq ans de prison. Un arbitre tient alors une enquête dans les cas où le sous‑ministre estime qu'une enquête s'impose (par. 27(3)). Aux termes du par. 32(2), l'arbitre, lorsqu'il conclut qu'une personne faisant l'objet d'une enquête relève effectivement d'une catégorie prévue au par. 27(1), doit, sauf dans le cas d'un réfugié au sens de la Convention, en prononcer l'expulsion.
a) L'article 7
L'intimé fait valoir en substance que le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) sont contraires aux principes de justice fondamentale en raison de leur caractère impératif et du fait qu'ils exigent que l'expulsion soit prononcée indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant. L'appelant pour sa part souligne, avec raison, que la question préliminaire est de savoir si l'expulsion en soi donne lieu à l'application de l'art. 7; en d'autres termes, si elle porte atteinte à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne. Dans Hoang c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1990), 13 Imm. L.R. (2d) 35, la Cour d'appel fédérale a conclu qu'une expulsion en raison d'infractions graves ne doit pas être considérée comme portant atteinte à la liberté. Je ne crois toutefois pas qu'il soit nécessaire de répondre à cette question puisque, selon moi, il n'y a eu aucune violation de la justice fondamentale.
Or, les principes de justice fondamentale se dégagent des préceptes fondamentaux de notre système juridique. Le juge en chef Lamer (alors juge puîné) dit dans l'arrêt Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486, à la p. 513:
La question de savoir si un principe donné peut être considéré comme un principe de justice fondamentale au sens de l'art. 7 dépendra de l'analyse de la nature, des sources, de la raison d'être et du rôle essentiel de ce principe dans le processus judiciaire et dans notre système juridique à l'époque en cause.
Il a reconnu, à la p. 513, que l'expression "principes de justice fondamentale" ne peut être définie dans l'abstrait mais doit s'interpréter dans le contexte des allégations de violation:
. . . on ne peut donner à ces mots un contenu exhaustif ou une simple définition par énumération; ils prendront un sens concret au fur et à mesure que les tribunaux étudieront des allégations de violation de l'art. 7.
L'importance d'une méthode contextuelle d'interprétation de l'art. 7 est soulignée par le juge Cory dans l'affaire R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, à la p. 226:
Il est désormais clair que la Charte doit être interprétée en fonction du contexte dans lequel une revendication prend naissance. Le contexte est important à la fois pour délimiter la signification et la portée des droits garantis par la Charte et pour déterminer l'équilibre qu'il faut établir entre les droits individuels et les intérêts de la société.
Suivant la méthode contextuelle, a‑t‑il fait remarquer, les normes constitutionnelles élaborées dans le contexte criminel ne peuvent être automatiquement appliquées aux infractions réglementaires. De même, dans l'affaire Kindler c. Canada (Ministre de la Justice), [1991] 2 R.C.S. 779, le juge McLachlin a adopté, à la p. 848, une méthode contextuelle qui "tient compte de la nature de la décision qui doit être rendue". Elle a conclu que, pour définir les principes de justice fondamentale applicables à l'extradition, la Cour doit se fonder sur les principes et les politiques qui se rapportent au droit et à la procédure en matière d'extradition.
Donc, pour déterminer la portée des principes de justice fondamentale en tant qu'ils s'appliquent en l'espèce, la Cour doit tenir compte des principes et des politiques qui sous‑tendent le droit de l'immigration. Or, le principe le plus fondamental du droit de l'immigration veut que les non‑citoyens n'aient pas un droit absolu d'entrer au pays ou d'y demeurer. En common law, les étrangers ne jouissent pas du droit d'entrer au pays ou d'y demeurer: R. c. Governor of Pentonville Prison, [1973] 2 All E.R. 741; Prata c. Ministre de la Main‑d'oeuvre et de l'Immigration, [1976] 1 R.C.S. 376.
Le juge La Forest a répété ce principe dans l'arrêt récent Kindler c. Canada (Ministre de la Justice), précité, à la p. 834:
Le gouvernement a le droit et le devoir d'empêcher des étrangers d'entrer dans notre pays et d'en expulser s'il le juge à propos. Évidemment, ce droit existe indépendamment de l'extradition. Si un étranger dont le dossier criminel grave est notoire tente d'entrer au Canada, on peut lui refuser l'entrée. De la même façon, il pourrait être déporté une fois entré au Canada.
