Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445 (25 juin 1992)

Imprimer

Sens de l'arrêt : Le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté. Les questions 1 à 5 reçoivent une réponse négative. La Cour refuse de répondre à la sixième question

Numérotation :

Référence neutre : [1992] 2 R.C.S. 445 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1992-06-25;.1992..2.r.c.s..445 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Partage des pouvoirs - Taxation - Taxe sur les produits et services - La Loi sur la TPS est‑elle ultra vires du Parlement intégralement ou en partie? - Les fournisseurs aux termes de la Loi sur la TPS sont‑ils autorisés à recouvrer sur le Trésor les dépenses engagées pour percevoir et remettre la TPS? - Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3), 92(13), 103 - Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15, partie IX.

Droit constitutionnel - Immunité intergouvernementale à l'égard de la taxation - Affectation des fonds des provinces - La Loi sur la TPS oblige les provinces à percevoir et à remettre la TPS sur les fournitures taxables lorsqu'elles agissent à titre de fournisseurs - L'obligation de percevoir et de remettre la TPS équivaut‑elle à une taxation des biens de la province ou à une affectation des fonds des provinces à des fins fédérales? - Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3), 125, 126 - Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15, partie IX.

Mandat - Obligations du mandant - Rémunération du mandataire - Les vendeurs de fournitures taxables sont nommés mandataires de la Couronne du chef du Canada aux termes de la Loi sur la TPS aux fins de la perception et de la remise de la TPS - Les vendeurs sont‑ils autorisés à recouvrer les dépenses engagées pour percevoir et remettre la TPS? - Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15, art. 122, 123, 221, 240, 346.

Appel - Renvoi - Question abstraite - La Cour doit‑elle refuser de répondre à la question?.

Pratique - Intervenants - Nouvelles questions - Renvoi - Les nouvelles questions soulevées par un intervenant ne s'inscrivent pas dans le cadre du renvoi - La Cour doit‑elle examiner les arguments de l'intervenant?.

Le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Alberta a renvoyé à la Cour d'appel de cette province plusieurs questions qui contestent la constitutionnalité de la taxe fédérale sur les produits et services ("TPS"), qui a été adoptée par la partie IX de la Loi sur la taxe d'accise ("Loi sur la TPS"). La TPS, une taxe à la valeur ajoutée, est conçue comme une taxe à la consommation. Elle est imposée sur toute fourniture autre qu'une fourniture exonérée. La taxe s'applique chaque fois qu'une fourniture taxable est vendue. Dans la mesure où l'acheteur d'une fourniture taxable utilise ce bien ou ce service dans la production d'autres fournitures taxables, il a le droit de recevoir un "crédit de taxe sur les intrants" et peut recouvrer du gouvernement la taxe qu'il a payée. Un certain nombre d'organismes subordonnés créés par les gouvernements provinciaux, comme les municipalités, les universités, les collèges publics, les hôpitaux publics, les écoles et les administrations scolaires, ont le droit de réclamer des crédits de taxe sur les intrants dans la mesure où leurs achats sont utilisés pour produire des fournitures taxables et ils sont admissibles à un rabais spécial d'une partie de la taxe versée sur d'autres achats. Les provinces ne sont pas tenues de payer la taxe sur leurs achats. Aux termes de la Loi sur la TPS, tous les vendeurs d'une fourniture taxable, y compris les provinces, sont nommés mandataires de la Couronne du chef du Canada aux fins de la perception et de la remise de la TPS.

Voici les questions renvoyées devant la Cour d'appel:

1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,

a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,

b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou

c) autrement,

porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?

3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,

b)l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et

c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'art. 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?

5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867, l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes

a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou

b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable

est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?

6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

c)l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et

d)l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

La Cour d'appel a été unanime, sauf en ce qui concerne la quatrième question. Elle a répondu par la négative à la première question, bien que les dispositions mentionnées dans la question 5a) et b) ne lient pas la province. Elle a répondu à la deuxième question par la négative. La troisième question a reçu une réponse affirmative, mais avec quatre restrictions. Elle a répondu par l'affirmative à la quatrième question avec des restrictions différentes pour les juges de la majorité et de la minorité, et par l'affirmative à la cinquième question, dans la mesure où les dispositions législatives sur la TPS avaient pour but d'imposer à la province des obligations en matière de perception et de remise. Elle a refusé de répondre à la sixième question.

Le procureur général du Canada se pourvoit contre l'arrêt de la Cour d'appel relativement aux réponses de cette cour aux questions 1, 3, 4 et 5. Le procureur général de l'Alberta se pourvoit en ce qui a trait aux réponses aux questions 1, 2, 3, 4 et 6. Devant notre Cour comme devant la Cour d'appel, le procureur général de l'Ontario a cherché à soulever un nouveau moyen pour contester la constitutionnalité de la Loi sur la TPS, lorsqu'il a fait valoir que la Loi n'a jamais été adoptée correctement par le Parlement parce que les règles en matière de "clôture" et de "guillotine", invoquées par le gouvernement fédéral lors de l'adoption de la Loi sur la TPS, sont elles‑mêmes ultra vires.

Arrêt: Le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté. Les questions 1 à 5 reçoivent une réponse négative. La Cour refuse de répondre à la sixième question.

Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: Dans son ensemble, la Loi sur la TPS constitue un exercice valide du pouvoir fédéral en matière de taxation prévu au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. La Loi sur la TPS est qualifiée à bon droit comme ayant un rapport avec un mode ou un système de taxation. Elle n'a d'autre but que de procurer des recettes au gouvernement fédéral, et l'effet de la Loi sur des matières qui relèvent de la compétence provinciale est nécessairement accessoire à ce but. Le moyen choisi pour produire des recettes est une taxe à la valeur ajoutée qui s'applique à toute la chaîne de production avec des crédits de taxe sur les intrants accordés à l'égard des fournitures taxables utilisées dans la production d'autres fournitures taxables. Établir une distinction entre le système des crédits de taxe sur les intrants et les parties concernant le prélèvement de deniers dans la Loi modifierait d'une manière fondamentale le caractère de la taxe -- d'une taxe à la valeur ajoutée elle deviendrait une taxe fédérale sur la vente au détail -- et constituerait une exception au texte du par. 91(3), que les termes "tous modes ou systèmes de taxation" ne peuvent raisonnablement appuyer. Le moyen choisi est assez bien intégré au régime de la Loi sur la TPS dans son ensemble que l'empiétement sur la compétence provinciale est justifié.

Les fournisseurs inscrits aux termes de la Loi sur la TPS n'ont pas le droit aux termes de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 d'être remboursés par le Trésor canadien de toutes les dépenses et tous les frais engagés pour percevoir la TPS. L'article 103 est une disposition d'affectation de crédits qui permet au gouvernement du Canada de prélever des fonds sur le Trésor pour produire des recettes sans qu'il soit nécessaire de demander chaque année des crédits parlementaires. Il a pour but d'immuniser le mécanisme de perception de recettes pour le gouvernement fédéral contre les incertitudes découlant de l'affectation de crédits annuels par le Parlement. Il n'a jamais été question de créer un droit applicable en vertu de la loi à l'égard des tiers, leur permettant de recevoir une contrepartie pour les fonctions de perception de recettes que leur impose le législateur. Même si l'art. 103 devait conférer au gouvernement fédéral le pouvoir d'indemniser ces tiers, il ne créerait pas à leur égard le pouvoir corrélatif d'exiger le versement de ces paiements. La décision de dépenser les crédits affectés relève du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.

De même, les vendeurs de fournitures taxables, à titre de mandataires du gouvernement pour la perception et la remise de la TPS, ne sont pas autorisés en vertu de la common law à recouvrer les dépenses engagées au cours du mandat. Premièrement, la présomption selon laquelle une indemnisation doit être payée, lorsqu'un bien est pris aux termes d'une loi, à moins que cela ne soit expressément exclu dans le texte de la loi, ne s'applique pas dans le cas du régime de perception de la TPS étant donné que le fournisseur n'est "dépossédé" d'aucun bien par l'imposition des obligations en matière de perception et de remise de la TPS. Deuxièmement, le Parlement a le droit d'imposer, aux termes d'une loi, des obligations en matière de perception de taxes sans rembourser les personnes auxquelles elles sont imposées. De toute façon, la Loi sur la TPS prévoit un droit limité à un remboursement sous forme de crédit transitoire pour la petite entreprise. Étant donné que le législateur a bien pris en considération la question de l'indemnisation en prévoyant une indemnisation partielle dans certains cas, on ne peut se fonder sur les droits découlant de la common law qui auraient pu s'appliquer n'eût été la loi. Troisièmement, il n'est nullement question d'un rapport contractuel entre les vendeurs de fournitures taxables et le gouvernement du Canada. En l'absence de contrat, l'obligation des mandants en vertu de la common law de verser une rémunération pour les services rendus ne s'applique pas aux vendeurs de fournitures taxables. Quatrièmement, bien qu'il existe une obligation pour le mandant d'indemniser un mandataire pour la responsabilité envers les tiers engagée de bonne foi dans le cadre du mandat, le respect d'une obligation imposée par la loi constituerait un moyen de défense dans le cas peu probable de la présentation de telles allégations de responsabilité. Enfin, la prétention selon laquelle les fournisseurs inscrits ont un droit de restitution contre le gouvernement fédéral pour les frais et les dépenses liés à la perception de la TPS n'est pas fondée.

La Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867. L'obligation pour la province, imposée par la Loi sur la TPS, de percevoir la TPS des acheteurs de fournitures taxables et de la remettre lorsque la province agit à titre de fournisseur n'équivaut pas à l'imposition d'une taxe sur un bien de la province. La TPS ne devient payable qu'en vertu des opérations dans lesquelles le fournisseur s'est départi d'un intérêt dans le bien pour le transmettre à l'acheteur. C'est de toute évidence l'acheteur et non le vendeur qui est tenu de payer la taxe. La possibilité que l'application de la TPS sur la vente d'un bien d'une province puisse réduire les recettes de la province ne transforme pas la TPS en une "taxe" sur un bien de la province. Le calcul de la TPS comme une fraction d'un prix dont une partie constitue une taxe provinciale n'équivaut pas à une taxe fédérale imposée sur une taxe provinciale. Le prix payé pour une fourniture taxable, comprenant une composante qui est une taxe provinciale, est la mesure choisie par le législateur pour calculer l'obligation de l'acheteur de payer la TPS.

La Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867. L'obligation que la Loi impose aux provinces de percevoir et de remettre la TPS lorsqu'elles agissent à titre de fournisseurs n'équivaut pas à une affectation par le Parlement des fonds des provinces à des fins fédérales. L'obligation n'est de toute évidence pas la même qu'une obligation de prélever une somme d'argent sur le Trésor de la province pour la verser au gouvernement fédéral. Le législateur fédéral a simplement imposé aux fournisseurs certains fardeaux administratifs qui sont nécessairement accessoires à un régime de "taxation" fédéral valide selon le sens dans lequel ce terme est utilisé au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est seulement dans la mesure où la province agit à titre d'entreprise commerciale qu'elle devient assujettie à ces fardeaux.

Il ne convient pas de répondre à la sixième question. Cette question est très abstraite et il n'est pas possible d'y donner une réponse utile dans sa forme actuelle.

Il ne convient pas d'examiner les arguments du procureur général de l'Ontario. Les questions que l'intervenant cherche à soulever, qui se rapportent à la régularité de l'adoption de la Loi sur la TPS, n'entrent pas dans le cadre visé par le renvoi.

