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§ Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario, [1992] 3 R.C.S. 762 (19 novembre 1992)

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Sens de l'arrêt : Les pourvois sont rejetés

Numérotation :

Référence neutre : [1992] 3 R.C.S. 762 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1992-11-19;.1992..3.r.c.s..762 ?

Analyses :

Restitution - Cour provinciale ordonnant à une municipalité de pourvoir à l'entretien des jeunes délinquants placés par la cour dans des foyers de groupe - Dispositions autorisant une telle ordonnance jugées inconstitutionnelles par la suite - Paiement à contrecoeur par la municipalité - Poursuites en restitution engagées par la municipalité contre le gouvernement fédéral en Cour fédérale et contre le gouvernement de l'Ontario en Cour suprême de l'Ontario - La municipalité a‑t‑elle droit à la restitution? - Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, art. 20(1), (2) - Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) - Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).

Entre 1974 et 1982, les juges du Tribunal de la famille du district de Peel ont ordonné que plusieurs jeunes soient placés dans des foyers de groupe conformément au par. 20(1) de la Loi sur les jeunes délinquants (qui prévoyait le placement chez un particulier ou dans un établissement), plutôt que de laisser à la Société d'aide à l'enfance le soin de voir au placement. S'appuyant sur le par. 20(2) (qui autorisait un juge d'un tribunal de la famille à ordonner à une municipalité de contribuer à assurer l'entretien d'un jeune), les juges ont ordonné à la municipalité de payer le taux journalier exigé par chaque foyer de groupe pour l'entretien de l'enfant. La municipalité a réclamé les sommes versées en exécution de ces ordonnances, déduction faite des paiements à titre gracieux effectués par la province à la municipalité pour les années 1976 à 1982.

Faisant valoir qu'un «foyer de groupe» n'est pas une personne ou un établissement auquel un enfant peut être confié en vertu du par. 20(1), la municipalité a contesté avec succès la compétence des juges du Tribunal de la famille d'ordonner que les jeunes soient placés dans un foyer de groupe. Dans cette action, le juge de première instance a conclu, dans une opinion incidente, que le par. 20(2) n'excédait pas la compétence du Parlement. La Cour d'appel a confirmé intégralement ce jugement et a déclaré invalides les ordonnances en question. La Cour suprême, a confirmé l'arrêt de la Cour d'appel, mais s'est abstenue de statuer sur la constitutionnalité du par. 20(2).

Après que le jugement eut été rendu en première instance et avant l'audition des appels, la municipalité, à la demande de la province, a convenu de continuer à payer les frais d'entretien des enfants et de renoncer pour le moment à se faire rembourser par le foyer de groupe en attendant l'issue de négociations sur des modalités équitables de partage des frais. La province a accepté de participer pour 50 p. 100 aux frais qu'aurait à supporter la municipalité dans l'avenir par suite des ordonnances en question. Le gouvernement du Canada n'a pas été visé par les contestations de l'appelante et n'a pas participé aux négociations qui ont eu lieu peu après le jugement en première instance.

La compétence des juges du Tribunal de la famille de confier un jeune à la garde d'une personne nommément désignée au foyer de groupe plutôt que de le confier au foyer de groupe lui‑même a par la suite été confirmée dans une instance parallèle. En appel, toutefois, notre Cour a déclaré le par. 20(2) invalide dans la mesure où il permettait de faire supporter à une municipalité les frais résultant de la décision.

La municipalité a poursuivi les gouvernements provincial et fédéral en restitution. La Cour fédérale (Division de première instance) (no du greffe 21342) a ordonné au gouvernement fédéral de rembourser la municipalité. La Cour d'appel fédérale a toutefois conclu que l'appelante n'avait pas établi que le Parlement avait une obligation légale d'acquitter les frais liés aux jeunes visés par de telles ordonnances et qu'elle n'avait pas en conséquence démontré le bien‑fondé de sa demande de restitution. L'action intentée contre la province (no du greffe 22301) a connu un sort analogue. La Cour suprême de l'Ontario a ordonné à la province de rembourser la municipalité, décision qu'a toutefois infirmée la Cour d'appel au motif que la municipalité n'avait pas prouvé l'existence des éléments devant fonder une demande de restitution.

La municipalité porte les deux arrêts en appel devant notre Cour et demande le remboursement des sommes qu'elle a versées en exécution des ordonnances invalides ainsi que le paiement des intérêts.

Arrêt: Les pourvois sont rejetés.

Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: En l'absence d'un avantage qui a «enrichi» le défendeur et qui peut être restitué en nature ou en argent à la personne qui le lui a conféré, aucun recouvrement sur le fondement de l'enrichissement sans cause n'est possible. Il n'est donc pas pertinent que le demandeur ait subi une perte si le défendeur n'a pas reçu d'avantage. La difficulté en l'espèce consiste en conséquence à prouver que les paiements ont conféré aux gouvernements fédéral et provincial un «avantage» qui représente un enrichissement sans cause ou une rétention injuste.

Il existe deux types d'avantages: l'avantage positif conféré au défendeur (p. ex., le paiement d'une somme d'argent) et l'avantage «négatif» (en ce sens qu'on épargne au défendeur une dépense, comme une dépense imposée par la loi, qui aurait autrement été inévitable). Pour qu'un avantage relève de la catégorie des paiements effectués par suite d'une contrainte résultant de la loi, on doit démontrer que cet avantage constituait l'acquittement de l'obligation du défendeur. La municipalité ne peut satisfaire au critère dans le cas de cette catégorie ni même de quelque catégorie traditionnelle que ce soit. Ni le gouvernement fédéral ni le gouvernement provincial n'avaient d'obligation constitutionnelle, légale ou juridique de s'occuper de l'entretien de ces enfants.

Un «avantage incontestable» est un avantage qui est d'une évidence démontrable et qui n'admet ni discussion ni conjecture. Dans un cas où l'avantage n'est pas évident et manifeste, on aurait tort de faire payer le défendeur, puisqu'il aurait bien pu préférer refuser l'avantage s'il en avait eu le choix. Tout assouplissement que peut apporter à l'exigence traditionnelle de l'acquittement d'une obligation légale l'application du concept de l'«avantage incontestable» n'a d'effet que dans les situations où il ressort nettement des faits (selon la prépondérance des probabilités) que, si le demandeur n'avait pas effectué le paiement, le défendeur l'aurait fait. Autrement, il ne s'agit pas d'un avantage incontestable.

Il ne suffit pas que l'avantage soit secondaire et accessoire. S'il en était autrement, un demandeur pourrait obtenir un double recouvrement—d'abord, de la personne qui bénéficie immédiatement du paiement ou de l'avantage (soit, en l'espèce, les parents des jeunes placés dans des foyers de groupe) et ensuite, de la personne qui en a tiré un avantage incident. Ce serait également ouvrir la porte à des demandes contre une catégorie de personnes non définie, lesquelles, bien que ne recevant pas le paiement effectué par le demandeur ou l'avantage sous forme de travail conféré par lui, en bénéficient indirectement.

La municipalité demeure en deçà des exigences que pose la règle de droit. L'avantage conféré n'est pas incontestable parce qu'il n'a pas été démontré que l'un ou l'autre palier de gouvernement a reçu un avantage financier susceptible de démonstration ou qu'une dépense inévitable lui a été épargnée. Il ne s'agit pas non plus d'un avantage «indubitable»; les gouvernements fédéral et provincial n'avaient aucune obligation légale et leur argument selon lequel ils n'ont reçu aucun avantage ou selon lequel, en tout état de cause, l'avantage qu'ils ont pu recevoir ne correspondait pas à la valeur des paiements effectués, est suffisamment bien fondé pour qu'il mérite, à tout le moins, un examen sérieux. Il n'était ni inévitable ni vraisemblable qu'en l'absence d'un régime exigeant que la municipalité paie, les gouvernements fédéral ou provincial auraient effectué de tels versements. Ils auraient pu adopter un régime tout à fait différent.

Permettre le recouvrement en l'espèce élargirait la portée du concept de l'avantage dans le droit en matière d'enrichissement sans cause bien au‑delà de la restitution de biens, d'argent ou de la valeur de services rendus lorsque ces avantages ont été injustement conservés. Il pourrait y avoir recouvrement chaque fois que s'effectue par suite d'une contrainte résultant d'une loi un paiement qui a un effet bénéfique accessoire de caractère non pécuniaire.

Le législateur fédéral connaissait bien l'obligation des parents de pourvoir à l'entretien de leurs enfants, expressément reconnue au par. 16(1) de la Loi portant réforme du droit de la famille en vigueur à l'époque, puisque le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants prévoyait que la municipalité pouvait recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère responsables toute dépense engagée en exécution d'une ordonnance visée au par. 20(2). De plus, il s'est fondé sur cette obligation. Le fait que les versements de la municipalité aient servi l'intérêt général du Canada en ce qui concerne le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans l'administration efficace de son régime de réglementation de la conduite criminelle des mineurs ne constitue pas un «lien corrélatif» suffisant sur lequel fonder le recouvrement, même selon la doctrine de portée plus large de l'«avantage incontestable». En effet, cela n'établit toujours pas l'existence d'un «avantage financier susceptible de démonstration» ni ne prouve qu'une «dépense inévitable» a été épargnée au gouvernement fédéral. Le principe de liberté de choix «joue» encore en l'espèce: la municipalité n'a pas établi que ses versements ont payé une dépense que le gouvernement fédéral «aurait eu à engager de toute façon», pas plus qu'elle n'a produit d'éléments de preuve établissant que le gouvernement du Canada a directement «tiré profit» de ces versements. Il n'était pas «inévitable» que le gouvernement fédéral soutiendrait (financièrement) le séjour des jeunes dans les foyers de groupe de la municipalité de Peel. En outre, il ne s'agissait pas de frais «nécessaires», compte tenu du grand nombre de mesures parmi lesquelles les juges pouvaient choisir aux termes de l'art. 20 et aussi de ce que la loi autorisait la municipalité à se faire rembourser par les parents des enfants. Le législateur ne se croyait nullement tenu d'accorder un soutien financier pour les jeunes placés dans des foyers de groupe. Toute obligation qu'il pouvait avoir envers les provinces à cet égard découlait d'un accord fédéral‑provincial volontaire auquel l'appelante n'était pas partie. Tout avantage qu'a pu obtenir le gouvernement du Canada par suite des versements effectués par la municipalité a donc été accessoire ou indirect.

La réclamation de la municipalité contre la province souffre de la même incapacité d'établir l'existence d'un avantage incontestable. Pour les raisons déjà exposées, le fait que les versements de l'appelante servaient nécessairement l'intérêt général de la province dans le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans la protection et la surveillance des enfants habitant sur son territoire ne constitue pas un fondement suffisant pour le recouvrement, même si la Cour devait appliquer la doctrine de l'«avantage incontestable». L'appelante n'a pas établi selon la prépondérance des probabilités soit que la province a reçu «un avantage financier susceptible de démonstration», soit qu'une dépense inévitable lui a été épargnée. L'appelante a démontré tout au plus que ses versements ont peut‑être partiellement libéré la province d'une obligation ou d'une dette qui aurait peut‑être pris naissance.

La municipalité est réduite en dernière analyse à faire valoir qu'elle devrait pouvoir recouvrer des gouvernements fédéral et provincial les versements qu'elle a faits parce que c'est là ce que commandent la justice et l'équité. Quand on n'a manifestement pas satisfait aux critères juridiques du recouvrement, toutefois, le recouvrement ne peut être accordé sur le seul fondement de la justice ou de l'équité. Il faut en outre démontrer une conformité générale avec les principes reçus. Ces principes doivent présenter suffisamment de souplesse pour permettre le recouvrement lorsque la justice l'exige eu égard aux expectatives raisonnables des parties dans toutes les circonstances de l'affaire et compte tenu également de l'intérêt public. Cette souplesse se trouve dans le critère à trois volets relatif au recouvrement énoncé par notre Cour dans des arrêts comme Pettkus c. Becker.