. . .
S'il en était autrement, le Canada pourrait devenir un refuge pour les criminels et les autres personnes que, légitimement, nous ne voulons pas avoir parmi nous.
La distinction entre citoyens et non‑citoyens est reconnue dans la Charte. Bien que le par. 6(2) accorde aux résidents permanents le droit de se déplacer dans tout le pays, d'établir leur résidence et de gagner leur vie dans toute province, seuls les citoyens ont le droit "de demeurer au Canada, d'y entrer ou d'en sortir", que garantit le par. 6(1).
Le Parlement a donc le droit d'adopter une politique en matière d'immigration et de légiférer en prescrivant les conditions à remplir par les non‑citoyens pour qu'il leur soit permis d'entrer au Canada et d'y demeurer. C'est ce qu'il a fait dans la Loi sur l'immigration, dont l'article 5 dispose que seuls les citoyens canadiens, les résidents permanents, les réfugiés au sens de la Convention ou les Indiens inscrits conformément à la Loi sur les Indiens ont le droit d'entrer au Canada ou d'y demeurer. La nature limitée du droit des non‑citoyens d'entrer au Canada et d'y demeurer se dégage nettement de l'art. 4 de la Loi. Suivant le par. 4(2), les résidents permanents ont le droit de demeurer au Canada, sauf s'ils relèvent d'une des catégories énumérées au par. 27(1). L'une des conditions auxquelles le législateur fédéral a assujetti le droit d'un résident permanent de demeurer au Canada est qu'il ne soit pas déclaré coupable d'une infraction punissable d'au moins cinq ans de prison. Cette condition traduit un choix légitime et non arbitraire fait par le législateur d'un cas où il n'est pas dans l'intérêt public de permettre à un non‑citoyen de rester au pays. L'exigence que l'infraction donne lieu à une peine de cinq ans d'emprisonnement indique l'intention du législateur de limiter cette condition aux infractions relativement graves. Les circonstances personnelles de ceux qui manquent à cette condition peuvent certes varier énormément. La gravité des infractions visées au sous‑al. 27(1)d)(ii) varie également, comme le peuvent aussi les faits entourant la perpétration d'une infraction en particulier. Toutes les personnes qui entrent dans la catégorie des résidents permanents mentionnés au sous‑al. 27(1)d)(ii) ont cependant un point commun: elles ont manqué volontairement à une condition essentielle devant être respectée pour qu'il leur soit permis de demeurer au Canada. En pareil cas, mettre effectivement fin à leur droit d'y demeurer ne va nullement à l'encontre de la justice fondamentale. Dans le cas du résident permanent, seule l'expulsion permet d'atteindre ce résultat. Une ordonnance impérative n'a rien d'intrinsèquement injuste. La violation délibérée de la condition prescrite par le sous‑al. 27(1)d)(ii) suffit pour justifier une ordonnance d'expulsion. Point n'est besoin, pour se conformer aux exigences de la justice fondamentale, de chercher, au‑delà de ce seul fait, des circonstances aggravantes ou atténuantes.
b) L'article 12
Invoquant essentiellement les mêmes raisons qu'il a avancées pour fonder son allégation d'une infraction à l'art. 7, l'intimé prétend que l'art. 12 a été violé. Selon lui, le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2), pris ensemble, constituent une peine cruelle et inusitée en ce qu'ils exigent que l'expulsion soit ordonnée indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant. Il soutient que l'expulsion prononcée en l'espèce est exagérément disproportionnée aux circonstances et que, en outre, la loi en général est exagérément disproportionnée eu égard aux nombreuses [traduction] "infractions relativement moins graves" visées au sous‑al. 27(1)d)(ii).
Comme le juge Pratte, j'estime que l'expulsion n'est pas prononcée à titre de peine. Dans Reference as to the effect of the Exercise of the Royal Prerogative of Mercy Upon Deportation Proceedings, [1933] R.C.S. 269, le juge en chef Duff fait remarquer, à la p. 278, que les dispositions en matière d'expulsion [traduction] "ne portent pas sur les conséquences pénales des actes de particuliers". Voir aussi l'arrêt Hurd c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 2 C.F. 594 (C.A.), aux pp. 606 et 607 et Hoang c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), précité. Il se peut toutefois que l'expulsion constitue un "traitement" au sens de l'art. 12. En effet, selon la définition qu'en donne le Petit Robert 1 (1990), le terme "traitement" désigne un "[c]omportement à l'égard de [quelqu'un]; actes traduisant ce comportement". C'est toutefois là un point qu'il n'est pas nécessaire de trancher aux fins du présent pourvoi puisque, à mon avis, l'expulsion autorisée par le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) n'est ni cruelle ni inusitée.