Les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé: La Loi sur la TPS est intra vires du Parlement. La Loi relève manifestement du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. La TPS, une taxe sur la valeur ajoutée, est conçue pour prélever des deniers. Elle est, de par son caractère véritable, un mode ou système de taxation et il n'est donc pas nécessaire de chercher davantage à savoir si elle peut se justifier comme étant nécessairement accessoire au régime législatif. Son incidence possible sur les activités relevant du pouvoir de réglementation des provinces est sans importance. Il en résulte que les dispositions de la Loi sur la TPS relatives à la perception, qui font simplement partie intégrante du mode ou système de taxation adopté par le Parlement, sont également intra vires. Rien ne permet de croire qu'elles ont été adoptées dans quelque autre but que de percevoir la taxe, et l'on ne doit pas les considérer à la légère comme étant un artifice. Séparer les dispositions de la Loi qui n'aboutissent pas au prélèvement de deniers de celles qui ont ce résultat, donnerait un système de taxation complètement différent. Cela ferait obstacle au pouvoir discrétionnaire du Parlement de prélever des sommes d'argent par tout mode ou système de taxation. Il est sans importance que les dispositions relatives à la perception puissent avoir une incidence sur la propriété et les droits civils. Il n'existe pas de cloison étanche entre le domaine législatif fédéral et celui qui est visé par la propriété et les droits civils. Il est inévitable qu'il y ait certains chevauchements.

L'article 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne fait que prévoir le paiement de sommes d'argent sur le Trésor du Canada. Il n'impose pas au Canada l'obligation légale distincte d'indemniser les percepteurs. Il fait plutôt mention des frais, charges et dépenses que doit acquitter le gouvernement du Canada en vertu d'une loi ou d'un contrat indépendamment de l'art. 103. Quelle que puisse être l'obligation de la Couronne, en common law, de payer les fournisseurs pour percevoir la taxe, en prévoyant un crédit transitoire unique pour la petite entreprise afin de l'aider à faire face au coût initial de l'observation de la Loi, le Parlement a indiqué clairement qu'il n'entend pas donner d'autre indemnité à cet égard.

Pour les motifs exposés par le juge en chef Lamer, la Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867. La TPS n'est pas, de par son caractère véritable, une taxe sur la propriété de la province. C'est une taxe imposée à quiconque achète des produits ou des services et elle est simplement perçue par la province en commun avec d'autres fournisseurs de produits et de services. La province ne se trouve pas dans une situation différente de celle de l'employeur obligé de faire des retenues en application de la Loi de l'impôt sur le revenu.

L'article 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde à la province le pouvoir exclusif de prélever des deniers sur son Trésor à des fins provinciales. Le gouvernement fédéral ne peut pas faire supporter à une province le coût de l'exercice d'une activité fédérale dans cette province. Il ne s'ensuit toutefois pas qu'une obligation administrative, raisonnablement imposée à une province par le Parlement dans le cadre de l'adoption d'une mesure législative relevant manifestement de la compétence fédérale, sera invalide parce que l'exécution de cette obligation aura pour conséquence d'imposer quelque dépense à la province. En créant un système de taxation, ce qui relève, de par son caractère véritable, du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement peut accessoirement exiger des provinces qu'elles assument ce fardeau. Autrement, le large pouvoir de taxation conféré par cette disposition se trouverait contrarié.

Il ne convient pas de répondre à la sixième question. Le Parlement a jugé bon de ne pas imposer de droits et de taxes du genre de ceux qui sont visés à cette question. La Cour desservirait la nation si elle tentait de répondre dans l'abstrait à des questions soulevant des points aussi fondamentaux.

Pour les motifs exposés par le juge en chef Lamer, il ne convient pas d'examiner les arguments du procureur général de l'Ontario.


Texte :

Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445

DANS L'AFFAIRE DE l'article 27 de la Judicature Act,

R.S.A. 1980, ch. J‑1

ET DANS L'AFFAIRE d'un renvoi du

lieutenant‑gouverneur en conseil à la

Cour d'appel de l'Alberta pour qu'elle donne

un avis sur les questions énoncées dans le

décret O.C. 538/90 relativement au projet de loi C‑62,

proposé par la Chambre des communes du Canada

en vue de modifier la Loi sur la taxe d'accise,

le Code criminel, la Loi sur les douanes,

le Tarif des douanes, la Loi sur l'accise,

la Loi de l'impôt sur le revenu, la Loi sur

la statistique et la Loi sur la Cour

canadienne de l'impôt

entre

Le procureur général du Canada Appelant

c.

Le procureur général de l'Alberta Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général de la Colombie‑Britannique,

le procureur général de la Saskatchewan et

la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante Intervenants

et entre

Le procureur général de l'Alberta Appelant

c.

Le procureur général du Canada Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général de la Colombie‑Britannique,

le procureur général de la Saskatchewan et

la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante Intervenants

Répertorié: Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services

Nos du greffe: 22635, 22664.

1992: 24, 25 février; 1992: 25 juin.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson* et Iacobucci.

en appel de la cour d'appel de l'alberta

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1991), 82 Alta. L.R. (2d) 289, 117 A.R. 321, 84 D.L.R. (4th) 577, [1992] 1 W.W.R. 1, dans l'affaire d'un renvoi concernant la taxe fédérale sur les produits et services. Le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté.

T. B. Smith, c.r., James M. Mabbutt, c.r., et James N. Shaw, pour l'appelant/intimé.

James C. MacPherson, Peter J. McIntyre et Gina A. Ross, pour l'intimé/appelant.

Janet E. Minor, Peter Landmann et John Terry, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Hunter W. Gordon, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Graeme G. Mitchell, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

F. J. C. Newbould, c.r., et Freya Kristjanson, pour l'intervenante la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante.

//Le juge en chef Lamer//

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci rendu par

Le juge en chef Lamer --

1. Les faits

Les présents pourvois portent sur une contestation de la constitutionnalité de la taxe fédérale sur les produits et services. Les dispositions législatives relatives à la taxe sur les produits et services (ci-après la "Loi sur la TPS") ont été adoptées par le Parlement en décembre 1990 dans la partie IX de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15. Elles ont reçu la sanction royale le 17 décembre 1990 (L.C. 1990, ch. 45, art. 12). La taxe sur les produits et services ("TPS") est calculée au taux de sept pour cent et ce taux s'applique à la plupart des ventes de fournitures taxables, qui comprennent la plupart des produits et services. Les gouvernements provinciaux ne sont pas tenus de payer la taxe sur leurs achats. Toutefois, un certain nombre d'organismes subordonnés créés par les gouvernements provinciaux, comme les municipalités, les universités, les collèges publics, les hôpitaux publics, les écoles et les administrations scolaires, appelés par souci de commodité le "secteur MUSH", sont tenus de payer la taxe.

La TPS est conçue comme une taxe à la consommation. À cette fin, la Loi sur la TPS vise trois catégories de produits et services. Une taxe de sept pour cent s'applique à la vente des fournitures taxables. Dans la mesure où l'acheteur d'une fourniture taxable utilise ce bien ou ce service dans la production d'autres fournitures taxables, il a le droit de recevoir un "crédit de taxe sur les intrants" et peut recouvrer du gouvernement la taxe qu'il a payée. Le secteur MUSH a le droit de réclamer des crédits de taxe sur les intrants dans la mesure où ses achats sont utilisés pour produire des fournitures taxables et il est admissible à un remboursement spécial d'une partie de la taxe versée sur d'autres achats.

Par définition, dans la mesure où des fournitures taxables ne sont pas utilisées par l'acheteur pour produire d'autres fournitures taxables, elles sont consommées par l'acheteur. Dans ces cas‑là, l'acheteur ne peut récupérer, par le mécanisme de crédit de taxe sur les intrants, la taxe qu'il a déjà payée. Par conséquent, la TPS est perçue et remboursée à chaque étape du processus de production jusqu'à la consommation finale d'une fourniture taxable, la taxe payée ne pouvant être récupérée par l'acheteur à cette étape.

Aucune taxe n'est payée par le consommateur final sur les fournitures exonérées et les fournitures détaxées. Toutefois, en ce qui a trait aux fournitures exonérées, le vendeur, tout en payant la TPS sur les achats, n'a pas le droit à un crédit de taxe sur les intrants. En conséquence, dans le cas des fournitures exonérées, la TPS est payée au gouvernement fédéral à l'avant‑dernière étape dans la chaîne de production plutôt que par le consommateur final. En principe, les fournitures détaxées entraînent la TPS de la même manière que toute autre fourniture taxable tout au long de la chaîne de production jusqu'au consommateur final. Toutefois, le consommateur paye une taxe établie à "0 p. 100" et les fournisseurs ont droit au crédit de taxe sur les intrants, de manière que le gouvernement fédéral ne retire de recette nette de la production et la vente de ces produits à aucune étape de la chaîne de production.

Par le décret daté du 11 octobre 1990, le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Alberta a renvoyé plusieurs questions relatives à la validité et à l'effet de la Loi sur la TPS devant la Cour d'appel de l'Alberta, aux termes de l'art. 27 de la Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1. Voici le texte de ces questions:

1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,

a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,

b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou

c) autrement,

porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?

3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,

b) l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et

c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'article 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?

5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867, l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes

a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou

b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable

est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?

6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

c)l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et

d)l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

Ces six questions constitutionnelles ont été énoncées par le Juge en chef le 14 novembre 1991 et constituent le fondement des présents pourvois.

La Cour d'appel de l'Alberta a été unanime, à l'exception de la dissidence du juge Côté sur la quatrième question: (1991), 82 Alta. L.R. (2d) 289, 117 A.R. 321, 84 D.L.R. (4th) 577, [1992] 1 W.W.R. 1. Elle a répondu par la négative à la première question, bien que les dispositions mentionnées dans la question 5a) et b) ne lient pas la province. Elle a répondu à la deuxième question par la négative.

La troisième question a reçu une réponse affirmative, mais avec quatre restrictions: le remboursement était possible pourvu que les frais a) ne constituent pas des salaires ou une rémunération pour du temps et des efforts, b) aient été engagés dans le cadre des activités du fournisseur à titre de mandataire du gouvernement fédéral pour percevoir la taxe, c) soient raisonnablement attribuables à l'intérêt du Canada dans la taxe et d) aient été engagés de manière raisonnable et sans négligence ou illégalité connue.

La Cour d'appel a répondu par l'affirmative à la quatrième question avec des restrictions différentes pour les juges de la majorité et pour le juge Côté, dissident. Elle a répondu par l'affirmative à la cinquième question, dans la mesure où la Loi sur la TPS avait pour but d'imposer à la province des obligations en matière de perception et de remise. Elle a refusé de répondre à la sixième question.

Le procureur général du Canada se pourvoit contre l'arrêt de la Cour d'appel relativement aux réponses de cette cour aux questions 1, 3, 4 et 5 du Renvoi. Le procureur général de l'Alberta se pourvoit également en ce qui a trait aux réponses aux questions 1, 2, 3, 4 et 6. Par une ordonnance de notre Cour, les deux pourvois ont été réunis et les dates d'audience ont été fixées aux 24 et 25 février 1992.

