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§ RJR -- Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311 (3 mars 1994)

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Numérotation :

Référence neutre : [1994] 1 R.C.S. 311 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1994-03-03;.1994..1.r.c.s..311 ?

Parties :

Demandeurs : RJR -- Macdonald Inc.
Défendeurs : Canada (Procureur général)

Texte :

RJR -‑ Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311

RJR -‑ MacDonald Inc. Requérante

c.

Le procureur général du Canada Intimé

et

Le procureur général du Québec Mis en cause

et

La Fondation des maladies du c{oe}ur du Canada,Intervenants dans

la Société canadienne du cancer, la demande de

le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé, redressement

et Médecins pour un Canada sans fumée interlocutoire

et entre

Imperial Tobacco Ltd. Requérante

c.

Le procureur général du Canada Intimé

et

Le procureur général du Québec Mis en cause

et

La Fondation des maladies du coeur du Canada,Intervenants dans

la Société canadienne du cancer, la demande de

le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé, redressement

et Médecins pour un Canada sans fumée interlocutoire

Répertorié: RJR -‑ Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général)

Nos du greffe: 23460, 23490.

1993: 4 octobre; 1994: 3 mars.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

demandes de redressement interlocutoire

Pratique — Demandes interlocutoires visant à surseoir à l'application d'un règlement en attendant la décision finale sur des appels et à en retarder la mise en {oe}uvre si les appels sont rejetés — Autorisations d'appel accordées peu après l'audition des demandes de sursis — Les demandes de dispense de l'application du règlement devraient‑elles être accordées? — Loi réglementant les produits du tabac, L.C. 1988, ch. 20, art. 3, 4 à 8, 9, 11 à 16, 17f), 18 — Règlement sur les produits du tabac-‑Modification, DORS/93‑389 — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b), 24(1) — Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 27 — Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 65.1.

La Loi réglementant les produits du tabac vise à réglementer la publicité des produits du tabac et les mises en garde qui doivent être apposées sur ces produits. Les deux requérantes ont eu gain de cause devant la Cour supérieure du Québec lorsqu'elles ont contesté la constitutionnalité de la Loi au motif qu'elle était ultra vires du Parlement et contrevenait à l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour d'appel a ordonné la suspension du contrôle d'application jusqu'à ce que jugement soit rendu sur la validité de la Loi, mais elle a refusé de suspendre l'application de la Loi pendant une période de 60 jours suivant un jugement déclarant la Loi valide. La Cour d'appel à la majorité a ultérieurement déclaré la loi constitutionnelle.

Le Règlement sur les produits du tabac -‑ Modification obligerait les requérantes à engager des dépenses considérables pour modifier leurs emballages, et ces dépenses ne seraient pas recouvrables si la législation était déclarée inconstitutionnelle. Avant la décision relative aux autorisations de pourvoi dans les actions principales, les requérantes ont demandé un sursis d'exécution en vertu de l'art. 65.1 de la Loi sur la Cour suprême ou, dans l'éventualité où les autorisations d'appel seraient accordées, en vertu de l'art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada. En réalité, les requérantes demandent d'être libérées de toute obligation de se conformer aux nouvelles exigences en matière d'emballage jusqu'aux décisions sur les actions principales. Elles ont aussi demandé que le sursis soit accordé pour une période de 12 mois à compter d'un refus des autorisations d'appel ou d'un arrêt de notre Cour confirmant la validité de la Loi réglementant les produits du tabac.

Notre Cour a entendu les demandes des requérantes le 4 octobre et a accordé, le 14 octobre, les autorisations d'appel relativement aux actions principales. La question est de savoir si les demandes visant à obtenir une dispense de l'application du Règlement sur les produits du tabac -‑ Modification devraient être accordées. Une question préliminaire a été soulevée relativement à la compétence de notre Cour d'accorder le redressement demandé par les requérantes.

Arrêt: Les demandes sont rejetées.

Les pouvoirs de la Cour suprême du Canada d'accorder un redressement dans des procédures de ce genre sont prévus à l'art. 65.1 de la Loi sur la Cour suprême du Canada et à l'art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada.

L'expression «autre redressement» à l'art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada est suffisamment générale pour permettre à notre Cour de retarder l'application d'un règlement qui n'existait pas au moment où la cour d'appel a rendu son jugement. La règle peut s'appliquer même si l'autorisation d'appel n'a pas encore été accordée. Dans l'interprétation du libellé de la règle, il faut en examiner l'objet: faciliter les «recours» devant la Cour et «prendre les mesures nécessaires à l'application de la présente loi». Pour réaliser son objet, la règle ne peut être limitée aux cas où l'autorisation d'appel a déjà été accordée ni recevoir une interprétation restrictive de façon à s'appliquer seulement à une ordonnance qui suspend ou arrête l'exécution des procédures de la Cour par une tierce partie ou encore qui bloque l'exécution du jugement objet de l'appel.

L'adoption de l'art. 65.1 de la Loi sur la Cour suprême ne visait pas à restreindre les pouvoirs de notre Cour en vertu de l'art. 27, mais à permettre à un seul juge d'exercer la compétence d'accorder un sursis dans les cas où, avant la modification, c'était la Cour qui pouvait accorder un sursis. Il faut l'interpréter comme conférant les mêmes pouvoirs généraux que ceux de l'art. 27. La Cour est habilitée, tant en vertu de l'art. 65.1 que de l'art. 27, non seulement à accorder un sursis d'exécution et une suspension d'instance dans le sens traditionnel, mais aussi à rendre toute ordonnance visant à maintenir les parties dans une situation qui, dans la mesure du possible, ne sera pas cause de préjudice en attendant le règlement du différend par la Cour, de façon que cette dernière puisse rendre une décision qui ne sera pas dénuée de sens et d'efficacité. Notre Cour doit être en mesure d'intervenir non seulement à l'égard des termes mêmes du jugement, mais aussi à l'égard de ses effets. Notre Cour doit donc posséder la compétence d'interdire à une partie d'accomplir tout acte fondé sur le jugement, qui, s'il était accompli, tendrait à annuler ou à diminuer l'effet de la décision de notre Cour.

Notre Cour possède la compétence d'accorder le redressement demandé par les requérantes, même si les requérantes demandent une «suspension» du règlement plutôt qu'une «exemption» de son application. Une conclusion différente sur ce point irait à l'encontre de l'arrêt Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., selon lequel la distinction entre les cas de «suspension» et d'«exemption» ne se fait qu'après que la compétence a été par ailleurs établie. Si la compétence de notre Cour ne pouvait reposer sur l'art. 65.1 de la Loi et l'art. 27 des Règles, le fondement de cette compétence pourrait être le par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et des libertés. Une lacune dans les pouvoirs accessoires de notre Cour en matière de procédure permettant de préserver les droits des parties en attendant le règlement final d'un différend touchant des droits constitutionnels ne devrait pas faire obstacle à une réparation fondée sur la Charte.

Le critère en trois étapes de l'arrêt American Cyanamid (adopté au Canada dans Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd.) devrait s'appliquer aux demandes d'injonction interlocutoire et de suspension d'instance, tant en droit privé que dans des cas relevant de la Charte.

À la première étape, le requérant d'un redressement interlocutoire dans un cas relevant de la Charte doit établir l'existence d'une question sérieuse à juger. Le juge de la requête doit déterminer s'il est satisfait au critère, en se fondant sur le bon sens et un examen extrêmement restreint du fond de l'affaire. Le fait qu'une cour d'appel a accordé une autorisation d'appel relativement à l'action principale constitue une considération pertinente et importante, de même que tout jugement rendu sur le fond, mais ni l'un ni l'autre n'est concluant sur ce point. Le tribunal saisi de la requête ne devrait aller au‑delà d'un examen préliminaire du fond de l'affaire que lorsque le résultat de la requête interlocutoire équivaudra en fait à un règlement final de l'action, ou que la question de constitutionnalité d'une loi se présente comme une pure question de droit. Les cas de ce genre sont extrêmement rares. Sauf lorsque la demande est futile ou vexatoire ou que la question de la constitutionnalité d'une loi se présente comme une pure question de droit, le juge de la requête doit en général procéder à l'examen des deuxième et troisième étapes du critère de l'arrêt Metropolitan Stores.

À la deuxième étape, le requérant doit établir qu'il subira un préjudice irréparable en cas de refus du redressement. Le terme «irréparable» a trait à la nature du préjudice et non à son étendue. Dans les cas relevant de la Charte, même une perte financière quantifiable, invoquée à l'appui d'une demande, peut être considérée comme un préjudice irréparable s'il n'est pas évident qu'il pourrait y avoir recouvrement au moment de la décision sur le fond.

La troisième étape du critère, l'appréciation de la prépondérance des inconvénients, permettra habituellement de trancher les demandes concernant des droits garantis par la Charte. Il faut tenir compte de l'intérêt public dans l'appréciation des inconvénients susceptibles d'être subis par les deux parties. Les considérations d'intérêt public auront moins de poids dans les cas d'exemption que dans les cas de suspension. Si la nature et l'objet affirmé de la loi sont de promouvoir l'intérêt public, le tribunal des requêtes ne devrait pas se demander si la loi a réellement cet effet. Il faut supposer que tel est le cas. Pour arriver à contrer le supposé avantage de l'application continue de la loi que commande l'intérêt public, le requérant qui invoque l'intérêt public doit établir que la suspension de l'application de la loi serait elle‑même à l'avantage du public.

En règle générale, les mêmes principes s'appliquent lorsqu'un organisme gouvernemental présente une demande de redressement interlocutoire. Cependant, c'est à la deuxième étape que sera examinée la question de l'intérêt public, en tant qu'aspect du préjudice irréparable causé aux intérêts du gouvernement. Cette question sera de nouveau examinée à la troisième étape lorsque le préjudice du requérant est examiné par rapport à celui de l'intimé, y compris le préjudice que ce dernier aura établi du point de vue de l'intérêt public.

En l'espèce, l'application de ces principes aux faits aboutit au rejet des demandes de sursis.

L'observation de la Cour d'appel du Québec que l'affaire soulève des questions constitutionnelles sérieuses, ainsi que les autorisations d'appel accordées par notre Cour, indiquent clairement que l'affaire soulève des questions de droit sérieuses.

Bien que l'application du règlement obligerait les requérantes à faire des dépenses importantes et, si ce règlement était déclaré inconstitutionnel, à engager d'autres dépenses considérables pour revenir à leurs méthodes actuelles d'emballage, une perte monétaire de cette nature n'équivaudra habituellement pas à un préjudice irréparable dans des affaires de droit privé. Toutefois, lorsque le gouvernement est la partie qui échoue dans une affaire de nature constitutionnelle, un demandeur aura beaucoup plus de difficulté à établir la responsabilité constitutionnelle et à obtenir une réparation monétaire. Les dépenses nécessitées par le nouveau règlement causeront donc un préjudice irréparable aux requérantes si les demandes sont rejetées, mais les actions principales accueillies en appel.

