Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084
La Corporation municipale de Peterborough Appelante
c.
Kenneth Ramsden Intimé
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
la Corporation municipale de Toronto et
l'Association canadienne des libertés civiles Intervenants
Répertorié: Ramsden c. Peterborough (Ville)
No du greffe: 22787.
1993: 1er juin; 1993: 2 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario, (1991), 5 O.R. (3d) 289, 85 D.L.R. (4th) 76, 50 O.A.C. 328, 7 C.R.R. (2d) 288, 7 M.P.L.R. (2d) 57, qui a accueilli l'appel interjeté contre une décision du juge Megginson de la Cour provinciale, qui avait rejeté l'appel interjeté contre une déclaration de culpabilité de violation d'un règlement municipal prononcée par le juge de paix Jacklin. Pourvoi rejeté.
Jonathan H. Wigley et Robert A. Maxwell, pour l'appelante.
Peter F. Jervis et Kirk F. Stevens, pour l'intimé.
Yvonne E. Milosevic, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Lori Sterling, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Angela R. Westmacott, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Andrew Weretelnyk, pour l'intervenante la Corporation municipale de Toronto.
Neil Finkelstein et George Vegh, pour l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci — Le présent pourvoi porte sur la constitutionnalité d'un règlement municipal interdisant tout affichage sur une propriété publique. Il s'agit de déterminer si cette interdiction absolue porte atteinte à la liberté d'expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés et, dans l'affirmative, si cette atteinte est justifiée au sens de l'article premier de la Charte.
I. Le contexte
Afin d'annoncer les spectacles de son orchestre, l'intimé a, à deux reprises, apposé des affiches sur des poteaux électriques contrairement au règlement no 3270 de la ville de Peterborough. À chaque fois, l'intimé a été accusé d'infraction audit règlement en vertu de la Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1980, ch. 400. L'intimé n'a pas nié avoir commis les infractions en question, mais il a fait valoir que le règlement était inconstitutionnel parce qu'il était incompatible avec l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. L'intimé a été déclaré coupable par un juge de paix qui a statué que le règlement ne violait pas la Charte.
L'intimé a interjeté appel devant la Cour provinciale en se fondant sur un exposé conjoint des faits. Les parties ont reconnu que l'affichage sur des poteaux de service public peut constituer un danger pour la sécurité des travailleurs qui doivent y grimper ainsi qu'un danger pour la circulation si les affiches sont placées de façon à être dirigées vers les conducteurs. Les parties ont également reconnu que les affiches abandonnées ou laissées pendant un laps de temps déraisonnable peuvent constituer un irritant visuel et esthétique et contribuer à la présence de déchets dans la rue. La Cour provinciale a rejeté l'appel de l'intimé. La Cour d'appel à la majorité a ensuite accueilli l'appel interjeté par l'intimé et a statué que le règlement portait atteinte à la liberté d'expression de l'intimé et qu'il n'était pas justifiable en vertu de l'article premier de la Charte. Les déclarations de culpabilité de l'intimé ont donc été annulées et des verdicts d'acquittement ont été inscrits.
Dans le cadre du pourvoi devant notre Cour, le juge en chef Lamer a formulé les questions constitutionnelles suivantes:
1.Les articles 1 et 2 du règlement 3270 de la corporation municipale de Peterborough (modifié par le règlement 1982‑147) limitent‑ils le droit garanti par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
2.Si la réponse à la première question est affirmative, la justification de ces limites peut‑elle se démontrer conformément à l'article premier de la Charte?
II. Les dispositions législatives pertinentes
En 1937, la ville de Peterborough a adopté le règlement no 3270 qui, au départ, se lisait ainsi:
[traduction]
1.Il est interdit d'apposer des placards, affiches ou toute autre réclame de quelle que nature que ce soit sur un arbre situé sur une voie publique dans les limites de la ville de Peterborough ou sur un poteau, étançon ou autre objet porteur de lignes de transmission de toute compagnie de téléphone, de télégraphie ou d'électricité, situé sur une voie publique dans les limites de la ville de Peterborough.
En 1982, l'art. 1 du règlement a été modifié par le règlement no 1982‑147 dont voici le texte:
[traduction]
1.Il est interdit d'apposer des placards, affiches ou toute autre réclame de quelle que nature que ce soit sur toute propriété publique ou sur un arbre situé sur toute propriété publique dans les limites de la ville de Peterborough ou sur un poteau, étançon ou autre objet porteur de lignes de transmission de toute compagnie de téléphone, de télégraphie ou d'électricité, situé sur une propriété publique dans les limites de la ville de Peterborough. [Je souligne.]
L'article 2 du règlement prévoit:
[traduction]
2.Quiconque contrevient au présent règlement est coupable d'une infraction et est passible, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, d'une peine maximale de deux mille dollars (2 000 $), sans compter les frais relatifs à chaque infraction.
Charte canadienne des droits et libertés
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
. . .
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
III. Les juridictions inférieures
A. Cour des infractions provinciales (le juge Jacklin)
En défense, l'intimé a soutenu que l'affichage publicitaire constituait un moyen de communication et que l'interdiction énoncée au règlement no 3270 portait atteinte à la liberté d'expression que lui garantissait l'al. 2b) de la Charte. Le ministère public a allégué que le règlement en question ne visait pas à restreindre l'expression, mais qu'il avait trait à des considérations esthétiques, à la sécurité des travailleurs, à la sécurité routière et à la cueillette des ordures. Le juge Jacklin a statué que le règlement contesté était neutre quant à la question du contenu des annonces. À son avis, les intérêts de la ville étaient [traduction] «suffisamment importants» pour justifier adéquatement l'interdiction de l'affichage sur une propriété publique. De plus, il a conclu que l'interdiction n'avait pas un effet plus important que nécessaire puisqu'il était possible de recourir à d'autres méthodes publicitaires. Le juge Jacklin a donc décidé qu'il n'y avait pas eu d'atteinte à la liberté d'expression de l'intimé. Celui‑ci a été déclaré coupable relativement aux accusations portées contre lui et condamné à payer une amende de 25 $ pour la première infraction et de 100 $ pour la seconde.