2. L'arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1991), 84 D.L.R. (4th) 577

(1)Les juges de la majorité (le juge en chef Laycraft et les juges Kerans, Hetherington et Stratton, le juge Côté est dissident en partie)

La Cour d'appel, à la majorité, a conclu que le système de perception créé par la Loi sur la TPS n'était pas ultra vires du Parlement du Canada. Séparer les dispositions de la Loi sur la TPS qui ne donnent pas lieu à une perception de fonds — le système de crédit de taxe sur les intrants et le processus relatif aux fournitures détaxées — de celles qui ont cet effet, entraînerait un système de taxation entièrement différent de celui que le législateur envisageait. La taxe, au lieu d'être une taxe à la valeur ajoutée, deviendrait une taxe de vente au détail.

La Cour d'appel a conclu que le par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne limite nullement le choix par le Parlement d'un système de taxation et que les dispositions qui ne portent pas sur la perception de sommes d'argent sont nécessairement accessoires à l'ensemble du régime de la TPS.

La Cour d'appel a en outre conclu que diverses dispositions de la Loi sur la TPS — notamment les dispositions sur les mandataires et les fiducies et sur l'imposition aux fournisseurs d'exigences précises en matière de comptabilité — empiètent d'une manière importante sur des questions traditionnellement assujetties à la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils dans la province aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. Sur le fondement de l'arrêt de notre Cour General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, la Cour d'appel a conclu qu'"un critère strict" était nécessaire pour déterminer si les dispositions contestées étaient suffisamment intégrées dans le régime global de la loi pour être justifiées. Toutefois, la cour a souligné que la Loi sur la TPS a pour objet l'imposition d'une taxe à la valeur ajoutée aux consommateurs de fournitures taxables et aux fournisseurs de fournitures exonérées et a conclu que le gouvernement a atteint cet objectif en exigeant d'un fournisseur qu'il paye la taxe au moment de l'achat et ensuite qu'il puisse récupérer par le régime de crédit de taxe sur les intrants, la partie du paiement qui se rapporte à la production et à la vente d'autres fournitures taxables. De l'avis de la Cour d'appel, ces dispositions de la Loi sur la TPS sont essentielles pour que la loi atteigne son objectif et leur inclusion dans le régime est par conséquent justifiée. En conséquence, le critère de l'accessoire nécessaire est respecté.

En ce qui a trait à la troisième question, la Cour d'appel a dit qu'il existe une présomption générale de common law contre la prise d'un bien sans le paiement d'une contrepartie. Toutefois, elle a conclu qu'il n'était pas nécessaire d'avoir recours à cette doctrine générale, étant donné que les par. 221(1) et 222(1) de la Loi sur la TPS désignent de manière unilatérale les vendeurs de fournitures taxables à titre de mandataires de la Couronne du chef du Canada pour la perception de la TPS et à titre de fiduciaires de l'État en ce qui a trait aux sommes perçues. Par conséquent, les obligations plus précises de common law à l'égard des mandants qui doivent rembourser les mandataires des dépenses engagées dans le cadre de leur mandat sont directement applicables. La cour a conclu que les obligations du mandant ou de la personne qui demande des services s'inscrivent dans deux catégories distinctes: une contrepartie pour le temps et les efforts consacrés dans le cadre du mandat, et l'indemnisation des dépenses ou des frais engagés par des tiers. La cour a conclu que, en l'absence d'un contrat, un mandant n'est nullement tenu de rembourser un mandataire relativement au temps et aux efforts consacrés dans le cadre du mandat. Sur ce fondement, la cour a dit, à la p. 589:

[traduction] En faisant valoir que, en l'espèce, le Canada conclut de façon implicite un contrat pour rembourser les fournisseurs relativement à leur temps et à leurs efforts, on invente à la fois une intention et une apparence. Le Canada ne fait pas de telles promesses et aucune personne raisonnable ne pourrait penser qu'il le fait vraiment. Aucune des parties au présent renvoi ne laisse entendre qu'il existe un tel contrat, exprès ou implicite. Toutefois, (comme nous l'avons mentionné), c'est là le critère de common law en matière de rémunération. Les ouvrages de base sur la restitution ne semblent pas non plus appuyer le remboursement de ces services.

Par conséquent, nous concluons que, indépendamment de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Canada n'est pas tenu de payer les fournisseurs pour leur temps et leur peine.

Par ailleurs, la Cour d'appel a conclu qu'un mandant a une obligation de common law d'indemniser le mandataire pour les dépenses et les frais spéciaux engagés par des tiers dans le cadre du mandat. Bien qu'il soit évident qu'une loi valide peut éteindre cette obligation, la cour a conclu qu'aucune disposition de la Loi sur la TPS n'a cet effet. La plus grande partie des opérations et des versements en matière de TPS ne comporterait pas de telles dépenses ou frais et par conséquent n'entraînerait pas l'obligation pour le Canada de rembourser les vendeurs de fournitures taxables. Toutefois, dans les situations où de tels frais ont été engagés, il serait juste que le Canada, le mandant, rembourse sa part équitable de ses dépenses ou de ses frais à ses mandataires. Par conséquent, et seulement dans cette mesure, la cour a conclu à l'existence de l'obligation de remboursement ou d'indemnisation.

Compte tenu de ses conclusions en ce qui a trait à l'obligation de remboursement de la common law, la Cour d'appel a jugé qu'il n'était pas nécessaire de trancher la question de savoir si l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 impose une obligation de remboursement indépendamment de la common law. Toutefois, lorsque l'obligation de remboursement de la common law s'applique, la cour a conclu que, en vertu de l'art. 103, le respect de cette obligation constitue une première charge sur le Trésor canadien. De l'avis de la cour, l'expression "première charge" à l'art. 103 est incompatible avec l'idée que de tels paiements sont facultatifs.

La Cour d'appel s'est dite d'avis que l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde à une province l'immunité contre une taxe imposée sur ses biens par le Canada et que le Canada jouit de la même immunité relativement à la taxation par les provinces. Cette double immunité constitue l'une des [traduction] "balises" essentielles au fonctionnement d'un système de gouvernement fédéral. La cour a considéré que l'art. 125 a pour but d'éliminer la tentation pour un gouvernement de retirer des recettes, non pas directement des personnes, mais d'un autre palier de gouvernement. De même, l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 vise à empêcher un palier de gouvernement de s'approprier les fonds d'un autre palier, un corollaire logique de l'exclusivité des compétences à l'égard de la taxation des biens du gouvernement.

La Cour d'appel, à la majorité, a conclu que les dispositions contestées relatives à la perception et à la remise n'imposent pas une taxe directement sur les biens d'une province. Toutefois, elles imposent certaines obligations à une province. En vertu du par. 313(1) de la Loi sur la TPS, le non‑respect des obligations en matière de perception et de remise entraîne une action devant les tribunaux d'instance supérieure pour le recouvrement des recettes fiscales qui sont "réputées" avoir été perçues et, finalement, la délivrance de brefs d'exécution contre des biens de la province. Étant donné qu'il exige que le vendeur d'une fourniture taxable perçoive ou remette la taxe ou la paye lui‑même, le mécanisme de perception porte atteinte à l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 dans son application aux gouvernements provinciaux et est dans cette mesure inopérant. Par conséquent, bien qu'une province puisse se conformer volontairement aux dispositions de la Loi sur la TPS relatives à la perception et à la remise, elle n'a aucune obligation légale de le faire. La cour a conclu à la p. 602:

[traduction] [T]oute tentative par le Canada d'obliger une province à faire des efforts importants pour percevoir la TPS sur des fournitures taxables par la province constitue un impôt de la nature d'une taxe et s'inscrit dans le cadre de l'art. 125 et de l'art. 126. En conséquence, les dispositions de la Loi sur la TPS imposant ces obligations ne s'appliquent pas validement à une province. Toutefois, nous ne sommes pas d'avis de les déclarer inopérantes parce que, comme nous l'avons dit précédemment, elles lient légalement d'autres personnes.

La cour a également rejeté l'argument selon lequel l'application de la TPS à des fournitures taxables vendues par la province équivaut à une taxe sur les biens de la province. Bien que l'imposition de la TPS sur les ventes de la province pourrait bien réduire le prix que la province serait en mesure d'exiger dans de telles opérations, le véritable effet de la taxe ne devait pas toucher le vendeur. La plupart des taxes fédérales, y compris l'impôt fédéral sur le revenu, ont un certain effet sur les recettes des provinces mais elles n'équivalent pas, pour cette seule raison, à une taxation indirecte inadmissible des biens de la province en contravention de l'art. 125, ou à une appropriation indirecte des fonds de la province en contravention de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867.

La Cour d'appel a refusé de répondre à la dernière question du renvoi, pour les motifs que certains organismes et mandataires de l'État mentionnés dans la question n'existaient pas et que, sans une description plus détaillée, toute réponse serait inutile ou même trompeuse. Qui plus est, même s'il était possible de répondre, il y aurait des exceptions s'il était jugé que la création de ces organismes était en réalité une tentative déguisée d'intervenir dans un régime de taxation fédéral. En l'absence de tout régime précis à évaluer, la Cour d'appel a conclu qu'il ne serait pas à propos de répondre d'une manière spéculative.

(2) Le juge Côté (dissident en partie)

Le juge Côté a souscrit à l'arrêt de la Cour d'appel sauf en ce qui a trait à la quatrième question. À son avis, il pourrait y avoir des circonstances dans lesquelles l'imposition de la TPS aux acheteurs de fournitures taxables d'un gouvernement provincial pourrait équivaloir à une taxation inadmissible d'un bien de la province. Le juge Côté a dit que la caractérisation de la taxe comme une taxe visant l'acheteur, plutôt que le vendeur, était très peu concluante et que la véritable question était de savoir à qui incombait le fardeau de la taxe. Il pourrait très bien y avoir des situations dans lesquelles l'imposition de la TPS à l'acheteur aurait pour effet de réduire le prix que le vendeur pourrait exiger pour une fourniture taxable. Dans ces cas, le véritable fardeau de la taxe incomberait au vendeur.

De l'avis du juge Côté, la valeur d'un bien se calcule en fonction du montant pour lequel il peut être vendu ou loué sur le marché. Par conséquent, une taxe imposée sur le revenu provenant d'un bien peut équivaloir à une taxe sur ce bien lui‑même. Étant donné que le but de l'art. 125 est de protéger les biens d'une province contre la taxation par d'autres paliers de gouvernement, l'application de la TPS aux ventes de fournitures taxables par le gouvernement provincial est ultra vires dans la mesure où le fardeau de la taxe est réellement absorbé par la province à titre de vendeur. Dans la mesure où la province pourrait faire la preuve que c'est elle, et non l'acheteur qui supporte le véritable fardeau de la taxe sous la forme d'une diminution des recettes tirées de la vente de ses biens, le juge Côté était d'avis que l'application de la TPS aux ventes de la province devrait être déclarée ultra vires.

3. Les intervenants

Devant notre Cour, les procureurs généraux de la Saskatchewan, de la Colombie‑Britannique et de l'Ontario ainsi que la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante ("FCEI") ont obtenu l'autorisation d'intervenir. La FCEI n'intervient qu'en ce qui a trait à la troisième question constitutionnelle, à l'égard de laquelle elle adopte la position du procureur général de l'Alberta. De plus, la FCEI a prié la Cour de conclure que les fournisseurs inscrits qui ont engagé des frais et des dépenses pour se conformer à la Loi sur la TPS peuvent exercer un droit de restitutions contre le Trésor fédéral en vue d'obtenir le remboursement complet de ces dépenses.

Le procureur général de la Saskatchewan fait siens les arguments du procureur général de l'Alberta en ce qui a trait aux cinq premières questions constitutionnelles, mais nous prie de décider que la Cour d'appel de l'Alberta a eu raison de refuser de répondre à la sixième question. De plus, le procureur général de la Saskatchewan a présenté son propre argument relativement aux quatrième et cinquième questions constitutionnelles.