Même si elle était admise comme fondement du recouvrement, la justice pure et simple ne nécessiterait pas qu'il y ait recouvrement. La restitution insiste davantage que le droit de la responsabilité délictuelle ou le droit des contrats sur le rétablissement de l'égalité entre deux parties à la suite d'une destruction d'équilibre. L'injustice vient de ce qu'une personne conserve quelque chose qu'elle ne devrait pas conserver, ce qui crée un déséquilibre à redresser. À cet égard, on doit tenir compte également de ce qui est équitable non seulement pour le demandeur, mais aussi pour le défendeur. Il ne suffit pas que le demandeur ait rendu des services ou fait un paiement auxquels il n'était pas tenu. Il faut en outre démontrer que le défendeur a reçu en conséquence un avantage et qu'il est juste et équitable qu'il rende cet avantage. Considération tout aussi importante: l'équité doit s'appliquer non seulement à la situation du demandeur, mais aussi à celle des personnes par lesquelles ce dernier cherche à se faire rembourser. Il est loin d'être certain qu'il serait juste envers les gouvernements fédéral et provincial et envers les contribuables, qui auraient en dernière analyse à en supporter les frais, d'ordonner que la municipalité soit remboursée.

Le juge en chef Lamer: La municipalité n'a pas satisfait au critère d'un avantage conféré aux gouvernements fédéral et provincial par suite d'une contrainte résultant d'une loi parce qu'elle n'a pas démontré qu'il incombait à l'un ou à l'autre de ces gouvernements une obligation de prendre soin des jeunes délinquants qui suffise pour remplir les exigences du critère applicable.

L'appelante tente d'établir un type de réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte dans le cas d'une demande de restitution faite sans référence au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et postérieurement à la déclaration que la disposition contestée excédait la compétence du Parlement. Il ne faut pas confondre les deux types de redressement que sont la restitution et la réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte. Le paragraphe 24(1) ne prévoit un redressement que pour les personnes, aussi bien physiques que morales, qui ont été victimes d'une atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Charte. Même si Peel avait avec succès contesté la loi en cause en invoquant en vertu du par. 52(1) un argument relatif au partage des pouvoirs, il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte en même temps qu'à une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et immédiatement annulée en vertu de l'art. 52, l'affaire est close. Il n'y aura pas lieu à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24. Peel aurait obtenu comme seul redressement une déclaration portant que la disposition était inconstitutionnelle et, partant, inopérante.


Parties :

Demandeurs : Peel (Municipalité régionale)
Défendeurs : Canada; Peel (Municipalité régionale)

Texte :

Répertorié: Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario, [1992] 3 R.C.S. 762

La municipalité régionale de Peel Appelante

c.

Sa Majesté la Reine du chef du Canada Intimée

et entre

La municipalité régionale de Peel Appelante

c.

Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario Intimée

Répertorié: Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario

Nos du greffe: 21342, 22301.

1992: 2 juin; 1992: 19 novembre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.

en appel de la cour d'appel fédérale

en appel de la cour d'appel de l'ontario

POURVOI (no du greffe 21342) contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 562, 55 D.L.R. (4th) 618, 89 N.R. 308, 41 M.P.L.R. 113, qui a accueilli un appel d'une décision du juge Strayer, [1987] 3 C.F. 103, 7 F.T.R. 213. Pourvoi rejeté.

POURVOI (no du greffe 22301) contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1990), 1 O.R. (3d) 97, 75 D.L.R. (4th) 523, 42 O.A.C. 356, 2 M.P.L.R. (2d) 121, qui a accueilli un appel d'une décision du juge Montgomery (1988), 64 O.R. (2d) 298, 49 D.L.R. (4th) 759, 37 M.P.L.R. 314. Pourvoi rejeté.

J. Edgar Sexton, c.r., et David Stratas, pour l'appelante.

J. E. Thompson, c.r., et Alan S. Davis, pour l'intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada.

T. H. Wickett et Elaine Atkinson, pour l'intimée Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario.

Version française des motifs rendus par

Le juge en chef Lamer—Je souscris aux motifs du juge McLachlin et au dispositif qu'elle propose. Je tiens toutefois a faire un examen plus approfondi de deux arguments avancés par Peel. Il s'agit des arguments suivants:

(1) Le fait que Peel invoque la restitution pouvant, d'après les arrêts Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534, et Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663, être accordée à titre de recouvrement de paiements effectués sous contrainte qui libèrent une autre personne d'une obligation.

(2) Le fait que Peel invoque le rapport qui existe entre le présent pourvoi et l'arrêt de notre Cour Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.

1.La restitution dans le cas de paiements faits sous contrainte qui libèrent une autre personne d'une obligation

Dans ses motifs, le juge McLachlin affirme, à la p. 791:

La municipalité reconnaît ne pouvoir satisfaire au critère devant être rempli pour qu'il y ait un avantage aux fins de la catégorie des paiements effectués sous une contrainte résultant d'une loi ou même aux fins de quelque autre catégorie traditionnelle de recouvrement.

On pourrait conclure de ces observations que l'avocat de Peel avait abandonné ce moyen d'appel. La municipalité régionale de Peel a toutefois avancé énergiquement cet argument devant notre Cour, comme elle l'avait fait devant les juridictions inférieures. Dans ses mémoires, Peel a fait valoir qu'elle s'était acquittée de l'obligation de pourvoir à l'entretien des jeunes délinquants incombant à l'Ontario et au Canada. En ce qui concerne sa revendication à l'encontre de l'Ontario, Peel, s'appuyant sur les propos tenus par le juge en chef Duff dans Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398, aux pp. 402 et 403, a soutenu que les provinces étaient les premières responsables des jeunes délinquants. Dans sa revendication à l'encontre du Canada, Peel a fait valoir ce qui suit:

[traduction] L'arrêt Peel c. MacKenzie de la Cour constitue une reconnaissance du fait que le Canada ne peut imposer aux municipalités sa responsabilité ou son obligation d'assurer l'entretien des jeunes délinquants. [Je souligne.]

De plus, l'avocat de Peel a affirmé au cours des débats que le gouvernement fédéral, ayant instauré un régime, était responsable de le mener à terme et que cela représentait une obligation légale. Il a ajouté, bien entendu, qu'à son avis il n'était pas nécessaire en l'espèce d'établir l'existence d'une telle obligation. En dernier lieu, parlant de ce même type de restitution, il a entrepris une analyse détaillée de l'arrêt Carleton (County of) c. Ottawa (City of), précité, dans le but particulier d'avancer à titre subsidiaire qu'une responsabilité sociale, morale ou politique pourrait satisfaire à l'exigence, posée par le critère de la contrainte, quant à l'existence d'une obligation.

Pour les motifs qu'a présentés le juge McLachlin, ces arguments ne démontrent nullement qu'il incombait soit au gouvernement fédéral, soit au gouvernement provincial une obligation de prendre soin des jeunes délinquants qui suffise pour remplir les exigences du critère applicable. Il convient toutefois de préciser que notre Cour a rejeté ces arguments après avoir entendu les observations des avocats sur ce point.

2.Le rapport entre ce pourvoi et l'arrêt Peel c. MacKenzie

Le juge McLachlin n'aborde pas les arguments de Peel fondés sur notre arrêt Peel c. MacKenzie. Peel a soutenu dans son mémoire:

[traduction] La restitution s'impose pour donner réellement effet à la prescription du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 qui rend inopérante toute loi incompatible avec la Constitution du Canada.

C'est sur ce fondement que le juge Strayer de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1987] 3 C.F. 103, et le juge Mahoney de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 562, ont conclu que le gouvernement fédéral devrait être tenu à la restitution.

Bien que séduisant à première vue du fait qu'il neutralise les effets d'une loi inconstitutionnelle, cet argument confond la restitution demandée en l'espèce avec d'autres types de redressement qui, eux, sont fondés sur la Constitution.

De fait, on a «réellement donné effet» à l'arrêt Peel c. MacKenzie de notre Cour: dès que la Cour a invalidé le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, Peel a cessé d'effectuer les versements. Peel tente en réalité au moyen de cet argument d'établir un type de réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés dans le cas d'une demande de restitution faite sans référence au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et postérieurement à la déclaration que la disposition contestée excédait la compétence du Parlement.

Il ne faut pas confondre les deux types de redressement que sont la restitution et la réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte. Ainsi que l'a fait remarquer le juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 313:

Le paragraphe 24(1) prévoit un redressement pour les personnes, aussi bien physiques que morales, qui ont été victimes d'une atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Charte.

Même à la supposer valable, l'analogie entre sa demande de restitution et un redressement fondé sur le par. 24(1) de la Charte, qui semble être au coeur de l'argument de Peel, ne conférerait en conséquence à celle‑ci aucun droit au redressement qu'elle sollicite, puisqu'il n'a été nullement question dans l'affaire Peel c. MacKenzie, précitée, d'une violation de droits garantis par la Charte.

Même si Peel avait avec succès contesté la loi en cause en invoquant en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 un argument relatif au partage des pouvoirs, j'ai conclu dans l'arrêt Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, à la p. 720:

Il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte en même temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et immédiatement annulée en vertu de l'art. 52, l'affaire est close. Il n'y aura pas lieu à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24.

Peel aurait obtenu comme seul redressement une déclaration portant que la disposition était inconstitutionnelle et, partant, inopérante.

Peel ne saurait donc, par cette analogie avec les formes de redressement constitutionnel, se soustraire à l'obligation de satisfaire aux conditions de la restitution.

Enfin, Peel a avancé au soutien de sa demande de restitution à titre de redressement fondé sur la Constitution l'argument suivant:

[traduction] Il se peut que la restitution soit l'unique redressement pratique qui s'offre aux demandeurs face à une disposition invalide exigeant que des paiements soient effectués. Leur refuser ce redressement pratique découragera de futurs demandeurs de contester la constitutionnalité de telles dispositions et aura pour effet de mettre certaines dispositions à l'abri d'une éventuelle contestation fondée sur la Constitution.

À quoi on peut répondre que la seule perspective de voir mettre fin aux paiements obligatoires devrait suffire pour encourager de futurs demandeurs dans la situation de Peel. Il en a certainement été ainsi dans le cas de Peel quand elle a engagé la suite de contestations qui ont abouti à l'arrêt Peel c. MacKenzie.

Pour les motifs exposés par le juge McLachlin et pour les motifs supplémentaires énoncés ci‑dessus, je suis d'avis de rejeter les pourvois.

Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci rendu par

Le juge McLachlin—Le présent pourvoi tire son origine d'un différend financier mettant aux prises trois paliers différents de gouvernement, soit le fédéral, le provincial et le municipal. Le gouvernement fédéral a adopté une loi imposant à la municipalité en cause l'obligation d'acquitter certains frais si un tribunal le lui ordonnait. Une telle ordonnance a été rendue. La municipalité y a obtempéré, mais en alléguant notamment l'inconstitutionnalité de la loi fédérale. Les tribunaux ont fini par statuer qu'elle était effectivement inconstitutionnelle, de sorte que la municipalité poursuit maintenant les gouvernements fédéral et provincial en recouvrement de ses fonds. Or, il est bien établi que la municipalité ne peut pas intenter d'action en responsabilité délictuelle. Voilà longtemps, en effet, qu'il est reconnu que l'adoption d'une loi qui excède la compétence du législateur n'ouvre pas droit à des dommages‑intérêts pour manquement à une «obligation de diligence»: Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957, à la p. 969. La municipalité plaide cependant la recevabilité d'une action fondée sur la doctrine de l'enrichissement sans cause. C'est sur cette question que nous devons nous pencher en l'espèce.