B. La Cour provinciale (le juge Megginson)
Le juge Megginson n'était pas d'avis que la liberté des «autres moyens de communication» devait être érigée en une liberté séparée et distincte qui serait protégée par la Constitution. Il l'a plutôt interprétée comme constituant simplement une facette de la «liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression». Selon lui, l'al. 2b) vise à protéger contre [traduction] «la censure du contenu, de l'essence ou de la forme de l'expression (par quelque moyen que ce soit)». Toutefois, il n'était pas d'avis que la liberté d'expression comportait l'obligation corrélative pour le propriétaire d'un bien‑fonds d'offrir [traduction] «une réclame gratuite» à un commerce en permettant à quiconque [traduction] «d'apposer des affiches publicitaires sur des parties de ce bien‑fonds à titre de «moyen de communication», simplement parce qu'il s'y trouve des objets sur lesquels il est possible d'apposer des affiches». À son avis, la publicité constitue un coût du commerce qui doit être assumé par les personnes qui utilisent les installations généralement disponibles à cette fin dans notre société. Le juge Megginson considérait non pas que le règlement no 3270 censurait l'expression, mais qu'il imposait simplement [traduction] «une interdiction totale d'utiliser une propriété à certaines fins, dans ce qui était perçu comme l'intérêt public dans la sécurité, l'absence d'«irritants visuels» et les économies internes (comme l'enlèvement et la collecte des ordures)». Par conséquent, il a statué qu'il n'existait aucune incompatibilité entre le règlement et l'al. 2b) de la Charte. L'appel de l'intimé a donc été rejeté.
C. La Cour d'appel de l'Ontario (1991), 5 O.R. (3d) 289
1.Motifs majoritaires (le juge Krever, à l'avis duquel a souscrit le juge Labrosse)
Le juge Krever souligne, à la p. 291, que [traduction] «tandis que le règlement initial interdisait d'apposer des affiches sur les arbres situées sur une voie publique ou sur les poteaux porteurs de lignes de transmission situés sur une rue, le règlement modifié interdit l'affichage sur toute propriété publique». Selon le juge Krever, c'est cet élargissement de la portée de l'interdiction, ou son caractère absolu, qui la rend vulnérable à une contestation de nature constitutionnelle fondée sur la liberté d'expression.
De l'avis du juge Krever, aux pp. 291 et 292, il ne faisait aucun doute que l'annonce d'une représentation artistique constituait un acte de communication d'informations. [traduction] «En informant le public ou les membres du public qui lisent les affiches [de l'intimé], de la tenue prochaine d'un spectacle de musique, les affiches transmettaient une signification. Elles se trouvaient donc protégées par l'al. 2b) de la Charte.» Citant l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, le juge Krever a fait observer que le caractère commercial de l'expression en cause ne l'excluait pas de la catégorie des activités expressives protégées par la Constitution.
Bien qu'il n'ait pas accepté que le règlement avait pour objet de restreindre la liberté d'expression, le juge Krever a néanmoins statué qu'il avait cet effet. Il a dit qu'il ne voyait pas comment il était possible d'affirmer qu'une interdiction totale d'afficher sur une propriété publique ne pouvait avoir pour effet de restreindre ce type d'activité expressive. À cet égard, il souligne, à la p. 292:
[traduction] Selon moi, on statue, dans l'arrêt Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139 [. . .] que, même si l'al. 2b) ne confère pas un droit d'utiliser toutes les propriétés du gouvernement à des fins d'expression, interdire l'expression dans ou sur toute propriété publique va à l'encontre de l'al. 2b). Cet arrêt permet également de soutenir que la régie ou même la propriété de biens publics par le gouvernement ne confère pas à ce dernier le droit d'interdire totalement l'accès à toute propriété publique aux fins de la communication d'informations.
Lorsqu'il a examiné si le règlement pouvait se justifier en vertu de l'article premier, le juge Krever a conclu que la prévention des dangers pour la sécurité des travailleurs qui doivent grimper dans les poteaux de service public et la prévention des dangers pour la circulation ne pouvaient justifier une interdiction absolue d'afficher sur toute propriété publique. Toutefois, il a accepté, à la p. 293, que l'intérêt qu'a la ville à prévenir les «irritants visuels et esthétiques» posait un grave problème social tant du point de vue des coûts que de l'apparence, et que cet intérêt était suffisamment important pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Charte. À son avis, il existait indubitablement un lien rationnel entre l'interdiction et l'objectif de prévention des irritants visuels. Toutefois, le règlement no 3270 ne satisfaisait pas au critère de proportionnalité parce qu'il ne portait pas le moins possible atteinte au droit garanti par la Charte et que la violation du droit l'emportait sur l'objectif législatif. Le juge Krever explique, à la p. 294:
[traduction] Il faut de toute évidence poser un jugement de valeur; ce faisant et en abordant les deuxième et troisième étapes, on doit, à mon avis, faire ressortir l'importance que notre société et nos tribunaux, qui reflètent les opinions de la société, attachent au droit à la liberté d'expression. Je ne comprends pas comment on peut croire que l'interdiction absolue relative à toute propriété publique porte le moins possible atteinte au droit à la liberté d'expression garanti par la Charte. S'il faut choisir entre une restriction totale de ce droit important et la présence de quelques déchets, il faut certainement tolérer la présence de quelques déchets. Ce serait tout à fait différent si le règlement avait pour objet d'établir où «l'affichage» est permis et où il ne l'est pas. Toutefois, interdire en termes si absolus une forme traditionnelle d'expression ne saurait guère porter le moins possible atteinte au droit en question. Mon raisonnement à l'égard de la troisième étape est similaire, de même que ma conclusion. La gravité de l'atteinte au droit à la liberté d'expression l'emporte sur les objectifs du règlement.