Le procureur général de la Colombie‑Britannique intervient en ce qui a trait aux cinquième et sixième questions constitutionnelles, et soutient qu'il faudrait répondre par l'affirmative aux questions 5a), 5b), 6a) et 6b).

Le procureur général de l'Ontario intervient à l'égard de ce que nous considérons comme un sujet qui ne se rapporte pas aux questions générales soulevées dans les présents pourvois. En bref, les avocats du procureur général de l'Ontario font valoir que la Loi sur la TPS n'a jamais été adoptée correctement par le Parlement pour le motif que l'art. 57 — "clôture" — et le par. 78(3) — l'imposition par le gouvernement d'une limite aux débats ("guillotine") — du Règlement de la Chambre des communes qui ont été invoqués par le gouvernement fédéral lors de l'adoption de la Loi sur la TPS sont eux‑mêmes ultra vires.

Il ne nous sera pas nécessaire de traiter séparément des arguments des intervenants d'une manière détaillée, car notre opinion à l'égard de ceux‑ci ressortira des réponses que nous donnons aux six questions constitutionnelles dans les présents pourvois. Pour des motifs que nous exposerons plus loin dans le présent arrêt, nous ne jugeons pas à propos d'entendre les arguments du procureur général de l'Ontario.

4. L'analyse

Toutes les parties ont convenu, et nous acceptons leur argument, qu'il n'est pas nécessaire de répondre à la première question constitutionnelle séparément des autres. La première question se rapporte à la constitutionnalité globale de la Loi sur la TPS. En effet, il s'agit d'une question "de portée générale" qui renferme les réponses aux autres questions plus précises. Pour ce motif, nous examinerons directement la deuxième question constitutionnelle.

La deuxième question constitutionnelle

Voici le texte du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867:

91. Il sera loisible à la Reine, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:

. . .

3. le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation;

Voici le texte du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867:

92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:

. . .

13. la propriété et les droits civils dans la province.

L'interaction entre ces deux dispositions est au c{oe}ur de la contestation de la constitutionnalité de la Loi sur la TPS présentée par le procureur général de l'Alberta.

Le Canada admet, et je suis du même avis, que la Loi sur la TPS touche à des questions qui relèvent de la compétence provinciale, aux termes du par. 92(3), de légiférer relativement à la propriété et aux droits civils dans la province. Il est par conséquent nécessaire de répondre à deux questions pour déterminer si cet empiétement sur la compétence provinciale est justifié. Premièrement, il est nécessaire de décider si la Loi sur la TPS constitue un exercice valide en vertu d'un pouvoir fédéral aux termes de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Deuxièmement, il faut décider si l'on peut dire que l'effet du régime de la TPS sur des matières qui relèvent traditionnellement de la compétence provinciale est nécessairement accessoire à l'exercice de ce pouvoir fédéral.

À mon avis, la réponse à la première question est très simple. La Loi sur la TPS n'a d'autre but que de procurer des recettes au gouvernement fédéral, ce qu'elle fait au stade de la consommation des fournitures taxables. À ce titre, il serait difficile de contester que la Loi elle‑même est qualifiée à bon droit comme ayant un rapport avec un mode ou un système de taxation au sens du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. Bien que la Loi sur la TPS touche certainement à des matières qui relèvent de la compétence provinciale, on ne peut raisonnablement dire qu'elle vise un objectif provincial.

Avec égards, à mon avis, la contestation du procureur général de l'Alberta concernant la Loi sur la TPS à ce niveau est peu vraisemblable. On peut clairement établir une distinction d'avec l'arrêt de notre Cour Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427. Dans cette affaire, le gouvernement fédéral cherchait à appuyer une loi qui créait un système d'assurance‑chômage en vertu d'un certain nombre de pouvoirs du fédéral, y compris le par. 91(3). La Cour a eu tout à fait raison de rejeter l'argument selon lequel le but de la législation en question était de procurer des recettes par un mode ou un système de taxation et de conclure que son véritable objectif était d'imposer certaines conditions aux contrats d'emploi et de créer un système d'assurance‑chômage. De toute évidence ce n'est pas le cas en l'espèce.

La Loi sur la TPS a des effets importants sur des matières qui relèvent de la compétence provinciale, mais il est impossible de dire qu'elle a pour but de produire ces effets. Son but est de procurer des recettes au gouvernement fédéral, et les effets produits par le régime sur des matières qui relèvent de la compétence provinciale sont accessoires à ce but.

Toutefois, il faut encore décider si ces effets accessoires font suffisamment partie du régime des dispositions sur la TPS pour qu'ils soient justifiables, malgré l'empiétement sur la compétence provinciale, aux termes de la doctrine du "caractère nécessairement accessoire". Le critère approprié a été énoncé par notre Cour à maintes reprises, mais en substance ce qui est nécessaire c'est un haut degré d'intégration entre un régime adopté aux termes d'un objectif fédéral régulier et les parties du régime qui empiètent sur la compétence provinciale. Dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004, la Cour, à la majorité (les juge Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Chouinard), s'est exprimée de la manière suivante sur la doctrine du "caractère nécessairement accessoire" (aux pp. 1052 et 1053):

On doit [. . .] se rappeler, face à l'usurpation de droits de propriété par le gouvernement fédéral dans l'exercice de quelque autre droit, que peu importe la terminologie employée, la Constitution ne permet au gouvernement fédéral de s'arroger le droit de propriété que dans la mesure où ce droit est intimement et nécessairement lié à l'exercice du pouvoir en question. [Je souligne.]

De toute évidence, il s'agit d'un critère strict. Toutefois, dans l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, précité, à la p. 669, le juge en chef Dickson a indiqué qu'il convenait que les tribunaux exercent un certain degré de retenue pour le motif qu'un système fédéral exige que les deux paliers de gouvernement aient un certain degré de latitude dans la poursuite d'objectifs réguliers:

En déterminant le critère approprié, il faut se rappeler que, dans un régime fédéral, il est certain que, dans la poursuite d'objectifs réguliers, la mesure législative de chaque palier de gouvernement aura parfois des répercussions sur le domaine de compétence d'un autre palier du gouvernement; il faut s'attendre à ce qu'il y ait chevauchement de mesures législatives et il faut s'y adapter dans un État fédéral. Il est donc approprié que les tribunaux exercent une certaine forme de retenue quand ils proposent des critères stricts qui auront pour effet d'invalider de telles mesures législatives.

Le juge en chef Dickson poursuit aux pp. 671 et 672 et établit un régime analytique pour l'évaluation des empiétements du fédéral dans des matières qui relèvent de la compétence provinciale aux termes de la doctrine du "caractère nécessairement accessoire". Premièrement il convient de décider si le régime contesté touche en fait à des matières qui relèvent de la compétence provinciale. Si ce n'est pas le cas, inutile d'aller plus loin, mais si c'est le cas, alors il est nécessaire de demander si le texte législatif en question est adopté en vertu d'un pouvoir fédéral valide. Si le texte législatif n'est pas adopté dans la poursuite d'un objectif régulier, alors évidemment il faut l'annuler. Toutefois, s'il a été adopté dans la poursuite d'un objectif fédéral régulier, alors il est nécessaire de déterminer si les dispositions contestées sont "suffisamment intégrée[s] au système pour pouvoir être maintenue[s] en raison de ce rapport." Si les dispositions contestées ne sont pas suffisamment intégrées à l'ensemble du régime, elles ne peuvent être maintenues à titre d'exercice valide du pouvoir fédéral. Toutefois, si le critère de l'intégration est respecté, alors les dispositions sont admissibles à titre d'exercice d'un pouvoir fédéral même si elles touchent à des matières qui relèvent de la compétence des provinces.

Dans l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, précité, le juge en chef Dickson a examiné la portée d'un empiétement fédéral acceptable dans des matières provinciales relativement au pouvoir fédéral sur les échanges et le commerce. Toutefois, à mon avis, rien ne limite son analyse au pouvoir en matière d'échanges et de commerce. Si l'on applique cette analyse à la Loi sur la TPS, il est évident — en fait il est admis — que la Loi empiète sur les pouvoirs des provinces. Toutefois, la Loi sur la TPS a été adoptée aux termes d'un objectif fédéral régulier — le prélèvement de deniers pour le gouvernement fédéral aux termes du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. Quant à l'intégration, je suis d'avis que le Canada est fondé à dire que le fait d'établir une distinction entre les parties concernant le prélèvement de deniers dans la Loi sur la TPS d'avec celles qui ne produisent pas de recettes modifierait d'une manière fondamentale le caractère de la taxe: d'une taxe à la valeur ajoutée elle deviendrait une taxe fédérale sur la vente au détail. La Loi a pour objet de produire des recettes pour le gouvernement fédéral et le moyen choisi est une taxe à la valeur ajoutée qui s'applique à toute la chaîne de production avec des crédits de taxe sur les intrants accordés à l'égard des fournitures taxables qui reprennent la voie de la production plutôt que celle de la consommation. Le moyen choisi est hautement intégré au régime de la Loi sur la TPS dans son ensemble et, en fait, établir une distinction entre le système de crédit de taxe sur les intrants et le reste de la Loi constituerait une exception au texte du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867, que les termes "tous modes ou systèmes de taxation" ne peuvent raisonnablement appuyer.

Je conclus que la Loi sur la TPS est adoptée en application d'un pouvoir fédéral découlant de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et que, bien que le régime qu'elle établit empiète sur des matières qui relèvent traditionnellement du pouvoir provincial sur la propriété et les droits civils, le régime est assez bien intégré à l'ensemble de la Loi sur la TPS que l'empiétement sur la compétence provinciale est justifié. Par conséquent, il faut répondre à la deuxième question constitutionnelle par la négative.

Troisième question constitutionnelle

Selon le procureur général de l'Alberta, les fournisseurs inscrits aux termes de la Loi sur la TPS ont le droit d'être remboursés par le Trésor canadien de toutes les dépenses et tous les frais engagés pour percevoir la TPS. Cet argument est fondé sur l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et sur le principe du mandat en common law.

Voici le texte de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867:

103. Le Fonds du revenu consolidé du Canada sera, en permanence, grevé des frais, charges et dépenses entraînés pour le percevoir, l'administrer et le recouvrer, lesquels constitueront la première charge sur ce fonds, et pourront être soumis à l'examen et à la vérification qu'ordonnera le gouverneur général en conseil jusqu'à ce que le Parlement y pourvoie autrement.

En vertu des art. 123, 221 et 240 de la Loi sur la TPS, le vendeur d'une fourniture taxable est unilatéralement nommé mandataire de la Couronne du chef du Canada aux fins de la perception et de la remise de la TPS. En vertu de l'art. 122, les provinces sont également tenues de percevoir et de remettre la TPS lorsqu'elles vendent des fournitures taxables.

Selon le procureur général de l'Alberta, l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 a pour effet de donner à tous les vendeurs de fournitures taxables le droit d'être remboursés par le Trésor canadien des dépenses qu'ils engagent pour percevoir et remettre la TPS. Tout d'abord, je dois dire que, s'il est bien fondé, cet argument produit un résultat étonnant. Le gouvernement fédéral serait tenu de rembourser toutes les dépenses engagées dans la perception des taxes par les mandataires du gouvernement du Canada nommés par la Loi. Je ne vois aucune raison pour laquelle cette obligation serait limitée aux dépenses engagées dans la perception de la TPS. Aux termes de l'art. 153 et du par. 227(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu, S.C. 1970‑71‑72, ch. 63, par exemple, les employeurs sont tenus de retenir et de remettre l'impôt sur le revenu à l'égard de leurs employés. Jusqu'ici personne n'a laissé entendre que toutes ces personnes avaient un droit — en fait, un droit constitutionnel qui ne peut être modifié ou éteint par une loi — d'être remboursées pour leur temps, leurs efforts et leurs dépenses par le Trésor canadien.