La norme générale à appliquer pour déterminer s'il y a violation de l'art. 12 est énoncée par le juge Lamer (maintenant Juge en chef) dans le passage suivant tiré de l'arrêt R. c. Smith, [1987] 1 R.C.S. 1045, à la p. 1072:
Le critère qui doit être appliqué pour déterminer si une peine est cruelle et inusitée au sens de l'art. 12 de la Charte consiste, pour reprendre les termes utilisés par le juge en chef Laskin à la p. 688 de l'arrêt Miller et Cockriell, précité, à se demander "si la peine infligée est excessive au point de ne pas être compatible avec la dignité humaine." En d'autres termes, bien que l'État puisse infliger une peine, l'effet de cette peine ne doit pas être exagérément disproportionné à ce qui aurait été approprié.
L'expulsion d'un résident permanent qui, en commettant une infraction criminelle punissable d'au moins cinq ans de prison, a délibérément violé une condition essentielle pour qu'il lui soit permis de demeurer au Canada, ne saurait être considérée comme incompatible avec la dignité humaine. Au contraire, c'est précisément le fait de permettre que les personnes ayant pu entrer au Canada sous condition violent délibérément et impunément ces conditions qui tendrait vers l'incompatibilité avec la dignité humaine.
c) L'article 15
Quoique la question constitutionnelle formulée par le juge Gonthier soulève la question de savoir si le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) violent l'art. 15 de la Charte, l'intimé n'a pas présenté d'arguments sur ce point. J'estime, pour les motifs exposés par le juge Pratte en Cour d'appel fédérale, qu'il n'y a pas eu violation de l'art. 15. Comme je l'ai déjà indiqué, l'art. 6 de la Charte prévoit expressément un traitement différent à cet égard pour les citoyens et les résidents permanents. Si les résidents permanents jouissent aux termes du par. 6(2) de certains droits à la liberté de circulation, seuls les citoyens se voient conférer au par. 6(1) le droit de demeurer au Canada, d'y entrer ou d'en sortir. Ne constitue donc pas une discrimination interdite par l'art. 15 un régime d'expulsion qui s'applique aux résidents permanents, mais non aux citoyens.
2.Les art. 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 ou le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 violent‑ils l'art. 7 de la Charte?
Les questions formulées dans le cadre du pourvoi principal se divisent en deux groupes distincts. En premier lieu, si les art. 82.1 et 83 eux‑mêmes vont à l'encontre de l'art. 7 et, dans l'affirmative, si l'article premier vient les sauvegarder. En second lieu, si le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 viole l'art. 7 d'une manière qui ne peut être justifiée par l'article premier. Je conviens avec les deux parties que la Cour d'appel fédérale était légitimement saisie de la question de savoir si les art. 82.1 et 83 violent l'art. 7 et qu'elle aurait dû y répondre. Cela étant, notre Cour peut l'examiner dans le cadre du pourvoi attaquant l'arrêt de la Cour d'appel fédérale.
La violation de l'art. 7 évoquée dans les deux questions met en cause l'effet qu'a une attestation délivrée en vertu de l'art. 83 de la Loi d'enlever à l'intimé la possibilité de former un appel fondé sur l'al. 72(1)b) de la Loi. Ces questions soulèvent les deux points suivants: d'abord, savoir si les dispositions de fond violent l'art. 7 et, ensuite, si la procédure suivie par le comité de surveillance entraîne une telle violation. Je me pencherai sur ces questions dans cet ordre.
L'importance pratique des art. 82.1 et 83 de la Loi tient à la façon dont ils influent sur les droits, qu'accorde le par. 72(1) de la Loi, d'interjeter appel d'une ordonnance d'expulsion visée au par. 32(2). L'alinéa 72(1)a) prévoit un appel véritable, fondé sur une question de droit ou de fait ou une question mixte de droit et de fait. À l'alinéa 72(1)b), le législateur donne en outre la possibilité d'interjeter appel pour le motif que "compte tenu des circonstances de l'espèce, [la personne] ne devrait pas être renvoyée du Canada". Ce dernier moyen d'appel investit la Commission d'appel de l'immigration du pouvoir discrétionnaire d'annuler une ordonnance d'expulsion en dépit du fait que l'intéressé relève d'une des catégories énumérées au par. 27(1) de sorte que l'expulsion a été légitimement prononcée en vertu du par. 32(2). Ce moyen permet donc que l'expulsion soit écartée pour des motifs de compassion.
