Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952
Commission des affaires sociales Appelante
c.
Noémie Tremblay Intimée
et
Le ministre de la Main‑d'{oe}uvre
et de la Sécurité du revenu Mis en cause
Répertorié: Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales)
No du greffe: 21651.
1992: 27 février*.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et Stevenson.
en appel de la cour d'appel du québec
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1989] R.J.Q. 2053, 25 Q.A.C. 169, 42 Admin. L.R. 234, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1985] C.S. 490, [1985] C.A.S. 153, qui avait annulé une décision de la Commission des affaires sociales, [1983] C.A.S. 713 (sub nom. Aide sociale — 86). Pourvois principal et incident rejetés.
William J. Atkinson, Chantal Masse et Murielle Lahaye, pour l'appelante.
Paul Faribault et André Collard, pour l'intimée.
//Le juge Gonthier//
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge Gonthier -- La présente affaire donne l'occasion à la Cour de mettre en application les règles qu'elle a déjà formulées dans l'arrêt SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, au sujet des décisions dites "institutionnelles". La Cour doit ainsi décider si la décision de l'appelante, la Commission des affaires sociales (la "Commission"), qui refuse à l'intimée Noémie Tremblay le remboursement de certains pansements et bandages a été rendue en contravention des principes de justice naturelle. Cette décision de la Commission était l'aboutissement d'un processus de consultation interne mis sur pied par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence.
À l'audition, la Cour a, sur le banc, rejeté les appels principal et incident avec dépens. Les motifs qui suivent sont au soutien de ce dispositif.
I -- Exposé des faits
L'intimée Noémie Tremblay est, à l'époque pertinente, bénéficiaire de l'aide sociale. Le ministère de la Main-d'{oe}uvre et de la Sécurité du revenu refuse sa demande de remboursement du coût de certains pansements et bandages. L'intimée appelle de cette décision devant la Commission, conformément à la Loi sur l'aide sociale, L.R.Q. 1977, ch. A-16. Cet appel est régi par la Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34.
Le 20 janvier 1983, l'appel est entendu en division de l'aide et des allocations sociales par un "quorum" composé d'un membre de la Commission, Me Claude Pothier, et d'un assesseur, Mme Dolorès Landry. La question en litige consistait à déterminer si les pansements et bandages entraient dans la définition d'"équipement médical" au sens de l'art. 10.04 du Règlement de l'aide sociale alors en vigueur. Cette question étant une pure question de droit, les parties procèdent par admissions et plaident par écrit. Aucun témoin n'est entendu.
Au terme de l'audition, Me Pothier se charge de rédiger un projet de décision qu'il fait ensuite parvenir à Mme Landry pour commentaires et approbation. Ce projet de décision est favorable à l'intimée. Madame Landry signe le projet, qui est ensuite expédié au conseiller juridique de la Commission pour vérification et consultation comme le veut la pratique établie à la Commission. Le conseiller juridique étant en vacances, c'est le président de la Commission, l'honorable Gilles Poirier, qui examine ce projet. Il envoie alors aux décideurs une note datée du 8 mars 1983 dans laquelle il leur expose sa position, qui est opposée à la leur. Suite à cette note, Me Pothier demande que la question de droit soulevée par cette affaire soit soumise au mécanisme de la "table des consensus" de la Commission. Le dossier de l'intimée est donc mis à l'ordre du jour de la prochaine réunion plénière de la Commission.
Lors de cette réunion, la majorité des membres présents se prononce en faveur du point de vue opposé à celui pris à l'origine par Me Pothier et Mme Landry. Peu de temps après cette réunion, Mme Landry change d'avis et décide de rédiger une opinion défavorable à l'intimée. Le quorum se trouvant par le même fait en désaccord, l'affaire est soumise au président de la Commission, le juge Poirier, comme le veut la Loi sur la Commission des affaires sociales. Le juge Poirier tranche alors la question dans le sens qu'il avait déjà indiqué aux décideurs dans sa note de service du 8 mars 1983. La Commission rejette donc l'appel de l'intimée: [1983] C.A.S. 713 (sub nom. Aide sociale -- 86).
L'intimée attaque alors la décision de la Commission par action en nullité; elle invoque violation des règles de justice naturelle. L'intimée demande de plus que le premier projet de décision rédigé par les membres de la Commission qui ont entendu son appel soit déclaré la décision réelle de la Commission. En Cour supérieure, le juge Dugas conclut que la décision de la Commission contrevient aux principes de justice naturelle, mais il refuse de considérer le premier projet de décision comme la véritable décision de la Commission: [1985] C.S. 490, [1985] C.A.S. 153. La Cour d'appel confirme le jugement de première instance: [1989] R.J.Q. 2053, 25 Q.A.C. 169, 42 Admin. L.R. 234. En appel principal, les juges Jacques et Mailhot concluent que la décision de la Commission a été rendue en violation des principes de justice naturelle, le juge Monet étant dissident; en appel incident, les juges Monet et Mailhot refusent par contre de considérer la première version de la décision de la Commission comme étant la décision véritable. Le juge Jacques est d'avis contraire sur ce point.
II -- Disposition législative pertinente
Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34
10. Les décisions sont prises à la majorité des membres et des assesseurs ayant entendu une affaire.
Lorsque les opinions se partagent également sur une question, celle-ci est tranchée par le président ou le vice-président que celui-ci désigne.
III -- Jugements des instances inférieures
Cour supérieure, [1985] C.S. 490
En Cour supérieure, le juge Dugas donne raison à l'intimée quant à la violation de la justice naturelle. Il décrit ainsi, à la p. 494, le rôle du conseiller juridique à qui le projet de décision a été transmis:
Dans le processus de vérification, le conseiller juridique joue donc un rôle capital. On lui demande de vérifier non seulement les erreurs de rédaction, l'exactitude des renvois aux lois et aux règlemens (sic) et des citations -- sur quoi, il n'y aurait que peu à dire -- mais aussi la conformité de l'opinion à la jurisprudence de la Commission. S'il s'agit d'une question nouvelle, il cherche à vérifier si un consensus peut être établi autour de la norme proposée . . .
. . .