Le juge Krever a donc conclu que la ville ne s'était pas acquittée de son obligation de justifier la restriction imposée. Ce faisant, il a également souligné la décision Re Forget (1990), 74 D.L.R. (4th) 547 (B.R. Alb.) dans laquelle le juge McFadyen a aussi déclaré inconstitutionnel un règlement semblable qui interdisait l'affichage sur des poteaux de service public. Le juge Krever a, en conséquence, conclu à l'inconstitutionnalité du règlement no 3270 et a accueilli l'appel, annulant ainsi les déclarations de culpabilité et ordonnant que des verdicts d'acquittement soient inscrits relativement aux deux chefs d'accusation.
2. Motifs de dissidence (le juge Galligan)
Le juge Galligan n'était pas d'avis, comme le soutenait l'intimé, que l'arrêt de notre Cour Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, permettait d'affirmer que la liberté d'expression comprend le droit d'utiliser une propriété publique à des fins d'affichage. Il a fait une distinction d'avec cette affaire en faisant valoir que notre Cour y avait examiné non pas la disposition du règlement applicable aux aéroports, qui interdisait de fixer ou de placer des choses dans un aéroport, mais seulement les parties du règlement ayant trait au droit de faire des affaires ou de la publicité dans les aéroports. Il a aussi affirmé que la conclusion de notre Cour, selon laquelle des personnes ont, dans certaines circonstances, le droit d'utiliser les propriétés du gouvernement pour s'exprimer, ne visait pas à permettre l'affichage sur des propriétés publiques. À son avis, les motifs de notre Cour devraient être interprétés comme permettant d'utiliser une propriété publique, dans le sens de recourir un endroit particulier et non dans le sens de se servir de quelque chose comme moyen d'expression. À cet égard, il fait remarquer, à la p. 298:
[traduction] En lisant l'arrêt sur l'aéroport de Dorval [Comité pour la République du Canada c. Canada], j'en viens à la conclusion que la Cour suprême du Canada a décidé que, si une personne se trouve dans une propriété publique à laquelle le public a un droit d'accès général, la liberté d'expression permet la communication directe d'opinions à autrui par la discussion, la distribution de documents écrits ou le port de pancartes. L'affichage sur une propriété publique est une utilisation fort différente de la propriété publique parce que l'on se trouve alors à l'utiliser comme moyen d'expression. La Cour suprême du Canada n'a pas dit que la liberté d'expression englobe le droit d'utiliser la propriété publique comme moyen d'expression.
Le juge Galligan a ensuite examiné les motifs du juge en chef Thurlow dans l'affaire New Brunswick Broadcasting Co. c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1984] 2 C.F. 410 (C.A.). Dans cette affaire, on a soutenu que la décision du CRTC de limiter le renouvellement de certaines licences de télédiffusion allait à l'encontre de l'al. 2b). Le juge en chef Thurlow a conclu que l'al. 2b) ne comportait pas le droit d'utiliser le bien d'autrui ou une propriété publique, faisant remarquer qu'il ne confère nullement à une personne le droit d'utiliser «la presse d'imprimerie de quelqu'un d'autre pour publier ses idées» (à la p. 426). Tout en reconnaissant que les commentaires du juge Thurlow doivent être interprétés en fonction de l'arrêt Comité pour la république du Canada, le juge Galligan statue néanmoins, à la p. 299, qu'ils s'appliquent encore lorsque le terme [traduction] «utiliser» est employé dans le sens de se servir d'une propriété publique comme moyen d'expression. Sur ce point, il n'était pas d'accord avec la conclusion tirée par le juge McFadyen dans la décision Re Forget, précitée, voulant que la liberté d'expression comporte le droit de poser des affiches sur une propriété publique.
En conséquence, le juge Galligan n'a pas accepté qu'il y avait violation de la liberté d'expression de l'intimé et il aurait rejeté l'appel. En interdisant l'affichage sur une propriété publique, le règlement n'empêchait pas l'intimé d'accomplir ce qui fait partie de sa liberté d'expression. À cet égard, le juge Galligan affirme, à la p. 299:
[traduction] En l'espèce, il [l'intimé] a utilisé certaines propriétés publiques comme moyen d'expression. Bien qu'il possède nettement la liberté de s'exprimer sur les voies publiques, l'intimé faisait plus que cela. Il utilisait la propriété publique comme moyen d'expression. Il est maintenant établi que la liberté d'expression de l'intimé lui permettait d'annoncer les spectacles de son groupe par le port d'affiches sur la rue, la distribution de circulaires ou la communication verbale avec des passants. Toutefois, lorsqu'il a décidé d'utiliser les poteaux de service public pour communiquer son message, l'intimé s'en est servi comme moyen d'expression. À mon avis, l'arrêt de l'aéroport de Dorval ne signifie pas que la liberté d'expression englobe une telle activité.