À mon avis, le Canada soutient à bon droit que l'art. 103 est correctement interprété comme une disposition d'affectation de crédits qui permet au gouvernement du Canada de prélever des fonds sur le Trésor pour produire des recettes sans qu'il soit nécessaire de demander chaque année des crédits parlementaires. En fait, cette interprétation est tout à fait compatible avec le régime global dans lequel s'inscrit l'art. 103. Le Trésor canadien a été constitué en vertu de l'art. 102 de la Loi constitutionnelle de 1867. L'article 104 crée une charge sur ce fonds pour le paiement de l'intérêt des dettes publiques des anciennes provinces du Canada, de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick. L'article 105 crée une charge sur le Trésor pour le paiement du traitement du gouverneur général du Canada. Enfin, l'art. 106 prévoit l'affectation par le Parlement de crédits tirés du Trésor pour d'autres fins publiques.

Il est clair selon moi que le régime des art. 102 à 106 visait à faire en sorte que le gouvernement fédéral puisse s'acquitter au moins de certains aspects des affaires du gouvernement sans que des affectations de crédits annuelles par le Parlement soient nécessaires. Par exemple, on a voulu que le traitement du gouverneur général ne soit pas à la merci des crédits annuels votés à la Chambre des communes. De même, on a reconnu que s'il avait été nécessaire de voter des crédits annuels pour le paiement de l'intérêt sur la dette publique il serait rapidement devenu impossible pour le gouvernement d'obtenir des fonds au moyen d'emprunts. En outre, il a été reconnu que sans le pouvoir de dépenser des fonds pour la perception de taxes, l'ensemble des opérations du gouvernement pourrait être paralysé.

Par conséquent, de toute évidence, le but de l'art. 103 était d'immuniser le mécanisme de perception de recettes pour le gouvernement fédéral contre les incertitudes découlant de l'affectation de crédits annuels par le Parlement. Il n'a jamais été question de créer un droit applicable en vertu de la loi à l'égard des tiers, leur permettant de recevoir une contrepartie pour les fonctions de perception de recettes que leur impose le législateur. Même si l'on devait soutenir, aux fins de l'analyse, que l'art. 103 confère au gouvernement fédéral le pouvoir d'indemniser ces tiers, il ne serait pas pertinent de dire qu'il en découle pour ces tiers le pouvoir corrélatif d'exiger le versement de ces paiements. Dans l'arrêt The Queen c. Waterous Engine Works Co. (1893), 3 B.R. 222, le juge Wurtele a énoncé le principe selon lequel les affectations des crédits tirés du Trésor créent une faculté, dans le sens qu'elles autorisent, mais n'obligent pas, l'exécutif à effectuer les dépenses autorisées. La décision de dépenser les crédits affectés relève du pouvoir discrétionnaire du gouvernement. Par conséquent, je suis d'avis qu'on ne peut répondre par l'affirmative à la troisième question constitutionnelle sur le fondement de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Toutefois, le procureur général de l'Alberta présente l'argument subsidiaire selon lequel les vendeurs de fournitures taxables sont autorisés en vertu de la common law à recouvrer les dépenses engagées pour percevoir et remettre la TPS. Ce droit de recouvrement en vertu de la common law nous a été présenté sur deux fondements distincts. Premièrement, on a soutenu que l'arrêt de notre Cour Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101, réaffirme le principe selon lequel lorsqu'un bien est pris aux termes d'une loi, il existe une présomption selon laquelle une indemnisation doit être payée à moins que cela ne soit expressément exclu dans le texte de la loi. On peut répondre à cet argument assez brièvement. À mon avis, la présomption selon laquelle "il n'y a aucune dépossession sans indemnisation" ne s'applique pas dans le cas du régime de perception de la TPS. Il est difficile de comprendre l'argument de l'Alberta selon lequel le vendeur d'une fourniture taxable, lorsqu'il perçoit et remet la TPS, se trouve "dépossédé" de son bien. C'est l'acheteur et non le fournisseur, qui est tenu de payer la TPS. Le fournisseur est simplement le mandataire de la Couronne du chef du Canada aux fins de la perception. Même dans les cas où le vendeur est tenu d'absorber la TPS pour maintenir ses ventes, la réduction de revenu qui en résulte ne peut raisonnablement être qualifiée de "dépossession" du bien du fournisseur par le gouvernement fédéral. Si un tel raisonnement devait s'appliquer, pratiquement toutes les politiques gouvernementales qui entraînent directement ou indirectement une réduction du revenu d'un fournisseur pourraient être qualifiées de "dépossession" d'un bien qui serait susceptible de donner lieu à une indemnisation. En vérité, étant donné que le fournisseur n'est "dépossédé" d'aucun bien par l'imposition des obligations en matière de perception et de remise de la TPS, un droit à une indemnisation ne peut s'appuyer sur ce fondement.

Subsidiairement, le procureur général de l'Alberta soutient que puisque les fournisseurs sont désignés à titre de mandataires du gouvernement pour la perception de la TPS, les obligations que la common law impose aux mandants envers les mandataires entrent en jeu. Ces obligations comprendraient l'obligation du mandant de rembourser les mandataires de tous les frais et dépenses engagés au cours du mandat. À mon avis, avec égards, cet argument exagère considérablement l'obligation de common law des mandants envers les mandataires. Selon Fridman dans son ouvrage The Law of Agency (5e éd. 1983), à la p. 164:

[traduction] L'obligation la plus importante du mandant est de rémunérer le mandataire pour les services rendus. L'obligation de payer une telle rémunération — la "commission" du mandataire — n'existe que si elle a été créée par un contrat exprès ou implicite entre le mandant et le mandataire. [. . .] Dans chaque cas, il faut déterminer par interprétation, si les parties avaient l'intention que le mandataire travaille de façon gratuite ou s'il y avait une entente expresse en matière de rémunération ou si cette entente peut être déduite du rapport qui existait. [Je souligne.]

Le devoir de rémunérer le mandataire pour les dépenses engagées dans le cadre du mandat n'est donc pas automatique. Il ne survient que dans les cas où le mandant et le mandataire prévoient, expressément ou implicitement, par contrat le paiement d'une telle rémunération.

De toute évidence, il n'est nullement question d'un contrat entre le gouvernement du Canada et les vendeurs de fournitures taxables prévoyant que le gouvernement devra rémunérer les vendeurs pour les dépenses engagées dans la perception de la TPS. L'obligation de percevoir et de remettre la TPS est imposée de façon unilatérale par les art. 221 (mandat) et 222 (fiducie) de la Loi sur la TPS. Le gouvernement a examiné la question de la rémunération et a expressément prévu un droit restreint de remboursement sous forme de crédit transitoire pour la petite entreprise, comme je le signale plus loin. Comme la question a été expressément envisagée dans la législation et qu'aucune autre indemnité n'a été prévue, on ne peut pas dire qu'entre en jeu un devoir contractuel de remboursement, que ce soit expressément ou implicitement. Il n'est pas nécessaire dans le contexte des présents pourvois de décider s'il pourrait survenir un cas où les gouvernements seraient tenus de rembourser à des mandataires, créés unilatéralement par une loi, les dépenses engagées dans le cadre de leur mandat.

En l'absence de contrat, il n'existe pas en common law de droit d'obtenir une rémunération. Par ailleurs, le droit à l'indemnisation en cas de responsabilité délictuelle s'applique en faveur du mandataire qui, par inadvertance, cause des préjudices à autrui dans le cadre de son mandat. Contrairement à ce que prétend le procureur général de l'Alberta, ce droit à l'indemnisation ne s'applique pas aux faits du présent Renvoi. Il est difficile de voir de quelle manière le vendeur d'une fourniture taxable pourrait causer un préjudice à un tiers lorsqu'il se conforme à ses obligations aux termes de la Loi sur la TPS. En fait, le respect d'une obligation imposée par la loi constituerait un moyen de défense dans le cas peu probable de la présentation de telles allégations de responsabilité. Par conséquent, le droit à l'indemnisation que prévoit la common law à l'égard des mandataires ne peut appuyer le droit revendiqué par l'Alberta pour le compte des fournisseurs inscrits aux termes de la Loi sur la TPS.

La FCEI se fonde également sur la common law pour le recouvrement des dépenses engagées relativement à la perception et à la remise de la TPS par les fournisseurs inscrits, mais elle suit un raisonnement tout à fait différent. Selon la FCEI, les fournisseurs inscrits peuvent faire valoir un droit de restitution contre le gouvernement fédéral pour les frais et les dépenses liés à la perception de la TPS. À mon avis, ce nouvel argument n'est pas fondé.

Dans l'arrêt de notre Cour Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834, le juge en chef Dickson, alors juge puîné, a dit que trois conditions fondamentales devaient être remplies pour qu'il puisse y avoir recouvrement pour fins de restitution: (1) un enrichissement, (2) un appauvrissement correspondant, et (3) l'absence de tout motif juridique à l'enrichissement. Aux termes de la Loi sur la TPS, les dépenses engagées pour la perception et la remise de la TPS incombent aux fournisseurs inscrits. Cette situation représente certainement un fardeau pour ces fournisseurs et un avantage pour le gouvernement fédéral. Toutefois, il s'agit précisément du fardeau que prévoit la loi. Il existe donc un motif juridique pour que le gouvernement fédéral conserve cet avantage à moins que les dispositions elles‑mêmes ne soient ultra vires. Cependant, cet argument fait l'objet des première et deuxième questions constitutionnelles.

L'argument présenté par la FCEI, fait donc intervenir le dilemme suivant: si la Loi sur la TPS est ultra vires, alors les fournisseurs inscrits ne peuvent être obligés de percevoir la taxe et il n'est pas nécessaire d'examiner la portée de tout droit de restitution que ce groupe pourrait faire valoir contre le gouvernement fédéral. Si, par ailleurs, la Loi sur la TPS est constitutionnelle, alors elle constitue un motif juridique valide pour que le gouvernement fédéral conserve l'avantage qu'il reçoit en étant en mesure de compter sur les fournisseurs inscrits pour percevoir la taxe à leurs propres frais. La conclusion que nous fait valoir la FCEI n'est admissible dans ni l'un ni l'autre des cas.

Il en découle que tout droit à une rémunération pour le temps et la peine consacrés à la perception de la TPS devraient découler de la loi elle‑même, qui de toute évidence ne prévoit pas de telles dispositions générales. Toutefois, je remarque que la Loi sur la TPS n'est pas entièrement silencieuse sur la question de l'indemnisation relative aux frais engagés pour en assurer le respect. L'article 346 prévoit un crédit transitoire unique pour la petite entreprise afin de l'aider à compenser ses coûts initiaux pour se conformer à la loi. À mon avis, il s'agit d'une bonne indication que le législateur a bien pris en considération la question de l'indemnisation relativement aux coûts qu'entraîne le respect des dispositions en prévoyant une indemnisation partielle dans certains cas. Même si le procureur général de l'Alberta était fondé à soutenir qu'il existe en common law un droit à l'indemnisation plus généreux, à mon avis, le législateur a décidé de remplacer ce droit par sa propre évaluation du niveau d'indemnisation socialement approprié à l'égard des coûts entraînés par le respect des dispositions. Comme notre Cour l'a récemment conclu dans Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593, conf. (1990), 71 O.R. (3d) 65 (C.A.), lorsqu'une loi crée un régime prévoyant une indemnisation, on ne peut se fonder sur les droits découlant de la common law qui auraient pu s'appliquer n'eût été la loi.