L'encadrement des décideurs par le conseiller juridique laisse songeur. Ce n'est pas qu'on reconnaisse au décideur la liberté de résister aux suggestions du conseiller juridique qui enlève au procédé son effet de contrainte. Ce n'est pas non plus que le décideur peut exiger que la question soit amenée devant l'assemblée générale.
Le premier juge fait ensuite les remarques suivantes, aux pp. 495 et 496, en ce qui concerne la procédure de "table des consensus" mise sur pied par la Commission:
Le renvoi à la réunion générale ne cesse pas d'être contraignant parce qu'il n'est pas imposé au décideur de se rallier.
. . .
La question que devaient trancher les décideurs fut soumise à l'appréciation des autres membres de la Commission. Sur les 21 personnes admises à voter, 3 approuvèrent l'opinion commune des décideurs, 13 la condamnèrent et 5 s'abstinrent de voter. Devant une telle majorité, "évidemment, le quorum est peut-être un peu plus influencé", comme l'a reconnu le président.
Le juge Dugas conclut, à la p. 496:
Dans la mesure où la pratique établie impose aux décideurs de soumettre leurs opinions à l'examen systématique du conseiller juridique et, dans certains cas, à l'approbation de leurs collègues, la procédure suivie établit une pression systémique sur les décideurs et porte atteinte à leur indépendance.
On ne saurait prétendre qu'il s'agit d'une simple procédure de consultation interne: il s'agit d'une consultation imposée.
La Cour ne peut donc reconnaître que le désaccord des décideurs, nécessaire à l'exercice par le président de son pouvoir de trancher, soit le résultat d'un processus décisionnel valable.
Le juge reconnaît, à la p. 497, la validité de l'objectif visé par cette procédure de consultation, soit d'assurer une jurisprudence cohérente, mais s'objecte aux caractéristiques particulières du système mis en place en l'espèce:
Il ne faudrait pas que ce jugement soit interprété comme la condamnation de toute procédure de consultation interne dans les organismes collégiaux. Il est au contraire souhaitable que de telles consultations puissent se dérouler librement chaque fois qu'un décideur sent le besoin de connaître l'opinion d'un collègue. Il ne faudrait pas conclure qu'il n'est pas possible aux membres d'un organisme collégial d'établir un consensus.
. . .
Mais la Cour est d'avis que, dans la mesure où les consultations sont imposées et visent à contrôler la décision, le système qui les impose ne permet pas à un justiciable d'avoir "une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant" que l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne lui garantit.
Il souligne par ailleurs, aux pp. 496 et 497, le fait que le président de la Commission, appelé à trancher le désaccord entre les parties, s'était déjà prononcé sur la question dans sa lettre aux décideurs:
La demanderesse, qui a droit non seulement à ce que justice soit faite, mais aussi à la transparence de l'acte judiciaire, pourra toujours croire que le président avait déjà jugé de la question avant de s'en saisir de nouveau pour trancher le désaccord des décideurs.
Le juge refuse de reconnaître le premier document comme la décision véritable de la Commission, constatant à la p. 497 que les décideurs "n'ont jamais considéré l'opinion commune comme constituant leur décision définitive".
Cour d'appel, [1989] R.J.Q. 2053
La Cour d'appel rejette l'appel principal interjeté par la Commission et l'appel incident interjeté par l'intimée Noémie Tremblay.
Le juge Jacques -- dissident sur l'appel incident
Le juge Jacques partage l'avis du premier juge, à la p. 2075, en ce qui concerne l'analyse du processus de consultation et vérification interne:
Cette procédure est plus qu'une simple consultation facultative, purement volontaire et au seul gré du décideur, comme il en existe entre les juges d'une même juridiction, ou même entre les juges de différentes juridictions. Elle est imposée. Chacun a l'obligation de s'y soumettre lorsqu'elle est recherchée.
Quoique le vote ne lie pas les décideurs, il constitue une pression indue de nature à les priver de leur indépendance intellectuelle et à créer chez les justiciables le sentiment que leur affaire est décidée par d'autres que leurs juges et pour des motifs inconnus. Elle institutionnalise une pression. Or, toute pression est suspecte dès le départ.
Quant à l'objection à la preuve basée sur le secret du délibéré, qui avait été prise sous réserve lors de l'audition en Cour supérieure, le juge Jacques écrit que le juge du procès a implicitement considéré qu'elle était mal fondée. Il poursuit cependant, aux pp. 2074 et 2075:
Je suis d'avis que le délibéré d'un tribunal judiciaire ou quasi judiciaire ou d'une cour collégiale est confidentiel. Les recherches et les discussions entre collègues sur des points de droit sont des démarches préliminaires. Ce processus peut ne mener à rien, tout comme il peut mener à une décision. Dans ce dernier cas, il est exposé dans la décision; dans le cas contraire, il n'est que préparatoire. Ce processus fait partie du cheminement intellectuel suivi pour arriver à une décision; diverses règles de droit sont étudiées, puis rejetées comme non pertinentes ou retenues et appliquées avec ou sans modification au problème sous étude. Ce qui est primordial dans ce processus, c'est la liberté intellectuelle dont doit jouir le juge, ou le décideur. Cette liberté est l'un des aspects de l'impartialité, tout comme l'absence d'intérêt dans le litige en est un autre.
Cette confidentialité cède cependant devant l'application des règles de la justice naturelle, car le respect de ces règles constitue la première assise de tout système judiciaire.
La confidentialité peut donc être exceptionnellement levée lorsque des motifs sérieux de le faire sont préalablement soumis au tribunal.
En appel incident, le juge Jacques aurait reconnu la première "décision" comme étant celle de la Commission, puisqu'il s'agit de la seule dont le cheminement ait suivi les règles de justice naturelle.
Le juge Mailhot
Comme le juge Jacques, le juge Mailhot considère que le processus de consultation institutionnalisé imposé en l'espèce porte atteinte à l'indépendance des décideurs. Elle souligne en particulier, à la p. 2077, le rôle joué par le président de la Commission:
À cause du rôle particulier dévolu par la loi au président de l'organisme en matière de désaccord entre deux membres, je suis d'avis que celui-ci ne pouvait pas se placer dans une situation où il soulevait de lui-même et par intervention directe un point qui était susceptible d'amener un désaccord entre les deux décideurs préalablement unanimes. Ceci parce qu'ensuite le président, à cause du rôle de décideur ultime pour trancher l'impasse que lui confie l'article 10 de la loi, était susceptible de décider en dernier ressort de la question soulevée (sauf les recours extraordinaires, évidemment).