IV. Les questions en litige
Il s'agit en l'espèce de déterminer si une interdiction absolue de poser des affiches sur une propriété publique porte atteinte à la liberté d'expression, et, dans l'affirmative, si cette atteinte est justifiée au sens de l'article premier.
V. Analyse
A. L'alinéa 2b) de la Charte
Selon l'arrêt Irwin Toy, précité, l'analyse fondée sur l'al. 2b) comporte deux étapes fondamentales. Premièrement, il faut déterminer si l'activité en question relève de l'al. 2b). Cette première étape comporte elle‑même deux volets. L'affichage est‑il une forme d'expression? Dans l'affirmative, l'affichage sur une propriété publique est‑il protégé par l'al. 2b)? À la deuxième étape de l'analyse fondée sur l'al. 2b), il faut déterminer si le règlement a pour objet ou pour effet de restreindre la liberté d'expression.
1. L'affichage est‑il une forme d'expression?
En vertu de l'arrêt Irwin Toy, précité, aux pp. 968 et 969, la première question à se poser, dans une affaire mettant en cause l'al. 2b), est de savoir si l'activité transmet ou tente de transmettre une signification. Il est facile d'y répondre en l'espèce et, en fait, l'appelante, la ville de Peterborough, a reconnu à bon droit que l'intimé exerçait une activité expressive en utilisant des affiches pour transmettre un message. Le juge Krever de la Cour d'appel a statué, aux pp. 291 et 292, qu'[traduction] «[e]n informant le public ou les membres du public qui lisent les affiches [de l'intimé], de la tenue prochaine d'un spectacle de musique, les affiches transmettaient une signification». L'affichage constitue historiquement un moyen de communication efficace et relativement peu coûteux. Les affiches servent depuis des siècles à communiquer des renseignements de nature politique, culturelle et sociale. Dans l'arrêt Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, notre Cour a statué qu'une loi exigeant que l'affichage public soit en français seulement violait l'al. 2b). Implicitement, notre Cour a conclu que l'affichage est une forme d'expression protégée par l'al. 2b). Peu importe que les affiches en cause constituent de la publicité, un discours politique ou une expression artistique, il est évident qu'elles transmettent une signification. En conséquence, on satisfait à la première partie du critère de l'al. 2b).
2.L'affichage sur une propriété publique est‑il protégé par l'al. 2b)?
La deuxième question à se poser, dans un examen fondé sur l'al. 2b), est de savoir si l'affichage sur une propriété publique relève de l'al. 2b). Dans l'arrêt Comité pour la République du Canada, on a exprimé trois points de vue distincts quant à la norme applicable pour déterminer si la Constitution protège une activité expressive qui relève à première vue de l'al. 2b) et qui se déroule dans une propriété publique. Bien que ces points de vue aient fait l'objet de certaines critiques (voir par exemple, Michael Kanter, «Balancing Rights Under Section 2(b) of the Charter: Case Comment on Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada» (1992), 17 Queen's L.J. 489; B. Jamie Cameron, «A Bumpy Landing: The Supreme Court of Canada and Access to Public Airports under Section 2(b) of the Charter» (1992), 2 Media & Communications L. Rev. 91), il n'est ni nécessaire ni souhaitable à mon avis de revoir en l'espèce l'arrêt Comité pour la République du Canada.
Le juge L'Heureux‑Dubé a adopté le point de vue le plus général en soulignant, à la p. 198, que, pour les personnes peu fortunées, l'utilisation de la propriété publique peut constituer leur seul moyen d'exercer une activité expressive:
Si les membres du public n'avaient absolument pas le droit de distribuer des brochures ou de participer à une autre activité expressive sur la propriété du gouvernement, sauf avec son autorisation, ils auraient très peu d'occasions d'exercer leur droit à la liberté d'expression. Seuls ceux qui sont assez fortunés pour être propriétaires fonciers ou qui ont accès à d'importants médias (dont la propriété est en grande partie concentrée) pourraient bénéficier de la liberté d'expression. Cela irait à l'encontre des objectifs fondamentaux de la Charte qu'a identifiés notre Cour, c'est‑à‑dire le libre échange des idées, la discussion ouverte des affaires publiques, le fonctionnement efficace des institutions démocratiques et la recherche de la connaissance et de la vérité. Ces objectifs éminemment louables seraient contrecarrés si, pour des raisons d'ordre pratique, seuls de rares privilégiés avaient la possibilité de communiquer avec le public.
Néanmoins, le juge L'Heureux‑Dubé a reconnu que certains types de propriété publique ne doivent pas relever de l'al. 2b). Elle a statué que les restrictions quant aux heures, au lieu et au mode d'expression doivent être justifiées en vertu de l'article premier, plutôt que dans le cadre d'une analyse fondée sur l'al. 2b). Elle affirme, à la p. 198, que «certaines propriétés gouvernementales, mais non la totalité, sont ouvertes au public, en vertu de la Constitution, afin que le public puisse participer à des activités expressives.» Elle énumère ensuite, à la p. 203, les critères qui serviront à déterminer dans quels cas une propriété publique sera considérée comme «une tribune publique» et les restrictions imposées à l'activité expressive à cet endroit ne seront pas justifiées en vertu de l'article premier:
1.La disponibilité traditionnelle de ce genre de propriété à des fins d'activité expressive.
. . .
2.L'accès du public à la propriété est ordinairement considéré ou non comme un droit.
3.La compatibilité de l'objet de la propriété avec ces activités expressives.