Les faits

Comme c'est le cas de la plupart des demandes de restitution, les faits de l'affaire revêtent une importance capitale en ce qui concerne la décision qui sera finalement rendue sur la question de savoir si la Cour accordera à la demanderesse le redressement qu'elle sollicite. Il convient donc de présenter un exposé détaillé des faits pertinents.

Adoptée dans sa première version en 1908, la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3 (remplacée en 1984 par la Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. (1985), ch. Y‑1) habilitait les «juges d'une cour pour jeunes délinquants» à rendre diverses ordonnances s'ils concluaient qu'un enfant donné avait commis un «délit». Ces différentes ordonnances étaient énumérées au par. 20(1) de la Loi. Le paragraphe 20(2) investissait ces juges du pouvoir d'enjoindre aux père et mère de l'enfant ou au père ou à la mère ou à la municipalité où l'enfant se trouvait de «verser pour son entretien telle somme que la cour [pouvait] déterminer». Lorsque cette ordonnance était rendue à l'égard de la municipalité, celle‑ci pouvait, aux termes du par. 20(2), recouvrer des parents ou de l'un d'eux toute somme versée en exécution de l'ordonnance.

La municipalité appelante a été constituée le 1er janvier 1974 en vertu de la Regional Municipality of Peel Act, S.O. 1973, ch. 60. L'article 66 de cette loi (R.S.O. 1980, ch. 440, art. 70) apportait des précisions sur les ordonnances rendues en application du par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants:

[traduction] 66. Lorsque, en application du paragraphe 2 de l'article 20 de la Loi sur les jeunes délinquants (Canada), une ordonnance est rendue à l'égard d'une municipalité de secteur, elle vaut pour la municipalité régionale et les sommes à payer en exécution de cette ordonnance sont acquittées par la municipalité régionale plutôt que par la municipalité de secteur.

Entre 1974 et 1982, les juges du Tribunal de la famille du district de Peel, s'autorisant des al. 20(1)d) à f) de la Loi sur les jeunes délinquants, ont ordonné que plusieurs jeunes soient placés dans différents «foyers de groupe», dont le plus grand nombre faisaient partie des établissements «Viking House». Les juges du Tribunal de la famille semblent avoir cru que le milieu offert par les «foyers de groupe» était celui qui convenait le mieux, d'où leur désir d'assurer le placement direct des enfants dans de tels établissements plutôt que de les confier aux soins de la Société d'aide à l'enfance ("SAE"), qui pouvait alors déterminer si le placement dans un foyer de groupe se justifiait. D'après la preuve, puisque la SAE tenait à détenir le pouvoir de décider s'il y avait en fait lieu de placer un enfant dans un foyer de groupe et, dans l'affirmative, dans quel foyer et à quelle date, les juges du Tribunal de la famille du district ont décidé de «court‑circuiter» la SAE et de placer directement les jeunes. Les juges se sont appuyés sur le par. 20(2) de la Loi pour ordonner à la municipalité appelante de payer le taux journalier exigé par chaque foyer de groupe pour l'entretien de l'enfant. La municipalité a donc versé en totalité, entre 1974 et 1982, la somme de 2 036 131,37 $ à la suite de ces ordonnances. Déduction faite des paiements à titre gracieux de la province à la municipalité (effectués de 1976 à 1982), les versements qu'a faits la municipalité en exécution de ces ordonnances revenaient à 1 166 814,22 $ et c'est cette somme qu'elle réclame en l'espèce.

La municipalité a protesté contre ces ordonnances et a saisi les tribunaux ontariens d'une action contestant pour deux motifs la compétence des juges du Tribunal de la famille d'ordonner que les jeunes soient placés dans un foyer de groupe. En premier lieu, la municipalité a fait valoir que la loi n'habilitait pas le tribunal à rendre de telles ordonnances étant donné qu'un «foyer de groupe» n'est pas une personne ou un établissement à qui un enfant peut être confié en vertu du par. 20(1). Elle a soutenu en second lieu que le par. 20(2) ne conférait pas au Parlement compétence pour ordonner à une municipalité de contribuer à l'entretien d'un jeune. La loi, a conclu le juge J. Holland, n'autorisait pas les juges du Tribunal de la famille à ordonner que les jeunes soient placés dans des foyers de groupe. Dans une opinion incidente, il s'est dit d'avis que le par. 20(2) n'excédait pas la compétence du Parlement.

Consécutivement à cette décision a eu lieu au ministère des Services sociaux et communautaires une réunion à laquelle ont assisté des fonctionnaires provinciaux et municipaux, le juge en chef Andrews du Tribunal de la famille et certains représentants des établissements «Viking House». À la demande de la province, la municipalité a convenu de continuer à payer les frais d'entretien des enfants et de renoncer pour le moment à se faire rembourser par les Viking Houses en attendant l'issue de négociations entre toutes les personnes présentes à la réunion sur des modalités équitables de partage des frais. La province a accepté de participer pour 50 p. 100 aux frais qu'aurait à supporter la municipalité dans l'avenir par suite des ordonnances en question. Elle n'a pas manqué à cet engagement. Le gouvernement du Canada intimé n'a pas été visé par les contestations de l'appelante et n'a pas participé à ces négociations.

Le 21 avril 1977, la Cour d'appel a confirmé intégralement le jugement du juge J. Holland et a déclaré invalides les ordonnances en cause. La Cour suprême, quoique confirmant l'arrêt de la Cour d'appel, s'est abstenue de statuer sur la constitutionnalité du par. 20(2): Procureur général de l'Ontario c. Municipalité régionale de Peel, [1979] 2 R.C.S. 1134.

Dans une instance parallèle engagée peu après le jugement susmentionné du juge J. Holland, l'appelante a contesté une ordonnance qui, en conformité avec la décision du juge Holland, confiait un jeune à la garde d'un membre nommément désigné du personnel d'un établissement Viking House (une «personne recommandable» au sens de l'al. 20(1)d)), où le juge souhaitait le voir placé. La validité de cette ordonnance a été confirmée tant en première instance qu'en appel. L'affaire a ensuite été portée devant notre Cour, qui a déclaré le par. 20(2) de la Loi invalide parce qu'il excédait la compétence du Parlement dans la mesure où il permettait de faire supporter à une municipalité les frais résultant de la décision: Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.

Ainsi justifiée dans sa position quant au caractère ultra vires des ordonnances portant obligation d'entretien à l'égard des jeunes, rendues en vertu de la Loi sur les jeunes délinquants, la municipalité a poursuivi les gouvernements provincial et fédéral en restitution. En Cour fédérale, le juge de première instance a statué en faveur de la municipalité appelante et a ordonné que le gouvernement fédéral rembourse a celle‑ci la somme de 1 166 814,22 $. La Cour d'appel fédérale a toutefois conclu que l'appelante n'était pas parvenue à établir que le Parlement avait une obligation légale d'acquitter les frais liés aux jeunes visés par de telles ordonnances et qu'elle n'avait pas en conséquence démontré le bien‑fondé de sa demande de restitution. Cela étant, la municipalité ne jouissait d'aucun droit de recouvrement opposable au gouvernement fédéral. L'action intentée contre la province a connu un sort analogue. Au premier palier, la Cour suprême de l'Ontario a ordonné à la province de rembourser à la municipalité la somme susmentionnée, décision qu'a toutefois infirmée la Cour d'appel au motif que la municipalité n'avait pas prouvé l'existence des éléments devant fonder une demande de restitution.

La municipalité porte les deux arrêts en appel devant notre Cour et demande le remboursement des sommes qu'elle a versées en exécution des ordonnances invalides ainsi que le paiement des intérêts.

Les dispositions législatives

Les ordonnances obligeant la municipalité à effectuer des versements ont été rendues en vertu de l'art. 20 de la Loi sur les jeunes délinquants en vigueur à l'époque, qui portait notamment:

20. (1) Lorsqu'il a été jugé que l'enfant était un jeune délinquant, la cour peut, à sa discrétion, prendre une ou plusieurs des mesures diverses ci‑dessous énoncées au présent article, selon qu'elle le juge opportun dans les circonstances,

a) suspendre le règlement définitif;

b) ajourner, à l'occasion, l'audition ou le règlement de la cause pour une période déterminée ou indéterminée;

c) imposer une amende d'au plus vingt‑cinq dollars, laquelle peut être acquittée par versements périodiques ou autrement;

d) confier l'enfant au soin ou à la garde d'un agent de surveillance ou de toute autre personne recommandable;

e) permettre à l'enfant de rester dans sa famille, sous réserve de visites de la part d'un agent de surveillance, l'enfant étant tenu de se présenter à la cour ou devant cet agent aussi souvent qu'il sera requis de le faire;

f) faire placer cet enfant dans une famille recommandable comme foyer d'adoption, sous réserve de la surveillance bienveillante d'un agent de surveillance et des ordres futurs de la cour;

g) imposer au délinquant les conditions supplémentaires ou autres qui peuvent paraître opportunes;

h) confier l'enfant à quelque société d'aide à l'enfance, dûment organisée en vertu d'une loi de la législature de la province et approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil, ou, dans toute municipalité où il n'existe pas de société d'aide à l'enfance, aux soins du surintendant, s'il en est un; ou

i) confier l'enfant à une école industrielle dûment approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil.

(2) Dans chacun de ces cas, la cour est autorisée à rendre un ordre enjoignant aux père et mère de l'enfant ou au père ou à la mère ou à la municipalité à laquelle il appartient, de verser pour son entretien telle somme que la cour peut déterminer, et lorsque cet ordre est donné à la municipalité, cette dernière peut à l'occasion recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère de l'enfant la somme ou les sommes qu'elle a versées en exécution de cet ordre.

Le paragraphe 16(1) de la Loi portant réforme du droit de la famille, L.R.O. 1980, ch. 152 (maintenant le par. 31(1) de la Loi de 1986 sur le droit de la famille, L.O. 1986, ch. 4), imposait aux parents ou à l'un d'eux l'obligation de pourvoir à l'entretien de leur enfant:

16 (1) Le père et la mère doivent chacun les aliments à leur enfant âgé de moins de 18 ans et non marié, dans la mesure de leurs capacités et du besoin de l'enfant.

(2) Toutefois les aliments ne sont pas dus à l'enfant âgé de seize ans ou plus qui s'est soustrait à l'autorité parentale.

Les jugements des juridictions inférieures

A. La Cour fédérale

À la Section de première instance, [1987] 3 C.F. 103, le juge Strayer a examiné aussi bien les principes concernant la restitution que ceux découlant de la Constitution. Puis, tenant compte des faits de l'espèce, il a conclu, aux pp. 121 et 122:

C'est à ce moment‑ci que les règles applicables au système fédéral et le principe de la réparation en cas d'enrichissement sans cause se conjuguent de manière à obliger la partie défenderesse à rembourser la partie demanderesse des frais engagés par celle‑ci pour se conformer à la loi invalide. Il n'aurait peut‑être pas été possible de poursuivre la partie défenderesse en premier lieu pour l'obliger à verser directement ces sommes. Mais lorsque la partie demanderesse les a versées en conformité avec une loi fédérale qui a finalement été jugée invalide, et pour respecter les objectifs de cette loi dûment adoptée par le Parlement, en ce qui concerne la partie demanderesse et la partie défenderesse, il ne serait pas juste que ces frais soient supportés en fin de compte par la partie demanderesse et ils devraient être à la charge de la partie défenderesse.

. . .