C'est là où le processus décisionnel joint à la "table de consensus" ne respecte pas les règles de justice naturelle. Car le justiciable, informé d'une telle situation, se sentira, avec raison à mon avis, jugé par d'autres que les personnes qui ont entendu son litige et aura alors l'impression de ne pas être traité selon les règles de justice généralement acceptées.
Le juge Mailhot refuse de considérer la première "décision" comme étant celle de la Commission. Elle aurait renvoyé le dossier à la Commission pour que la question soit tranchée de nouveau.
Le juge Monet -- dissident sur l'appel principal
Le juge Monet traite tout d'abord des objections à la preuve faites par la Commission au procès. Il considère que le secret du délibéré ne pourra être levé qu'en cas de circonstances exceptionnelles. Examinant la déclaration, il conclut à la p. 2061 qu'aucune des allégations de la déclaration ne justifie de déclarer recevable la preuve des faits qui se rattachent au processus du délibéré, et que l'opposition à la preuve aurait donc dû être accueillie dès le moment où elle a été formulée.
Quant à la conclusion du juge Dugas à l'effet que la procédure de consultation établit une "pression systémique" sur les décideurs, le juge Monet estime qu'elle ne trouve pas d'appui dans la preuve faite au procès. "Il est patent, écrit-il, que la consultation n'est pas imposée et que le vote ne constitue pas une pression indue" (p. 2065). Après avoir examiné les témoignages, le juge Monet conclut, à la p. 2067, qu'il est:
... tout à fait incapable de conclure à la nullité de la décision [...] en raison de pression, contrainte ou influence indue sur les décideurs, de nature à porter atteinte à l'indépendance dont ils doivent jouir selon notre droit.
Le juge Monet considère donc que la décision de la Commission n'a pas été rendue en violation des principes de justice naturelle et qu'il n'y a par conséquent pas lieu de se prononcer sur la nature de la première "décision". S'il avait eu à le faire, il n'aurait cependant pas reconnu le premier projet comme la véritable décision de la Commission.
IV -- Questions en litige
Appel principal
1. La Cour supérieure aurait-elle dû maintenir l'objection à la preuve faite par le procureur de la Commission et basée sur le secret du délibéré?
2. Les mécanismes mis en place par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence donnent-ils lieu à une crainte raisonnable de partialité?
3. Le rôle joué par le président, en l'espèce, viole-t-il les règles de justice naturelle?
Appel incident
4. Le document P-10 (la première "décision") doit-il être considéré comme étant la décision véritable de la Commission?
V -- Analyse
Je traiterai de ces quatre questions dans l'ordre.
1. Le caractère confidentiel du délibéré
Lors du procès, le procureur de la Commission fait plusieurs objections à la preuve sur la base du principe du secret du délibéré. La Commission s'objectait en particulier à ce que le secrétaire de la Commission réponde aux questions du procureur de l'intimée sur le cheminement que doivent suivre les projets de décisions au sein de la Commission (approbation par le conseiller juridique, discussion en réunion plénière, etc.). Dans son jugement, le juge Dugas ne traite pas expressément de ces objections; mais il les rejette implicitement en se prononçant sur la procédure de consultation interne suivie par la Commission.
À mon avis, les objections formulées par la Commission doivent être rejetées. Les questions posées par l'intimée ne touchaient pas les motifs au fond ou leur élaboration dans la pensée des décideurs. Ces questions visaient plutôt le processus formel mis sur pied par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence. Elles portaient d'une part sur le cadre institutionnel dans lequel la décision est rendue et son fonctionnement et, d'autre part, sur son influence réelle ou apparente sur la liberté d'esprit des décideurs. Cette distinction avait été soulignée par le juge Dugas durant les interrogatoires mêmes.
Dans le cas des tribunaux administratifs, la difficulté de distinguer entre les faits portant sur un aspect du délibéré qui pourront être mis en preuve et ceux qui ne le pourront pas est particulièrement compréhensible. L'institutionnalisation des décisions des tribunaux administratifs crée une tension entre, d'une part, le traditionnel concept du secret du délibéré et, d'autre part, le droit fondamental d'une partie de savoir que la décision a été rendue en conformité avec les principes de justice naturelle. En effet, le processus de consultation institutionnalisé mis en {oe}uvre dans le cadre de délibérés fait l'objet de règles de procédure visant à régir le processus des "tables de consensus". Le caractère public de ces règles, par ailleurs fort souhaitable, est paradoxalement ce qui peut donner prise à une action en nullité ou à une évocation. L'apparence de justice peut être mise en cause. L'évolution bien particulière de la pratique des tribunaux administratifs oblige donc la Cour à s'immiscer dans des domaines où, s'il s'agissait d'un tribunal judiciaire, elle refuserait probablement de s'aventurer:
Le droit du juge de refuser de répondre aux organes exécutif ou législatif du gouvernement ou à leurs représentants quant à savoir comment et pourquoi il est arrivé à une conclusion judiciaire donnée, est essentiel à l'indépendance personnelle de ce juge, qui constitue l'un des deux aspects principaux de l'indépendance judiciaire: Valente c. La Reine et Beauregard c. Canada [...] Donner suite à l'exigence qu'un juge témoigne devant un organisme civil, émanant du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif, quant à savoir comment et pourquoi il a rendu sa décision, serait attaquer l'élément le plus sacro-saint de l'indépendance judiciaire. [Je souligne.]
(MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796, aux pp. 830 et 831.)