Pour déterminer lequel de l'octroi ou du refus du redressement interlocutoire occasionnerait le plus d'inconvénients, il faut notamment procéder à l'examen de la nature du redressement demandé et du préjudice invoqué par les parties, de la nature de la loi contestée et de l'intérêt public. Les dépenses nécessaires imposeraient un fardeau économique aux sociétés, mais la perte ou les inconvénients économiques peuvent être reportés sur les acheteurs des produits du tabac. Par ailleurs, puisqu'elles sont présentées par deux des trois sociétés qui contrôlent l'industrie canadienne du tabac, les demandes constituent en réalité un cas de suspension plutôt qu'un cas d'exemption de l'application de la législation. L'intérêt public pèse habituellement plus en faveur du respect de la législation existante. Le poids accordé aux préoccupations d'intérêt public dépend en partie de la nature de la loi et en partie de l'objet de la loi contestée. Le gouvernement a adopté le règlement dans l'intention de protéger la santé publique et donc de promouvoir le bien public. Si le gouvernement déclare qu'il adopte une loi pour protéger et favoriser la santé publique et s'il est établi que les limites qu'il veut imposer à l'industrie sont de même nature que celles qui, dans le passé, ont eu des avantages concrets pour le public, il n'appartient pas à un tribunal saisi d'une requête interlocutoire d'évaluer les véritables avantages qui découleront des exigences particulières de la loi. Les requérantes doivent plutôt faire contrepoids à ces considérations d'intérêt public en établissant que la suspension de l'application de la loi serait davantage dans l'intérêt public. Pour ce qui est du maintien de l'application des exigences actuelles en matière d'emballage, seule la non‑majoration du prix des cigarettes pour les fumeurs pourrait être dans l'intérêt du public. Une telle majoration ne serait vraisemblablement pas excessive et ne peut avoir beaucoup de poids face à l'importance incontestable de l'intérêt public dans la protection de la santé et la prévention de problèmes médicaux répandus et graves directement attribuables à la cigarette.

Jurisprudence

Arrêt appliqué: Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110; arrêts examinés: Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 594; American Cyanamid Co. c. Ethicon Ltd., [1975] A.C. 396; arrêts mentionnés: R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Keable c. Procureur général (Can.), [1978] 2 R.C.S. 135; Battle Creek Toasted Corn Flake Co. c. Kellogg Toasted Corn Flake Co. (1924), 55 O.L.R. 127; Laboratoire Pentagone Ltée c. Parke, Davis & Co., [1968] R.C.S. 269; Adrian Messenger Services c. The Jockey Club Ltd. (No. 2) (1972), 2 O.R. 619; Bear Island Foundation c. Ontario (1989), 70 O.R. (2d) 574; N.W.L. Ltd. c. Woods, [1979] 1 W.L.R. 1294; Trieger c. Canadian Broadcasting Corp. (1988), 54 D.L.R. (4th) 143; Tremblay c. Daigle, [1989] 2 R.C.S. 530; Dialadex Communications Inc. c. Crammond (1987), 34 D.L.R. (4th) 392; R.L. Crain Inc. c. Hendry (1988), 48 D.L.R. (4th) 228; MacMillan Bloedel Ltd. c. Mullin, [1985] 3 W.W.R. 577; Hubbard c. Pitt, [1976] Q.B. 142; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Nelles c. Ontario, [1989] 2 R.C.S. 170; Ainsley Financial Corp. c. Ontario Securities Commission (1993), 14 O.R. (3d) 280; Morgentaler c. Ackroyd (1983), 150 D.L.R. (3d) 59; Procureur général du Canada c. Fishing Vessel Owners' Association of B.C., [1985] 1 C.F. 791; Esquimalt Anglers' Association c. Canada (Ministre des pêches et océans) (1988), 21 F.T.R. 304; Island Telephone Co., Re (1987), 67 Nfld. & P.E.I.R. 158; Black c. Law Society of Alberta (1983), 144 D.L.R. (3d) 439; Vancouver General Hospital c. Stoffman (1985), 23 D.L.R. (4th) 146; Rio Hotel Ltd. c. Commission des licences et permis d'alcool, [1986] 2 R.C.S. ix; Ontario Jockey Club c. Smith (1922), 22 O.W.N. 373; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.

Lois et règlement cités

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b), 24(1).

Code de procédure civile du Québec, art. 523.

Loi constitutionnelle de 1867, art. 91.

Loi réglementant les produits du tabac, L.R.C. (1985), ch. 14 (4e suppl.), L.C. 1988, ch. 20, art. 3, 4 à 8, 9, 11 à 16, 17f), 18.

Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 65.1 [aj. L.C. 1990, ch. 8, art. 40], 97(1)a).

Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F‑14.

Règlement sur les produits du tabac -- Modification, DORS/93‑389.

Règles de la Cour suprême du Canada, 1888, Ordonnance générale no 85(17).

Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 27.

Doctrine citée

Canada. Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social. Résumé de l'étude d'impact de la réglementation. (Résumé accompagnant le Règlement sur les produits du tabac, DORS/93‑389.) Dans Gazette du Canada, partie II, vol. 127, no 16, p. 3284.

Cassels, Jamie. «An Inconvenient Balance: The Injunction as a Charter Remedy». In Jeffrey Berryman, ed. Remedies: Issues and Perspectives. Scarborough, Ont.: Carswell, 1991, 271.

Sharpe, Robert J. Injunctions and Specific Performance, 2nd ed. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1992 (feuilles mobiles).

DEMANDES de redressement interlocutoire faisant partie d'une contestation de la constitutionnalité d'une loi habilitante à la suite d'un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1993] R.J.Q. 375, 53 Q.A.C. 79, 102 D.L.R. (4th) 289, 48 C.P.R. (3d) 417, qui a accueilli un appel de la décision du juge Chabot, [1991] R.J.Q. 2260, 82 D.L.R. (4th) 449, 37 C.P.R. (3d) 193, qui avait fait droit à la demande. Demandes rejetées.

Colin K. Irving, pour la requérante RJR -‑ MacDonald Inc.

Simon V. Potter, pour la requérante Imperial Tobacco Inc.

Claude Joyal et Yves Leb{oe}uf, pour l'intimé.

W. Ian C. Binnie, c.r., et Colin Baxter, pour la Fondation des maladies du c{oe}ur du Canada, la Société canadienne du cancer, le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé et Médecins pour un Canada sans fumée.

Version française du jugement de la Cour sur des demandes de redressement interlocutoire rendu par

Les juges Sopinka et Cory —

I. Le contexte factuel

Les présentes demandes interlocutoires visant à obtenir une dispense de l'application de certaines dispositions du Règlement sur les produits du tabac -- Modification, DORS/93-389 font partie d'une contestation plus large de la loi réglementante que notre Cour entendra sous peu.

La Loi réglementant les produits du tabac, L.R.C. (1985), ch. 14 (4e suppl.), L.C. 1988, ch. 20, est entrée en vigueur le 1er janvier 1989. Cette loi vise à réglementer la publicité des produits du tabac et les mises en garde qui doivent être apposées sur les produits du tabac.

La première partie de la Loi réglementant les produits du tabac, plus particulièrement ses art. 4 à 8, interdisent la publicité en faveur des produits du tabac et toute autre activité destinée à en encourager la vente. L'article 9 réglemente l'étiquetage des produits du tabac et prévoit que tout emballage d'un produit du tabac doit comporter des messages relatifs à la santé, conformément au règlement d'application de la Loi.

Les articles 11 à 16 de la Loi portent sur le contrôle d'application et prévoient la désignation d'inspecteurs des produits du tabac auxquels sont conférés des pouvoirs de perquisition et de saisie. L'article 17 autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements en vertu de la Loi. L'alinéa 17f) autorise le gouverneur en conseil à adopter des règlements fixant "la teneur, la présentation, l'emplacement, les dimensions et la mise en évidence" des messages obligatoires relatifs à la santé. L'alinéa 18(1)b) de la Loi indique que des contraventions peuvent donner lieu à des poursuites pour acte criminel, et que leur auteur encourt sur déclaration de culpabilité une amende maximale de 100 000 $ et un emprisonnement maximal d'un an, ou l'une de ces peines.

Chacune des requérantes a contesté la constitutionnalité de la Loi réglementant les produits du tabac au motif qu'elle est ultra vires du Parlement du Canada et non valide en ce qu'elle contrevient à l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. Les deux affaires ont été entendues ensemble et tranchées sur preuve commune.

Le 26 juillet 1991, le juge Chabot de la Cour supérieure du Québec a fait droit aux requêtes des requérantes, [1991] R.J.Q. 2260, 82 D.L.R. (4th) 449, et conclu que la Loi était ultra vires du Parlement du Canada et qu'elle contrevenait à la Charte. L'intimé a interjeté appel devant la Cour d'appel du Québec. Avant que la Cour d'appel rende son jugement, les requérantes ont demandé à cette cour un redressement interlocutoire de la nature d'une ordonnance déclarant qu'elles n'auraient pas à se conformer à certaines dispositions de la Loi pendant une période de 60 jours suivant le jugement de la Cour d'appel.

Jusqu'à ce moment, les requérantes avaient respecté toutes les dispositions de la Loi réglementant les produits du tabac. Cependant, en vertu de la Loi, l'interdiction absolue de publicité à tous les points de vente ne devait entrer en vigueur que le 31 décembre 1992. Les requérantes estimaient qu'elles auraient besoin de 60 jours environ pour démonter tous les supports publicitaires dans les magasins. Fortes du jugement de la Cour supérieure qui avait déclaré la Loi inconstitutionnelle, les requérantes soutenaient qu'elles ne devraient pas être tenues de démonter leurs étalages tant que la Cour d'appel n'aurait pas déclaré la loi valide. En réponse à la requête, la Cour d'appel a statué que les peines pour contravention à l'interdiction de publicité aux points de vente ne pouvaient être appliquées contre les requérantes avant qu'elle se soit prononcée sur le fond. Toutefois, la cour a refusé de suspendre l'application des dispositions pendant une période de 60 jours suivant un jugement déclarant la Loi valide.

Le 15 janvier 1993, la Cour d'appel du Québec, [1993] R.J.Q. 375, 102 D.L.R. (4th) 289, a accueilli l'appel de l'intimé; le juge Brossard était dissident en partie. La cour a statué, à l'unanimité, que la Loi n'était pas ultra vires du gouvernement du Canada. La Cour d'appel a reconnu que la Loi contrevenait à l'al. 2b) de la Charte, mais a statué que cette contravention se justifiait en vertu de l'article premier de la Charte, le juge Brossard étant dissident sur ce dernier point. Le juge Brossard a souscrit à l'opinion de la majorité relativement à la nécessité de mises en garde non attribuées sur les emballages (c'est‑à‑dire que les mises en garde ne devaient pas être attribuées au gouvernement fédéral), mais a conclu que l'interdiction de publicité ne pouvait se justifier en vertu de l'article premier de la Charte. Les requérantes ont déposé des demandes d'autorisation d'appel relativement à la décision de la Cour d'appel du Québec.