À mon avis, le droit à l'indemnisation que fait valoir l'Alberta n'est appuyé ni par l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 ni par la common law ni par l'application de la Loi sur la TPS elle‑même. Par conséquent, il faut répondre par la négative à la troisième question constitutionnelle.

Quatrième question constitutionnelle

Voici le texte de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867:

125. Aucune terre ou propriété appartenant au Canada ou à une province ne sera sujette à taxation.

Dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, précité, à la p. 1081, notre Cour, à la majorité, a conclu que le par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 doit être assujetti à l'art. 125. Par conséquent, l'art. 125 constitue une exception au pouvoir général du Parlement fédéral en matière de taxation, prévu au par. 91(3). Le procureur général de l'Alberta soutient que l'imposition à la province de l'obligation de percevoir et de remettre la TPS lorsque la province agit à titre de fournisseur va à l'encontre de cette injonction constitutionnelle et est, par conséquent, ultra vires du Parlement.

Le Canada ne soutient pas qu'une province est tenue de payer la TPS à titre d'acheteur de fournitures taxables. Plutôt, il soutient simplement que la province est tenue de percevoir la TPS des acheteurs de fournitures taxables et de la remettre lorsque la province agit à titre de fournisseur. Le procureur général de l'Alberta est d'avis que cette situation équivaut à l'imposition d'une taxe sur un bien de la province.

Dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, précité, notre Cour, à la majorité, a dit, à la p. 1078:

L'article 125 stipule, de façon générale, que nulle terre ou propriété appartenant à la Couronne du chef du Canada ou d'une province ne sera "sujette à taxation". Cette immunité, comme nous l'avons déjà constaté, vise à empêcher un palier de gouvernement de s'approprier, pour son propre usage, les biens de l'autre palier de gouvernement ou les fruits de ces biens. Cette immunité serait illusoire si elle s'appliquait uniquement aux taxes "sur les biens" et non à une taxe qui frappe la Couronne relativement à une opération touchant ses biens ou à une taxe sur l'opération elle‑même. L'immunité serait illusoire puisque, simplement en adoptant une formulation qui crée une taxe "in personam" au lieu d'une taxe "in rem", un palier de gouvernement pourrait impunément, au moyen de cette taxe, enlever à l'autre palier de gouvernement les fruits provenant des biens de ce dernier. La protection fondamentale qu'offre l'art. 125 de la Constitution ne peut pas reposer sur des nuances subtiles en ce qui concerne la forme.

Par analogie avec ce raisonnement, le procureur général de l'Alberta soutient que l'imposition de la TPS sur des fournitures taxables fabriquées par la province à titre de vendeur équivaut à la taxation des "fruits" provenant des biens de la province. On dit que si des biens de la province sont exonérés de taxation, alors ils ne peuvent être taxés indirectement par une caractérisation de l'objet de la taxe comme une "opération" touchant ce bien. On soutient que l'imposition de la TPS sur un bien vendu par la province est contraire à la protection que confère l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 et, par conséquent, ultra vires du Parlement.

À mon avis, avec égards, l'analogie faite par le procureur général de l'Alberta ne peut résister à un examen approfondi. Dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, notre Cour a examiné une loi fédérale qui avait pour but d'imposer une taxe sur la réception par le distributeur de gaz naturel qui était la propriété de la province de l'Alberta. Par une disposition qui créait une présomption, lorsque le gaz naturel était exporté, l'exportateur était considéré comme un "distributeur" du gaz naturel exporté et était présumé l'avoir "reçu" au moment de l'exportation. En conséquence, la province était tenue de payer une taxe sur le gaz naturel qui demeurait la propriété de l'Alberta au moment de son exportation.

La TPS par contre ne s'applique pas aux exportations. Elle s'applique à la prestation intérieure de fournitures taxables et c'est l'acheteur, plutôt que le fournisseur, qui est tenu de la payer. En fait, la taxe ne devient payable qu'en vertu des opérations dans lesquelles le fournisseur s'est départi d'un intérêt dans le bien pour le transmettre à l'acheteur. Par conséquent, c'est de toute évidence l'acheteur et non le vendeur qui est taxé.

On ne peut non plus dire d'une manière plausible que l'imposition de la TPS sur les ventes de biens de la province équivaut à une taxe sur les fruits de ces biens parce que, en raison de leur obligation de payer la TPS, les acheteurs achèteront moins de ces biens, entraînant des pertes de ventes et des diminutions de recettes pour la province. Le fait qu'une taxe fédérale rend un bien de la province moins attrayant sur le plan commercial qu'il le serait en l'absence de taxe ne transforme pas cette taxe en une taxe sur un bien de la province. Dans l'arrêt Phillips c. City of Sault Ste. Marie, [1954] R.C.S. 404, notre Cour a examiné le cas d'une taxe municipale imposée aux locataires de terrains qui étaient la propriété de la Couronne du chef du Canada. La taxe a été établie sur la valeur des lieux occupés déterminée par l'évaluation municipale. Notre Cour a conclu que la taxe n'avait pas été imposée sur le terrain, mais plutôt sur les occupants; la valeur du terrain était simplement la mesure permettant d'évaluer l'obligation des occupants de payer la taxe. Par conséquent, la taxe ne portait pas atteinte à l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867, même si, en réalité, sa perception pouvait réduire les bénéfices que la Couronne du chef du Canada pouvait retirer de la location du terrain.

De toute évidence, une conséquence pratique des responsabilités en matière de perception et de remise imposées par la Loi sur la TPS est qu'il peut en résulter des frais pour la province, mais ni le but et l'objectif véritables du régime ni ses effets accessoires ne sont contraires à l'esprit de l'art. 125. Comme notre Cour, à la majorité, l'a dit clairement dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, précité, aux pp. 1053 et 1054, pour qu'il y ait violation de l'art. 125, la mesure contestée doit, de par son caractère véritable, constituer une taxation. La possibilité que la TPS puisse avoir pour effet de réduire les recettes de la province provenant de la vente de ses biens ne transforme pas la TPS en une "taxe" sur un bien de la province. Le calcul de la TPS comme une fraction d'un prix dont une partie constitue une taxe provinciale n'équivaut pas à une taxe fédérale imposée sur une taxe provinciale. Le prix payé pour une fourniture taxable, comprenant une composante qui est une taxe provinciale, est la mesure choisie par le législateur pour calculer l'obligation de l'acheteur de payer la TPS.

Étant donné que l'obligation d'une province de percevoir et de remettre la TPS lorsqu'elle agit à titre de fournisseur n'équivaut pas à la taxation d'un bien d'une province, l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne s'applique pas dans ces situations. Par conséquent, il faut répondre par la négative à la quatrième question constitutionnelle.

Cinquième question constitutionnelle

Voici le texte de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867:

126. Les droits et revenus que les législatures respectives du Canada, de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick avaient, avant l'Union, le pouvoir d'affecter et qui sont, par la présente loi, réservés aux gouvernements ou législatures des provinces respectives, et tous les droits et revenus perçus par elles conformément aux pouvoirs spéciaux que leur confère la présente loi, formeront dans chaque province un fonds de revenu consolidé qui sera affecté au service public de celle‑ci.

Les procureurs généraux de l'Alberta et du Canada conviennent que l'art. 126 a pour effet d'immuniser le Trésor des provinces contre une affectation de crédits, sauf par les assemblées législatives de celles‑ci. Toutefois, le procureur général de l'Alberta soutient que l'obligation que la Loi sur la TPS impose aux provinces de percevoir et de remettre la TPS relativement aux fournitures taxables fabriquées par les provinces équivaut à une affectation par le Parlement des fonds des provinces à des fins fédérales. Le procureur général de l'Alberta fonde sa position sur les arrêts de notre Cour Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554, et Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9. À mon avis, aucun de ces arrêts n'appuie l'argument que le procureur général de l'Alberta cherche à faire valoir.

Dans l'arrêt Reference re Troops in Cape Breton, la question était de savoir si la province de la Nouvelle‑Écosse était tenue de rembourser le gouvernement fédéral de la dépense que représentait l'envoi de troupes pour réprimer des troubles locaux au Cap Breton à la demande du procureur général de la province. La Loi de Milice, S.R.C. 1906, ch. 41, modifiée par S.C. 1924, ch. 57, avait pour but d'imposer une telle obligation au gouvernement d'une province dont le procureur général avait demandé l'envoi de troupes fédérales pour aider le pouvoir civil dans la province. Notre Cour, à la majorité, a conclu que le Parlement n'avait pas le pouvoir d'imposer cette obligation. Les affectations de crédits sur le Trésor de la province appartiennent exclusivement à l'assemblée législative de la province.

De même, dans l'arrêt Peel, on a demandé à notre Cour de se prononcer sur la constitutionnalité du par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, qui avait pour but d'autoriser les ordonnances judiciaires visant le paiement de sommes d'argent par les municipalités pour la garde et l'entretien d'enfants délinquants. Sur le fondement de l'arrêt Reference re Troops in Cape Breton, le juge Martland a conclu que le Parlement n'était pas compétent pour obliger les municipalités, qui sont créées par le législateur provincial, à payer des sommes d'argent. Toutefois, il est intéressant de noter que le juge Martland a laissé entendre, à la p. 22, que le par. 20(2) aurait pu être intra vires du Parlement si l'on avait démontré qu'il était nécessairement accessoire à l'application d'une loi fédérale valide en matière de droit criminel. Toutefois, comme l'article se rapportait à l'entretien permanent d'enfants délinquants après la fin des procédures criminelles, il ne pouvait être justifié à titre de droit criminel au sens du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867:

Le paragraphe 20(2) a pour effet de modifier le rôle des institutions municipales, pas nécessairement quant aux seules questions financières mais également à l'égard de leurs obligations envers les personnes qui se trouvent sur leur territoire. C'est là une modification indirecte des lois provinciales relatives aux municipalités. Ce paragraphe n'est pas justifié en l'absence d'un lien direct avec le pouvoir législatif fédéral en vertu de l'art. 91(27). Il n'y a pas de lien direct entre la municipalité "à laquelle il [l'enfant] appartient" et la question de la criminalité de l'enfant. L'obligation que la Loi cherche à imposer à la municipalité se présente uniquement une fois les procédures criminelles complétées et la sentence imposée. [Je souligne.]

J'ai déjà conclu qu'il existait un "lien direct" entre les obligations imposées aux fournisseurs par la Loi sur la TPS et le pouvoir fédéral en matière de taxation aux termes du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867. Par conséquent, suivant le raisonnement qui précède, même si la Loi sur la TPS imposait une obligation de payer une somme d'argent à des fins fédérales, cela pourrait être justifié.