Par ailleurs, lorsque les décisions d'un tribunal administratif sont sans appel, comme c'est le cas à la Commission, il n'existe qu'une seule façon de réviser celle-ci: le contrôle de la légalité. Or, il relève de la nature même du contrôle judiciaire d'examiner, entre autres, le processus décisionnel du décideur. Certains des motifs pour lesquels une décision peut être attaquée portent même sur l'aspect interne de ce processus décisionnel: par exemple, la décision a-t-elle été prise sous la dictée d'un tiers? Résulte-t-elle de l'application aveugle d'une directive ou d'une politique pré-établie? Tous ces événements sont concomitants au délibéré ou en font partie.
Il me semble donc que, de par la nature du contrôle qui est exercé sur leurs décisions, les tribunaux administratifs ne puissent invoquer le secret du délibéré au même degré que les tribunaux judiciaires. Le secret demeure bien sûr la règle, mais il pourra néanmoins être levé lorsque le justiciable peut faire état de raisons sérieuses de croire que le processus suivi n'a pas respecté les règles de justice naturelle. C'est d'ailleurs la conclusion à laquelle en vient la majorité en Cour d'appel, aux pp. 2074 et 2075:
Cette confidentialité cède cependant devant l'application des règles de la justice naturelle, car le respect de ces règles constitue la première assise de tout système judiciaire.
La confidentialité peut donc être exceptionnellement levée lorsque des motifs sérieux de le faire sont préalablement soumis au tribunal.
Je rejetterais donc ce premier motif d'appel.
2.La légalité du processus décisionnel dit "institutionnalisé" mis sur pied par la Commission
Des quatre questions soulevées par ce pourvoi, la question centrale est évidemment la deuxième. La Commission soutient que le mécanisme de consultation qu'elle a mis en place est conforme aux principes de justice naturelle. Elle qualifie ce mécanisme de consultation non pas de processus de consultation imposé mais plutôt de processus "automatisé", qui n'a pas pour but d'imposer quelque vue que ce soit, mais d'aider le décideur en l'informant de l'existence de précédents.
Les directives internes suivantes sont pertinentes. Elles sont tirées des Directives concernant le fonctionnement des réunions générales et la constitution du comité de lecture adoptées par la Commission en septembre 1984:
4.Un quorum unanime peut également suggérer qu'il y ait discussion en réunion générale d'un problème donné, et ce, que la décision ait déjà été expédiée ou non.
5.Le président peut suggérer qu'il y ait discussion en réunion générale d'une décision unanime, dans les cas où:
a)les principes énoncés dans cette décision ou sa portée contreviennent ou s'écartent d'un consensus ou d'une jurisprudence établie de la Commission.
b)la décision en cause se prononce en principe sur un point nouveau, ou développe une interprétation nouvelle d'une portée jurisprudentielle importante pour la Commission.
34.Les discussions suivent généralement le cheminement suivant:
-exposé par les personnes impliquées (les membres du quorum ou, selon le cas, le conseiller juridique, un membre du comité de lecture, le président, etc...) du problème et des arguments retenus de part et d'autre, cet exposé étant livré en évitant de s'engager dans un débat contradictoire;
-questions de l'assemblée aux auteurs;
-commentaires additionnels des membres et assesseurs sur la question;
-(tour de table possible);
-brefs commentaires finals des personnes impliquées;
-vérification avec l'assemblée de la clarté de la question;
-relecture de la question par le président;
-vote (à main levée) de l'assemblée.
35.Le vote n'est pas considéré comme l'aboutissement nécessaire d'une discussion, il n'est tenu que si la discussion a permis de ressortir, de façon valable, les éléments à considérer et si un nombre suffisant de participants s'estiment assez éclairés pour se prononcer.
39.La formule de vote formel ou de vote à main levée est utilisée à la place du "tour de table".
41.Le président peut décider, lorsqu'il estime que la question discutée revêt une grande importance, d'étendre la consultation aux membres et assesseurs absents lors de la réunion générale.
44.Tout vote pris en réunion générale doit être compilé et son résultat doit être annoncé en assemblée et consigné au procès-verbal.
45.Le consensus vise à assurer une plus grande cohérence dans les décisions de la Commission. Il doit être obtenu au terme d'une discussion sérieuse et au moyen d'un vote non équivoque. Mais en définitive, le quorum demeure maître de sa décision.
46.Le consensus est consigné au procès-verbal de la réunion générale, avec la référence à la décision qui l'exprimera et la ventilation du nombre des votes.
Il est vrai que le système de vérification des décisions mis en place en l'espèce l'a été à la demande même des décideurs. Étant donné le grand nombre de décisions rendues par la Commission (d'après la preuve, 2 871 décisions pour l'année 1983), les membres et assesseurs ressentirent en effet très tôt le besoin de consulter leurs collègues pour s'assurer d'une jurisprudence stable et rigoureuse. Comme le souligne la Commission, cet objectif de cohérence répond à un besoin de sécurité des justiciables, mais également à un impératif de justice. Les décisions de la Commission étant sans appel, c'est à la Commission elle-même qu'il revient de prévenir les incohérences décisionnelles.
Cela ne signifie cependant pas que les modalités du mécanisme mis en place pour favoriser la collégialité soient sans importance. De par sa nature, le droit administratif connaît évidemment une grande variété de structures décisionnelles. Celles-ci doivent cependant être conformes à la justice naturelle; elles ne doivent par conséquent ni entraver la capacité des membres d'un tribunal administratif de décider selon leurs opinions, ni créer une apparence de partialité dans l'esprit des justiciables.