L'article 82.1 énonce les circonstances pouvant donner lieu à une enquête par le comité de surveillance ainsi que la procédure à suivre dans le cadre de cette enquête. D'une manière générale, le solliciteur général et le ministre de l'Emploi et de l'Immigration peuvent faire un rapport au comité de surveillance relativement à un résident permanent qui a interjeté appel en vertu de l'al. 72(1)b) lorsqu'ils sont d'avis, à la lumière des rapports secrets qu'ils détiennent en matière de sécurité ou de criminalité, que cette personne est susceptible de se livrer à des activités criminelles organisées, à l'espionnage, à des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité de personnes au Canada, ou au renversement d'un gouvernement par la force. Dans le cas de l'intimé, le rapport conjoint était fondé sur le sous‑al. 19(1)d)(ii), dont voici le texte:
19. (1) . . .
d) les personnes au sujet desquelles il existe de bonnes raisons de croire qu'elles
. . .
(ii) se livreront à des activités faisant partie d'un plan d'activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert pour commettre une infraction qui peut être punissable par voie de mise en accusation en vertu d'une loi du Parlement;
Sur réception du rapport susvisé, le comité de surveillance doit faire enquête sur les motifs qui le fondent, pour ensuite remettre un rapport au gouverneur en conseil. Dans le cas où il est d'avis, après étude du rapport du comité de surveillance, que la personne en question relève effectivement d'une des catégories établies au par. 82.1(2) (les catégories de personnes relativement auxquelles les ministres peuvent faire un rapport conjoint au comité de surveillance), le gouverneur en conseil peut ordonner la délivrance d'une attestation visée à l'art. 83, laquelle a pour effet d'obliger la Commission d'appel de l'immigration à rejeter un appel fait en vertu de l'al. 72(1)b). En d'autres termes, l'appel ne portera alors que sur des questions de fait ou de droit ou des questions mixtes de fait et de droit.
Le moyen de fond
L'intimé soutient que les dispositions législatives contestées sont incompatibles avec l'art. 7 de la Charte parce qu'elles établissent une procédure par laquelle il est privé, contrairement aux principes de justice fondamentale, de son droit de faire appel de l'expulsion en invoquant le moyen prévu à l'al. 72(1)b). Or, il découle inéluctablement de cet argument que la justice fondamentale exige qu'un résident permanent faisant l'objet d'une procédure d'expulsion puisse interjeter appel sur le fondement des circonstances de l'espèce. Sinon, le législateur fédéral ne violerait pas les principes de justice fondamentale en limitant les possibilités de former un tel appel. À mon avis, l'art. 7 ne commande pas que soit accordée la possibilité d'un appel, fondé sur des motifs de compassion, contre une décision qui, je l'ai déjà conclu, est conforme aux principes de justice fondamentale.
Avant que l'expulsion d'un résident permanent ne puisse être prononcée, un arbitre doit tenir une enquête visant à déterminer si le résident permanent entre effectivement dans l'une des catégories énumérées au par. 27(1). L'alinéa 72(1)a) prévoit qu'une telle ordonnance d'expulsion peut faire l'objet d'un appel fondé sur une question de droit ou de fait ou une question mixte de droit et de fait. La décision de la Commission est à son tour susceptible d'appel devant la Cour d'appel fédérale sur une question de droit si ledit tribunal en accorde l'autorisation (art. 84 de la Loi (maintenant l'art. 83)). Ces droits d'appel offrent aux particuliers une large protection contre une décision erronée de l'arbitre. La question est donc de savoir si les principes de justice fondamentale exigent davantage. Pour répondre à cette question, il faut tenir compte "de la nature, des sources, de la raison d'être et du rôle essentiel" du droit, conféré par la Loi, d'en appeler d'ordonnances d'expulsion, et prendre également en considération l'évolution de ce droit: Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., précité.