Toutefois, la Loi sur la TPS ne va pas aussi loin. L'obligation de percevoir et de remettre la TPS n'est de toute évidence pas la même qu'une obligation de prélever une somme d'argent sur le Trésor de la province pour la verser au gouvernement fédéral. Dans cette mesure, les arrêts Reference re Troops in Cape Breton et Peel sont hors de propos. Le législateur fédéral a simplement imposé aux fournisseurs certains fardeaux administratifs qui sont nécessairement accessoires à un régime de taxation fédéral valide selon le sens dans lequel ce terme est utilisé au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le procureur général du Canada soutient qu'il n'y a rien d'inacceptable à ce qu'une disposition législative fédérale valide impose un fardeau administratif à des gouvernements provinciaux, pourvu qu'il soit nécessairement accessoire à l'application d'un régime de taxation fédéral valide. Dans l'arrêt Attorney‑General for Quebec c. Nipissing Central Railway Co., [1926] A.C. 715 (C.P.), par exemple, il a été jugé qu'une loi fédérale relative aux chemins de fer pouvait autoriser l'expropriation de terres de la Couronne provinciale dans la mesure nécessaire pour la construction de voies de chemin de fer. Dans l'arrêt Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, notre Cour a confirmé l'Acte des élections fédérales contestées, 1874, qui conférait aux cours supérieures des provinces la compétence pour juger les élections controversées des députés de la Chambre des communes et leur imposait l'obligation de le faire.

L'arrêt Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569, sur lequel s'est également fondé le Canada, est moins utile. Dans cette affaire, la question était de savoir si la Loi sur le transport par véhicule à moteur, S.C. 1953‑54, ch. 59, qui autorisait la commission intimée, un organisme créé par l'assemblée législative de l'Ontario, à délivrer et à réviser les permis pour le transport interprovincial de marchandises, était ultra vires en tant que délégation inacceptable de pouvoirs législatifs du Parlement à un organisme provincial. Le juge Cartwright, au nom de la majorité, a conclu qu'il n'y avait aucune délégation mais, plutôt, simplement l'adoption comme sienne par le Parlement de la législation d'un autre organisme telle qu'elle pouvait exister. L'arrêt Coughlin n'est pas clairement pertinent relativement à la question qui nous est soumise en l'espèce, car le Parlement n'a pas eu l'intention d'obliger l'Ontario à créer une commission du transport routier pour administrer la loi fédérale et le juge Cartwright n'a pas non plus laissé entendre qu'il aurait pu le faire.

De toute façon, à mon avis, pour répondre à la cinquième question constitutionnelle, il n'est pas nécessaire que nous analysions les limites du pouvoir fédéral d'imposer des obligations administratives aux provinces aux termes d'un régime de taxation fédéral valide. Le plus que l'on puisse dire au sujet des obligations relatives à la perception et à la remise créées par la Loi sur la TPS est qu'elles imposent certains fardeaux administratifs à des entreprises commerciales exploitées dans la province. C'est seulement dans la mesure où la province agit à titre d'entreprise commerciale qu'elle devient assujettie à ces fardeaux. Ce n'est pas la même chose qu'une affectation de crédits sur le Trésor de la province, à des fins fédérales, sans le consentement de l'assemblée législative provinciale. En fait, sur le plan des principes, il est loin d'être évident qu'il serait souhaitable d'interpréter la Loi sur la TPS de manière à accorder des avantages spéciaux aux provinces lorsqu'elles agissent à titre d'entreprises commerciales. L'article 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne s'applique pas. Pour ces motifs, je conclus qu'il faut répondre par la négative à la cinquième question constitutionnelle.

Sixième question constitutionnelle

La Cour d'appel de l'Alberta a refusé de répondre à la dernière question constitutionnelle. J'estime qu'elle a eu raison de le faire et, pour les motifs qu'elle a énoncés, je suis d'avis que notre Cour ne devrait pas non plus y répondre. La sixième question constitutionnelle est très abstraite, en ce sens qu'elle ne mentionne pas d'organismes provinciaux précis; en fait, elle fait mention de certains organismes provinciaux hypothétiques qui apparemment n'existent pas. Sans autres détails, les réponses que pourrait donner notre Cour risqueraient d'être trompeuses. Ce qui serait pire, elles pourraient être invoquées pour justifier des tentatives provinciales en vue de faire échouer l'application de la TPS par une manipulation dissimulée de formulaires institutionnels.

À mon avis, le procureur général du Canada a eu tout à fait raison de soutenir que, en l'absence d'un régime législatif dont le caractère véritable peut être vérifié, notre Cour est placée dans la situation impossible où elle ne peut établir de distinction entre des régimes valides de législation provinciale et des tentatives frauduleuses pour contourner un régime fédéral de taxation valide adopté aux termes du par. 91(3).

Lorsque notre Cour est saisie d'une question hypothétique à laquelle elle ne peut garantir de réponse exacte, la démarche à suivre est de refuser d'y répondre. Dans McEvoy c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1983] 1 R.C.S. 704, nous avons dit, à la p. 708:

Cette Cour a le pouvoir discrétionnaire de décider si elle devrait répondre aux questions soumises par renvoi si elle conclut que celles‑ci ne sont pas assez précises pour permettre d'y apporter des réponses valables. Elle peut l'exercer même si la formulation du pouvoir de renvoi est générale . . .

Il est clair que nous avons le droit de refuser de répondre à une question qui nous est soumise dans le cadre d'un renvoi si celle‑ci est telle que la réponse ne serait pas précise ou utile: voir également, Reference re Education System in Montreal, [1926] R.C.S. 246, Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200, Reference re Angliers Railway Crossing, [1937] R.C.S. 451, Renvoi sur la compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54. Il n'est pas possible de donner une réponse utile à la sixième question constitutionnelle dans le présent renvoi sous sa forme actuelle et par conséquent, nous refusons, avec égards, d'y répondre.

5. Les arguments du procureur général de l'Ontario

Le procureur général de l'Ontario a obtenu l'autorisation d'intervenir en l'espèce et a déposé un mémoire. Après examen de ces documents et audition des arguments des avocats sur ce point, nous avons décidé de ne pas entendre les arguments du procureur général de l'Ontario.

En bref, le procureur général de l'Ontario était d'avis que le Parlement avait adopté la Loi sur la TPS en vertu d'une procédure qui n'était pas valide et qu'elle était par conséquent entièrement nulle. Le procureur général de l'Ontario a fait valoir cet argument à titre d'intervenant devant la Cour d'appel de l'Alberta, qui dans son arrêt, a refusé de traiter ces arguments au fond. À mon avis, la décision de la Cour d'appel était bien fondée.

Le procureur général de l'Ontario a cherché à soulever un moyen entièrement différent pour contester la constitutionnalité de la Loi sur la TPS, un moyen que les principales parties en l'espèce n'avaient pas présenté. Pour traiter des questions soulevées par le procureur général de l'Ontario, il faudrait que notre Cour s'engage dans une longue analyse de questions qui n'ont pas été soulevées par les autres parties et qui ne se rapportent pas au fond des présents pourvois.

Nous sommes tous d'avis que les questions que le procureur général de l'Ontario cherche à soulever n'entrent pas dans le cadre visé par le renvoi. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198, notre Cour a refusé d'examiner un argument semblable qu'un intervenant cherchait à faire valoir sur ce même fondement. J'adopte le raisonnement du juge Pigeon à cet égard lorsqu'il a dit à la p. 1290:

À mon avis, l'argumentation des appelants fondée sur l'absence de message du gouverneur général recommandant l'adoption de la disposition n'est pas pertinente. Rien dans le décret de renvoi ni dans les documents fournis ne met en doute la régularité de l'adoption de la Loi, par opposition à sa validité intrinsèque qui dépend du pouvoir législatif du Parlement. Dans un renvoi, la Cour doit seulement répondre aux questions posées (Re: La Cour de magistrat du Québec, [1965] R.C.S. 722), et les intervenants ne sont pas autorisés à soulever d'autres questions ni à soumettre d'autres faits, comme ils le peuvent dans un litige ordinaire. En conséquence, je ne puis considérer ce moyen.

Par conséquent, avec égards, les arguments que le procureur général de l'Ontario cherche à faire valoir ne sont pas utiles. Le statut d'intervenant est accordé lorsque notre Cour est d'avis que l'intervenant peut l'aider à trancher les principales questions qui lui sont présentées. Il n'est pas accordé pour permettre à l'intervenant de soulever des questions entièrement nouvelles, que les parties principales n'ont pas présentées. Ce principe est encore plus fort dans les renvois, lorsque la portée du pourvoi est régie par des questions précises posées par le lieutenant‑gouverneur ou par le gouverneur général en conseil.

Par conséquent, nous n'examinerons pas le fondement des arguments que les avocats du procureur général de l'Ontario ont cherché à faire valoir. Ils ne nous sont pas utiles pour régler les présents pourvois.

6. Conclusion

En conséquence, le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté. Les questions constitutionnelles reçoivent les réponses suivantes:

1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

Réponse:Non.

2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,

a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,

b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou

c) autrement,

porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?

Réponse:Non.

3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

Réponse:Non.

4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,

b)l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et

c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'art. 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?

Réponse:Non.

5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867, l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes

a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou

b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable

est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?

Réponse:Non.

6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

c) l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et

d) l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

Réponse:Il n'y a pas lieu de répondre à cette question.

//Le juge La Forest//

Version française de motifs des juges La Forest et L'Heureux-Dubé rendus par

Le juge La Forest — Les présents pourvois soulèvent la question de la constitutionnalité de la taxe sur les produits et services ("TPS"), dont les dispositions pertinentes ont été adoptées par le Parlement dans la partie IX de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15. L'affaire a débuté par le renvoi qu'a fait le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Alberta à la Cour d'appel de cette province de six questions concernant la validité et l'effet de la taxe. Le Juge en chef, dans ses motifs, expose la nature de la taxe et l'historique du litige; je n'ai donc pas à les répéter. Je suis d'accord avec la décision qu'il propose et avec ses réponses aux questions soumises, mais nos points de vue divergent à plusieurs égards. C'est pourquoi j'ai cru préférable de rédiger de courts motifs. Voici donc les questions ainsi que mes réponses et mes motifs:

1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

Je répondrais "non" à cette question. Le paragraphe 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 permet au Parlement de faire des lois en vue du "prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation". Il ne fait aucun doute que la TPS vise à prélever des deniers et qu'une taxe sur la valeur ajoutée, ce qu'est en fait la TPS, est un mode ou système de taxation. La TPS relève donc manifestement du par. 91(3). Elle est, de par son caractère véritable, un mode ou système de taxation et il n'est donc pas nécessaire de chercher davantage à savoir si elle peut se justifier comme étant nécessairement accessoire au régime législatif. Son incidence possible sur les activités relevant du pouvoir de réglementation des provinces est sans importance. Cette proposition fondamentale a été énoncée de nouveau récemment dans l'arrêt Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, dans lequel j'ai dit, au nom de la Cour, à la p. 62:

. . . si l'on conclut que, de par son caractère véritable, le Décret sur les lignes directrices est un texte législatif lié à des matières relevant de la compétence exclusive du Parlement, la question est épuisée. Il serait alors indifférent qu'il touche également des matières liées à la propriété et aux droits civils . . .

Voir aussi l'arrêt Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273, à la p. 1286. J'ajouterais qu'il est difficile de concevoir une taxe qui ne toucherait pas la propriété et les droits civils.

L'arrêt Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355 (le Renvoi sur l'assurance‑chômage), n'a non plus aucune pertinence. Dans cette affaire, le Conseil privé a conclu que le régime législatif dont il était question était, de par son caractère véritable, un régime d'assurance‑chômage, matière relevant alors exclusivement de la compétence législative provinciale. En l'espèce, la Loi vise simplement, de par son caractère véritable, à imposer une taxe pour prélever des deniers.