La Cour a déjà eu, dans SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., précité, l'occasion d'exposer les principes directeurs en matière de processus de consultation "institutionnalisé" au sein des tribunaux administratifs. Dans SITBA, la Cour examine le processus de consultation mis en place par la Commission des relations de travail de l'Ontario ("CRTO") pour favoriser la cohérence et la qualité de ses décisions. Face à l'ampleur de la tâche qui lui était assignée (3 189 décisions en 1982-1983), la CRTO avait adopté une pratique consistant à tenir des réunions plénières sur des questions de politique importantes. Le processus mis en place est décrit de la façon suivante par le président de la CRTO, aux pp. 316 et 317:
[traduction] Après avoir délibéré sur un avant-projet de décision, un banc qui envisage de trancher une question importante de politique peut faire convoquer, par l'intermédiaire du président, une réunion plénière des membres et des vice-présidents pour leur faire part de la question soulevée et de la décision que le banc favorise. Ces réunions plénières ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province. Cependant, cet objet institutionnel est assujetti au principe accepté de tous qu'il appartient au banc qui entend l'affaire de prendre la décision ultime et que les débats à la réunion plénière de la Commission se limitent aux conséquences en matière de politique d'un avant-projet de décision. L'avant-projet de décision d'un banc est soumis à la réunion par le banc lui-même et expliqué par les commissaires qui le composent. Les faits mentionnés dans l'avant-projet de décision sont tenus pour avérés et ne font pas l'objet de discussions. Aucun vote n'est pris lors de ces réunions et aucune autre procédure n'est utilisée pour vérifier s'il y a consensus. Le président clôt toujours ces réunions en remerciant les commissaires composant le banc d'avoir exposé leur problème à toute la Commission et en disant que tous les commissaires attendront avec impatience la décision du banc quelle qu'elle puisse être. Il n'y a pas de procès-verbal de ces réunions ni de prise de présences.
S'appuyant sur cette description, la Cour soupèse les avantages et inconvénients qu'emporte la pratique de la CRTO de tenir de telles réunions plénières. Puisque tout processus de consultation peut avoir pour effet "d'influencer" les décideurs, la Cour conclut, à la p. 333, que ce n'est pas le critère de l'influence qu'il faut retenir, mais plutôt l'élément de contrainte:
... la question qu'il faut se poser en l'espèce est non pas de savoir si la pratique des réunions plénières de la Commission peut amener les membres d'un banc à changer d'avis, mais plutôt de savoir si cette pratique entrave la capacité des membres de ce banc de statuer selon leurs opinions. Il n'y a rien dans la Loi sur les relations de travail qui autorise le président, les vice-présidents ou les autres commissaires à imposer leur avis à quelque autre commissaire. Cependant, cette situation de droit ne doit pas être contrecarrée par des procédures qui peuvent avoir pour effet de forcer ou d'inciter des membres d'un banc à statuer à l'encontre de leurs propres conscience et opinions.
Se plaçant dans la position d'une personne informée, la Cour décide que la pratique de la CRTO contient suffisamment de mécanismes susceptibles de protéger l'indépendance judiciaire des membres du banc chargés de rendre la décision. Par conséquent, le système mis en place n'est pas susceptible de causer de crainte raisonnable de partialité chez le justiciable (à la p. 334):
La réunion plénière de la Commission tenue conformément à la procédure décrite par le président Adams n'est pas imposée, elle est convoquée à la demande du banc qui a entendu l'affaire ou par l'un de ses membres. Elle est soigneusement organisée pour favoriser la discussion sans qu'il y ait tentative de vérifier s'il y a consensus; il n'est pas dressé de procès-verbal, le vote n'y est pas pris, la présence à la réunion est facultative et les présences n'y sont pas prises. La décision revient entièrement au banc qui a entendu l'affaire. [...] Par ailleurs, il est vrai qu'il est possible de vérifier s'il y a consensus sans recourir à un vote et que cette institutionnalisation du processus de consultation comporte un risque d'influence plus prononcée sur les membres du banc. Cependant, le critère de l'indépendance est non pas l'absence d'influence, mais plutôt la liberté de décider selon ses propres conscience et opinions.
Dans SITBA, la Cour souligne par ailleurs à la p. 326 la nature souvent politique des décisions de la CRTO et la composition tripartite des bancs de cette commission comme des éléments qui justifient une procédure de consultation institutionnalisée. Ces éléments ne sont cependant pas déterminants, mais constituent des indices additionnels. Une réunion plénière s'avérera peut-être le seul moyen pratique de regrouper des membres provenant de divers milieux; cela ne signifie évidemment pas que seuls les organismes tripartites pourront établir de tels mécanismes de consultation. Nous avons vu que la justification de l'institutionnalisation des décisions réside principalement dans l'impératif de cohérence des décisions rendues par les tribunaux administratifs. Que ceux-ci rendent des décisions à haut coefficient politique ou non, ces décisions doivent être compatibles par souci de justice. Le processus de consultation par réunion plénière visant à favoriser la cohérence de la jurisprudence pourrait donc s'avérer acceptable et même désirable pour un organisme comme la Commission, à condition que ce processus ne constitue pas une entrave à la liberté des décideurs de trancher selon leurs conscience et opinions. Il ne faut pas non plus que ce processus, même s'il n'entrave pas la liberté réelle des décideurs, soit conçu de façon telle qu'il suscite une apparence de partialité ou de manque d'indépendance.
Le processus de décision institutionnalisé est en l'espèce assez différent de celui examiné par la Cour dans SITBA. En effet, bien que les "tables de consensus" tenues par la Commission soient en principe facultatives, il ressort du témoignage du membre Claude Pothier que ces discussions collégiales sont, en pratique, imposées lorsque le conseiller juridique détermine que la décision proposée va à l'encontre de la jurisprudence antérieure:
R.... Alors cette fois-là pour littéralement pas bloquer le dossier, on a envoyé, c'était la seule façon, envoyé à la table de discussion le dossier de Noémie Tremblay.
Q.Quand vous dites pour ne pas bloquer le dossier?
R.Ben, écoutez, c'est difficile parce qu'on était pris, moi en tout cas pour un j'étais pris dans une situation pénible où le quorum avait disposé d'une affaire qui n'allait pas à l'encontre de la doctrine ou des décisions antérieures de la commission, parce qu'il n'y en avait pas, il y en avait une je pense et elle était plus favorable à la décision qu'on prenait que l'autre. Il y avait le mémo du Juge Poirier qui était au dossier. Donc, on pouvait difficilement ne pas en tenir compte. La seule façon c'était d'en venir à une discussion globale autour de la table pour débloquer le dossier, pour le faire avancer.
Q.Est-ce que vous auriez pu expédier l'original du document P-10 au secrétariat?
R.Écoutez, la procédure administrative ne nous permettait pas de faire ça. Je pense que j'aurais été carrément blâmé si j'avais passé par-dessus la tête, surtout le bureau administratif et de rendre une décision directement de mon bureau, la discussion avait été faite à mon bureau à l'époque et on avait décidé de prendre cette décision pour une raison très louable.