En concluant que la Couronne est tenue de payer une telle somme dans les circonstances présentes, il importe de préciser ce sur quoi il n'est pas statué. Comme je l'ai déjà fait remarquer, je ne suis pas disposé à affirmer que le pouvoir exécutif fédéral est, de façon automatique et en vertu de la loi, obligé de payer tous les coûts occasionnés par l'application des lois fédérales. De plus, le recouvrement en l'espèce n'est pas accordé sur le fondement d'une quelconque théorie du délit constitutionnel découlant de la responsabilité d'«avoir légiféré sans la prudence et sans l'attention voulues». J'admets que la tâche d'adopter des lois implique une responsabilité politique et sociale qui ne crée aucune obligation particulière de prudence: voir Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957, aux pages 969 et 970. L'obligation de rembourser la demanderesse est plutôt une question de justice entre les deux parties. [Souligné dans l'original.]

La Cour d'appel fédérale à la majorité, [1989] 2 C.F. 562 (le juge MacGuigan), ayant passé en revue les principes applicables de la restitution, a noté à la p. 573 que les deux parties convenaient qu'un demandeur dans ce type de litige doit remplir quatre conditions pour avoir «droit au recouvrement des sommes d'argent engagées». Les troisième et quatrième de ces conditions imposent au demandeur d'établir que les versements ont libéré le défendeur d'une obligation légale relativement à laquelle, en ce qui concerne les parties, le défendeur était le premier responsable. Le juge MacGuigan a conclu à la p. 575 que le juge de première instance, bien que reconnaissant l'existence de ces conditions et malgré sa décision que le Parlement avait une obligation «de nature politique et non juridique» d'assumer les frais de l'administration adéquate des lois fédérales, a néanmoins établi une nouvelle règle de la responsabilité relative, qui, à son avis, s'adapte mieux au cadre de notre État fédéral qu'à celui d'un État unitaire. Le juge MacGuigan n'a pas souscrit à l'analyse du juge Strayer, aux pp. 577 et 580:

En toute déférence, cela me semble équivaloir à ramener la quatrième condition relative à l'enrichissement sans cause à la question de savoir laquelle des deux parties devrait le plus équitablement supporter les frais et, en même temps, à ne pas tenir compte de la troisième condition, à savoir si seulement la défenderesse/appelante avait une quelconque obligation légale. L'une des conséquences évidentes d'une telle analyse est que la demanderesse/intimée peut bien acquérir le droit à un recouvrement à l'encontre des deux niveaux supérieurs de gouvernement. Ainsi que l'appelante l'a signalé dans sa plaidoirie, l'intimée prétend de façon identique dans chaque déclaration déposée à l'encontre des deux gouvernements que les paiements ont acquitté [traduction] «une obligation de la défenderesse» (Dossier d'appel, vol. 1 à la page 3 et vol. 5 à la page 74).

De fait, je crois que l'analyse du juge de première instance mène à la conclusion que, même dans un cadre fédéral, les principes constitutionnels ne créent pas pour le gouvernement fédéral l'obligation de payer les frais d'application des lois fédérales, et encore moins lorsque la constitution ne confère pas le pouvoir d'adopter la loi en question.

. . .

Le facteur décisif en l'espèce, me semble‑t‑il, est que le gouvernement du Canada n'était nullement tenu par la loi de payer pour l'entretien des jeunes délinquants. Bien que sérieuse, l'obligation qui lui incombait à la suite de l'adoption de cette loi était de nature politique et a mené à l'entente de participation aux frais conclue avec la province d'Ontario—comme le laisse entendre l'expression «participation aux frais», il ne s'agit pas d'une acceptation de la responsabilité entière—et la province a payé à son tour certains des frais engagés par la municipalité. Dans des rapports intéressant trois parties, on ne peut pas imposer une obligation à l'une de deux seulement de ces parties pour le motif que, de ces deux‑là, c'est elle qui a le moins d'intérêt. Cela ne veut pas dire que la province est nécessairement responsable envers l'intimée. C'est à une autre cour qu'il appartient de trancher cette question. Mais il faut affirmer que, bien que le gouvernement fédéral ait été grandement à l'origine des frais encourus par l'intimée, on ne peut pas dire qu'il était responsable de ces frais en vertu de la loi. Il s'agit pour lui d'une responsabilité de nature politique, qu'il assume, le cas échéant, de bonne grâce.

Selon le juge Mahoney, dissident, l'affaire n'avait rien à voir avec la restitution mais concernait plutôt l'intégrité des textes législatifs et de la Constitution. En termes figurés, le juge Mahoney a conclu qu'en l'absence d'une règle d'ordre public qui soit applicable en l'occurrence, le législateur fédéral ne saurait accomplir en prenant des chemins détournés ce qu'il ne lui est pas loisible de faire par des moyens directs. Aussi un versement ordonné sous couleur d'exercer le pouvoir législatif doit‑il être remboursé lorsque ce pouvoir s'avère par la suite inexistant.

B. Les tribunaux ontariens

Reconnaissant les quatre conditions susmentionnées, le juge Montgomery (1988), 64 O.R. 298, s'est fondé sur les conclusions suivantes pour condamner la province au remboursement, à la p. 304:

[traduction] En l'espèce, les versements n'ont pas été effectués étourdiment. Ils ont été faits sous protêt à la suite d'ordonnances judiciaires. Ces versements servaient à acquitter une obligation de la province. Étant donné que le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants est ultra vires, c'est à la province qu'incombait l'obligation de payer.

La municipalité m'a convaincu qu'en ce qui concerne les parties, la province est la première responsable. En outre, à mon avis, les droits en equity sont favorables à la municipalité. Selon de nombreuses lois de l'Ontario, les frais concernant le bien‑être des enfants sont, en grande partie, payés par la province.

Dans un arrêt minutieux, la Cour d'appel (1990), 1 O.R. (3d) 97 (le juge Griffiths), a infirmé à l'unanimité la décision du juge de première instance d'une manière semblable à celle utilisée par les juges majoritaires de la Cour d'appel fédérale. Passant en revue les principes de restitution applicables à l'acquittement de la dette ou de l'obligation d'autrui, le juge Griffiths a conclu, à la p. 117:

[traduction] . . . la municipalité n'a pas établi un droit à la restitution fondé sur les principes établis de l'enrichissement sans cause. Ainsi que je l'ai déjà fait remarquer, la jurisprudence et la doctrine établissent uniformément que, même dans un cas où le demandeur a été contraint par la loi d'effectuer le paiement, il doit prouver que ce paiement à un tiers servait à l'acquittement d'une obligation existante du défendeur. De toute évidence, il ne suffit pas que ce dernier ait reçu un avantage indirect quelconque ou qu'il ait été déchargé d'une obligation qui aurait pu lui incomber n'eût été les paiements du demandeur. En l'espèce, quand la municipalité a effectué les versements conformément au paragraphe contesté, soit le par. 20(2) de la Loi, la province n'en était pas responsable, ni directement ni indirectement. [En italique dans l'original.]

En ce qui concerne l'argument voulant qu'il y ait possibilité de recouvrement lorsqu'il s'agit de l'acquittement d'une obligation éventuelle d'autrui, le juge Griffiths a examiné la législation provinciale dont, soutient‑on, découle la responsabilité provinciale dans ce domaine, puis il a conclu, aux pp. 120 et 121:

[traduction] À supposer que la municipalité ait droit à la restitution dans le cas où elle s'est acquittée d'une obligation éventuelle de la province, il incomberait à la municipalité de démontrer selon la prépondérance des probabilités qu'en payant, conformément aux ordonnances invalides rendues en vertu du par. 20(2), l'entretien d'enfants placés dans des foyers de groupe, elle s'acquittait d'une obligation qui aurait vraisemblablement été imposée à la province. En d'autres termes, c'est sur la municipalité que pèse la charge de prouver que ces versements ont constitué un «enrichissement sans cause» pour la province.

Or, je ne puis tirer de la preuve une telle conclusion. Je conclus plutôt qu'il est fort probable ou, à tout le moins, vraisemblable, que les juges auraient choisi de placer les enfants en question soit dans des familles d'accueil, soit dans des foyers de groupe en tant que pupilles de la Société d'aide à l'enfance, auquel cas il y aurait eu partage de la responsabilité financière. Même si la province a en fait tiré un avantage des versements bruts effectués par la municipalité en exécution des ordonnances fondées sur le par. 20(2) de la Loi, il se peut bien, comme le soutient l'avocat de la province, que cette dernière ait payé à la municipalité à titre gracieux plus que sa part juste et équitable de l'obligation.

. . .

De façon générale, je conclus que la municipalité n'a pas prouvé que les versements qu'elle a faits parce que la loi l'y contraignait ont servi à l'acquittement d'une obligation légale ou d'une dette, actuelles ou éventuelles, de la province.

Analyse

Aperçu

Dans les ressorts de common law, le concept de la restitution par suite d'un enrichissement sans cause a évolué au cours du dernier siècle, perdant de plus en plus le caractère d'une pluralité de catégories limitées à des faits précis qui ouvraient doit à la restitution, pour revêtir l'aspect d'un ensemble unique de règles de droit cohérentes applicables à tous les cas. Cette évolution du droit en matière de restitution se manifeste d'ailleurs dans une série d'oppositions, chacune desquelles se retrouvant dans le présent pourvoi.

Le premier type d'opposition est de nature théorique. Il existe en effet dans la doctrine deux façons distinctes de voir la restitution en common law. La première est l'approche traditionnelle fondée sur les «catégories». Elle consiste à examiner si l'espèce tombe dans l'une quelconque des catégories d'affaires pour lesquelles la restitution a déjà été accordée et, ensuite, à appliquer les critères propres à cette catégorie afin de déterminer si le bien‑fondé de la demande a été établi. La seconde approche, que l'on pourrait appeler celle «fondée sur les principes», n'a été élaborée qu'au cours des dernières années. Elle tient à l'application de critères que l'on dit être remplis dans tous les cas d'enrichissement sans cause, savoir: (1) l'existence d'un avantage pour le défendeur, (2) l'existence d'un préjudice correspondant pour le demandeur, et (3) l'absence de tout motif juridique pour la rétention par le défendeur de l'avantage qu'il a reçu: Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834.

Les arguments avancés devant nous reflètent ces différentes approches doctrinales. La municipalité, éprouvant de la difficulté à faire entrer sa cause dans les catégories traditionnelles, insiste sur l'approche générale, «fondée sur les principes», à l'égard de l'enrichissement sans cause et demande à la cour d'appliquer ces principes généraux de façon large. Les gouvernements fédéral et provincial, par contre, soutiennent que la municipalité doit être déboutée parce qu'elle est dans l'impossibilité d'établir qu'elle relève d'une catégorie reconnue pour laquelle il peut y avoir recouvrement.

Le deuxième type d'opposition est de caractère jurisprudentiel. Il s'agit de l'opposition entre la nécessité de certitude en droit et celle de rendre justice dans un cas d'espèce, c'est‑à‑dire l'opposition entre le besoin de règles prévisibles sur lesquelles les gens peuvent régler leur conduite et le désir de permettre le recouvrement, mais dans les seuls cas où la rétention de l'avantage obtenu serait injuste compte tenu de toutes les circonstances. Cette opposition jurisprudentielle fait pendant à l'opposition doctrinale traitée précédemment. Or, une approche basée sur les catégories traditionnelles présente l'avantage de la prévisibilité. Ses tenants évoquent [traduction] «des images épouvantables [. . .] de juges qui n'en font qu'à leur guise en matière de restitution, n'ayant pour leur gouverne que leur propre voix intérieure» (McInnes, «Incontrovertible Benefits and the Canadian Law of Restitution» (1990) 12 Advocates' Q. 323, à la p. 352). Par contre, ceux qui préconisent l'approche fondée sur les principes généraux sont plus disposés à reconnaître que, dans certains cas, le tribunal peut avoir à rendre des décisions en tenant compte de ce qu'exige l'équité en l'espèce. Le terme «sans cause», et le terme «absence de motif juridique» dans la troisième exigence du critère général, se prêtent à cette approche.