Le 11 août 1993, le gouverneur en conseil a publié des modifications du règlement datées du 21 juillet 1993 et prises en application de la Loi: Règlement sur les produits du tabac -- Modification, DORS/93‑389. Ces modifications imposent l'obligation d'apposer des mises en garde plus visibles et plus grandes sur tous les emballages des produits du tabac et de ne plus les attribuer à Santé et Bien‑être Canada. Une période d'un an est allouée pour modifier les emballages.

Selon les affidavits déposés à l'appui de la requête, le respect du nouveau règlement exigerait de l'industrie du tabac de reconcevoir totalement les emballages et d'acheter des milliers de cylindres de rotogravure et de matrices de gaufrage. L'industrie aurait besoin de près d'un an pour procéder à ces changements, moyennant un coût d'environ 30 000 000 $.

Avant la décision relative aux autorisations de pourvoi dans les actions principales, les requérantes ont demandé un sursis d'exécution en vertu de l'art. 65.1 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26 (aj. L.C. 1990, ch. 8, art. 40) ou, dans l'éventualité où les autorisations d'appel seraient accordées, en vertu de l'art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74. Les requérantes demandent un sursis à l'exécution du [traduction] "jugement de la Cour d'appel du Québec rendu le 15 janvier 1993", mais «seulement dans la mesure où ce jugement valide les art. 3, 4, 5, 6, 7 et 10 du [nouveau règlement]». En réalité, les requérantes demandent d'être libérées de toute obligation de se conformer aux nouvelles exigences en matière d'emballage jusqu'aux décisions sur les actions principales. Elles demandent également que le sursis soit accordé pour une période de 12 mois à compter du refus des autorisations d'appel ou d'un arrêt de notre Cour confirmant la validité de la Loi réglementant les produits du tabac.

Les requérantes soutiennent qu'elles doivent obtenir le sursis demandé pour ne pas avoir à engager des dépenses considérables et non recouvrables par suite de l'application du nouveau règlement, et ce, même si notre Cour pouvait en fin de compte déclarer inconstitutionnelle la loi habilitante.

Notre Cour a entendu les demandes des requérantes le 4 octobre. Le 14 octobre, elle accordait les autorisations d'appel relativement aux actions principales.

II. Les textes législatifs pertinents

Loi réglementant les produits du tabac, L.R.C. (1985), ch. 14 (4e suppl.), L.C. 1988, ch. 20, art. 3:

3. La présente loi a pour objet de s'attaquer, sur le plan législatif, à un problème qui, dans le domaine de la santé publique, est grave, urgent et d'envergure nationale et, plus particulièrement:

a) de protéger la santé des Canadiennes et des Canadiens compte tenu des preuves établissant de façon indiscutable un lien entre l'usage du tabac et de nombreuses maladies débilitantes ou mortelles;

b) de préserver notamment les jeunes, autant que faire se peut dans une société libre et démocratique, des incitations à la consommation du tabac et du tabagisme qui peut en résulter;

c) de mieux sensibiliser les Canadiennes et les Canadiens aux méfaits du tabac par la diffusion efficace de l'information utile aux consommateurs de celui‑ci.

Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 65.1 (aj. L.C. 1990, ch. 8, art. 40):

65.1 La Cour ou un juge peut, à la demande d'une partie qui a déposé l'avis de la demande d'autorisation d'appel, ordonner, aux conditions que l'une ou l'autre estime indiquées, le sursis d'exécution du jugement objet de la demande.

Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 27:

27. La partie contre laquelle la Cour ou un autre tribunal a rendu un jugement ou une ordonnance peut demander à la Cour un sursis à l'exécution de ce jugement ou de cette ordonnance ou un autre redressement, et la Cour peut accéder à cette demande aux conditions qu'elle juge appropriées.

III. Les tribunaux d'instance inférieure

Pour situer les demandes de sursis d'exécution dans leur contexte, il faut examiner brièvement les décisions des tribunaux d'instance inférieure.

La Cour supérieure, [1991] R.J.Q. 2260, 82 D.L.R. (4th) 449

Le juge Chabot a conclu que la caractéristique dominante de la Loi réglementant les produits du tabac était le contrôle de la publicité du tabac et que la protection de la santé publique n'était qu'un objectif indirect de la Loi. Le juge Chabot a qualifié la Loi réglementant les produits du tabac comme étant une loi visant à réglementer la publicité d'un produit particulier, ce qui est une question relevant de la compétence législative provinciale.

En ce qui concerne l'al. 2b) de la Charte, le juge Chabot a conclu que l'activité interdite par la Loi est une activité protégée et que les avis exigés par le règlement vont à l'encontre de l'al. 2b) de la Charte. Il a conclu aussi que la preuve établissait, d'une part, que l'objectif de réduction de la consommation des produits du tabac était suffisamment important pour justifier l'adoption d'une loi restreignant la liberté d'expression et, d'autre part, que les objectifs législatifs identifiés par le Parlement aux fins de la réduction de l'utilisation du tabac, répondaient à un problème urgent et réel dans une société libre et démocratique.

Cependant, selon le juge Chabot, la Loi ne constituait pas une atteinte minimale à la liberté d'expression, en ce qu'elle ne visait pas seulement à protéger les jeunes contre les incitations à la consommation du tabac, ou ne se limitait pas à la publicité dite de style de vie. Le juge Chabot a conclu que la preuve présentée par l'intimé selon laquelle l'interdiction totale de la publicité diminuait la consommation n'était pas fiable et n'avait aucune valeur probante parce qu'elle n'établissait pas que l'interdiction de la publicité entraînerait une diminution du tabagisme. En conséquence, l'intimé n'avait pas démontré que l'interdiction de la publicité portait le moins possible atteinte à la liberté d'expression. Le juge Chabot a conclu aussi que la preuve d'un lien rationnel entre la prohibition de la publicité au Canada et l'objectif de réduction du tabagisme était insuffisante, voire inexistante. Il a conclu que la Loi constituait en fait une forme de censure et d'ingérence sociale incompatible avec l'essence même d'une société libre et démocratique, qui ne pouvait être justifiée.

La Cour d'appel (relativement au sursis d'exécution du jugement)

En décidant si elle devait exercer son vaste pouvoir en vertu de l'art. 523 du Code de procédure civile du Québec de «rendre toutes ordonnances propres à sauvegarder les droits des parties», la Cour d'appel a fait l'observation suivante relativement à la nature du redressement demandé:

[traduction] Toutefois, ce qui est en cause en l'espèce (si la Loi est déclarée valide du point de vue constitutionnel) est, d'une part, la suspension de l'effet juridique d'une partie de la Loi et de l'obligation de s'y conformer pendant une période de 60 jours et, d'autre part, la suspension du pouvoir des autorités publiques responsables d'en assurer l'application. C'est une question sérieuse que de suspendre ou de retarder l'effet ou l'exécution d'une loi valide adoptée par la législature, notamment une loi portant sur la protection de la santé ou de la sécurité du public. Les tribunaux ne devraient pas limiter ou retarder à la légère l'application ou l'exécution d'une loi valide si la législature a procédé à sa mise en vigueur. Le faire aurait pour effet d'empiéter dans les sphères législative et exécutive. [Souligné dans l'original]

La cour a fait droit en partie au redressement demandé:

[traduction] Puisque les lettres du ministère de la Santé et du Bien‑être et la contestation des appelantes laissent entendre qu'il existe une possibilité que les requérantes soient poursuivies en vertu de l'art. 5 de la Loi après le 31 décembre 1992, peu importe que le jugement sur le fond ait alors été rendu ou non, il est approprié d'ordonner la suspension de l'application de l'art. 5 jusqu'à ce que le jugement sur le fond soit rendu. Il existe après tout une question sérieuse à juger relativement à la validité de la Loi, et il serait injustement onéreux d'exiger des requérantes qu'elles engagent des dépenses considérables pour démonter les supports publicitaires aux points de vente jusqu'à ce que nous ayons tranché la question.

Cependant, il n'est aucunement justifié, à notre avis, d'ordonner une suspension de l'entrée en vigueur de la Loi pendant une période de 60 jours suivant notre jugement dans ces appels.

. . .

En fait, compte tenu de l'intérêt public de cette Loi, qui vise à protéger la santé publique, dans l'éventualité où la Loi serait déclarée valide, il y a d'excellentes raisons de ne pas suspendre son effet et sa mise en application (Manitoba (Procureur Général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110, aux pp. 127 et 135). [Souligné dans l'original.]

La Cour d'appel (relativement à la validité de la loi), [1993] R.J.Q. 375, 102 D.L.R. (4th) 289

1. Le juge LeBel (au nom de la majorité)

Le juge LeBel a qualifié la Loi réglementant les produits du tabac de loi relative à la santé publique. Il a affirmé que la loi était valide en tant que loi adoptée pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement.

Le juge LeBel a appliqué le critère formulé dans l'arrêt R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401, et il a conclu que la Loi satisfaisait au critère de la «théorie de l'intérêt national» et qu'elle pouvait reposer sur un lien purement théorique non prouvé entre la publicité du tabac et sa consommation globale.

Souscrivant à l'opinion du juge Brossard, le juge LeBel a affirmé que la Loi contrevenait à la liberté d'expression garantie par l'al. 2b) de la Charte, mais il a conclu que cette contravention pouvait se justifier en vertu de l'article premier. Le juge LeBel a conclu que le juge Chabot avait commis une erreur dans ses conclusions de fait en omettant de reconnaître que les volets du lien rationnel et de l'atteinte minimale, du critère formulé dans l'arrêt Oakes, avaient été assouplis dans des arrêts ultérieurs de la Cour suprême du Canada. Il a conclu que le critère exigé par l'article premier était satisfait puisqu'il se peut que l'interdiction de la publicité sur le tabac entraîne une réduction de la consommation du tabac, d'après l'existence même d'un «corps d'opinions» favorables à l'adoption d'une telle interdiction. Par ailleurs, il a conclu que la Loi paraît conforme au critère de l'atteinte minimale en ce qu'elle n'interdît pas la consommation, n'interdît pas la publicité étrangère et n'écarte pas la possibilité d'obtenir de l'information sur les produits du tabac.

2. Le juge Brossard (dissident en partie)

Le juge Brossard a souscrit à l'opinion du juge LeBel que la Loi réglementant les produits du tabac devrait être qualifiée de loi visant le domaine de la santé publique et qu'elle satisfait au volet de «la dimension nationale» du pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement.