. . .
4.Les conséquences de l'accessibilité de cette propriété, à des fins d'activité expressive, sur la réalisation des objets de l'al. 2b).
5.La signification symbolique de la propriété aux fins du message transmis.
. . .
6.L'accessibilité d'autres tribunes publiques, dans les environs, à des fins d'activité expressive.
. . .
Le juge en chef Lamer a examiné l'intérêt de la personne qui souhaite s'exprimer et l'intérêt qu'a le gouvernement à assurer que les services et les entreprises fonctionnent de manière efficace, conformément à leur destination. Le juge en chef Lamer conclut ceci, à la p. 156:
Selon moi, la «liberté» que peut avoir un individu de s'exprimer en un lieu dont le gouvernement est propriétaire doit nécessairement être balisée par les intérêts de celui‑ci et de la masse des citoyens; l'individu ne sera libre de s'exprimer en un lieu dont l'État est propriétaire que si la forme d'expression qu'il emploie est compatible avec la fonction ou destination principale dudit lieu.
Le juge en chef Lamer conclut donc, à la p. 157, qu'«il faut considérer que si l'expression adopte une forme qui contrevient ou est incompatible avec la fonction de l'endroit où l'on tente de s'exprimer, une telle forme d'expression ne tombe pas sous le coup de l'al. 2b)». Il examine ensuite, à la p. 158, si la forme d'expression utilisée en l'espèce est «compatible avec la fonction essentielle de l'aéroport.» Il conclut, à la p. 158, que «la distribution de dépliants et la discussion avec certains membres du public ne sont d'aucune façon incompatibles avec la fonction principale de l'aéroport, c.‑à‑d., accommoder les besoins du public voyageur».
Le juge McLachlin adopte un point de vue différent, aux pp. 236 et 237:
. . . le critère d'application du droit constitutionnel d'utiliser une propriété gouvernementale à des fins d'expression publique devrait tenir compte des facteurs suivants. Il devrait être fondé sur les valeurs et les intérêts en jeu et non se limiter aux caractéristiques de différents genres de propriétés gouvernementales. Reflétant les concepts associés traditionnellement à la liberté d'expression, il devrait prévoir la protection constitutionnelle de l'expression non pas dans toutes les propriétés gouvernementales mais dans certaines seulement. L'analyse fondée sur l'al. 2b) devrait être axée sur la question de savoir dans quelles circonstances, de façon générale, le droit à l'expression dans une propriété gouvernementale est en cause. À ce stade, il s'agirait surtout d'un rôle de définition plutôt que d'évaluation, et le critère devrait être assez large pour que les revendications régulières ne soient pas exclues, faute de preuve. Après avoir conclu que l'expression en cause, à l'endroit en cause, tombe dans le champ d'application de l'al. 2b) ainsi défini, il faut alors déterminer si la restriction imposée par le gouvernement à l'utilisation de la propriété aux fins de l'expression en question se justifie en vertu de l'article premier. On devrait alors se préoccuper surtout de soupeser et d'évaluer les intérêts opposés — l'intérêt qu'a le citoyen à utiliser le forum en cause à des fins d'expression par rapport à l'intérêt qu'a l'État à restreindre l'expression dans ladite propriété.
Selon ce point de vue, à la p. 239, dès que l'on conclue que l'activité en question est une forme d'expression,
il faut également procéder à l'examen de l'objectif servi par l'expression en cause avant de conclure à l'application de l'al. 2b). Dans le cas où la restriction vise une propriété d'État, l'examen consiste à déterminer si le lien existant entre le forum et l'activité d'expression en cause soulève l'une des valeurs ou [l'un] des principes qui sous‑tendent la garantie. Cet examen a pour effet d'éliminer bien des revendications potentielles du droit d'utiliser une propriété gouvernementale comme forum pour l'expression publique.
En l'espèce, il n'est pas nécessaire de déterminer lequel de ces trois points de vue devrait être adopté. Quel que soit le point de vue choisi, il ressort nettement de l'arrêt Comité pour la République du Canada que l'affichage sur certaines propriétés publiques est protégé par l'al. 2b). Si on analyse brièvement chaque point de vue dans le contexte du présent pourvoi, cette conclusion s'impose.
Selon le point de vue préconisé par le juge L'Heureux‑Dubé, toutes les restrictions à l'activité expressive sur une propriété publique violent l'al. 2b). Les restrictions quant au lieu doivent être justifiées en vertu de l'article premier, comme nous le verrons plus loin. À mon avis, l'application des facteurs énumérés par le juge L'Heureux‑Dubé mène de toute évidence à la conclusion que le règlement en l'espèce ne saurait être justifié en vertu de l'article premier.
Selon le point de vue adopté par le juge en chef Lamer, nous devons soupeser l'intérêt qu'a l'intimé à annoncer les spectacles donnés par son orchestre et celui qu'a l'État à assurer le fonctionnement efficace et sûr de ses services. En l'espèce, les biens publics que l'intimé a utilisé pour transmettre son message sont les poteaux de service public. Il faut donc se demander si l'affichage sur des poteaux de service public est incompatible avec l'utilisation de ces poteaux pour porter les lignes de transmission. À mon avis, il ne l'est pas. À cet égard, j'adopterais les propos tenus par le juge McFadyen dans la décision Re Forget, précitée, à la p. 557: [traduction] «En général, une affiche ne gêne pas l'utilisation du poteau de service public comme tel. Elle ne prive pas le public de l'utilisation de ce poteau.» Sans examiner d'autres types de propriété publique, il est évident que l'affichage sur certaines propriétés publiques, dont les poteaux de service public, est compatible avec la fonction première de ces propriétés.