2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,

a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,

b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou

c)autrement,

porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?

Je répondrais "non" à cette question, en grande partie en raison de ce que j'ai dit au sujet de la première question. Les dispositions de la TPS relatives à la perception font simplement partie intégrante du mode ou système de taxation adopté par le Parlement. Rien ne permet de croire que ces dispositions ont été adoptées dans quelque autre but que de percevoir la taxe, et l'on ne doit pas les considérer à la légère comme étant un artifice. Comme l'a dit le juge en chef Laskin dans l'arrêt Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, à la p. 390:

Le Parlement du Canada est autorisé à prélever des deniers "par tous modes ou systèmes de taxation" et ce ne serait que par exception que ce pouvoir, en apparence aussi illimité, pourrait être contesté au motif que son exercice constituerait un artifice, de façon à donner lieu à l'examen par la Cour d'éléments de preuve extrinsèques pour prouver l'existence de cet artifice.

Je suis d'accord avec la Cour d'appel pour dire que si l'on séparait les dispositions de la Loi qui n'aboutissent pas au prélèvement de deniers de celles qui ont ce résultat, cela donnerait un système de taxation complètement différent. En effet, d'une taxe sur la valeur ajoutée, la taxe deviendrait une taxe de vente au détail. Cela ferait obstacle au pouvoir discrétionnaire du Parlement de prélever des sommes d'argent "par tous modes ou systèmes de taxation".

Comme je l'ai dit précédemment, il est sans importance que ces dispositions puissent avoir une incidence sur la propriété et les droits civils. Je l'ai déclaré dans l'arrêt Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121, à la p. 145, il n'existe pas de cloison étanche entre le domaine législatif fédéral et celui qui est visé par la propriété et les droits civils. Il est inévitable qu'il y ait certains chevauchements.

3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

Je répondrais "non" à cette question. L'article 103 est libellé comme suit:

103. Le Fonds du revenu consolidé du Canada sera, en permanence, grevé des frais, charges et dépenses entraînés pour le percevoir, l'administrer et le recouvrer, lesquels constitueront la première charge sur ce fonds et pourront être soumis à l'examen et à la vérification qu'ordonnera le gouverneur général en conseil jusqu'à ce que le Parlement y pourvoie autrement.

Comme l'a soutenu l'avocat du procureur général du Canada, l'art. 103 ne fait que prévoir le paiement de sommes d'argent sur le Trésor du Canada. Il n'impose pas au Canada l'obligation légale distincte d'indemniser les percepteurs. Il fait plutôt mention des frais, charges et dépenses que doit acquitter le gouvernement du Canada en vertu d'une loi ou d'un contrat, indépendamment de l'art. 103.

Je n'ai pas à me soucier de la position fondée sur la common law. Quelle que puisse être l'obligation de la Couronne, en common law, de payer les fournisseurs pour percevoir la taxe, en prévoyant (art. 346 de la Loi) un crédit transitoire unique pour la petite entreprise afin de l'aider à faire face au coup initial de l'observation de la Loi, le Parlement, à mon sens, a indiqué clairement qu'il n'entend pas donner d'autre indemnité à cet égard. On trouvera une situation semblable dans Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593.

4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,

b)l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et

c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'art. 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?

Je répondrais "non" à cette question pour les motifs qu'a donnés le Juge en chef. La majorité dans les circonstances en cause dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004, a interprété la taxe en cause dans cette affaire comme étant, de par son caractère véritable, une taxe sur la propriété de la province, en fait sur le domaine public, propriété qui était destinée, lors de la Confédération, comme l'a souligné la majorité, à fournir la principale source de recettes aux provinces, un principe constitutionnel que l'art. 125 vise à protéger. En l'espèce, la taxe est, de par son caractère véritable, une taxe imposée à quiconque achète des produits ou des services et elle est simplement perçue par la province en commun avec d'autres fournisseurs de produits et de services. La province ne se trouve pas dans une situation différente de celle de l'employeur obligé de faire des retenues en application de la Loi de l'impôt sur le revenu, S.C. 1970‑71‑72, ch. 63, art. 153 et par. 227(4).

5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867, l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes

a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou

b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable

est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?

Il ne fait aucun doute que l'art. 126 accorde à la province le pouvoir exclusif de prélever des deniers sur son Trésor à des fins provinciales, tout comme l'art. 102 confère au Parlement fédéral le pouvoir exclusif de prélever des deniers sur le Trésor du Canada. Et la structure même de la Constitution, qui crée deux paliers souverains de gouvernement dotés de leur propre régime fiscal, va à l'encontre de l'idée qu'un palier de gouvernement puisse prélever des deniers sur le Trésor de l'autre. C'est ce que notre Cour a décidé dans l'arrêt Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554, dans lequel elle a déclaré invalide la tentative du gouvernement fédéral de faire supporter par une province le coût de l'exercice d'une activité fédérale dans cette province.

Il ne s'ensuit toutefois nullement qu'une obligation administrative, raisonnablement imposée à une province par le Parlement dans le cadre de l'adoption d'une mesure législative relevant manifestement de la compétence fédérale, sera invalide parce que l'exécution de cette obligation aura pour conséquence d'imposer quelque dépense à la province. En créant un système de taxation, ce qui relève, de par son caractère véritable, du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement peut accessoirement exiger des provinces qu'elles assument ce fardeau. Autrement, le large pouvoir de taxation conféré par cette disposition se trouverait contrarié. Il ne faut pas oublier que ce pouvoir, sous réserve de l'art. 125, est un pouvoir suprême, auquel il faut accorder la possibilité d'être exercé efficacement.

Comme l'a noté l'avocat du procureur général du Canada, la présente situation est quelque peu semblable à celle en cause dans l'arrêt Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, alors que le Parlement avait imposé une obligation à des cours supérieures provinciales à l'égard d'une matière fédérale. Elle a aussi une certaine affinité avec des affaires telles Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569, dans laquelle le Parlement avait conféré à des commissions provinciales l'obligation d'appliquer des lois qu'il avait incorporées par renvoi, mais il est peut‑être pertinent de signaler que des systèmes de ce genre découlent de la collaboration fédérale‑provinciale.

Je ne vois non plus rien dans l'arrêt Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9, qui puisse aider la province en l'espèce. La disposition contestée dans cette affaire enjoignait à la municipalité à laquelle appartenait un enfant délinquant de contribuer à son entretien. On a conclu que la disposition ne relevait pas du pouvoir en matière de droit criminel et qu'elle n'était pas vraiment nécessaire à son exercice efficace. Elle relevait plutôt du pouvoir qu'ont les provinces de réglementer les institutions municipales. Dans un tel cas, il serait étonnant que le Parlement puisse imposer une obligation financière de ce genre à une province. En l'espèce, non seulement il y a un lien avec le pouvoir législatif fédéral, dont le juge Martland semble laisser entendre qu'il pourrait fournir une justification (à la p. 22), mais de plus, la taxe et son mode de perception, nous l'avons vu, relèvent directement de la portée de la disposition législative pertinente, soit le par. 91(3).

6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867,

a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,

c)l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et

d)l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?

Je suis d'accord avec le Juge en chef qu'il ne convient pas de répondre à cette question. Qu'on me permette simplement d'ajouter quelques mots à ce qu'il dit au sujet de l'importance des questions auxquelles on nous demande de répondre dans l'abstrait. Dans son argumentation, l'avocat de l'Alberta semble parfois laisser entendre que toute taxe fédérale imposée à une province serait inconstitutionnelle en vertu des art. 125 et 126. Je ne serais pas disposé à aller aussi loin. Si c'était là ce que l'on voulait, il est difficile de comprendre pourquoi l'interdiction à l'art. 125 se limiterait aux taxes sur la propriété. Et si l'art. 126 visait à prévenir une telle taxation, on se demande alors pourquoi on a cru nécessaire d'édicter l'art. 125.

Je n'oublie cependant pas que le pouvoir de taxer comprend le pouvoir de détruire, et qu'en conséquence il faut préserver l'indépendance fiscale des provinces et maintenir la protection de leurs sources de recettes. L'interdiction complète d'une taxe fédérale imposée aux provinces (outre qu'elle est loin de ressortir du texte constitutionnel) pourrait toutefois nuire à l'élaboration de mesures fiscales légitimes aussi bien que priver le Parlement de son pouvoir d'empêcher qu'il y ait de sérieux déséquilibres économiques dans la poursuite de nombreuses activités à l'intérieur et à l'extérieur de la province découlant de la taxe, vu la mesure différente dans laquelle les provinces se sont livrées à ces activités. Voilà de troublantes questions auxquelles la Cour peut avoir à répondre lorsqu'elles se poseront, le cas échéant. Si tel est le cas, il serait préférable que la Cour soit en mesure d'entreprendre cette tâche sans être entravée par des déclarations faites en l'absence des contextes appropriés. Ces questions ne sont pas soulevées en l'espèce. Le Parlement a jugé bon de ne pas imposer de droits et de taxes du genre de ceux qui sont visés à la question 6. Je crois que la Cour desservirait la nation si elle tentait de répondre dans l'abstrait à des questions soulevant des points aussi fondamentaux.

Je me range également aux motifs du Juge en chef en ce qui concerne les arguments du procureur général de l'Ontario.

Par conséquent, je trancherais les présents pourvois et répondrais aux questions constitutionnelles de la façon proposée par le Juge en chef.

Pourvoi du procureur général du Canada accueilli. Pourvoi du procureur général de l'Alberta rejeté.

Procureurs de l'appelant/intimé: Stikeman, Elliott, Ottawa.

Procureurs de l'intimé/appelant: Burnet Duckworth & Palmer, Calgary.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le ministère du Procureur général de l'Ontario, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le sous‑procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Le sous‑procureur général de la Saskatchewan, Regina.

Procureurs de l'intervenante la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante: Borden & Elliot, Toronto.

* Le juge Stevenson n'a pas pris part au jugement.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts appliqués: General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641
McEvoy c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1983] 1 R.C.S. 704
Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198
distinction d'avec les arrêts: Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427
Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101
Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004
Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9
Attorney‑General for Quebec c. Nipissing Central Railway Co., [1926] A.C. 715
Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569
arrêts mentionnés: The Queen c. Waterous Engine Works Co. (1893), 3 B.R. 222
Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834
Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593, conf. (1990), 71 O.R. (2d) 65 (C.A.)
Phillips c. City of Sault Ste. Marie, [1954] R.C.S. 404
Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554
Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1
Reference re Education System in Montreal, [1926] R.C.S. 246
Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200
Reference re Angliers Railway Crossing, [1937] R.C.S. 451
Renvoi sur la compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54.
Citée par le juge La Forest
Distinction d'avec les arrêts: Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004
Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355
arrêts mentionnés: Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3
Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273
Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373
Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121
Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593
Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554
Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1
Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569
Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.
Lois et règlements cités
Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1, art. 27.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3), 92(13), 102, 103, 104, 105, 106, 125, 126.
Loi de l'impôt sur le revenu, S.C. 1970‑71‑72, ch. 63, art. 153, 227(4).
Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15 [mod. 1990, ch. 45, art. 12], art. 122, 123, 154, 221, 222, 240, 313(1), 346.
Doctrine citée
Fridman, G. H. L. The Law of Agency, 5th ed. London: Butterworths, 1983.

Proposition de citation de la décision: Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445 (25 juin 1992)

PDFTélécharger au format PDF
DOCXTélécharger au format DOCX
WebVersion d'origine
WebVersion en anglais

Origine de la décision

Date de la décision : 25/06/1992
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.