Cependant, le juge Brossard n'était pas d'avis que la violation de l'al. 2b) de la Charte pouvait se justifier. Il a examiné la preuve et affirmé qu'elle n'établissait pas l'existence d'un lien, ou même l'existence d'une probabilité de lien, entre l'interdiction de publicité et la consommation des produits du tabac. À son avis, il faut établir, selon une prépondérance des probabilités, qu'il est tout au moins possible que les buts visés soient atteints. Il n'a pas souscrit à l'opinion que la Loi satisfaisait au critère de l'atteinte minimale puisque, selon lui, les objectifs de la Loi pourraient être atteints par une restriction de la publicité sans qu'il soit nécessaire d'imposer une prohibition totale.

IV. Compétence

Une question préliminaire a été soulevée relativement à la compétence de notre Cour d'accorder le redressement demandé par les requérantes. Le procureur général du Canada et les intervenants dans les demandes de sursis, (plusieurs organisations de santé dont la Fondation des maladies du c{oe}ur du Canada, la Société canadienne du cancer, le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé et Médecins pour un Canada sans fumée) ont soutenu que notre Cour n'avait pas compétence pour ordonner un sursis d'exécution ou une suspension d'instance qui libérerait les requérantes de l'obligation de se conformer au nouveau règlement. Plusieurs moyens ont été invoqués à l'appui de cette position.

Premièrement, le procureur général soutient que les dispositions concernant les messages relatifs à la santé prévus dans l'ancien ou le nouveau règlement n'ont pas été contestées devant les tribunaux d'instance inférieure et, partant, que les requérantes se trouvent en fait à demander à notre Cour d'exercer une compétence de première instance sur la question. Deuxièmement, ils soutiennent que le jugement de la Cour d'appel du Québec ne peut être exécuté puisqu'il ne fait que déclarer que la Loi est intra vires de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, et qu'elle est justifiable en vertu de l'article premier de la Charte. Parce que la décision de l'instance inférieure équivaut à un jugement déclaratoire, il n'existe en conséquence aucune «procédure» qui pourrait faire l'objet d'un sursis. Enfin, selon le procureur général, les demandes des requérantes reviennent à demander une suspension par anticipation du délai de 12 mois avant la mise en application du règlement, pour leur permettre de continuer de vendre des produits du tabac dans les emballages comportant les mises en garde exigées par le règlement actuel. Il soutient que notre Cour n'a pas compétence pour suspendre l'application du nouveau règlement.

Les intervenants ont appuyé et étayé ces arguments. Ils ont aussi soutenu que l'art. 27 ne pouvait s'appliquer parce que l'autorisation d'appel n'avait pas été accordée. Quoi qu'il en soit, ils ont soutenu que l'expression «ou un autre redressement» n'est pas suffisamment générale pour permettre à notre Cour de retarder l'application d'un règlement qui n'existait même pas au moment du jugement rendu par la Cour d'appel.

Les pouvoirs de la Cour suprême du Canada en cette matière sont prévus à l'art. 65.1 de la Loi sur la Cour suprême, et à l'art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada.

Loi sur la Cour suprême

65.1 La Cour ou un juge peut, à la demande d'une partie qui a déposé l'avis de la demande d'autorisation d'appel, ordonner, aux conditions que l'une ou l'autre estime indiquées, le sursis d'exécution du jugement objet de la demande.

Règles de la Cour suprême du Canada

27. La partie contre laquelle la Cour ou un autre tribunal a rendu un jugement ou une ordonnance peut demander à la Cour un sursis à l'exécution de ce jugement ou de cette ordonnance ou un autre redressement, et la Cour peut accéder à cette demande aux conditions qu'elle juge appropriées.

Le libellé de l'art. 27 et de celui qui le précédait n'a pratiquement pas été modifié depuis au moins 1888 (voir les Règles de la Cour suprême du Canada, 1888, Ordonnance générale no 85(17)). Son libellé général correspond au libellé de l'art. 97 de la Loi duquel notre Cour tire son pouvoir de réglementation. L'alinéa (1)a) de cette disposition prévoit que des règles peuvent être adoptées pour:

97. . . .

a) réglementer la procédure à la Cour et les modalités de recours devant elle contre les décisions de juridictions inférieures ou autres et prendre les mesures nécessaires à l'application de la présente loi;

Bien qu'il s'agisse maintenant d'une question théorique, les autorisations de pourvoi ayant été accordées, nous ne sommes pas disposés à admettre que cette règle inclut les restrictions proposées par les intervenants. À notre avis, ni le libellé de la règle ni celui de l'art. 97 ne renferment de telles restrictions. À notre avis, dans l'interprétation du libellé de la règle, il faut en examiner l'objet, lequel est clairement exprimé dans la disposition habilitante: faciliter les «recours» devant la Cour et «prendre les mesures nécessaires à l'application de la présente loi». Pour réaliser son objet, la règle ne peut être limitée aux cas où l'autorisation d'appel a déjà été accordée ni recevoir une interprétation restrictive de façon à s'appliquer seulement à une ordonnance qui suspend ou arrête l'exécution des procédures de la Cour par une tierce partie ou encore qui bloque l'exécution du jugement objet de l'appel. Des exemples des premiers cas, traditionnellement qualifiés de sursis d'exécution, sont prévus à l'art. 65 de la Loi que l'on a interprété comme visant à empêcher l'intervention d'une tierce partie comme un shérif, mais non l'exécution d'une ordonnance visant une partie. Voir l'arrêt Keable c. Procureur général (Can.), [1978] 2 R.C.S. 135. L'arrêt ou le blocage de toutes les procédures est généralement appelé une suspension d'instance. Voir l'arrêt Battle Creek Toasted Corn Flake Co. c. Kellogg Toasted Corn Flake Co. (1924), 55 O.L.R. 127 (C.A.). Un tel redressement peut être accordé conformément aux pouvoirs que l'art. 27 ou l'art. 65.1 de la Loi confèrent à notre Cour.

Par ailleurs, nous ne pouvons souscrire à l'opinion que l'adoption de l'art. 65.1 en 1992 (L.C. 1990, ch. 8, art. 40) visait à restreindre les pouvoirs de notre Cour en vertu de l'art. 27. La modification visait à permettre à un seul juge d'exercer la compétence d'accorder un sursis dans les cas où, avant la modification, c'était la Cour qui pouvait accorder un sursis. En conséquence, l'art. 65.1 doit être interprété de façon à conférer les mêmes pouvoirs généraux que ceux inclus dans l'art. 27.

Compte tenu de ce qui précède et du libellé même de l'art. 97 de la Loi, nous sommes d'avis que, contrairement aux deux premiers points soulevés par le procureur général, notre Cour peut faire droit aux demandes de sursis des requérantes. Nous sommes d'avis que la Cour est habilitée, tant en vertu de l'art. 65.1 que de l'art. 27, non seulement à accorder un sursis d'exécution et une suspension d'instance dans le sens traditionnel, mais aussi à rendre toute ordonnance visant à maintenir les parties dans une situation qui, dans la mesure du possible, ne sera pas cause de préjudice en attendant le règlement du différend par la Cour, de façon que cette dernière puisse rendre une décision qui ne sera pas dénuée de sens et d'efficacité. Notre Cour doit être en mesure d'intervenir non seulement à l'égard des termes mêmes du jugement, mais aussi à l'égard de ses effets. Cela signifie que notre Cour doit posséder la compétence d'interdire à une partie d'accomplir tout acte fondé sur le jugement, qui, s'il était accompli, tendrait à annuler ou à diminuer l'effet de la décision de notre Cour. En l'espèce, le nouveau règlement est un acte pris en application d'une loi qui a été déclarée constitutionnelle par les tribunaux d'instance inférieure.

À notre avis, c'est l'opinion même que notre Cour avait exprimée dans l'arrêt Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 594. Dans cette affaire, l'appelante Labatt, dans des circonstances semblables à celles de l'espèce, demandait à notre Cour d'ordonner un sursis à l'application du règlement qu'elle attaquait dans une action visant à obtenir un jugement déclarant que le règlement était inapplicable au produit de Labatt. La Cour d'appel fédérale a infirmé la décision que le tribunal de première instance avait rendue en faveur de Labatt. Labatt a demandé le sursis des procédures jusqu'à ce que notre Cour rende jugement. Bien que les parties eussent apparemment accepté les conditions d'une ordonnance visant la suspension de toute autre procédure, le juge en chef Laskin a examiné la question de compétence, que l'on aurait apparemment contestée malgré l'entente entre les parties. Le Juge en chef, s'exprimant au nom de la Cour, a déterminé que notre Cour était habilitée à rendre une ordonnance visant à suspendre l'application du règlement attaqué par le ministère de la Consommation et des Corporations. Voici comment le juge en chef Laskin a répondu aux arguments soulevés relativement à la conception traditionnelle du pouvoir d'accorder un sursis (p. 600):

On prétend que cette règle s'applique aux jugements ou ordonnances de cette Cour et non aux jugements ou ordonnances de la cour dont on interjette appel. Le texte de la règle me paraît inconciliable avec une pareille interprétation. En outre, la thèse de l'intimé selon laquelle il n'existe aucun jugement dont l'exécution puisse être suspendue me semble intenable et, même si c'était le cas, il est clair qu'une ordonnance a été rendue contre l'appelante. De plus, la règle 126, qui autorise cette Cour à accorder un redressement contre une ordonnance, ne doit pas être interprétée de façon à permettre à la Cour d'intervenir uniquement contre l'ordonnance et non contre son effet s'il y a pourvoi contre cette ordonnance devant cette Cour. En conséquence, l'appelante a le droit de demander un redressement interlocutoire visant le sursis d'exécution de l'ordonnance qui rejette son action déclaratoire et cette Cour a le pouvoir d'accorder un redressement aux conditions qu'elle estime équitables. [Nous soulignons.]

Bien que ce passage paraisse répondre à l'argument des intimés en l'espèce qu'il faut faire une distinction avec l'arrêt Labatt parce que notre Cour devait se prononcer sur une ordonnance convenue par les parties, les commentaires ajoutés par le juge en chef Laskin dissipent tout doute sur cette question, à la p. 601:

Même si j'estime que la règle 126 s'applique et permet le prononcé d'une ordonnance de la nature de celle convenue par les avocats des parties, cela ne signifie pas que cette Cour n'a pas, en d'autres circonstances, le pouvoir d'éviter que des procédures en instance devant elle avortent par suite de l'action unilatérale d'une des parties avant la décision finale.

En fait, il ressort des mémoires déposés par les parties à la requête dans l'arrêt Labatt que les parties avaient convenu de faire trancher leur différend par un jugement déclaratoire, mais non de faire surseoir à l'exécution du règlement en attendant la résolution du différend.