La Loi de l'immigration, S.C. 1910, ch. 27, ne prévoyait aucun moyen précis d'appel. Une personne dont l'expulsion était ordonnée ne pouvait recourir qu'au ministre qui, aux termes de l'art. 19, était autorisé à annuler une ordonnance d'expulsion pour des motifs non précisés. Bien qu'une commission d'appel de l'immigration ait été instituée par la Loi sur l'immigration, S.R.C. 1952, ch. 325, c'était toujours au ministre que ressortissaient les appels contre les ordonnances d'expulsion. La commission d'appel n'entendait en effet que les appels que lui renvoyait le ministre, qui, lui, conservait le pouvoir de confirmer ou d'infirmer la décision de la commission d'appel ou d'y substituer sa propre décision, selon ce qu'il jugeait juste et convenable. Le Livre blanc sur l'immigration de 1966 critiquait ce large pouvoir de réformation que détenait le ministre en matière d'appel et a recommandé qu'une Commission d'appel de l'immigration reconstituée soit habilitée à statuer définitivement sur les appels contre les ordonnances d'expulsion, sauf dans les "cas où la sécurité de l'État est en cause". En 1967, la Loi sur la Commission d'appel de l'immigration, S.C. 1966‑67, ch. 90, établissait une Commission d'appel de l'immigration indépendante. Son article 11 prévoyait des appels sur des questions de droit ou de fait ou sur des questions mixtes de droit et de fait. L'article 15 conférait à la Commission, et ce pour la première fois, le pouvoir de surseoir à l'exécution de l'ordonnance d'expulsion rendue contre un résident permanent ou de l'annuler, compte tenu de toutes les circonstances du cas. L'article 21 disposait toutefois que ce nouveau pouvoir était encore soumis au pouvoir discrétionnaire du ministre et du solliciteur général, qui pouvaient attester qu'à leur avis, fondé sur les rapports de sécurité ou de police criminelle, il serait contraire à l'intérêt national de permettre un tel recours. Dans l'arrêt Prata c. Ministre de la Main‑d'oeuvre et de l'Immigration, précité, le juge Martland affirme, à la p. 381:
L'art. 21 a pour effet de réserver à la Couronne, nonobstant les pouvoirs conférés à la Commission par la Loi, le droit, similaire à la prérogative qui existait en common law, de décider qu'un étranger visé par une ordonnance d'expulsion pourrait demeurer au Canada sans aller à l'encontre de l'intérêt public.
La Loi sur la Commission d'appel de l'immigration a été abrogée par l'art. 128 de la Loi sur l'immigration de 1976. L'article 72 de cette dernière, qui réunissait les art. 11 et 15 de l'ancienne Loi sur la Commission d'appel de l'immigration, énonçait deux moyens d'appel distincts. Cela n'a toutefois rien changé, selon moi, à la nature de la décision que pouvait rendre la Commission "compte tenu des circonstances de l'espèce". Cette décision tenait encore, comme sous le régime de la Loi de 1967, à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire fondé sur des motifs de compassion. L'article 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 continuait à limiter l'accès à l'appel fondé sur les circonstances de l'espèce. Pareil appel devait être rejeté si le ministre et le solliciteur général déclaraient dans une attestation qu'à la lumière des rapports secrets qu'ils détenaient en matière de sécurité ou de criminalité, ils estimaient que permettre cet appel irait à l'encontre de l'intérêt national. Enfin, en 1984, le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité a été constitué par la Loi sur le SCRS. Le comité de surveillance se voyait attribuer diverses fonctions relevant de plusieurs lois, dont la Loi sur l'immigration de 1976. L'article 83 a été abrogé et remplacé par l'art. 82.1 et une version modifiée de l'art. 83. L'article 82.1 charge le comité de surveillance de vérifier si un résident permanent entre dans les catégories de personnes qui n'ont pas le droit de faire un appel fondé sur les circonstances de l'espèce, et de faire un rapport au gouverneur en conseil à ce sujet. C'est toutefois au gouverneur en conseil qu'il appartient de décider s'il y a lieu d'ordonner la délivrance d'une attestation en vertu de l'art. 83.
Il est donc évident qu'un droit universel d'interjeter contre une ordonnance d'expulsion un appel fondé sur les "circonstances de l'espèce" n'a jamais existé. Cet appel a toujours été purement discrétionnaire. Quoique ce moyen d'appel soit maintenant prévu par la loi, l'exécutif conserve toujours le pouvoir d'empêcher qu'un appel fondé sur ce moyen soit accueilli dans des cas mettant en cause de graves questions de sécurité.