Enfin, selon le point de vue du juge McLachlin, il faut se demander si l'affichage sur une propriété publique, plus particulièrement sur des poteaux de service public, favorise l'une des valeurs ou des fins qui sous‑tendent l'al. 2b). Dans l'arrêt Irwin Toy, notre Cour formule, à la p. 976, les valeurs qui sous‑tendent la liberté d'expression:
. . . (1) la recherche de la vérité est une activité qui est bonne en soi; (2) la participation à la prise de décisions d'intérêt social et politique doit être encouragée et favorisée; et (3) la diversité des formes d'enrichissement et d'épanouissement personnels doit être encouragée dans une société qui est essentiellement tolérante, même accueillante, non seulement à l'égard de ceux qui transmettent un message, mais aussi à l'égard de ceux à qui il est destiné.
En l'espèce, il n'est pas nécessaire d'aller plus loin que la deuxième valeur formulée dans l'arrêt Irwin Toy, savoir la participation à la prise de décisions d'intérêt social et politique. Comme je l'ai déjà souligné, les affiches servent depuis des siècles à transmettre des renseignements de nature politique, culturelle et sociale. L'affichage sur une propriété publique, dont les poteaux de service public, accroît l'accessibilité à ces messages et favorise la prise de décisions d'intérêt social et politique. Dans la décision Re Forget, précitée, aux pp. 557 et 558, le juge McFadyen fait remarquer:
[traduction] . . . à la suite de l'invention de la technologie moderne d'impression, les affiches en sont généralement venues à servir de moyen de communication efficace et peu coûteux. Les affiches ont été utilisées par le gouvernement pour la publication d'avis en matière de santé, d'immigration, de listes électorales, de recrutement pour l'armée, etc. Les affiches ont été utilisées par des partis politiques, des organisations privées et charitables et par des particuliers. Elles transmettent des messages, donnent des avis de réunions et de foires [. . .] [D]ans les sociétés où le gouvernement tend à réprimer les idées de l'opposition, les affiches constituent le seul moyen pour l'opposition de communiquer ses idées à un grand nombre de personnes.
Dans Fink c. Saskatoon (City of) (1986), 7 C.H.R.R. D/3431, à la p. D/3440, une commission d'enquête de la Saskatchewan a statué qu'une interdiction d'affichage à Saskatoon violait la liberté d'expression garantie par le Saskatchewan Human Rights Code, S.S. 1979, ch. S‑24.1. Dans sa décision, la commission a mentionné le témoignage de l'historien de l'art Robert Stacey, auteur de l'ouvrage The Canadian Poster Book: 100 Years of the Poster in Canada (à la p. D/3440):
[traduction] [M. Stacey] a témoigné que l'on a tôt fait de reconnaître que les affiches constituaient un moyen efficace et peu coûteux d'atteindre un grand nombre de personnes. Pour être efficace, une affiche doit être apposée sur une surface et exposée en public. Les affiches sont traditionnellement utilisées par les groupes minoritaires pour rendre publiques de nouvelles idées ou causes. Les affiches sont à la fois une arme politique et un instrument pédagogique. Selon M. Stacey, une mesure de l'ouverture d'esprit d'une société démocratique a résidé dans la volonté des autorités de permettre l'affichage [. . .] L'affichage constitue un moyen économique de diffuser un message. Les poteaux de service public sont devenus le lieu d'affichage préféré depuis l'avènement du réseau téléphonique [. . .] Les affiches ont toujours été un moyen de communication des idées révolutionnaires et peu populaires. On leur a donné le nom de «bibliothèques des personnes démunies». Les affiches ont constitué non seulement une arme politique, mais encore un moyen de communiquer des messages de nature artistique, culturelle et commerciale. L'utilisation contemporaine d'affiches pour transmettre un message de façon efficace et économique témoigne de la vénération dont elle a fait l'objet à travers les âges. [Je souligne.]
C'est cette caractérisation du rapport entre le message et la tribune que j'adopterais en l'espèce. À mon avis, il est évident que l'affichage sur une propriété publique, y compris les poteaux de service public, encourage la prise de décisions d'intérêt social et politique et favorise ainsi au moins l'une des valeurs sous‑jacentes de l'al. 2b).
Avant de mettre fin à ce volet de l'analyse, je dois aborder les préoccupations soulevées par le juge Galligan, dissident en Cour d'appel, qui est arrivé à une conclusion différente sur ce point. Il a établi une distinction entre l'utilisation d'une tribune publique comme moyen d'expression et la conduite adoptée dans une tribune publique. Selon lui, les décisions de notre Cour dans l'arrêt Comité pour la République du Canada permettent d'utiliser une propriété publique dans le sens de s'exprimer dans un endroit particulier, et non pas de s'en servir comme moyen d'expression. Je répète l'opinion qu'il exprime à la p. 298:
[traduction] En lisant l'arrêt sur l'aéroport de Dorval [Comité pour la République du Canada c. Canada], j'en viens à la conclusion que la Cour suprême du Canada a décidé que, si une personne se trouve dans une propriété publique à laquelle le public a un droit d'accès général, la liberté d'expression permet la communication directe d'opinions à autrui par la discussion, la distribution de documents écrits ou le port de pancartes. L'affichage sur une propriété publique est une utilisation fort différente de la propriété publique parce que l'on se trouve alors à l'utiliser comme moyen d'expression. La Cour suprême du Canada n'a pas dit que la liberté d'expression englobe le droit d'utiliser la propriété publique comme moyen d'expression.