À notre avis, notre Cour possède la compétence d'accorder le redressement demandé par les requérantes, même si les requérantes demandent une «suspension» du règlement plutôt qu'une exemption de son application. Prétendre le contraire irait à l'encontre de la conclusion de notre Cour dans l'arrêt Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110. Selon cet arrêt, la distinction entre les cas de «suspension» et les cas d'«exemption» se fait seulement après que la compétence est par ailleurs établie et quand la question de l'intérêt public est soupesée par rapport aux intérêts de la personne qui demande la suspension d'instance. Si le pouvoir de «suspension d'instance» doit être exercé, comme nous l'avons déjà mentionné, avec modération, on y parvient par l'application de critères formulés dans l'arrêt Metropolitan Stores et non par une interprétation restrictive de la compétence de notre Cour. En conséquence, le dernier argument soulevé par le procureur général relativement à la question de compétence échoue également.

Enfin, si la compétence de notre Cour ne pouvait reposer sur l'art. 65.1 de la Loi et l'art. 27 des Règles, nous sommes d'avis que le fondement de cette compétence pourrait être le par. 24(1) de la Charte. Une lacune dans les pouvoirs accessoires de notre Cour en matière de procédure permettant de préserver les droits des parties en attendant le règlement final d'un différend touchant des droits constitutionnels ne devrait pas faire obstacle à une réparation fondée sur la Charte.

V. Motifs de suspension d'instance

Les requérantes se fondent sur les moyens suivants:

1.Le Règlement sur les produits du tabac -- Modifiation, qui est contesté, a été pris conformément aux art. 9 et 17 de la Loi réglementant les produits du tabac, L.C. 1988, ch. 20.

2.Les requérantes ont présenté à notre Cour une demande d'autorisation d'appel contre un jugement de la Cour d'appel du Québec, rendu le 15 janvier 1993. La Cour d'appel a infirmé une décision de la Cour supérieure du Québec déclarant que certaines dispositions de la Loi outrepassaient les pouvoirs du Parlement du Canada et constituaient une violation injustifiable de la Charte canadienne des droits et libertés.

3.L'effet du nouveau règlement est tel que les requérantes devront engager des dépenses non recouvrables considérables pour procéder à une nouvelle conception de leurs emballages avant que notre Cour ne se soit prononcée sur la validité constitutionnelle de la loi habilitante et, advenant le cas où notre Cour rétablirait la décision de la Cour supérieure, d'engager les mêmes dépenses une deuxième fois si elles désirent revenir à l'emballage actuel.

4.Les critères applicables à une suspension d'instance sont satisfaits:

(i)Il existe une question constitutionnelle sérieuse à juger.

(ii)Le respect du nouveau règlement causera un préjudice irréparable.

(iii)La prépondérance des inconvénients, compte tenu de l'intérêt public, favorise le maintien du statu quo jusqu'à ce que notre Cour ait réglé les questions juridiques.

VI. Analyse

La principale question soulevée dans les présentes demandes est de savoir s'il faut accorder aux requérantes le redressement interlocutoire sollicité. Elles y ont droit seulement si elles satisfont aux critères formulés dans Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., précité. Dans la négative, les requérantes devront se conformer au nouveau règlement, au moins jusqu'à ce qu'une décision soit rendue relativement aux actions principales.

A. Les injonctions interlocutoires, la suspension d'instance et la Charte

Les requérantes demandent à notre Cour de retarder l'effet juridique d'un règlement qui a déjà été adopté et d'empêcher les autorités publiques d'en assurer l'application. Elles demandent également d'être protégées contre le contrôle d'application du règlement pendant une période de 12 mois même si, ultérieurement, la loi habilitante devait être déclarée valide du point de vue constitutionnel. Le redressement demandé est important et ses effets sont d'une portée considérable. Il faut procéder à un processus de pondération soigneux.

D'une part, les tribunaux doivent être prudents et attentifs quand on leur demande de prendre des décisions qui privent de son effet une loi adoptée par des représentants élus.

D'autre part, la Charte impose aux tribunaux la responsabilité de sauvegarder les droits fondamentaux. Si les tribunaux exigeaient strictement que toutes les lois soient observées à la lettre jusqu'à ce qu'elles soient déclarées inopérantes pour motif d'inconstitutionnalité, ils se trouveraient dans certains cas à fermer les yeux sur les violations les plus flagrantes des droits garantis par la Charte. Une telle pratique contredirait l'esprit et l'objet de la Charte et pourrait encourager un gouvernement à prolonger indûment le règlement final des différends.

Existe‑t‑il alors des considérations ou des critères spéciaux que les tribunaux doivent appliquer quand on allègue la violation de la Charte et que le redressement provisoire demandé touche l'exécution et l'applicabilité de la loi?

Généralement, un tribunal devrait appliquer les mêmes principes, que le redressement demandé soit une injonction ou une suspension d'instance. Dans l'arrêt Metropolitan Stores, le juge Beetz exprime ainsi cette position (p. 127):

La suspension d'instance et l'injonction interlocutoire sont des redressements de même nature. À moins qu'un texte législatif ne prescrive un critère différent, elles ont suffisamment de traits en commun pour qu'elles soient assujetties aux mêmes règles et c'est avec raison que les tribunaux ont eu tendance à appliquer à la suspension interlocutoire d'instance les principes qu'ils suivent dans le cas d'injonctions interlocutoires.

Nous ajouterons seulement que les requérantes en l'espèce demandent à la fois un redressement interlocutoire (en attendant le règlement du pourvoi) et provisoire (pendant une période d'une année suivant le jugement). Nous utiliserons l'expression générale «redressement interlocutoire» pour décrire le caractère mixte du redressement demandé. Les mêmes principes régissent les deux types de redressements.

L'arrêt Metropolitan Stores établit une analyse en trois étapes que les tribunaux doivent appliquer quand ils examinent une demande de suspension d'instance ou d'injonction interlocutoire. Premièrement, une étude préliminaire du fond du litige doit établir qu'il y a une question sérieuse à juger. Deuxièmement, il faut déterminer si le requérant subirait un préjudice irréparable si sa demande était rejetée. Enfin, il faut déterminer laquelle des deux parties subira le plus grand préjudice selon que l'on accorde ou refuse le redressement en attendant une décision sur le fond. Il peut être utile d'examiner chaque aspect du critère et de l'appliquer ensuite aux faits en l'espèce.

B. La force de l'argumentation du requérant

Avant la décision de la Chambre des lords American Cyanamid Co. c. Ethicon Ltd., [1975] A.C. 396, la personne qui demandait une injonction interlocutoire devait établir une [traduction] «forte apparence de droit» quant au fond de l'affaire pour satisfaire au premier critère. Toutefois, dans American Cyanamid, lord Diplock avait précisé que le requérant n'avait plus à établir une forte apparence de droit et qu'il lui suffisait de convaincre le tribunal que [traduction] «la demande n'est ni futile ni vexatoire, ou, en d'autres termes, que la question à trancher est sérieuse». Le critère formulé dans American Cyanamid est maintenant généralement accepté par les tribunaux canadiens qui, toutefois, reviennent à l'occasion à un critère plus strict: voir Robert J. Sharpe, Injunctions and Specific Performance (2nd ed. 1992), aux pp. 2‑13 à 2‑20.

Dans Metropolitan Stores, le juge Beetz a énoncé plusieurs raisons pour lesquelles, dans un cas relevant de la Charte, le critère formulé dans American Cyanamid convient mieux qu'un examen plus rigoureux du fond. Il a notamment parlé des difficultés à trancher des questions factuelles et juridiques complexes à partir d'éléments de preuve limités dans une procédure interlocutoire, des difficultés pratiques à procéder à une analyse fondée sur l'article premier à ce stade, et de la possibilité qu'une décision provisoire sur le fond soit rendue en l'absence de plaidoiries complètes ou avant qu'un avis soit donné aux procureurs généraux.

L'intimé a soulevé la possibilité que, compte tenu de l'état actuel de l'action principale, les requérantes soient tenues de démontrer davantage que l'existence «d'une question sérieuse à juger». L'intimé se fonde sur l'opinion incidente de notre Cour dans Laboratoire Pentagone Ltée c. Parke, Davis & Co., [1968] R.C.S. 269, à la p. 272:

[traduction] La charge imposée à l'appelante est beaucoup plus lourde que s'il s'agissait d'une injonction interlocutoire. Dans un tel cas, le tribunal doit examiner la prépondérance des inconvénients entre les parties parce que le procès n'a pas encore eu lieu. En l'espèce, on nous demande de suspendre l'exécution d'un jugement de la Cour d'appel, rendu après examen complet sur le fond. Pour justifier une telle ordonnance, il ne suffit pas d'affirmer que l'incidence de l'injonction sur l'appelante sera plus importante que celle d'une suspension d'instance sur l'intimée.

Le juge Kelly a fait des commentaires au même effet dans Adrian Messenger Services c. The Jockey Club Ltd. (No. 2) (1972), 2 O.R. 619 (C.A.), à la p. 620:

[traduction] Contrairement à la situation antérieure au procès, lorsque les prétentions opposées des parties ne sont pas encore réglées, dans le cas d'une demande d'injonction interlocutoire en attendant un appel contre le rejet de l'action, le défendeur est fort du jugement que la cour a rendu en sa faveur. Même en reconnaissant la possibilité omniprésente que ce jugement soit infirmé en appel, il est, à mon avis, relativement rare que la cour d'appel intervienne pour conférer à un demandeur, même de façon provisoire, le droit même qui lui a été refusé par le tribunal de première instance.

Plus récemment, le juge Philp affirmait dans Bear Island Foundation c. Ontario (1989), 70 O.R. (2d) 574 (H.C.), à la p. 576:

[traduction] Bien que je reconnaisse que la question du titre de ces terres soit une question sérieuse, elle a été réglée en première instance et en appel. La raison pour laquelle la Cour suprême du Canada a accordé une autorisation de pourvoi est inconnue et continuera de l'être tant que la Cour n'aura pas procédé à l'audition et rendu jugement. Je ne suis pas en l'espèce saisi d'une question sérieuse à juger. Il y a déjà eu un procès et un appel sur cette question. Les demanderesses en l'espèce n'ont jamais tenté d'arrêter la récolte avant le procès, ni avant l'appel à la Cour d'appel de l'Ontario. La question ne constitue plus une question en litige.

D'après l'intimé, de telles affirmations laissent entendre que, dès qu'une décision est rendue sur le fond au procès, le requérant d'un redressement interlocutoire a un fardeau plus lourd ou ne peut plus obtenir le redressement. Bien qu'il soit possible d'établir en l'espèce une distinction par rapport aux décisions citées, puisque le juge de première instance a accepté la position de la requérante, il n'est pas nécessaire de le faire. Que ces affirmations traduisent ou non l'état du droit applicable aux demandes de redressement interlocutoire à caractère privé, question qui demeure sujette à débat, elles ne sont pas applicables aux cas relevant de la Charte.