Si un droit d'interjeter appel de l'ordonnance d'expulsion visée au par. 32(2) s'impose pour que soient respectés les principes de justice fondamentale, alors une telle exigence est manifestement remplie par un appel véritable dans le cadre duquel des moyens de fait et de droit peuvent être invoqués pour contester la décision du premier palier. L'absence d'un appel fondé sur des moyens dont la portée est plus large que celle des motifs sur lesquels reposait la décision initiale ne constitue pas une violation de l'art. 7.
Le moyen de procédure
L'intimé soutient que la procédure suivie par le comité de surveillance porte atteinte à ses droits garantis par l'art. 7. Cet argument constitue le fondement du jugement majoritaire en Cour d'appel. Or, j'ai déjà conclu que l'intimé ne saurait faire valoir un droit fondamental de faire appel en invoquant des motifs de compassion. La décision de prévoir ou de ne pas prévoir un appel sur ce fondement relève exclusivement du pouvoir discrétionnaire du législateur fédéral. Le Parlement aurait donc pu prévoir simplement la délivrance d'une attestation sans la tenue d'une audience. Mais le fait que le Parlement, ne se contentant pas de satisfaire aux exigences que lui impose la Constitution, a prévu la tenue d'une audience, permet‑il à l'intimé de se plaindre de ce que cette audience ne respecte pas les principes de justice fondamentale? On pourrait soutenir que le Parlement n'a pas élargi la portée de ses obligations constitutionnelles en prévoyant à titre gracieux la tenue d'une audience. C'est toutefois là une question qu'il n'est pas nécessaire de trancher en l'espèce vu ma conclusion que, dans l'hypothèse où les procédures devant le comité de surveillance seraient assujetties aux principes de justice fondamentale, ceux‑ci ont été respectés.
Les procédures en cause se sont déroulées dans le cadre formé par plusieurs dispositions législatives et par les règles du comité de surveillance. Aux termes du paragraphe 82.1(3) de la Loi sur l'immigration de 1976, les articles 43, 44 et 48 à 51 de la Loi sur le SCRS s'appliquent, sauf certaines adaptations précises et compte tenu d'autres adaptations de circonstance, à une enquête tenue par le comité de surveillance par suite d'un rapport conjoint du solliciteur général et du ministre de l'Emploi et de l'Immigration. Le paragraphe 48(2) de la Loi sur le SCRS dispose que nul n'a le droit absolu d'être présent lorsqu'une autre personne présente des observations au comité de surveillance, ni d'en recevoir communication ou de faire des commentaires à leur sujet. En vertu du par. 39(1) de la Loi, le comité de surveillance a adopté les "Règles de procédure du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité à l'égard des fonctions exercées en vertu de l'alinéa 38(c) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité". Les règles 45 à 51 énoncent la procédure relative à la présentation d'observations en vertu du par. 48(2) de la Loi sur le SCRS. Une partie au cours d'une audience peut être représentée par un avocat, appeler et interroger des témoins et formuler des observations (règle 48(1)). Le comité a la discrétion d'exclure de l'audience une ou plusieurs parties au cours de la présentation d'observations ou d'éléments de preuve par une autre partie (règle 48(3)). Le comité a en outre la discrétion, pour s'assurer que les exigences relatives à la sécurité du Canada sont respectées et que le plaignant est traité équitablement, de déterminer si une partie a le droit de contre‑interroger des témoins appelés par d'autres parties (règle 48(2)), et si, dans le cas où une partie a été exclue de certaines parties de l'audience, la teneur des observations ou des éléments de preuve présentés par l'autre partie doit être divulguée à la première partie (règle 48(4)).
La portée des principes de justice fondamentale varie selon le contexte et la nature des intérêts en jeu. Dans l'arrêt R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, le juge La Forest affirme au nom de la majorité, à la p. 361:
Évidemment, les exigences de la justice fondamentale englobent tout au moins l'équité en matière de procédure (voir, par exemple, les observations dans ce sens faites par le juge Wilson dans l'arrêt Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, aux pp. 212 et 213). Il est également clair que les exigences de la justice fondamentale ne sont pas immuables; elles varient selon le contexte dans lequel on les invoque. Ainsi, certaines garanties en matière de procédure pourraient être requises par la Constitution dans une situation donnée et ne pas l'être dans une autre.