En toute déférence, je ne juge pas convaincante cette distinction entre l'utilisation d'un endroit public pour distribuer des dépliants et l'utilisation d'une propriété publique à des fins d'affichage. Dans l'arrêt Comité pour la République du Canada, les appelants «utilisaient» certainement la propriété publique en question pour transmettre leur message, tout comme l'intimé en l'espèce a «utilisé» les poteaux de service public pour transmettre le sien. On pourrait «utiliser» un poteau de service public pour s'exprimer de diverses façons: en y apposant une affiche, en y fixant un haut‑parleur pour faire un discours, ou même en y grimpant pour s'en servir comme tribune. La question devrait être non pas de savoir si ou comment l'orateur utilise la tribune, mais plutôt de savoir si l'utilisation de la tribune favorise les valeurs qui sous‑tendent la protection constitutionnelle de la liberté d'expression (point de vue du juge McLachlin) ou si elle est compatible avec la fonction première de la propriété (point de vue du juge en chef Lamer).
Je conclurais donc que, quelle que soit le point de vue proposé dans l'arrêt Comité pour la République du Canada, on satisfait à la première étape de l'analyse préconisée dans l'arrêt Irwin Toy. L'affichage sur certaines propriétés publiques, y compris la propriété publique ici en cause, est protégé en vertu de l'al. 2b). Il s'agit ensuite de savoir si le règlement a pour objet ou pour effet de restreindre la liberté d'expression.
3. L'objet du règlement
Il semble évident que le règlement vise les conséquences de la conduite particulière en question et n'est pas lié au contenu. À première vue, le règlement est neutre quant au contenu et interdit de transmettre tous les messages d'une certaine façon et à certains endroits. Le règlement vise à éviter les conséquences liées à l'affichage, savoir les déchets jetés dans la rue, les irritants esthétiques, les dangers pour la circulation et les personnes qui effectuent des travaux de réparation et d'entretien. Dans l'arrêt Irwin Toy, précité, à la p. 975, le juge en chef Dickson souligne qu'une règle qui interdit de jeter des déchets dans la rue n'est pas une restriction «liée au contenu». Au contraire, «[e]lle vise à régir les conséquences matérielles d'une activité que cette activité vise ou non à transmettre une signification». La Cour d'appel a statué que l'objet du règlement est [traduction] «louable» et ne vise pas à restreindre l'expression. Je suis d'accord.
4. L'effet du règlement
Dans l'arrêt Irwin Toy, précité, aux pp. 976 et 977, le juge en chef Dickson examine le fardeau dont doit s'acquitter la personne qui veut établir que l'effet de l'action gouvernementale viole l'al. 2b). Après avoir répété les trois principes et valeurs qui sous‑tendent la protection de la liberté d'expression dans notre société, il affirme:
Pour démontrer que l'action du gouvernement a eu pour effet de restreindre sa liberté d'expression, la demanderesse doit établir que son activité favorise au moins un de ces principes. Par exemple, il ne suffirait pas de dire que des cris comportent un élément d'expression. Si la demanderesse conteste l'effet d'une action gouvernementale qui vise à réglementer le bruit, dans l'hypothèse que le but de cette action est neutre quant à l'expression, elle doit démontrer que son but est de transmettre un message qui reflète les principes qui sous‑tendent la liberté d'expression.
Il est évident que le règlement a pour effet de restreindre l'expression. L'interdiction absolue d'afficher sur une propriété publique empêche la communication de messages de nature politique, culturelle et artistique. L'appelante n'a pas contesté que le règlement a pour effet de restreindre l'expression, mais elle a plutôt soutenu que l'affichage sur une propriété publique ne favorise pas l'une ou l'autre des valeurs qui sous‑tendent l'al. 2b). Comme je l'ai déjà conclu, l'expression en question encourage le discours politique et social, qui est l'un des objets sous‑jacents de l'al. 2b). En conséquence, l'intimé a établi qu'il y avait eu violation de l'al. 2b) et il y a lieu maintenant de passer à l'analyse fondée sur l'article premier.
B. L'article premier
L'objectif du règlement est urgent et réel. Ce règlement cherche à éviter la présence de déchets dans la rue, les irritants esthétiques, ainsi que les dangers pour la circulation et les personnes qui effectuent la réparation et l'entretien des poteaux de service public. De même, l'interdiction totale a un lien rationnel avec ces objectifs. En interdisant complètement l'affichage, on se trouve à éviter la présence de déchets dans la rue, les irritants esthétiques et les dangers connexes.
Il s'agit donc de savoir si le règlement restreint l'expression aussi peu que cela est raisonnablement possible. La restriction en cause en l'espèce est une interdiction totale d'afficher sur une propriété publique. Dans l'arrêt Ford, précité, à la p. 772, notre Cour a analysé la «distinction entre la négation et la restriction d'un droit ou d'une liberté». Bien que la négation d'un droit ou d'une liberté n'exige pas nécessairement que cette violation ne soit pas maintenue en vertu de l'article premier, «la distinction entre une restriction qui interdit l'exercice d'un droit ou d'une liberté garantis dans un domaine limité où il pourrait être exercé et une restriction qui permet un exercice restreint peut être pertinente pour l'application du critère de proportionnalité en vertu de l'article premier» (p. 773). Dans l'arrêt Ford, notre Cour a statué qu'une interdiction totale d'utiliser une autre langue que le français sur les enseignes commerciales ne pouvait satisfaire aux exigences du critère de proportionnalité, notamment aux volets du lien rationnel et de l'atteinte minimale. Par contre, dans l'arrêt Irwin Toy, précité, notre Cour a maintenu les restrictions importantes quant au contenu (par opposition à une interdiction totale) de la publicité destinée aux enfants. Il sera, en conséquence, plus difficile de justifier l'interdiction totale d'une forme d'expression que les restrictions quant aux heures, au lieu et au mode d'expression.