Cette opposition se reflète, elle aussi, dans l'argumentation présentée devant nous. En effet, la municipalité souligne l'«injustice» que cela représenterait si elle ne pouvait recouvrer les versements auxquels elle était tenue aux termes d'une loi fédérale qui, par la suite, a été jugée ultra vires. Quant aux gouvernements fédéral et provincial, ils font ressortir l'absence de tout précédent juridique établissant une obligation de leur part de rembourser les dépenses engagées par suite d'une loi excédant la compétence du législateur.

Le troisième type d'opposition intéresse à la fois la philosophie et l'ordre public. L'hésitation traditionnelle en droit à permettre le recouvrement à un demandeur ayant accordé des avantages non contractuels à une autre personne reposait sur une philosophie de robuste individualisme suivant laquelle chacun était censé veiller à ses propres intérêts, une philosophie qui privilégiait le droit de choisir comment dépenser son argent. Ainsi que l'a dit un juge du XIXe siècle (le baron en chef Pollock dans Taylor c. Laird (1856), 25 L.J. Ex. 329, à la p. 332): [traduction] «Une personne a ciré les souliers d'une autre; que peut‑elle faire d'autre que de les chausser?» La nouvelle approche fondée sur les principes généraux met toutefois en doute la valeur de ce premier point de vue ainsi que la qualité des décisions judiciaires qui en résultent. Elle se refuse aux conséquences pénibles de l'individualisme et cherche à faire justice chaque fois que l'équité commande la restitution de l'avantage conféré.

Cette opposition, comme les autres, transparaît dans les arguments présentés à notre Cour. La municipalité insiste sur l'injustice de sa situation tandis que les gouvernements fédéral et provincial prétendent n'avoir jamais voté en faveur de l'affectation de leurs fonds à l'entretien de ces enfants placés dans des foyers de groupe et affirment en outre que la situation où se trouve la municipalité est une conséquence fâcheuse, mais parfois inévitable, d'un système fédéral dans lequel il est jugé de temps à autre que les corps législatifs ont outrepassé leurs pouvoirs.

Notre tâche en l'espèce est difficile: elle consiste à concilier les points de vue opposés quant à la véritable portée de la doctrine de l'enrichissement sans cause ou même à régler ce conflit. Selon moi, il nous faut choisir un moyen terme qui reconnaît l'importance de se fonder sur les principes généraux mais qui cherche à réconcilier ces principes et les catégories établies de recouvrement, qui présente l'avantage de la prévisibilité sans tomber dans le piège d'un formalisme excessif, qui reconnaît l'importance du droit de choisir comment dépenser son argent mais qui tient compte en même temps des expectatives légitimes et de ce qui est juste, vu ces expectatives.

Les arguments relatifs aux catégories traditionnelles de recouvrement et au principe général de la restitution

Le droit moderne en matière de restitution tire son origine du bref d'indebitatus assumpsit qui avait cours au XVIe siècle et qui, étant une forme de bref pour atteinte sur cas d'espèce («trespass on the case»), devait être rapporté à la Cour du Banc du Roi plutôt qu'à la Court of Common Pleas devant laquelle devaient être introduites toutes les actions normales relatives à une dette. Dans The Law of Restitution (1990), Maddaugh et McCamus font remarquer à la p. 5 que, depuis la genèse de ce bref dans Slade's Case (1602), 4 Co. Rep. 92b, 76 E.R. 1074, plusieurs [traduction] «formes types d'assumpsit général ont été élaborées, selon le genre de circonstances dont résultait l'"endettement" originaire». Les formes types se nommaient les «comptes communs» («common counts»):

[traduction] Sur ces comptes communs, quatre en sont venus à constituer la base de la vaste majorité des actions de common law concernant les quasi‑contrats: (i) l'argent reçu à l'usage du demandeur, lorsque cet argent a été payé directement au défendeur, (ii) l'argent payé à l'usage du défendeur, lorsque cet argent a été payé, non pas au défendeur, mais à un tiers au profit du défendeur, (iii) quantum meruit (la valeur du service rendu), et (iv) quantum valebat (la valeur des biens fournis), lorsque, selon le cas, des services ou des biens sont fournis par le demandeur au défendeur. [En italique dans l'original.]

La Cour de la Chancellerie, c'est‑à‑dire la cour ayant compétence en matière d'equity, a également joué un rôle important dans l'évolution du droit moderne en matière de restitution. D'après Maddaugh et McCamus, l'apport le plus fondamental de l'equity a été l'élaboration de la fiducie par interprétation, un outil de réparation permettant d'éviter l'enrichissement sans cause d'un défendeur. À la fin du XIXe siècle et au cours du XXe, les tribunaux ont eu à faire face à la tâche ardue de dégager un sens des différentes branches de la restitution et d'énoncer un principe général quelconque sur lequel pouvait se fonder le redressement sous forme de restitution.

Les tribunaux ont trouvé dans le concept de l'enrichissement sans cause le principe unificateur voulu. Le Restatement of the Law of Restitution: Quasi Contracts and Constructive Trusts (États‑Unis) (1937) énonce simplement ce principe à la p. 12: [traduction] «Une personne injustement enrichie aux dépens d'une autre est tenue, envers celle‑ci, à la restitution.» Un texte du Commonwealth faisant autorité en la matière contient la mise au point suivante:

[traduction] [L'enrichissement sans cause] présuppose l'existence de trois éléments: premièrement, que le défendeur s'est enrichi du fait d'avoir reçu un avantage; deuxièmement, que cet enrichissement s'est produit aux dépens du demandeur; et troisièmement, qu'il serait injuste de lui permettre de conserver l'avantage ainsi reçu. [En italique dans l'original.]

(Goff et Jones, The Law of Restitution (3e éd. 1986), à la p. 16.)

Ces trois conditions, quoique formulées d'une manière un peu différente, ont été reconnues par notre Cour comme le fondement de l'action pour enrichissement sans cause: p. ex., dans l'arrêt Pettkus c. Becker, précité.

Au coeur de la doctrine de l'enrichissement sans cause, qu'elle soit formulée en fonction des catégories traditionnelles de recouvrement ou qu'elle soit énoncée à titre de principe général, se trouve la notion de la restitution d'un avantage que la justice ne permet pas au bénéficiaire de conserver. Comme le disent Goff et Jones, op. cit. (à la p. 12): [traduction] «Dans la plupart des systèmes de droit évolués, il a été jugé nécessaire de prévoir, en dehors des domaines des contrats et des délits civils, la restitution fondée sur l'enrichissement sans cause.» Donc, pour qu'il y ait recouvrement, il faut que quelque chose ait été donné, que ce soit des biens, des services ou de l'argent. La chose donnée doit avoir été reçue et retenue par le défendeur. De plus, pour reprendre les termes du juge Dickson dans l'arrêt Pettkus c. Becker, cette chose doit avoir été ainsi retenue sans motif juridique.

L'on constate donc que le principe d'application générale à trois volets reconnu par notre Cour comme le fondement de l'action pour enrichissement sans cause procède des catégories traditionnelles de recouvrement. Ces catégories constituent l'essence du principe, quoique celui‑ci puisse les déborder de manière à ce que le droit puisse évoluer avec la souplesse qui s'impose pour tenir compte des perceptions changeantes de la justice.

D'où il s'ensuit que les catégories traditionnelles de recouvrement, pour instructives qu'elles soient, ne sont pas en dernière analyse concluantes quant à la recevabilité d'une action. Le plus souvent, les catégories traditionnelles de recouvrement peuvent être conciliées avec les principes généraux formulés dans l'arrêt Pettkus c. Becker, précité. Toutefois, il peut se présenter des situations nouvelles qui ne relèvent pas d'une catégorie établie de recouvrement, mais qui n'en méritent pas moins d'être reconnues sur le fondement de la règle générale.

On fait valoir que la présente espèce tombe dans les catégories suivantes de cas dans lesquels le recouvrement a été accordé, ou y est analogue: (1) un avantage conféré par suite d'une contrainte, (2) un avantage conféré par nécessité, (3) un avantage conféré par suite d'une opération non consommée, et (4) un avantage conféré à la demande du défendeur. Les distinctions entre ces catégories tiennent essentiellement aux circonstances dont naît l'avantage conféré, lesquelles, à leur tour, jouent en ce qui concerne l'absence de motif juridique permettant au défendeur de conserver l'avantage qu'il a reçu. Il semble évident qu'en l'espèce la municipalité a effectué les paiements par suite d'une contrainte résultant de la loi en cause. On peut soutenir également qu'elle l'a fait par nécessité puisqu'il fallait que quelqu'un prenne soin des enfants en question. À certains égards, le paiement effectué en vertu d'une loi invalide peut être assimilé à celui fait dans le cadre d'une opération non consommée. Et si l'argument fondé sur la contrainte était rejeté, on pourrait prétendre que les gouvernements fédéral et provincial ont demandé les versements.

La difficulté ne consiste pas à établir que le demandeur a fait des paiements pouvant éventuellement donner lieu à l'application de la doctrine de l'enrichissement sans cause. Elle consiste plutôt à prouver que les paiements ont conféré aux gouvernements fédéral et provincial un «avantage» qui représente un enrichissement sans cause ou une rétention injuste. Comme le notent les professeurs Goff et Jones: [traduction] «En matière de restitution, il n'est pas pertinent que le demandeur ait subi une perte si le défendeur n'a pas reçu d'avantage.» (Voir Goff et Jones, The Law of Restitution, op. cit., à la p. 16.) La notion de la restitution d'un avantage conservé sans motif juridique se trouve, répétons‑le, au coeur de la doctrine de l'enrichissement sans cause. Or, le terme «restitution» implique qu'a été donné à une personne quelque chose qu'elle est tenue de rendre ou dont elle doit rendre la valeur. De même, le mot «enrichissement» connote un avantage tangible. Il en découle donc qu'en l'absence d'un avantage qui a «enrichi» le défendeur et qui peut être restitué en nature ou en argent à la personne qui le lui a conféré, aucun recouvrement sur le fondement de l'enrichissement sans cause n'est possible.

Puisqu'il est essentiel que la preuve de l'existence d'un tel avantage soit faite pour qu'il y ait recouvrement fondé sur l'une quelconque des catégories traditionnelles ou sur le critère général de recouvrement qu'a adopté notre Cour, c'est sur ce concept que portera la suite des présents motifs. Jusqu'à présent, la jurisprudence a reconnu deux types d'avantages. La situation la plus commune est celle dans laquelle un avantage positif est conféré au défendeur, par exemple, sous la forme du paiement d'une somme d'argent. L'avantage peut toutefois être «négatif» en ce sens qu'il épargne au défendeur une dépense à laquelle il aurait été tenu, c'est‑à‑dire, lorsqu'il se voit déchargé d'une obligation légale.

Il est utile de commencer par déterminer le genre d'avantage requis pour ouvrir droit au recouvrement fondé sur la catégorie qui correspond le plus aux faits de la présente espèce, soit celle du paiement effectué par suite d'une contrainte résultant de la loi. Les tribunaux ont uniformément statué que, pour établir l'existence d'un avantage dans cette catégorie de cas, on doit démontrer que les versements du demandeur constituaient l'acquittement de l'obligation du défendeur. (Voir, par exemple, Fridman et McLeod, Restitution (1982), à la p. 347, et la décision Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534.)

En ce qui concerne l'exigence traditionnelle selon laquelle le demandeur doit avoir exécuté l'obligation du défendeur, Goff et Jones, op. cit., affirment, aux pp. 320 et 324:

[traduction] La contrainte ne suffit pas à elle seule pour permettre au demandeur d'obtenir le recouvrement. Il faut en outre qu'il ait, en raison de la contrainte, payé de l'argent dont le paiement incombait principalement au défendeur, si bien que ce dernier a bénéficié du paiement du fait d'avoir été libéré de son obligation.