La Charte protège les libertés et droits fondamentaux. Compte tenu de l'importance des intérêts auxquels, selon la requête, il a été porté atteinte, tout tribunal appelé à se prononcer sur une violation de la Charte doit procéder à un examen soigneux de la question. Tel est le cas même lorsque d'autres tribunaux ont conclu qu'il n'y avait pas eu violation de la Charte. Par ailleurs, compte tenu du caractère complexe de la plupart des droits garantis par la Constitution, le tribunal saisi d'une requête aura rarement le temps de faire l'analyse approfondie requise du fond de la demande du requérant. Ceci est vrai pour toute demande de redressement interlocutoire, que le procès ait eu lieu ou non. Nous sommes donc pleinement d'accord avec la conclusion du juge Beetz dans l'arrêt Metropolitan Stores, à la p. 128: «la formulation dans l'arrêt American Cyanamid, savoir celle de l'existence d'une «question sérieuse» suffit dans une affaire constitutionnelle où, comme je l'indique plus loin dans les présents motifs, l'intérêt public est pris en considération dans la détermination de la prépondérance des inconvénients.»

Quels sont les indicateurs d'une «question sérieuse à juger»? Il n'existe pas d'exigences particulières à remplir pour satisfaire à ce critère. Les exigences minimales ne sont pas élevées. Le juge saisi de la requête doit faire un examen préliminaire du fond de l'affaire. La décision sur le fond que rend le juge de première instance relativement à la Charte est une indication pertinente, mais pas nécessairement concluante que les questions soulevées en appel constituent des questions sérieuses: voir Metropolitan Stores, précité, à la p. 150. De même, l'autorisation d'appel sur le fond qu'une cour d'appel accorde constitue une indication que des questions sérieuses sont soulevées, mais un refus d'autorisation dans un cas qui soulève les mêmes questions n'indique pas automatiquement que les questions de fond ne sont pas sérieuses.

Une fois convaincu qu'une réclamation n'est ni futile ni vexatoire, le juge de la requête devrait examiner les deuxième et troisième critères, même s'il est d'avis que le demandeur sera probablement débouté au procès. Il n'est en général ni nécessaire ni souhaitable de faire un examen prolongé du fond de l'affaire.

Il existe deux exceptions à la règle générale selon laquelle un juge ne devrait pas procéder à un examen approfondi sur le fond. La première est le cas où le résultat de la demande interlocutoire équivaudra en fait au règlement final de l'action. Ce sera le cas, d'une part, si le droit que le requérant cherche à protéger est un droit qui ne peut être exercé qu'immédiatement ou pas du tout, ou, d'autre part, si le résultat de la demande aura pour effet d'imposer à une partie un tel préjudice qu'il n'existe plus d'avantage possible à tirer d'un procès. En fait, dans l'arrêt N.W.L. Ltd. c. Woods, [1979] 1 W.L.R. 1294, à la p. 1307, lord Diplock a modifié le principe formulé dans l'arrêt American Cyanamid:

[traduction] Toutefois, lorsque l'octroi ou le refus d'une injonction interlocutoire aura comme répercussion pratique de mettre fin à l'action parce que le préjudice déjà subi par la partie perdante est complet et du type qui ne peut donner lieu à un dédommagement, la probabilité que le demandeur réussirait à établir son droit à une injonction, si l'affaire s'était rendue à procès, constitue un facteur dont le juge doit tenir compte lorsqu'il fait l'appréciation des risques d'injustice possibles selon qu'il tranche d'une façon plutôt que de l'autre.

Cette exception pourrait bien englober les cas où un requérant cherche à faire interdire le piquetage. Plusieurs décisions indiquent que cette exception est déjà appliquée dans une certaine mesure au Canada.

Dans l'arrêt Trieger c. Canadian Broadcasting Corp. (1988), 54 D.L.R. (4th) 143 (H.C. Ont.), le chef du Parti Vert avait demandé une ordonnance interlocutoire visant à lui permettre de participer à un débat télévisé des chefs de partis devant avoir lieu peu de jours après l'audition. Le requérant était seulement intéressé à participer au débat et non à obtenir une déclaration ultérieure de ses droits. Le juge Campbell a refusé la demande en ces termes à la p. 152:

[traduction] Il ne s'agit pas du type de redressement qui devrait être accordé dans le cadre d'une demande interlocutoire de cette nature. Les questions juridiques en cause sont complexes et je ne suis pas convaincu que le requérant a démontré l'existence d'une question sérieuse à juger au sens d'une affaire dont le fond juridique est suffisant pour justifier l'intervention extraordinaire de la cour sans aucun procès. [Nous soulignons.]

Dans l'arrêt Tremblay c. Daigle, [1989] 2 R.C.S. 530, l'appelante Daigle interjetait appel contre une injonction interlocutoire rendue par la Cour supérieure du Québec lui interdisant de se faire avorter. Compte tenu de l'état avancé de la grossesse de l'appelante, notre Cour est allée au‑delà de la question de l'injonction interlocutoire et a rendu immédiatement une décision sur le fond de l'affaire.

Les circonstances justifiant l'application de cette exception sont rares. Lorsqu'elle s'applique, le tribunal doit procéder à un examen plus approfondi du fond de l'affaire. Puis, au moment de l'application des deuxième et troisième étapes de l'analyse, il doit tenir compte des résultats prévus quant au fond.

La deuxième exception à l'interdiction, formulée dans l'arrêt American Cyanamid, de procéder à un examen approfondi du fond d'une affaire, vise le cas où la question de constitutionnalité se présente uniquement sous la forme d'une pure question de droit. Le juge Beetz l'a reconnu dans l'arrêt Metropolitan Stores, à la p. 133:

Il peut exister des cas rares où la question de la constitutionnalité se présente sous la forme d'une question de droit purement et simplement, laquelle peut être définitivement tranchée par un juge saisi d'une requête. Un exemple théorique qui vient à l'esprit est la situation où le Parlement ou une législature prétendrait adopter une loi imposant les croyances d'une religion d'État. Pareille loi enfreindrait l'al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés, ne pourrait possiblement pas être justifiée par l'article premier de celle‑ci et courrait peut‑être le risque d'être frappée d'illégalité sur‑le‑champ: voir Procureur général du Québec c. Quebec Association of Protestant School Boards, [1984] 2 R.C.S. 66, à la p. 88. Or, il va sans dire qu'il s'agit là de cas exceptionnels.

Un juge appelé à trancher une demande s'inscrivant dans les limites très étroites de la deuxième exception n'a pas à examiner les deuxième ou troisième critères puisque l'existence du préjudice irréparable ou la prépondérance des inconvénients ne sont pas pertinentes dans la mesure où la question constitutionnelle est tranchée de façon définitive et rend inutile le sursis.

Dans le contexte du droit privé, on a soutenu qu'il faudrait reconnaître une troisième exception au critère de «la question sérieuse à juger», formulé dans l'affaire American Cyanamid, lorsque le dossier factuel est en grande partie réglé avant le dépôt de la demande. Ainsi, dans l'affaire Dialadex Communications Inc. c. Crammond (1987), 34 D.L.R. (4th) 392 (H.C. Ont.), à la p. 396, on a conclu:

[traduction] Lorsque les faits ne sont pas vraiment contestés, les demandeurs doivent être en mesure d'établir qu'il existe une forte apparence de droit et qu'ils subiront un préjudice irréparable si l'injonction est refusée. Si les faits sont contestés, le critère à satisfaire est moins exigeant. Dans ce cas, les demandeurs doivent établir que leur action n'est pas futile et qu'il existe une question sérieuse à juger, et que, selon la prépondérance des inconvénients, une injonction devrait être accordée.

Si cette exception existe, elle ne devrait pas s'appliquer aux cas relevant de la Charte. Même si les faits qui fondent l'allégation de violation de la Charte ne sont pas contestés, le tribunal des requêtes pourrait bien ne pas avoir devant lui tous les éléments de preuve requis pour un examen fondé sur l'article premier. Par ailleurs, à cette étape, une cour d'appel n'aura habituellement pas le temps d'examiner suffisamment même un dossier factuel complet. Il s'ensuit qu'un tribunal des requêtes ne devrait pas tenter de procéder à l'analyse approfondie que nécessite un examen de l'article premier dans le cadre d'une procédure interlocutoire.

C. Le préjudice irréparable

Le juge Beetz a affirmé dans l'arrêt Metropolitan Stores (à la p. 128) que «[l]e deuxième critère consiste à décider si la partie qui cherche à obtenir l'injonction interlocutoire subirait, si elle n'était pas accordée, un préjudice irréparable». Certains tribunaux ont examiné, à cette étape, le préjudice que l'intimé risque de subir si le redressement demandé est accordé. Nous sommes d'avis qu'il est plus approprié de le faire à la troisième étape de l'analyse. Le préjudice allégué à l'intérêt public devrait également être examiné à cette étape.

À la présente étape, la seule question est de savoir si le refus du redressement pourrait être si défavorable à l'intérêt du requérant que le préjudice ne pourrait pas faire l'objet d'une réparation, en cas de divergence entre la décision sur le fond et l'issue de la demande interlocutoire.

Le terme «irréparable» a trait à la nature du préjudice subi plutôt qu'à son étendue. C'est un préjudice qui ne peut être quantifié du point de vue monétaire ou un préjudice auquel il ne peut être remédié, en général parce qu'une partie ne peut être dédommagée par l'autre. Des exemples du premier type sont le cas où la décision du tribunal aura pour effet de faire perdre à une partie son entreprise (R.L. Crain Inc. c. Hendry, (1988) 48 D.L.R. (4th) 228 (B.R. Sask.)); le cas où une partie peut subir une perte commerciale permanente ou un préjudice irrémédiable à sa réputation commerciale (American Cyanamid, précité); ou encore le cas où une partie peut subir une perte permanente de ressources naturelles lorsqu'une activité contestée n'est pas interdite (MacMillan Bloedel Ltd. c. Mullin, [1985] 3 W.W.R. 577 (C.A.C.‑B.)). Le fait qu'une partie soit impécunieuse n'entraîne pas automatiquement l'acceptation de la requête de l'autre partie qui ne sera pas en mesure de percevoir ultérieurement des dommages‑intérêts, mais ce peut être une considération pertinente (Hubbard c. Pitt, [1976] Q.B. 142 (C.A.)).

L'appréciation du préjudice irréparable dans le cas de demandes interlocutoires concernant des droits garantis par la Charte est une tâche qui sera habituellement plus difficile qu'une appréciation comparable dans le cas d'une demande en matière de droit privé. Une des raisons en est que la notion de préjudice irréparable est étroitement liée à la réparation que sont les dommages‑intérêts, lesquels ne constituent pas la principale réparation dans les cas relevant de la Charte.