De même, les règles de justice naturelle et le concept de l'équité procédurale, qui peuvent dans un contexte donné faire partie des principes de justice fondamentale, ne constituent pas des normes figées. Voir: Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, à la p. 682.
Dans l'arrêt Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, le juge La Forest explique à la p. 539 que, pour vérifier la conformité d'une procédure avec la justice fondamentale, il peut être nécessaire de soupeser les intérêts opposés de l'État et du particulier:
Ces pratiques ont tenté d'établir un juste équilibre entre les intérêts du particulier et ceux de l'État qui, dans les deux cas, jouent un rôle dans la question de savoir si une loi particulière viole les principes de justice fondamentale; voir les arrêts R. c. Lyons, [[1987] 2 R.C.S. 309], aux pp. 327 et 329, R. c. Beare, [[1988] 2 R.C.S. 387], aux pp. 403 à 405, ainsi que mes motifs dans l'arrêt R. c. Corbett, [1988] 1 R.C.S. 670, à la p. 745 (dissident sur un autre point); voir également l'arrêt R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284, à la p. 304, le juge La Forest (aux motifs duquel souscrivent le juge en chef Dickson et le juge Lamer). Les intérêts visés dans le domaine qui nous concerne en l'espèce doivent être soupesés de façon particulièrement délicate . . .
Dans le contexte d'audiences tenues par le comité de surveillance par suite d'un rapport conjoint, le particulier a intérêt à ce que la procédure soit équitable puisque le comité peut, au terme de son enquête, recommander au gouverneur en conseil la délivrance d'une attestation visée à l'art. 83, laquelle écarte la possibilité d'un appel fondé sur des motifs de compassion. Cependant, l'État a aussi grandement intérêt à mener efficacement les enquêtes en matière de sécurité nationale et de criminalité et à protéger les sources de renseignements de la police. La nécessité de confidentialité dans les affaires mettant en cause la sécurité nationale est soulignée par lord Denning dans l'arrêt R. c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Hosenball, [1977] 3 All E.R. 452 (C.A.), à la p. 460:
[traduction] Les renseignements fournis au Home Secretary par le Service de securité sont, et doivent être, hautement confidentiels. L'intérêt public dans la sûreté du Royaume est si grand que les sources de renseignements ne doivent pas être révélées, ni leur nature, s'il en résulte le moindre risque de faire découvrir ces sources. La raison en est que, dans ce domaine où la dissimulation est reine, nos ennemis pourraient tenter d'éliminer la source de ces informations.
Sur la nécessité générale de protéger la confidentialité des sources de renseignements de la police, notamment dans le domaine des stupéfiants, voir l'arrêt R. c. Scott, [1990] 3 R.C.S. 979, aux pp. 994 et 995. Voir aussi l'arrêt Ross c. Kent Inst. (1987), 57 C.R. (3d) 79, aux pp. 85 à 88 (C.A.C.‑B.), dans lequel la cour a statué qu'il n'est pas nécessaire pour que soient respectés les principes de justice fondamentale qu'un détenu connaisse les sources des renseignements dont dispose la Commission des libérations conditionnelles, pourvu qu'il soit informé de leur substance.
La Loi sur le SCRS et les règles du comité de surveillance reconnaissent l'existence des intérêts opposés des particuliers et de l'État et tentent d'établir un équilibre raisonnable entre ces intérêts. Les règles exigent expressément en effet que le comité exerce son pouvoir discrétionnaire dans l'établissement de cet équilibre.
En l'espèce, l'intimé a reçu d'abord l'"Énoncé des circonstances ayant donné lieu à la présentation d'un rapport par le solliciteur général du Canada et le ministre de l'Emploi et de l'Immigration au comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité". Ce document précise la nature des renseignements que les ministres ont fournis au comité de surveillance et révèle notamment que l'intimé avait participé au trafic de stupéfiants et au meurtre d'un individu nommément désigné. L'intimé a reçu en outre, antérieurement à l'audience devant le comité de surveillance, un long résumé portant sur la surveillance de ses activités (la "Suite de renseignements") ainsi qu'un "Sommaire de l'interprétation de l'interception de communications privées relatives au meurtre de Domenic Racco". Quoique l'audience se soit déroulée à huis clos le premier jour, un résumé des éléments de preuve produits a été fourni à l'intimé. À mon avis, ces différents documents renfermaient suffisamment de renseignements pour mettre l'intimé au courant de la substance des actes qu'on lui reprochait et pour lui permettre de répondre. La justice fondamentale n'exige nullement dans ce contexte que soient également donnés à l'intimé des détails concernant les méthodes d'enquête sur la criminalité ou les sources auxquelles la police a eu recours pour obtenir ces renseignements.