À première vue, on comprend mal pourquoi le paiement effectué par le demandeur devrait pouvoir entraîner l'acquittement de l'obligation du défendeur dans ces cas, car un tiers ne peut acquitter la dette d'une personne sans que celle‑ci ne lui en donne l'autorisation. La jurisprudence actuelle ne peut donc s'expliquer que par le fait que la loi oblige le demandeur à faire le paiement et lui permet en conséquence, malgré sa qualité de tiers, d'exécuter l'obligation du défendeur. C'est pourquoi, selon nous, cette doctrine se limite aux cas où le demandeur s'est vu contraint par la loi d'effectuer le paiement. Sans cette contrainte, par exemple si ses biens avaient été illégitimement saisis par voie de saisie‑gagerie pour non‑paiement du loyer, il semble que son paiement à lui seul ne libérerait pas de son obligation la personne principalement tenue au paiement.

. . .

En l'absence de l'acquittement d'une obligation, il est sans pertinence que le demandeur, que ce soit ou non dans l'exécution d'une obligation, ait accessoirement conféré un avantage quelconque au défendeur en effectuant le paiement, car la portée de la restitution est limitée par le principe que le simple fait de conférer un avantage à titre accessoire lorsqu'on exécute l'obligation d'une autre personne ne fait pas naître a lui seul un droit au recouvrement. [En italique dans l'original.]

La municipalité reconnaît ne pouvoir satisfaire au critère devant être rempli pour qu'il y ait un avantage aux fins de la catégorie des paiements effectués sous une contrainte résultant d'une loi ou même aux fins de quelque autre catégorie traditionnelle de recouvrement. L'exigence que le demandeur ait exécuté l'obligation légale du défendeur n'a simplement pas été remplie au sens où elle doit l'être suivant les critères traditionnels. Ni le gouvernement fédéral ni le gouvernement provincial n'avaient d'obligation constitutionnelle de pourvoir à l'entretien des enfants en question. Ainsi que l'ont fait remarquer les juridictions inférieures, le pouvoir de légiférer n'emporte pas obligation de légiférer. De plus, les gouvernements fédéral ou provincial n'étaient soumis à aucune obligation légale ou juridique de voir à l'entretien des enfants. Les lois provinciales invoquées par la municipalité comme preuve de l'obligation de la province ont généralement pour effet d'investir celle‑ci d'un pouvoir discrétionnaire de financer l'acquisition ou la construction d'établissements ayant pour vocation de prendre soin d'enfants et, dans certains cas, de participer à l'acquittement des frais de fonctionnement de ces établissements. L'avantage qu'aurait reçu le gouvernement fédéral réside dans le fait qu'on a pris soin de «détenus», sans quoi il se serait peut‑être vu forcé d'y pourvoir lui‑même (même si elles n'y sont pas tenues, les prisons provinciales reçoivent beaucoup de personnes reconnues coupables d'infractions fédérales). À cet avantage vient se greffer un autre, plus général, d'ordre «politique», sous la forme de la réalisation des objets d'une loi fédérale. L'avantage pour la province, soutient‑on, vient de ce qu'elle se voit déchargée de responsabilités qu'elle aurait peut‑être assumées puisque la conscience commandait que quelqu'un le fasse. Il n'incombait en conséquence ni à l'un ni à l'autre gouvernement d'obligation légale du genre exigé par les critères traditionnels.

Ne pouvant satisfaire aux critères traditionnels, la municipalité s'appuie sur les principes généraux applicables au recouvrement fondé sur l'enrichissement sans cause énoncés par notre Cour dans des arrêts comme Pettkus c. Becker, précité. Elle fait valoir que la troisième condition de la règle traditionnelle a été modifiée par la jurisprudence canadienne de telle sorte qu'elle exige seulement que les paiements du demandeur aient servi à l'acquittement d'une responsabilité politique, sociale ou morale du défendeur, laquelle incombait principalement à ce dernier. Il n'est pas nécessaire, selon cette thèse, que le demandeur ait rempli une obligation juridiquement susceptible d'exécution forcée. Autrement dit, il est possible de conclure qu'un défendeur a bénéficié du paiement d'une somme donnée, même s'il lui était loisible de choisir s'il voulait ou non faire cette dépense. L'erreur des tribunaux d'appel en l'espèce, soutient la municipalité, c'est leur refus de retenir cette proposition.

La question se ramène donc à ceci: quelle doit être la définition du terme «avantage» aux fins du critère général pour déterminer s'il y a lieu à recouvrement fondé sur l'enrichissement sans cause? Plus particulièrement, ce terme peut‑il englober des paiements qui ne constituent pas l'acquittement d'une obligation légale du défendeur?

Les parties ne nous ont renvoyés à aucune décision du Canada ou du Commonwealth où l'on a conclu à l'existence d'un avantage «négatif» en l'absence d'une obligation légale sous‑jacente incombant au défendeur. La municipalité s'appuie sur notre arrêt Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663. Toutefois, dans cette affaire, la défenderesse avait assumé la responsabilité juridique de prendre soin de l'indigente en question. Le comté était responsable à la fois aux termes de la loi et en vertu d'un contrat (conclu avec un autre comté) d'assurer l'entretien d'une indigente habitant dans le canton de Gloucester. Au moyen d'un accord à cet effet, Gloucester a cédé à la ville d'Ottawa une partie de son territoire (où l'indigente avait sa demeure). La ville s'est engagée notamment à prendre sur elle la responsabilité de Gloucester à l'égard des bénéficiaires du bien‑être social dans le secteur visé, mais, par inadvertance, le nom de la femme en cause n'a pas été inscrit sur la liste de ces personnes et Carleton a continué à payer ses dépenses. Dès qu'il s'est rendu compte de son erreur, le comté a tenté de recouvrer d'Ottawa le montant de ces paiements. Le juge Hall a accordé le recouvrement, fondant sa décision sur l'arrêt Brook's Wharf & Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, précité, où lord Wright dit que le demandeur doit s'être acquitté de l'«obligation» du défendeur, ou d'une «obligation» ou d'une «dette» à l'égard de laquelle le défendeur est celui des parties qui en était principalement responsable. Appliquant cette opinion incidente, le juge Hall a conclu, à la p. 669:

[traduction] Norah Baker était une indigente, et c'était l'appelant [Carleton] qui avait la responsabilité d'en prendre soin antérieurement au 1er janvier 1950, date de l'annexion du secteur en question par l'intimée [Ottawa]. L'intimée, par suite de l'annexion et selon le par. 10 de ladite pièce 11 [l'accord], assumait la responsabilité pour ce qui était des obligations [légales et contractuelles] en matière de services sociaux qu'avait l'appelant envers les résidents du secteur annexé, et ce n'est pas parce qu'on a omis par inadvertance de porter sur la liste le nom d'une seule bénéficiaire du bien‑être social que l'intimée peut se soustraire à la responsabilité à l'égard de celle‑ci. Pour paraphraser les propos de lord Wright, la conscience le lui défend. [Je souligne.]

Bien que la municipalité souligne particulièrement la dernière phrase de ce passage, l'arrêt, pris dans son ensemble, appuie la règle traditionnelle voulant que l'acquittement de l'obligation d'un autre ne donne lieu à une action en justice que s'il s'agit d'une obligation légale.

Malgré l'absence de jurisprudence sur cette question, certains auteurs (Goff et Jones, Maddaugh et McCamus) croient constater un [traduction] «infléchissement» de la règle bien arrêtée interdisant le recouvrement en l'absence de preuve d'une obligation légale du défendeur d'engager la dépense ou d'accomplir l'acte que le demandeur prétend avoir engagée ou accompli, selon le cas, pour le compte du défendeur. D'après ces auteurs, lorsque le demandeur a conféré au défendeur un [traduction] «avantage incontestable», il devrait avoir droit au recouvrement même si le défendeur pour sa part n'est débiteur d'aucune obligation légale. Or, un «avantage incontestable» c'est l'obtention d'un [traduction] «avantage financier susceptible de démonstration» ou le fait de se voir épargner une [traduction] «dépense inévitable». Aux pages 21 et 22 de The Law of Restitution, op. cit., Goff et Jones affirment:

[traduction] Permettre le recouvrement du fait que le défendeur a reçu un avantage incontestable c'est reconnaître qu'il est tenu à la restitution même s'il n'a pas demandé l'avantage ni ne l'a accepté de son plein gré. Dans le passé, le principe incarné dans l'opinion incidente bien connue, exprimée par le lord juge Bowen dans l'affaire Falcke, selon laquelle «on ne doit pas imposer d'obligations aux gens à leur insu, pas plus qu'on ne peut accorder un avantage à une personne contre son gré», était considéré comme celui qui primait. Il ne doit pas être porté atteinte à la liberté de choix. Admettre le principe de l'avantage incontestable c'est admettre une exception limitée et, selon nous, souhaitable. Il incombera toujours au demandeur de prouver qu'il n'a pas fait de zèle et que le défendeur en question a reçu un avantage financier susceptible de démonstration ou qu'une dépense inévitable lui a été épargnée et que, dans les circonstances de l'espèce, la restitution n'entraînera pas de privation pour le défendeur. [Je souligne.]

Un «avantage incontestable» est un avantage indubitable, un avantage qui est d'une évidence démontrable et qui n'admet ni discussion ni conjecture. Dans un cas où l'avantage n'est pas évident et manifeste, on aurait tort de faire payer le défendeur, puisqu'il aurait bien pu préférer refuser l'avantage s'il en avait eu le choix. Selon le juge Gautreau de la Cour de district de l'Ontario, il y a avantage injuste lorsqu' [traduction] «une personne acquitte la dette d'une autre personne envers un tiers ou s'acquitte des obligations contractuelles ou légales d'une autre personne»: Gautreau, «When Are Enrichments Unjust?» (1989) 10 Advocates' Q. 258, à la p. 269. Le regretté juge Gautreau cite comme exemple d'un tel cas notre arrêt Carleton (County of) c. Ottawa (City of), précité, mais il ajoute ces observations pertinentes aux pp. 270 et 271:

[traduction] Pour important que soit normalement le principe de la liberté de choix, il perd de sa force s'il s'agit d'un avantage incontestable parce que la logique nous dit que le défendeur réaliste n'aurait pas refusé l'enrichissement. Par exemple, la question du choix ne se pose pas réellement si l'avantage revêt la forme d'argent versé au défendeur, ou à un tiers en acquittement d'une dette du défendeur envers ce tiers. Dans l'un ou l'autre cas, le défendeur a reçu un avantage indubitable. Dans le premier cas, il peut, à son choix, le restituer ou effectuer un remboursement. Dans le second, il ne peut rien faire d'autre que de payer; seulement le paiement se fait à quelqu'un d'autre. De même, le principe de la liberté de choix ne joue plus si l'avantage consiste dans le paiement d'une dépense que le défendeur aurait eu à engager de toute façon. Ce principe sera d'ailleurs de peu de secours au défendeur si, par la suite, ce dernier accepte l'enrichissement et en tire profit soit au moyen d'une vente, soit par une utilisation commerciale profitable.

Le principe de l'avantage incontestable ne s'oppose nullement à la liberté de choix. Il n'entre pas en concurrence avec celle‑ci. Au contraire, il ne s'applique que dans les cas où le problème de la liberté de choix ne se pose pas. [Je souligne.]

Les observations de Gautreau nous ramènent à la formulation du critère traditionnel; l'acquittement d'une obligation légale crée un avantage «indubitable» parce que la loi ne laissait au défendeur aucun choix. Le paiement d'une somme que le défendeur n'était pas légalement tenu de verser est une tout autre affaire.