À plusieurs reprises, notre Cour a accepté le principe que des dommages‑intérêts peuvent être accordés relativement à une violation des droits garantis par la Charte: (voir par exemple Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, aux pp. 883, 886, 943 et 971; Nelles c. Ontario, [1989] 2 R.C.S. 170, à la p. 196). Toutefois, il n'existe pas encore de théorie juridique relative aux principes susceptibles de régir l'octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte. Compte tenu de l'incertitude du droit quant à la condamnation à des dommages‑intérêts en cas de violation de la Charte, il sera dans la plupart des cas impossible pour un juge saisi d'une demande interlocutoire de déterminer si un dédommagement adéquat pourrait être obtenu au procès. En conséquence, jusqu'à ce que le droit soit clarifié en cette matière, on peut supposer que le préjudice financier, même quantifiable, qu'un refus de redressement causera au requérant constitue un préjudice irréparable.

D. La prépondérance des inconvénients et l'intérêt public

Dans l'arrêt Metropolitan Stores, le juge Beetz décrit, à la p. 129, le troisième critère applicable à une demande de redressement interlocutoire comme un critère qui consiste «à déterminer laquelle des deux parties subira le plus grand préjudice selon que l'on accorde ou refuse une injonction interlocutoire en attendant une décision sur le fond». Compte tenu des exigences minimales relativement peu élevées du premier critère et des difficultés d'application du critère du préjudice irréparable dans des cas relevant de la Charte, c'est à ce stade que seront décidées de nombreuses procédures interlocutoires.

Il y a de nombreux facteurs à examiner dans l'appréciation de la "prépondérance des inconvénients" et ils varient d'un cas à l'autre. Dans l'arrêt American Cyanamid, lord Diplock fait la mise en garde suivante (à la p. 408):

[traduction] [i]l serait peu sage de tenter ne serait‑ce que d'énumérer tous les éléments variés qui pourraient demander à être pris en considération au moment du choix de la décision la plus convenable, encore moins de proposer le poids relatif à accorder à chacun de ces éléments. En la matière, chaque cas est un cas d'espèce.

Il ajoute, à la p. 409: [traduction] «Il peut y avoir beaucoup d'autres éléments particuliers dont il faut tenir compte dans les circonstances particulières d'un cas déterminé.»

L'arrêt Metropolitan Stores, établit clairement que, dans tous les litiges de nature constitutionnelle, l'intérêt public est un «élément particulier» à considérer dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients, et qui doit recevoir «l'importance qu'il mérite» (à la p. 149). C'est la démarche qui a été correctement suivie par le juge Blair de la Division générale de la Cour de l'Ontario dans l'affaire Ainsley Financial Corp. c. Ontario Securities Commission (1993), 14 O.R. (3d) 280, aux pp. 303 et 304:

[traduction] Une injonction interlocutoire comportant une contestation de la validité constitutionnelle d'une loi ou de l'autorité d'un organisme chargé de l'application de la loi diffère des litiges ordinaires dans lesquels les demandes de redressement opposent des plaideurs privés. Il faut tenir compte des intérêts du public, que l'organisme a comme mandat de protéger, et en faire l'appréciation par rapport à l'intérêt des plaideurs privés.

1. L'intérêt public

Dans Metropolitan Stores, le juge Beetz a formulé des directives générales quant aux méthodes à utiliser dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients. On peut y apporter quelques précisions. C'est le caractère «polycentrique» de la Charte qui exige un examen de l'intérêt public dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients: voir Jamie Cassels, «An Inconvenient Balance: The Injunction as a Charter Remedy» dans J. Berryman, dir., Remedies: Issues and Perspectives, 1991, 271, aux pp. 301 à 305. Toutefois, le gouvernement n'a pas le monopole de l'intérêt public. Comme le fait ressortir Cassels, à la p. 303:

[traduction] Bien qu'il soit fort important de tenir compte de l'intérêt public dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients, l'intérêt public dans les cas relevant de la Charte n'est pas sans équivoque ou asymétrique comme le laisse entendre l'arrêt Metropolitan Stores. Le procureur général n'est pas le représentant exclusif d'un public «monolithe» dans les litiges sur la Charte, et le requérant ne présente pas toujours une revendication individualisée. La plupart du temps, le requérant peut également affirmer qu'il représente une vision de «l'intérêt public». De même, il se peut que l'intérêt public ne milite pas toujours en faveur de l'application d'une loi existante.

À notre avis, il convient d'autoriser les deux parties à une procédure interlocutoire relevant de la Charte à invoquer des considérations d'intérêt public. Chaque partie a droit de faire connaître au tribunal le préjudice qu'elle pourrait subir avant la décision sur le fond. En outre, le requérant ou l'intimé peut faire pencher la balance des inconvénients en sa faveur en démontrant au tribunal que l'intérêt public commande l'octroi ou le refus du redressement demandé. «L'intérêt public» comprend à la fois les intérêts de l'ensemble de la société et les intérêts particuliers de groupes identifiables.

En conséquence, nous sommes d'avis qu'il faut rejeter une méthode d'analyse qui exclut l'examen d'un préjudice non directement subi par une partie à la requête. Telle était la position adoptée par le juge de première instance dans l'affaire Morgentaler c. Ackroyd (1983), 150 D.L.R. (3d) 59 (H.C. Ont.). Le juge Linden conclut à la p. 66:

[traduction] Les requérants fondent principalement leur argumentation sur le préjudice irréparable que risquent de subir leurs patientes éventuelles qui ne pourront obtenir un avortement si la clinique n'est pas autorisée à les faire. Même s'il était établi que ces femmes subiraient un préjudice irréparable, une telle preuve n'indiquerait pas que les requérants en l'espèce subiraient un préjudice irréparable, justifiant la cour de délivrer une injonction à leur demande. [En italique dans l'original.]

Lorsqu'un particulier soutient qu'un préjudice est causé à l'intérêt public, ce préjudice doit être prouvé puisqu'on présume ordinairement qu'un particulier poursuit son propre intérêt et non celui de l'ensemble du public. Dans l'examen de la prépondérance des inconvénients et de l'intérêt public, il n'est pas utile à un requérant de soutenir qu'une autorité gouvernementale donnée ne représente pas l'intérêt public. Il faut plutôt que le requérant convainque le tribunal des avantages, pour l'intérêt public, qui découleront de l'octroi du redressement demandé.

Cette question de l'atteinte à l'intérêt public invoquée par une autorité publique a été abordée de diverses façons par les tribunaux. D'un côté, on trouve le point de vue exprimé par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Fishing Vessel Owners' Association of B.C., [1985] 1 C.F. 791, qui a infirmé la décision de la Division de première instance d'accorder une injonction empêchant des fonctionnaires des pêcheries de mettre en {oe}uvre un plan de pêche adopté en vertu de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F-14. Parmi d'autres motifs, la cour a souligné celui‑ci (à la p. 795):

b) le juge a eu tort de tenir pour acquis que le fait d'accorder l'injonction ne causerait aucun tort aux appelants. Lorsqu'on empêche un organisme public d'exercer les pouvoirs que la loi lui confère, on peut alors affirmer, en présence d'un cas comme celui qui nous occupe, que l'intérêt public, dont cet organisme est le gardien, subit un tort irréparable.

Le juge Beetz a approuvé avec réserve ces remarques dans l'arrêt Metropolitan Stores (à la p. 139). Elles ont été appliquées par la Division de première instance de la Cour fédérale dans Esquimalt Anglers' Association c. Canada (Ministre des pêches et océans) (1988), 21 F.T.R. 304.

Un point de vue contraire a été exprimé par le juge McQuaid de la Cour d'appel de l'Île‑du‑Prince‑Édouard dans Island Telephone Co., Re (1987), 67 Nfld. & P.E.I.R. 158, qui, en autorisant un sursis d'exécution d'une ordonnance de la Public Utilities Commission porté en appel, a affirmé, à la p. 164:

[traduction] Je ne vois aucune circonstance susceptible de causer un inconvénient à la Commission s'il y a sursis d'exécution en attendant l'appel. En tant qu'organisme de réglementation, la Commission ne possède aucun intérêt acquis quant à l'issue de l'appel. En fait, on peut concevoir qu'elle soit favorable à un appel qui porte tout particulièrement sur sa compétence, car elle se trouve à recevoir des directives claires pour l'avenir relativement à des situations où il aurait pu exister des doutes. De la même manière, un appel sert également bien l'intérêt public . . .

À notre avis, le concept d'inconvénient doit recevoir une interprétation large dans les cas relevant de la Charte. Dans le cas d'un organisme public, le fardeau d'établir le préjudice irréparable à l'intérêt public est moins exigeant que pour un particulier en raison, en partie, de la nature même de l'organisme public et, en partie, de l'action qu'on veut faire interdire. On pourra presque toujours satisfaire au critère en établissant simplement que l'organisme a le devoir de favoriser ou de protéger l'intérêt public et en indiquant que c'est dans cette sphère de responsabilité que se situent le texte législatif, le règlement ou l'activité contestés. Si l'on a satisfait à ces exigences minimales, le tribunal devrait, dans la plupart des cas, supposer que l'interdiction de l'action causera un préjudice irréparable à l'intérêt public.

En règle générale, un tribunal ne devrait pas tenter de déterminer si l'interdiction demandée entraînerait un préjudice réel. Le faire amènerait en réalité le tribunal à examiner si le gouvernement gouverne bien, puisque l'on se trouverait implicitement à laisser entendre que l'action gouvernementale n'a pas pour effet de favoriser l'intérêt public et que l'interdiction ne causerait donc aucun préjudice à l'intérêt public. La Charte autorise les tribunaux non pas à évaluer l'efficacité des mesures prises par le gouvernement, mais seulement à empêcher celui‑ci d'empiéter sur les garanties fondamentales.

L'examen de l'intérêt public peut également être touché par d'autres facteurs. Dans Metropolitan Stores, on a fait remarquer que les considérations d'intérêt public ont davantage de poids dans les cas de «suspension» que dans les cas d'«exemption». La raison en est que l'atteinte à l'intérêt public est beaucoup moins probable dans le cas où un groupe restreint et distinct de requérants est exempté de l'application de certaines dispositions d'une loi que dans le cas où l'application de la loi est suspendue dans sa totalité. Voir les affaires Black c. Law Society of Alberta (1983), 144 D.L.R. (3d) 439; Vancouver General Hospital c. Stoffman (1985), 23 D.L.R. (4th) 146; Rio Hotel Ltd. c. Commission des licences et permis d'alcool (N.‑B.), [1986] 2 R.C.S. ix.

Par ailleurs, même dans les cas de suspension, un tribunal peut être en mesure d'offrir quelque redressement s'il arrive à suffisamment circonscrire la demande de redressement du requérant de façon à ne pas modifier l'application continue de la loi que commande l'intérêt public général. Ainsi, dans la décision Ontario Jockey Club c. Smith (1922), 22 O.W.N. 373 (H.C.), le tribunal a restreint à l'égard du requérant l'application d'une loi fiscale contestée, mais lui a ordonné de consigner à la cour la somme correspondant aux taxes exigées, en attendant le règlement de l'action principale.