Q.Je vous ai pas demandé, est-ce que vous auriez pu envoyer directement aux parties, ma question est est-ce que vous auriez pu envoyer au secrétaire de la commission la décision pour qu'elle soit expédiée?
R.Non plus, parce que la procédure installée était obligatoire, tous les dossiers quels qu'ils soient devaient passer par le conseiller juridique. Alors le cheminement unique était de faire parvenir mon dossier à ma secrétaire qui elle l'achemine vers le bureau du conseiller juridique, ensuite il s'en va pour fins d'expédition. S'il y a quelque chose qui bloque, soit que le conseiller juridique remarque une erreur qui s'est glissée dans la citation d'un règlement, [...] le dossier nous est retourné ...
Par ailleurs dans d'autres cas où la décision va soit à l'encontre de décisions antérieures de la commission [...], ou encore à l'encontre de consensus établis autour de la table par l'ensemble des collègues, là le conseiller juridique encore "stoppe" le dossier à ma connaissance personnelle que j'en ai, et si le quorum ne change pas d'opinion, le dossier à ma connaissance personnelle, dans lesquels j'ai été impliqué en tout cas, les dossiers vont soit au bureau du président ou du vice-président et éventuellement reviennent à la table des discussions globales. C'est la procédure que j'ai vécue à la commission depuis neuf (9) ans. [Je souligne.]
Le juge Dugas, qui a entendu les parties et était donc en meilleure position pour apprécier la situation concrète particulière à cette affaire, conclut d'ailleurs des témoignages qu'il y a "consultation imposée" et une "pression systémique" indéniable. Dans ce contexte, le fait que Me Pothier ait, à la fin de son témoignage, reconnu que le vote pris à la réunion plénière ne l'avait pas empêché de maintenir sa décision ne démontre aucunement absence de contrainte.
La Commission soutient qu'en vertu de la directive 45, le quorum demeure toujours maître de sa décision. Comme l'a souligné la Cour dans SITBA, il faut distinguer la simple "influence" de la "contrainte". Mais ce qui est crucial, c'est de déterminer quelle est la situation véritable qui prévaut au sein de l'organisme concerné. En l'espèce, vu les faits,
]es méthodes utilisées à ces réunions pour débattre des questions de politique traduisent[-elles] la nécessité de préserver une ambiance où chaque commissaire présent garde la liberté de se former une opinion sur une question précise et de sauvegarder la responsabilité ultime des membres de chaque banc à l'égard de la décision finale[?]
(SITBA, précité, à la p. 316.)
Je ne le crois pas. Le témoignage du membre Claude Pothier dépeint un système où la contrainte semble effectivement l'emporter sur l'influence, nonobstant toute directive interne à l'effet contraire.
Par ailleurs, la lecture des règles de fonctionnement des réunions plénières de la Commission révèle un ensemble d'éléments susceptibles de créer une apparence de partialité. À mon avis, l'élément indicateur le plus important de ce point de vue se retrouve à la directive 5, qui prévoit que la réunion plénière pourra être demandée non seulement par le quorum chargé de rendre la décision, mais également par le président de la Commission.
Le fait que le président de la Commission, en vertu de la directive 5, puisse soulever une question en réunion plénière sans l'accord du quorum saisi de l'affaire pose un problème particulier en regard du passage suivant de la décision dans SITBA, précitée, à la p. 332:
Il est évident qu'aucu peut être pratiquée pour forcer ou contraindre un décideur à participer à des discussions au sujet de questions de politique soulevées par une affaire sur laquelle il doit statuer.
À mon avis, la simple possibilité que le président réfère, de son propre chef, une question pour discussion en plénière peut en soi constituer une contrainte pour les décideurs. Dans un tel contexte, ceux-ci ne se sentiront peut-être pas libres de refuser de soumettre une question à la "table "table des consensus" lorsque le président le suggère. De plus, la loi prévoit clairement que ce sont les décideurs qui doivent trancher la question. Ce sont donc ces décideurs qui doivent garder l'initiative de la consultation; la leur imposer équivaut à agir d'autorité envers eux et nier le choix exprès du législateur.
La Commission souhaite de toute évidence, par ce mécanisme, mettre à la disposition de ses membres l'ensemble de l'expertise de la Commission et les informer de la jurisprudence existante. Il s'agit là d'un but louable. Le quorum, fort de l'expérience et des opinions de ses collègues, sera peut-être en mesure de rendre une décision plus mûrie. C'est cependant le quorum, et le quorum seul, qui a la responsabilité de rendre la décision. S'il ne souhaite pas consulter, il doit être vraiment libre de ne pas le faire. Cette contrainte, subjective pour les décideurs, pourra également donner lieu à une apparence de partialité objective du point de vue du justiciable. Une consultation imposée crée à tout le moins une apparence de manque d'indépendance, sinon une contrainte réelle.
Le processus de référé prévu à la directive 5 dans les cas de matières nouvelles contourne également la volonté du législateur en cherchant à établir un consensus préalable par des personnes non saisies de la question. Normalement, l'élaboration d'un courant jurisprudentiel se fait par les décideurs effectifs suite à un ensemble de décisions. Le tribunal saisi d'une question nouvelle peut ainsi rendre un certain nombre de jugements contradictoires avant qu'un consensus ne se dégage naturellement. Il s'agit évidemment d'un processus plus long; rien n'indique cependant que le législateur ait voulu qu'il en soit ici autrement. Dans cette optique, je suis d'avis qu'il est particulièrement important que les personnes saisies d'une affaire soient celles qui décident.
D'autres éléments factuels supportent ce constat d'apparence de manque d'indépendance. Par exemple, les réunions plénières de la Commission sont menées de façon à dégager un consensus: le vote à main levée est généralement pris, de même que les présences; un procès-verbal est dressé (directives 34, 35, 39, 44 et 46). Le processus mis en place par la Commission contient donc fort peu de ces mécanismes de protection qui avaient permis à la Cour de conclure que la pratique de la CRTO était conforme à la justice naturelle. Or, ces mécanismes de protection sont importants lorsqu'il s'agit également, comme en l'espèce, de déterminer s'il y a apparence de partialité ou de manque d'indépendance. Certains des éléments du système mis en place par la Commission créent à tout le moins une apparence de "pression systémique", pour reprendre les paroles du juge Dugas.