La même exigence quant au caractère inévitable de la dépense est évoquée dans l'étude de la notion de l'avantage incontestable que fait McInnes, loc. cit. Il dit, à la p. 346, qu' [traduction] «un redressement sous forme de restitution devrait être possible dans le cas d'une personne qui a épargné a quelqu'un d'autre une dépense inévitable ou nécessaire (qu'elle découle des faits ou d'une loi)». Et il émet l'hypothèse selon laquelle il pourrait avoir droit au recouvrement lorsqu'une personne [traduction] «s'est acquittée d'une obligation alors que le débiteur de cette obligation aurait vraisemblablement payé quelqu'un d'autre pour le faire». (Je souligne.) Puis, il ajoute, à la p. 347, cette mise en garde que [traduction] «même s'il est par ailleurs justifié, le redressement sous forme de restitution devrait être refusé si l'avantage a été conféré par une personne agissant par zèle, ou si la conclusion à l'existence d'une obligation entraînerait une privation pour le bénéficiaire de l'avantage». McInnes conclut, à la p. 362, que la jurisprudence ne soutient que de façon théorique et non explicite la doctrine de l'avantage incontestable et il précise que, vu le caractère [traduction] «plutôt extraordinaire» de ce redressement, il [traduction] «ne convient de l'accorder que si l'équité l'exige dans les circonstances».

Il est donc évident que tout assouplissement que peut apporter à l'exigence traditionnelle de l'acquittement d'une obligation légale l'application du concept de l'«avantage incontestable» n'a d'effet que dans les situations où il ressort nettement des faits (selon la prépondérance des probabilités) que, si le demandeur n'avait pas effectué le paiement, le défendeur l'aurait fait. Autrement, il ne s'agit pas d'un avantage incontestable.

Bien que la jurisprudence et la doctrine de common law n'en aient guère traité jusqu'ici, il semble que, pour fonder une action pour enrichissement sans cause, l'avantage conféré doit en outre ne pas revêtir qu'un caractère purement incident. Un avantage secondaire et accessoire ne suffit pas. En effet, permettre qu'il y ait recouvrement à l'égard d'avantages accessoires et incidents reviendrait à admettre la possibilité d'un double recouvrement par le demandeur—d'abord, de la personne qui bénéficie immédiatement du paiement ou de l'avantage (soit, en l'espèce, les parents des jeunes placés dans des foyers de groupe) et ensuite, de la personne qui en a tiré un avantage incident. Voir, par exemple, Fridman et McLeod, op. cit., à la p. 361; Maddaugh et McCamus, op. cit., à la p. 717, et Gautreau, loc. cit., aux pp. 265 et suiv. Ce serait également ouvrir la porte à des demandes contre une catégorie de personnes non définie, lesquelles, bien que ne recevant pas le paiement effectué par le demandeur ou l'avantage sous forme de travail conféré par lui, en bénéficient indirectement. Or, les tribunaux ont refusé de le faire. Les affaires dans lesquelles l'enrichissement sans cause a été établi concernent généralement des avantages conférés directement et expressément au défendeur. C'est le cas notamment des services rendus pour le défendeur ou du paiement d'une somme d'argent à celui‑ci. Cette restriction est d'ailleurs reconnue dans d'autres ressorts. Par exemple, le droit allemand en matière de restitution limite le recouvrement aux cas où des avantages directs ont été conférés: Zwiegert et Kötz, Introduction to Comparative Law, vol. II (2e éd. 1987), aux pp. 234 et 235.

Où cette analyse de l'«avantage» dans la doctrine de l'enrichissement sans cause nous amène‑t‑elle? Même à supposer, aux fins de la discussion, que la portée de la règle de droit en matière de restitution doive être élargie de manière à comprendre les avantages incontestables, la municipalité demeure en deçà des exigences que pose cette règle. L'avantage conféré n'est pas incontestable selon la définition que donnent Goff et Jones à ce terme; la municipalité n'a pas démontré que l'un ou l'autre palier de gouvernement poursuivi a «reçu un avantage financier susceptible de démonstration ou qu'une dépense inévitable lui a été épargnée». Il ne s'agit pas non plus d'un avantage «indubitable», pour reprendre le critère de Gautreau; les gouvernements fédéral et provincial n'avaient aucune obligation légale et leur argument selon lequel ils n'ont reçu aucun avantage ou selon lequel, en tout état de cause, l'avantage qu'ils ont pu recevoir ne correspondait pas à la valeur des paiements effectués, est suffisamment bien fondé pour qu'il mérite, à tout le moins, un examen sérieux. Il n'était ni inévitable ni vraisemblable, pour employer les termes de McInnes, qu'en l'absence d'un régime exigeant que la municipalité paie, les gouvernements fédéral ou provincial auraient effectué de tels versements; ils auraient pu, par exemple, adopter un régime tout à fait différent.

Permettre le recouvrement en l'espèce, élargirait bien au‑delà de ce qu'ont envisagé la jurisprudence et la doctrine jusqu'à maintenant la portée du concept de l'avantage dans le droit en matière d'enrichissement sans cause. Cela ouvrirait droit au recouvrement chaque fois que s'effectue par suite d'une contrainte résultant d'une loi un paiement qui a peut‑être un effet bénéfique accessoire de caractère non pécuniaire. Bref, cela donnerait au droit en matière d'enrichissement sans cause une portée qui déborderait nettement le concept, qui en constitue l'essence, de la restitution de biens, d'argent ou de la valeur de services rendus lorsque ces avantages ont été injustement conservés.

Pour préciser, le législateur fédéral connaissait bien l'obligation des parents de pourvoir à l'entretien de leurs enfants expressément reconnue au par. 16(1) de la Loi portant réforme du droit de la famille en vigueur à l'époque, puisque le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants prévoyait que la municipalité pouvait recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère responsables toute dépense engagée en exécution d'une ordonnance visée au par. 20(2). De plus, il s'est fondée sur cette obligation. Le fait que les versements de la municipalité puissent être considérés comme ayant servi l'intérêt général du Canada en ce qui concerne le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans l'administration efficace de son régime pour la réglementation de la conduite criminelle des mineurs ne constitue pas un «lien corrélatif» suffisant sur lequel fonder le recouvrement, même selon la doctrine de portée plus large de l'«avantage incontestable». En effet, cela n'établit toujours pas l'existence d'un «avantage financier susceptible de démonstration» ni ne prouve qu'une «dépense inévitable» a été épargnée au gouvernement fédéral. Le principe de liberté de choix évoqué par Gautreau, loc. cit., et par Maddaugh et McCamus, op. cit., «joue» encore en l'espèce: la municipalité n'a pas établi que ses versements ont payé une dépense que le gouvernement fédéral «aurait eu à engager de toute façon», pas plus qu'elle n'a produit des éléments de preuve établissant que le gouvernement du Canada a directement «tiré profit» de ces versements. Après examen approfondi, même la proposition de McInnes, à la p. 346, suivant laquelle [traduction] «un redressement sous forme de restitution devrait être possible dans le cas d'une personne qui a épargné à quelqu'un d'autre une dépense inévitable ou nécessaire (qu'elle découle des faits ou d'une loi) ou, pourrait‑on prétendre, qui s'est acquittée d'une obligation alors que le débiteur de cette obligation aurait vraisemblablement payé quelqu'un d'autre pour le faire» n'est d'aucun secours à la municipalité en l'espèce. Il n'était pas «inévitable» que le gouvernement fédéral soutiendrait (financièrement) le séjour des jeunes dans les foyers de groupe de la municipalité de Peel. En outre, il ne s'agissait pas de frais «nécessaires», compte tenu surtout du grand nombre de mesures parmi lesquelles les juges pouvaient choisir aux termes de l'art. 20 et aussi de ce que la loi autorisait la municipalité à se faire rembourser par les parents des enfants. Le régime législatif qu'a établi le Parlement prouve d'une façon concluante que le législateur ne se croyait nullement tenu d'accorder un soutien financier pour les jeunes placés dans des foyers de groupe. Toute obligation qu'il pouvait avoir envers les provinces à cet égard découlait d'un accord fédéral‑provincial volontaire auquel l'appelante n'était pas partie. Ces faits confirment donc le caractère accessoire ou indirect de tout avantage retiré par le gouvernement du Canada par suite des versements effectués par la municipalité. La responsabilité du gouvernement fédéral en ce qui concerne le bien‑être de ces enfants n'était pas plus grande que celle de la municipalité d'où ils venaient et il ne peut en conséquence être condamné à la restitution.

La réclamation de la municipalité contre la province souffre de la même incapacité d'établir l'existence d'un avantage incontestable. Pour les raisons déjà exposées, le fait que les versements de l'appelante servaient nécessairement l'intérêt général de la province dans le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans la protection et la surveillance des enfants habitant sur son territoire ne constitue pas un fondement suffisant pour le recouvrement, même si la Cour devait appliquer la doctrine de l'«avantage incontestable».

L'appelante n'a pu établir selon la prépondérance des probabilités que le gouvernement provincial a reçu «un avantage financier susceptible de démonstration» ni qu'une dépense inévitable a été épargnée à la province. L'insuffisance de la preuve quant aux types d'établissements que vise à créer la loi provinciale qui, soutient‑on, établit l'obligation de la province et quant à l'équivalence fonctionnelle entre ces établissements et les centres «Viking House», ajoutée à l'absence de tout élément de preuve établissant que ces établissements existaient effectivement à l'époque en cause, fait que notre Cour peut difficilement retenir l'allégation de l'appelante que, sans les ordonnances invalides, les jeunes auraient été placés dans de tels établissements provinciaux, de sorte que la province s'est vu enrichie parce qu'elle n'a pas eu à engager cette dépense. Comme la Cour d'appel de l'Ontario, j'estime qu'il est plus probable qu'une autre ordonnance aurait exigé que les jeunes délinquants en question soient placés directement dans une famille d'accueil—ordonnance qui n'aurait pas nécessairement entraîné de frais pour le gouvernement de l'Ontario—ou qu'ils soient confiés à la garde de la SAE. Cette dernière éventualité demeure toutefois trop conjecturale pour constituer une preuve selon la prépondérance des probabilités, ce qui est la norme à laquelle doit satisfaire l'appelante.

Si la Cour pouvait affirmer avec suffisamment de certitude que, par exemple, les enfants auraient forcément été confiés à la garde de la SAE, alors, en application du Régime d'assistance publique du Canada, la municipalité, la province et le gouvernement fédéral auraient partagé la responsabilité financière à leur égard. Sur le plan pratique, toutes les parties semblent en convenir, le Régime d'assistance publique du Canada aurait rendu l'appelante responsable de 20 p. 100 du coût de l'entretien des jeunes confiés à la garde de la SAE; la province aurait été responsable, en dernière analyse, de 30 p. 100, tandis que le 50 p. 100 restant aurait été supporté par le gouvernement fédéral, qui aurait effectué des paiements de transfert. À supposer l'existence d'une preuve suffisante de ce scénario, il serait peut‑être utile de se demander si, du point de vue pratique, la province a en conséquence tiré un avantage des dépenses de la municipalité.

Il importe à ce stade‑ci de se rappeler les faits. Dès que le juge J. Holland a décidé en 1977 que les juges du Tribunal de la famille avaient illégitimement placé les jeunes dans des foyers de groupe, la province intimée s'est réunie avec l'appelante et certaines autres personnes pour discuter de modalités de partage des frais. La municipalité a accepté de payer les frais résultant des ordonnances, actuelles et futures, rendues en vertu du par. 20(2). La province pour sa part s'est engagée a rembourser à la municipalité 50 p. 100 des frais imposés à cette dernière par toutes les ordonnances visées au par. 20(2) rendues postérieurement à la décision du juge Holland. D'après la preuve, la province a tenu cet engagement (de 1977 à 1982), versant à la municipalité 843 986,65 $ au total. Sur le montant global versé par l'appelante entre 1974 et 1982 en exécution d'ordonnances visées au par. 20(2), la province lui en a remboursé la somme totale de 869 317,15 $, soit 42,6 p. 100 du montant global. Toutes les municipalités de l'Ontario faisant l'objet d'ordonnances visées au par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants pouvaient bénéficier de ce remboursement. Compte tenu de ces faits, notre Cour éprouverait de la difficulté—même si l'appelante pouvait établir selon la prépondérance des probabilités quelles mesures de rechange les juges du Tribunal de la famille de Peel auraient choisies—à conclure que la province a en fin de compte reçu un avantage au sens pratique.