La Cour suprême des États‑Unis a examiné une interdiction similaire dans l'arrêt Members of the City Council of Los Angeles c. Taxpayers for Vincent, 466 U.S. 789 (1984). Le juge Stevens, s'exprimant au nom de la majorité de la Cour (avec l'appui du juge en chef Burger et des juges White, Powell, Rehnquist et O'Connor) a reconnu que l'intérêt que la ville avait d'éviter l'encombrement visuel suffisait à justifier l'interdiction totale d'afficher et que cette interdiction ne restreignait pas le discours plus que cela n'était nécessaire pour atteindre son objectif. La Cour à la majorité a rejeté l'argument selon lequel la propriété publique en cause constituait une «tribune publique» protégée par le Premier amendement, ou devrait être considérée comme une «tribune publique».
Toutefois, je trouve plus utile les motifs de dissidence du juge Brennan (auxquels ont souscrit les juges Marshall et Blackmun) qui, à la p. 830, analyse des solutions de rechange moins restrictives qu'une interdiction totale d'afficher:
[traduction] . . . [la ville] pourrait activement créer un type particulier d'environnement; elle pourrait tout particulièrement veiller à garder le secteur propre, elle pourrait réglementer la taille et l'emplacement des enseignes permanentes, ou elle pourrait réserver des endroits précis, comme des kiosques, pour l'affichage d'enseignes temporaires. De même, la ville de Los Angeles pourrait s'attaquer au problème de l'encombrement visuel dans plus de secteurs de la ville en limitant la rigueur de l'interdiction, peut‑être en réglementant la concentration d'enseignes temporaires, et en adoptant aussi des mesures destinées à réduire d'autres types d'encombrement visuel.
Pour ce qui est des objectifs identifiés par l'appelante en l'espèce, la sécurité des travailleurs n'est compromise que si les affiches sont apposées sur des poteaux de service public en bois. Le règlement vise les arbres, tous les types de poteaux et toutes les autres propriétés publiques. En outre, il n'y a atteinte à la sécurité routière que dans la mesure où les affiches sont placées de façon à être dirigés vers les conducteurs. L'application du règlement n'est pas restreinte ainsi.
Dans la décision Re Forget, précitée, à la p. 561, le juge McFadyen propose certaines solutions de rechange au lieu d'une interdiction totale:
[traduction] ... ces valeurs pourraient également être préservées si on réglementait l'utilisation des poteaux à de telles fins, en précisant ou en réglementant le lieu où l'affichage est permis, la taille des affiches et la durée pendant laquelle elles peuvent y rester accrochées, le genre de substance qui peut être utilisée pour apposer les affiches, et en exigeant qu'elles soient enlevées après une certaine période. Au besoin, un tarif raisonnable pourrait être imposé pour défrayer l'administration d'un tel système.
Ces types de solutions de rechange pourraient permettre de dissiper les préoccupations relatives à la présence de déchets dans la rue et aux irritants esthétiques d'une façon beaucoup moins restrictive que le règlement en cause. À mon avis, l'interdiction totale d'afficher sur une propriété publique ne porte pas atteinte au droit en question aussi peu que cela est raisonnablement possible, compte tenu des nombreuses solutions de rechange dont dispose l'appelante.
De plus, les avantages du règlement sont limités, alors que l'abrogation de la liberté est totale; ainsi on n'a pas réalisé la proportionnalité entre les effets et l'objectif visé. Bien que les objectifs législatifs soient importants, ils ne justifient pas le refus total de donner accès à une forme d'expression historiquement et politiquement importante. Sur ce point, je suis d'accord avec la Cour d'appel de l'Ontario à la majorité qui affirme, à la p. 294, que [traduction] «[s]'il faut choisir entre une restriction totale de ce droit important et la présence de quelques déchets, il faut certainement tolérer la présence de quelques déchets». En conséquence, le règlement ne saurait être justifié en vertu de l'article premier.
VI. Conclusion et dispositif
En conséquence, je conclus que, d'après l'un ou l'autre des points de vue préconisés dans l'arrêt Comité pour la République du Canada, l'affichage sur certaines propriétés publiques, y compris la propriété publique en cause, constitue une activité protégée en vertu l'al. 2b). En conséquence, le règlement constitue une restriction au droit garanti par l'al. 2b). Cette restriction ne saurait se justifier en vertu de l'article premier parce qu'elle est trop générale et que son incidence sur la liberté d'expression est disproportionnée à ses objectifs.
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens et de répondre ainsi aux questions constitutionnelles:
1.Les articles 1 et 2 du règlement 3270 de la corporation municipale de Peterborough (modifié par le règlement 1982‑147) limitent‑ils le droit garanti par l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
Oui.
2.Si la réponse à la première question est affirmative, la justification de ces limites peut‑elle se démontrer conformément à l'article premier de la Charte?
Non.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Gardiner, Roberts, Toronto.
Procureurs de l'intimé: Stikeman, Elliot, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le procureur général de l'Ontario, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureur de l'intervenante la Corporation municipale de Toronto: Dennis Y. Perlin, Toronto.
Procureurs de l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles: Blake, Cassels & Graydon, Toronto.