La décision de la Commission, en tant que produit de ce système de consultation interne, me semble donc avoir été rendue en violation des règles de justice naturelle. La pratique actuelle de la Commission de tenir des réunions plénières sans que les membres du quorum l'aient demandé, de même que les mécanismes de vote et de rédaction d'un procès-verbal, peuvent exercer une pression indue sur les décideurs. Une telle pression peut constituer une atteinte au droit du justiciable d'obtenir une décision d'un tribunal indépendant. Je suis d'avis que le processus institutionnalisé de consultation actuellement utilisé par la Commission peut également susciter une crainte raisonnable de partialité chez le justiciable informé.
Je rejetterais donc l'appel principal pour ce motif.
Il ne faut pas conclure de tout ceci que la Cour ne considère pas comme important l'objectif visé par la Commission, soit d'assurer la cohérence de sa jurisprudence. Nous avons au contraire déjà reconnu les avantages manifestes que pouvait procurer un processus de consultation institutionnalisé. La Cour est par ailleurs consciente de l'ampleur de la tâche qui a été dévolue à la Commission par le législateur, et des difficultés auxquelles peut faire face la Commission dans l'exécution de ces fonctions quasi judiciaires.
Comme nous l'avons déjà dit dans SITBA, précité, les réunions plénières peuvent constituer un instrument de consultation tout à fait conforme aux principes de justice naturelle. Elles ne doivent cependant pas être imposées aux décideurs, et doivent être menées de façon à laisser les décideurs libres de trancher selon leurs conscience et opinions. Le vote, la prise des présences et la rédaction d'un procès-verbal sont donc à déconseiller. Il existe par ailleurs bon nombre d'autres méthodes qui pourraient être utilisées pour informer les membres de la Commission des courants de jurisprudence pertinents ou pour susciter des discussions sur des questions d'importance; je laisse à la Commission le soin de les concevoir.
3. Le rôle joué par le président en l'espèce et l'apparence de partialité
Bien qu'il ne soit pas nécessaire de traiter de cette question aux fins de disposer de l'appel principal, je ferai quand même quelques observations sur le rôle joué par le juge Poirier en l'espèce.
La Loi sur la Commission des affaires sociales donne au président de la Commission le pouvoir de trancher les désaccords qui peuvent survenir au sein d'un quorum:
10. Les décisions sont prises à la majorité des membres et des assesseurs ayant entendu une affaire.
Lorsque les opinions se partagent également sur une question, celle-ci est tranchée par le président ou le vice-président que celui-ci désigne.
Quel a ici été le rôle du président de la Commission? En l'espèce, c'est le président qui a soulevé la question en envoyant une note au quorum où il exposait l'interprétation qu'il aurait donnée au règlement en litige. Ceci a mené à la mise en branle du processus de consultation qui a éventuellement mené au désaccord entre les deux décideurs préalablement unanimes. Une fois le désaccord constaté, c'est encore le président qui a tranché la question dans le sens qu'il avait indiqué dès sa première intervention.
Soulignons tout d'abord que la Cour ne remet nullement en question la bonne foi ou l'impartialité du président de la Commission en l'espèce; la question qui nous préoccupe ici en est une d'apparence de partialité, et non pas de partialité réelle.
Je mettrai de côté pour les fins de la discussion la question des mécanismes formels de consultation déjà examinée plus haut. Même si ces mécanismes avaient été conformes à la justice naturelle, je suis d'avis que le fait que le président ait exprimé son opinion aux membres du quorum, les invitant à reconsidérer leur décision, pour ensuite se retrouver décideur, est peu compatible avec les principes de justice naturelle. Il s'agit d'un cas assimilable au cas-type de la "prise de position antérieure" que de Smith décrit ainsi:
[traduction] Il peut y avoir récusation pour motif de partialité lorsqu'un membre d'un tribunal administratif a un intérêt dans la question en raison de son identification à l'une des parties ou lorsqu'il a, d'une autre façon, fait preuve de partialité relativement à la question.
. . .
Dans la plupart des cas, il s'agit de magistrats qui ont tranché une question après avoir fermement pris parti en s'opposant ou en se montrant favorable de façon concrète à la cause d'une partie ou d'un requérant devant eux.
(De Smith's Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), aux pp. 270 et 271.)
De Smith reconnaît que, de par la nature de leurs fonctions, certains membres de tribunaux administratifs peuvent devoir cumuler divers rôles. Voici ainsi ce qu'il écrit à la p. 271 au sujet du rôle des membres de commissions chargés de délivrer des permis:
[traduction] À certains égards, toutefois, les juges chargés de délivrer des permis se trouvent dans une situation particulière. En ce qui concerne l'octroi et le renouvellement des permis de débits de boissons dans leur ressort, ces juges ont le droit d'adopter une politique générale, fondée sur leurs propres enquêtes et leurs connaissances personnelles ainsi que sur leur évaluation des exigences locales; ils sont parfois membres de l'administration locale, qui peut avoir adopté des politiques de planification urbaine susceptibles d'influer sur l'emplacement futur des débits de boissons; ils peuvent s'opposer personnellement au renouvellement d'un permis et faire partie par la suite de la commission de contrôle et y voter. Toutefois, ils sont inhabiles s'ils ont pris des mesures concrètes pour s'opposer au renouvellement de façon à soulever une véritable probabilité qu'ils ne seront pas en mesure d'entendre et de trancher la demande dans un esprit judiciaire. [Je souligne.]
Les magistrats auxquels de Smith fait référence cumulent ces diverses fonctions par l'effet de la loi qui leur attribue leurs pouvoirs. Les impératifs de justice naturelle doivent donc composer avec la volonté arrêtée du législateur de confier au tribunal administratif plusieurs fonctions qui se chevauchent. Or, en l'espèce, la procédure de consultation interne utilisée par la Commission n'est pas créée par le législateur; et même si elle l'était, elle ne prévoit pas que le président se saisisse des dossiers à la place du conseiller juridique. Il y a donc moins de raisons de tolérer que le président joue plusieurs rôles au sein même du processus décisionnel.