De plus, l'intimé a eu la possibilité de répondre en produisant ses propres témoins ou en demandant la permission de contre‑interroger les témoins de la GRC qui avaient déposé à huis clos. Le président du comité de surveillance a clairement manifesté l'intention d'autoriser un tel contre‑interrogatoire:
[traduction] Si la GRC souhaitait produire des témoins au soutien de l'une ou l'autre des observations qu'elle a faites pour appuyer l'Énoncé des circonstances, je serais certainement disposé à accorder à l'avocat du requérant la possibilité de procéder à un contre‑interrogatoire.
L'intimé a choisi de ne pas se prévaloir de ces possibilités. Eu égard aux renseignements qui lui ont été communiqués, aux possibilités qui s'offraient à lui sur le plan de la procédure et aux intérêts qui entrent en concurrence dans ce domaine, je conclus que la procédure suivie par le comité de surveillance en l'espèce ne violait pas les principes de justice fondamentale.
VI. Conclusion
Je suis en conséquence d'avis d'accueillir le pourvoi et de rejeter le pourvoi incident, avec dépens dans les deux cas, et de donner aux questions constitutionnelles les réponses suivantes:
Pourvoi principal
1.a) Les articles 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant les art. 81 et 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), portent‑ils atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés?
Réponse:À supposer, sans trancher le point, que l'art. 7 soit applicable, la réponse est négative.
b) Si les dispositions susmentionnées portent atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte, sont‑elles justifiées par l'article premier de la Charte?
Réponse:Point n'est besoin de répondre à cette question.
2.a) Le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant l'art. 82 de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), et produite dans le cas de l'intimé, entraîne‑t‑il une atteinte aux droits que lui confère l'art. 7 de la Charte, pour le motif que la procédure suivie par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité n'a pas satisfait aux exigences de l'art. 7?
Réponse:À supposer, sans trancher le point, que l'art. 7 soit applicable, la réponse est négative.
b) Si le fait de s'en remettre à l'attestation porte atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte, cela est‑il justifié par l'article premier de la Charte?
Réponse:Point n'est besoin de répondre à cette question.
Pourvoi incident
1.a) Le sous‑alinéa 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par S.C. 1984, ch. 21, art. 84, (maintenant le sous‑al. 27(1)d)(ii) et le par. 32(2) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2), portent‑ils atteinte aux droits garantis par les art. 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés du fait qu'ils prescrivent l'expulsion des personnes déclarées coupables d'une infraction assortie d'une peine d'au moins cinq ans de prison, indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant?
Réponse:En ce qui concerne l'art. 15, la réponse est négative. À supposer, sans trancher le point, que l'un ou l'autre des art. 7 et 12 soit applicable, la réponse est négative.
b) Si le sous‑alinéa et le paragraphe susmentionnés portent atteinte aux droits garantis par les art. 7, 12 et 15 de la Charte, sont‑ils justifiés par l'article premier de la Charte?
Réponse:Point n'est besoin de répondre à cette question.
Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté. En ce qui concerne le pourvoi principal, à supposer, sans trancher le point, que l'art. 7 soit applicable, les art. 82.1 et 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 ne portent pas atteinte aux droits garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés et le fait de s'en remettre à l'attestation autorisée par l'art. 83 de la Loi sur l'immigration de 1976 n'entraîne pas une violation de l'art. 7 relativement à la procédure suivie par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. En ce qui concerne le pourvoi incident, l'exigence que les personnes déclarées coupables d'une infraction assortie d'une peine d'au moins cinq ans de prison soient expulsées indépendamment des circonstances de l'infraction ou du contrevenant ne va pas à l'encontre de l'art. 15 ni des art. 7 ou 12, à supposer, sans trancher le point, que ces deux derniers articles soient applicables.
Procureur de l'appelant: John C. Tait, Ottawa.
Procureur de l'intimé: Irwin Koziebrocki, Toronto.
Procureurs de l'intervenant: Noël, Berthiaume, Aubry, Hull.