Pas davantage qu'elle ne l'a fait à l'égard de l'intimé le gouvernement fédéral, l'appelante n'a réussi à établir que les versements qu'elle a effectués aux foyers de groupe spécifiés constituaient l'acquittement d'une dépense que la province «aurait eu à engager de toute façon» ni n'a produit une preuve suffisante pour établir selon la prépondérance des probabilités que la province s'est vu épargner une «dépense inévitable ou nécessaire», qu'elle découle des faits ou d'une loi. Ainsi que l'a conclu la Cour d'appel, l'appelante a démontré tout au plus que ses versements ont peut‑être partiellement libéré la province d'une obligation ou d'une dette qui aurait peut‑être pris naissance.

L'argument relatif à l'injustice

La municipalité est réduite en dernière analyse à faire valoir qu'elle devrait pouvoir recouvrer des gouvernements fédéral et provincial les versements qu'elle a faits parce que c'est là ce que commandent la justice et l'équité. Autrement dit, il serait injuste que ces deux paliers de gouvernement échappent à ces paiements. Voilà un argument qui soulève deux questions. En premier lieu, lorsque l'on n'a manifestement pas satisfait aux critères juridiques du recouvrement, celui‑ci peut‑il être accordé sur le seul fondement de la justice ou de l'équité? En second lieu, s'il est loisible aux tribunaux d'accorder un recouvrement fondé uniquement sur la justice, est‑ce que la justice exige en l'espèce?

Examen fait de la jurisprudence et de la doctrine, force m'est de répondre à la première question par la négative. Par souci d'établir un équilibre convenable entre, d'une part, la prévisibilité dans le droit et, d'autre part, la justice dans un cas d'espèce, les tribunaux, dans ce domaine comme dans d'autres, ont opté pour un moyen terme qui se situe entre les extrêmes que représentent des règles rigides et une justice au cas par cas. Le moyen terme consiste à appliquer les principes juridiques, tout en reconnaissant qu'ils doivent présenter suffisamment de souplesse pour permettre le recouvrement lorsque la justice l'exige eu égard aux expectatives raisonnables des parties dans toutes les circonstances de l'affaire et compte tenu également de l'intérêt public. Cette souplesse se trouve dans le critère à trois volets relatif au recouvrement énoncé par notre Cour dans des arrêts comme Pettkus c. Becker, précité. Le recouvrement ne saurait donc être fondé sur la simple assertion que la justice l'exige. Il faut en outre démontrer une conformité générale avec les principes reçus.

Cela ne veut pas dire que les concepts de la justice et de l'équité ne jouent aucun rôle dans la détermination du droit au recouvrement. C'est affirmer plutôt que le droit définit ce qui est injuste au point de nécessiter la restitution en tenant compte de l'avantage reçu, du préjudice correspondant et de l'absence de motif juridique pour la rétention. Cette définition s'impose pour conserver dans le droit un degré de certitude ainsi que pour s'assurer que seront dûment pris en considération des facteurs comme l'expectative légitime des parties, leur droit de régler contractuellement leurs affaires et le droit des législateurs dans un régime fédéral d'agir selon leur bon jugement, sans avoir à craindre de se voir imposer ultérieurement des obligations imprévues.

De plus, la conscience et l'équité peuvent jouer un rôle dans l'élaboration des principes juridiques pertinents. Lorsque des questions se posent quant à la portée de ces principes, il se peut que l'issue tienne à ce qu'exige l'équité en ce qui concerne les parties. Ainsi, Maddaugh et McCamus (The Law of Restitution (1990), «Compulsory Discharge of Another's Liability»), en examinant une série de causes dans lesquelles le défendeur partageait avec le demandeur une obligation légale à l'égard du paiement effectué, expriment à la p. 740 l'avis suivant: [traduction] «Pourvu que cet avantage soit conféré par le demandeur dans des circonstances où le défendeur ne peut en toute bonne conscience le conserver, il y a lieu d'accorder la restitution». Cela est toutefois bien différent d'une affirmation que la «bonne conscience» soit l'unique condition du recouvrement.

Mais même si la justice pure et simple était admise comme fondement du recouvrement, la réponse à la seconde question en l'espèce serait défavorable à la municipalité. En effet, rien ne permet de conclure des faits que la justice exige des gouvernements fédéral et provincial qu'ils remboursent à la municipalité les versements qu'elle a effectués en vertu de la loi invalide.

Le concept de l'«injustice» dans le contexte du droit en matière de restitution s'inspire de la notion aristotélicienne du rétablissement d'un équilibre détruit. La justice en ce qui a trait à la restitution se distingue de l'analyse propre au droit de la responsabilité délictuelle et au droit des contrats en ce sens que les questions de l'obligation, des normes et de la culpabilité ne sont pas importantes dans le domaine de la restitution. S'exprimant dans des termes fort généraux, Stevens dit que les actions fondées sur un contrat ou sur un délit civil concernent des mesures punitives ou distributives, tandis que les actions en matière de restitution portent sur la [traduction] «réception injuste et la rétention d'une valeur» («Restitution, Property, and the Cause of Action in Unjust Enrichment: Getting By With Fewer Things (Part I)» (1989), 39 U.T.L.J. 258, à la p. 271; voir aussi Wingfield, «The Prevention of Unjust Enrichment: Or How Shylock Gets His Comeuppance» (1988), 13 Queen's L.J. 126, à la p. 134). Donc, la restitution insiste davantage que le droit de la responsabilité délictuelle ou le droit des contrats sur le rétablissement de l'égalité entre deux parties à la suite d'une destruction d'équilibre résultant d'une privation ou d'une prise de possession. Cette observation tire doublement à conséquence pour ce qui est du concept de l'«injustice» dans le contexte de la restitution. Premièrement, l'injustice vient de ce qu'une personne conserve quelque chose qu'elle ne devrait pas conserver, ce qui crée un déséquilibre à redresser. Deuxièmement, pour déterminer s'il y a injustice, on doit tenir compte de ce qui est équitable non seulement pour le demandeur, mais aussi pour le défendeur. Il ne suffit pas que le demandeur ait rendu des services ou fait un paiement auxquels il n'était pas tenu. Il faut en outre démontrer que le défendeur a reçu en conséquence un avantage et qu'il est juste et équitable qu'il rende cet avantage.

La municipalité a prouvé qu'elle a dépensé des fonds en application d'une loi qui excédait la compétence du législateur. Vu dans l'abstrait, cela peut paraître injuste. Toutefois, dans le contexte du droit en matière de restitution, il n'y a là aucune injustice. Les versements ne conféraient pas aux gouvernements fédéral et provincial des avantages dont la restitution s'impose pour rétablir l'équilibre entre les parties, car c'est aux enfants de la municipalité régionale de Peel et à leurs parents qu'ont été conférés les avantages.

Considération tout aussi importante: l'équité doit s'appliquer non seulement à la situation du demandeur, mais aussi à celle des personnes par lesquelles ce dernier cherche à se faire rembourser. Or, il est loin d'être certain qu'il serait juste envers les gouvernements fédéral et provincial et envers les contribuables, qui auraient en dernière analyse à en supporter les frais, d'ordonner que la municipalité soit remboursée.

Ordonner à un palier de gouvernement de verser de fortes sommes d'argent à un autre palier qui a souffert pour avoir respecter une loi invalide du premier est une question complexe qui fait entrer en jeu des questions aussi bien politiques que juridiques. Elle est d'autant plus complexe que tous les gouvernements sont les représentants de l'électorat au nom de l'État. Compte tenu de ces considérations, il est difficile d'affirmer que la justice et l'équité exigent que les gouvernements fédéral et provincial remboursent à la municipalité régionale de Peel des dépenses faites en vertu de la loi invalide.

Vu ces conclusions, point n'est besoin que j'aborde la question de savoir si les motifs du juge La Forest dans l'affaire Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, ont établi une règle d'ordre public qui empêche de recouvrer du gouvernement les sommes versées en application d'une loi invalide. La Cour n'a pas non plus à examiner si elle souhaite se prononcer à la majorité en faveur d'une telle règle, à supposer qu'elle soit applicable. C'est là une question importante qui pourra être tranchée à une autre occasion. De même, notre Cour n'a pas à se pencher sur la question subsidiaire quant à sa compétence pour adjuger des intérêts sur une somme qu'elle condamne la Couronne du chef du Canada à payer.

Conclusion

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi de l'appelante tant à l'égard de l'intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada qu'à l'égard de l'intimée Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario. Étant donné les circonstances particulières dans lesquelles ces pourvois ont pris naissance, je suis cependant d'avis d'exercer le pouvoir discrétionnaire de notre Cour en m'abstenant d'ordonner que les dépens suivent l'issue de la cause.

Pourvois rejetés.

Procureurs de l'appelante: Osler, Hoskin and Harcourt, Toronto.

Procureur de l'intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada: Le sous‑procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur de l'intimée Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario: Le sous‑procureur général de l'Ontario, Toronto.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Distinction d'avec l'arrêt: Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663
arrêts mentionnés: Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957
Procureur général de l'Ontario c. Municipalité régionale de Peel, [1979] 2 R.C.S. 1134
Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9
Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834
Taylor c. Laird (1856), 25 L.J. Ex. 329
Slade's Case (1602), 4 Co. Rep. 92b, 76 E.R. 1074
Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534
Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts mentionnés: Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534
Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663
Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398
Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9
R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295
Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).
Loi portant réforme du droit de la famille, L.R.O. 1980, ch. 152, art. 16(1), (2) (maintenant Loi de 1986 sur le droit de la famille, L.O. 1986, ch. 4, art. 31(1), (2)).
Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. (1985), ch. Y‑1.
Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, art. 20(1), (2).
Regional Municipality of Peel Act, S.O. 1973, ch. 60, art. 66 (maintenant R.S.O. 1980, ch. 440, art. 70).
Doctrine citée
Fridman, G. H. L., and James G. McLeod. Restitution. Toronto: Carswell, 1982.
Gautreau, J. R. Maurice. "When Are Enrichments Unjust?" (1989), 10 Advocates' Q. 258.
Goff, Robert, Lord Goff of Chieveley, and Gareth Jones. The Law of Restitution, 3rd ed. London: Sweet & Maxwell, 1986.
Maddaugh, Peter D., and John D. McCamus. The Law of Restitution. Aurora: Canada Law Book, 1990.
McInnes, Mitchell. "Incontrovertible Benefits and the Canadian Law of Restitution" (1990), 12 Advocates' Q. 323.
Restatement of the Law of Restitution: Quasi‑Contracts and Constructive Trusts. As adopted and promulgated by the American Law Institute, at Washington, D.C., 1936. St. Paul: American Law Institute Publishers, 1937.
Stevens, David. "Restitution, Property, and the Cause of Action in Unjust Enrichment: Getting By With Fewer Things (Part I)" (1989), 39 U.T.L.J. 258.
Wingfield, David R. "The Prevention of Unjust Enrichment: or How Shylock Gets His Comeuppance" (1988), 13 Queen's L.J. 126.
Zwiegert, Konrad, and Hein Kötz. Introduction to Comparative Law, 2nd ed., vol II. Translated by Tony Weir. Oxford: Clarendon Press, 1987.

Proposition de citation de la décision: Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario, [1992] 3 R.C.S. 762 (19 novembre 1992)

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Origine de la décision

Date de la décision : 19/11/1992
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