En outre, l'art. 10 de la Loi sur la Commission des affaires sociales permet expressément au président de désigner un vice-président pour trancher les désaccords entre les membres d'un quorum. Étant donné la part active qu'il avait prise au débat, le président aurait dû confier la décision à un de ses vice-présidents. Il ne l'a pas fait. Le rôle actif joué par le président Poirier dans cette affaire me semble donc de nature à susciter une crainte raisonnable de partialité chez l'observateur informé.
L'intimée a également plaidé que la procédure suivie viole la règle audi alteram partem en ce que le président n'avait pas entendu les parties lorsqu'il a finalement tranché la question. La Cour a déjà examiné cette question dans SITBA. Elle souligne aux pp. 335 à 338 l'importance de distinguer entre les discussions portant sur des questions de fait et celles portant sur des questions de droit:
La détermination et l'évaluation des faits sont des tâches délicates qui dépendent de la crédibilité des témoins et de l'évaluation globale de la pertinence de tous les renseignements présentés en preuve. En général, les personnes qui n'ont pas entendu toute la preuve ne sont pas à même de bien remplir cette tâche et les règles de justice naturelle ne permettent pas à ces personnes de voter sur l'issue du litige. Leur participation aux discussions portant sur ces questions de fait pose moins de problèmes quand elles ne participent pas à la décision finale. Cependant, j'estime que ces discussions violent généralement les règles de justice naturelle parce qu'elles permettent à des personnes qui ne sont pas parties au litige de faire des observations sur des questions de fait alors qu'elles n'ont pas entendu la preuve.
. . .
Il faut aborder les questions de politique de manière différente parce qu'elles ont, par définition, des conséquences qui vont au-delà du règlement du litige particulier entre les parties. Bien qu'elles découlent de faits précis, elles constituent l'expression d'un principe ou de normes apparentées au droit. Puisque ces questions font appel à l'analyse des lois, des décisions antérieures et des besoins sociaux qui sont perçus, les conséquences d'une décision de politique prise par la Commission ne dépendent pas, dans une certaine mesure, de l'intérêt immédiat des parties, même si elles peuvent avoir un effet sur l'issue de la plainte.
... Il faut maintenant examiner les conditions dans lesquelles les réunions plénières de la Commission doivent être tenues afin de respecter la règle audi alteram partem. À cet égard, la seule violation possible de la règle a lieu quand on propose une nouvelle politique ou un nouvel argument à une réunion plénière de la Commission et qu'une décision fondée sur cette politique ou cet argument est rendue sans qu'on accorde aux parties la possibilité de répliquer.
La question sur laquelle la Commission devait se prononcer était clairement une question de droit, à savoir si les "pansements et bandages entraient dans la définition d'équipement médical" au sens de l'art. 10.04 du Règlement de l'aide sociale alors en vigueur. Les parties avaient d'ailleurs choisi de plaider par écrit et n'ont, de toute évidence, pas fait de représentation à l'audition.
En l'espèce, il n'y a aucune preuve que des arguments de droit nouveaux aient été soulevés à la "table des consensus". Le processus de consultation n'a donc pas violé la règle audi alteram partem. Passant à l'étape suivante, il ne semble pas non plus que de nouveaux éléments aient été considérés par le président à l'étape de la décision. Celui-ci a, en fait, décidé sur la base du dossier écrit tel que constitué par le quorum. Comme le souligne la Cour dans SITBA, précité, à la p. 339:
... la règle relative aux arguments juridiques ou de politique qui ne soulèvent pas des questions de fait est un peu moins sévère puisque les parties n'ont que le droit de présenter leur cause adéquatement et de répondre aux arguments qui leur sont défavorables. Ce droit n'inclut pas celui de reprendre les plaidoiries chaque fois que le banc se réunit pour débattre l'affaire.
Je ne crois donc pas que les faits de cette affaire font voir une violation de la règle audi alteram partem. La Cour note d'ailleurs que la Commission a depuis modifié sa pratique et qu'elle a pris l'heureuse initiative de donner aux parties l'occasion de se faire entendre par le président ou vice-président chargé de trancher un désaccord. En l'espèce, le seul reproche que l'on peut adresser au président est donc d'avoir tranché le désaccord entre les décideurs alors qu'il s'était déjà exprimé sur la question.
4. La nature de la première "décision"
Je suis d'accord sur ce point avec le dispositif choisi par le juge Dugas, soit que la seule décision en l'espèce est celle consignée au document P-9 (la "deuxième" décision, [1983] C.A.S. 713). Comme le juge Dugas, je suis d'avis que la première "décision" rendue par les membres du quorum n'était dans leur esprit qu'un projet, qu'une opinion provisoire.
À cet égard, l'analyse de l'intention des décideurs doit se faire en tenant compte du processus de consultation institutionnalisé qui existait au moment où la décision a été rendue, même si ce processus s'avère aujourd'hui contrevenir aux règles de justice naturelle. La Cour ne peut pas faire abstraction du cadre dans lequel la décision a été rendue pour décider du caractère définitif ou non de celle-ci.
Je souligne finalement que la procédure de signature anticipée des projets de décisions par les membres et assesseurs suivie en l'espèce m'apparaît être à déconseiller. Même si cette procédure s'avère pratique, elle ne fait qu'ajouter à l'apparence de partialité lorsqu'un décideur décide de modifier son opinion après libre consultation avec ses collègues. Le justiciable qui voit une "décision" qui lui était favorable se changer en décision défavorable ne pensera pas qu'il s'agit du processus normal de consultation; il aura plutôt l'impression qu'une pression extérieure a bel et bien fait changer d'avis les personnes d'abord favorables à sa cause.
VI -- Conclusions
Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter les appels principal et incident avec dépens.
Pourvois principal et incidents rejetés avec dépens.
Procureurs de l'appelante: McCarthy, Tétrault, Québec.
Procureurs de l'intimée: Gauthier, Bergeron & Faribault, Magog.
* Motifs déposés le 16 avril 1992.