2. Le statu quo

Dans le cadre de l'examen de la prépondérance des inconvénients dans l'affaire American Cyanamid, lord Diplock a affirmé que, toutes choses demeurant égales, [traduction] «il sera plus prudent d'adopter les mesures propres à maintenir le statu quo» (p. 408). Cette méthode semble être d'une utilité restreinte dans les litiges de droit privé; quoiqu'il puisse y avoir des exceptions, en règle générale, l'application de cette méthode n'est pas fondée comme telle lorsqu'on invoque la violation de droits fondamentaux. L'une des fonctions de la Charte est de fournir aux particuliers un moyen de contester l'ordre actuel des choses ou le statu quo. Les diverses questions doivent être pondérées de la façon décrite dans les présents motifs.

E. Sommaire

Il est utile à ce stade de résumer les facteurs à examiner dans le cas d'une demande de redressement interlocutoire dans un cas relevant de la Charte.

Comme l'indique Metropolitan Stores l'analyse en trois étapes d'American Cyanamid devrait s'appliquer aux demandes d'injonctions interlocutoires et de suspensions d'instance, tant en droit privé que dans les affaires relevant de la Charte.

À la première étape, le requérant d'un redressement interlocutoire dans un cas relevant de la Charte doit établir l'existence d'une question sérieuse à juger. Le juge de la requête doit déterminer si le requérant a satisfait au critère, en se fondant sur le bon sens et un examen extrêmement restreint du fond de l'affaire. Le fait qu'une cour d'appel a accordé une autorisation d'appel relativement à l'action principale constitue certes une considération pertinente et importante, de même que tout jugement rendu sur le fond; toutefois, ni l'une ni l'autre de ces considérations n'est concluante. Le tribunal saisi de la requête ne devrait aller au‑delà d'un examen préliminaire du fond de l'affaire que lorsque le résultat de la requête interlocutoire équivaudra en fait à un règlement final de l'action, ou que la question de constitutionnalité d'une loi se présente comme une pure question de droit. Les cas de ce genre sont extrêmement rares. Sauf lorsque la réclamation est futile ou vexatoire ou que la question de la constitutionnalité d'une loi se présente comme une pure question de droit, le juge de la requête devrait procéder à l'examen des deuxième et troisième étapes de l'analyse décrite dans l'arrêt Metropolitan Stores.

À la deuxième étape, le requérant doit convaincre la cour qu'il subira un préjudice irréparable en cas de refus du redressement. Le terme «irréparable» a trait à la nature du préjudice et non à son étendue. Dans les cas relevant de la Charte, même une perte financière quantifiable, invoquée à l'appui d'une demande, peut être considérée comme un préjudice irréparable s'il n'est pas évident qu'il pourrait y avoir recouvrement au moment de la décision sur le fond.

C'est la troisième étape du critère, celle de l'appréciation de la prépondérance des inconvénients, qui permettra habituellement de trancher les demandes concernant des droits garantis par la Charte. En plus du préjudice que chaque partie prétend qu'elle subira, il faut tenir compte de l'intérêt public. L'effet qu'une décision sur la demande aura sur l'intérêt public peut être invoqué par l'une ou l'autre partie. Les considérations d'intérêt public auront moins de poids dans les cas d'exemption que dans les cas de suspension. Si la nature et l'objet affirmé de la loi sont de promouvoir l'intérêt public, le tribunal des requêtes ne devrait pas se demander si la loi a réellement cet effet. Il faut supposer que tel est le cas. Pour arriver à contrer le supposé avantage de l'application continue de la loi que commande l'intérêt public, le requérant qui invoque l'intérêt public doit établir que la suspension de l'application de la loi serait elle‑même à l'avantage du public.

Enfin, en règle générale, les mêmes principes s'appliqueraient lorsqu'un organisme gouvernemental présente une demande de redressement interlocutoire. Cependant, c'est à la deuxième étape que sera examinée la question de l'intérêt public, en tant qu'aspect du préjudice irréparable causé aux intérêts du gouvernement. Cette question sera de nouveau examinée à la troisième étape lorsque le préjudice du requérant est examiné par rapport à celui de l'intimé, y compris le préjudice que ce dernier aura établi du point de vue de l'intérêt public.

VII. Application des principes en l'espèce

A. Une question sérieuse à juger

Les requérantes soutiennent que les présentes affaires soulèvent plusieurs questions sérieuses à juger, dont celle de l'application des critères du lien rationnel et de l'atteinte minimale, qui servent à justifier l'atteinte à la liberté d'expression entraînée par l'interdiction générale de la publicité sur les produits du tabac. Sur ce point, le juge Chabot de la Cour supérieure du Québec et le juge Brossard, dissident, de la Cour d'appel ont conclu que le gouvernement n'avait pas satisfait à ces critères et que l'interdiction ne pouvait se justifier en vertu de l'article premier de la Charte. La Cour d'appel à la majorité a statué que l'interdiction pouvait se justifier. Ces divergences d'opinions résultent d'interprétations différentes de la portée de l'assouplissement à la théorie du fardeau imposé au ministère public dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, lorsqu'il veut justifier son intervention dans le domaine du bien‑être public. Notre Cour a accordé les autorisations de pourvoi sur le fond. Relativement à des requêtes distinctes de redressement interlocutoire en l'espèce, la Cour d'appel du Québec a affirmé que: [traduction] «[q]uelle que soit l'issue de ces appels, ils soulèvent clairement des questions constitutionnelles sérieuses.» Cette observation de la Cour d'appel du Québec et les autorisations d'appel données par notre Cour indiquent clairement que les présentes affaires soulèvent des questions de droit sérieuses.

B. Le préjudice irréparable

Les requérantes soutiennent que si elles n'obtiennent pas le redressement interlocutoire, elles seront immédiatement forcées de faire des dépenses très importantes pour se conformer au règlement et que, advenant le cas où notre Cour accueillerait les pourvois des requérantes, elles ne seront pas en mesure de recouvrer du gouvernement les coûts subis ou de revenir à leurs méthodes actuelles d'emballage sans engager de nouveau les mêmes dépenses.

Une perte monétaire de cette nature n'équivaudra habituellement pas à un préjudice irréparable dans des affaires de droit privé. Toutefois, lorsque le gouvernement est la partie qui échoue dans une affaire de nature constitutionnelle, un demandeur aura beaucoup plus de difficulté à établir la responsabilité constitutionnelle et à obtenir une réparation monétaire. Les dépenses requises par le nouveau règlement causeront donc un préjudice irréparable aux requérantes si les présentes demandes sont refusées, mais les actions principales accueillies en appel.

C. La prépondérance des inconvénients

Pour déterminer lequel de l'octroi ou du refus du redressement interlocutoire occasionnerait le plus d'inconvénients, il faut notamment procéder à l'examen des facteurs suivants: la nature du redressement demandé et du préjudice invoqué par les parties, la nature de la loi contestée et l'intérêt public.

Les pertes que subiraient les requérantes, en cas de refus du redressement, sont de nature strictement financière. Les dépenses nécessaires sont importantes et imposeraient certainement un fardeau économique considérable aux deux sociétés. Néanmoins, comme l'a fait ressortir l'intimé, les requérantes sont des sociétés importantes et prospères, dont les revenus annuels dépassent les 50 millions de dollars. Elles peuvent absorber des pertes plus facilement que des entreprises plus petites. De plus, si l'on présume que, pour les cigarettes, la demande ne dépend pas uniquement du prix, ces sociétés peuvent reporter tout accroissement des dépenses sur leurs clients par le biais de majorations de prix. En conséquence, bien que le préjudice subi puisse être irréparable, il n'aura pas d'incidence à long terme sur la viabilité des entreprises requérantes.

Deuxièmement, les requérantes sont deux sociétés qui veulent être exemptées de l'application des dernières modifications du règlement pris en vertu de la Loi réglementant les produits du tabac. Au vu du dossier, le litige paraît être un «cas d'exemption» au sens où cette expression a été employée par le juge Beetz dans Metropolitan Stores. Toutefois, puisqu'il n'existe que trois sociétés de production de tabac au Canada, les demandes constituent en réalité une sorte de «cas de suspension». Les requérantes ont admis au cours des débats qu'elles cherchaient en fait à faire suspendre l'application du nouveau règlement à l'égard de toutes les sociétés de production de tabac au Canada pendant une période d'un an suivant le jugement de notre Cour sur le fond. La décision rendue relativement aux demandes aura donc des répercussions sur l'ensemble de l'industrie canadienne du tabac. Par ailleurs, les dispositions attaquées sont de nature générale. Il convient donc de considérer ces demandes comme un cas de suspension et, en conséquence, comme un cas où «l'intérêt public commande normalement davantage le respect de la législation existante».

L'importance accordée aux préoccupations d'intérêt public dépend en partie de la nature de la loi en général et en partie de l'objet de la loi contestée. Comme le juge Beetz l'explique, à la p. 135 de l'arrêt Metropolitan Stores:

Qu'elles soient ou non finalement jugées constitutionnelles, les lois dont les plaideurs cherchent à obtenir la suspension, ou de l'application desquelles ils demandent d'être exemptés par voie d'injonction interlocutoire, ont été adoptées par des législatures démocratiquement élues et visent généralement le bien commun, par exemple: [. . .] protéger la santé [. . .] Il semble bien évident qu'une injonction interlocutoire dans la plupart des cas de suspension et, jusqu'à un certain point, comme nous allons le voir plus loin, dans un bon nombre de cas d'exemption, risque de contrecarrer temporairement la poursuite du bien commun. [Nous soulignons.]

Le règlement attaqué a été adopté conformément à l'art. 3 de la Loi réglementant les produits du tabac qui prévoit:

3. La présente loi a pour objet de s'attaquer, sur le plan législatif, à un problème qui, dans le domaine de la santé publique, est grave, urgent et d'envergure nationale et, plus particulièrement:

a) de protéger la santé des Canadiennes et des Canadiens compte tenu des preuves établissant de façon indiscutable un lien entre l'usage du tabac et de nombreuses maladies débilitantes ou mortelles;

b) de préserver notamment les jeunes, autant que faire se peut dans une société libre et démocratique, des incitations à la consommation du tabac et du tabagisme qui peut en résulter;

c) de mieux sensibiliser les Canadiennes et les Canadiens aux méfaits du tabac par la diffusion efficace de l'information utile aux consommateurs de celui‑ci.

Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (Gazette du Canada, partie II, vol. 127, no 16, p. 3284, à la p. 3285, qui accompagne le règlement précise:

L'augmentation du nombre des messages relatifs à la santé et la modification de la présentation de ces messages témoignent du consensus profond auquel sont parvenus les responsables de la santé publique, à savoir qu'il faut faire connaître de façon plus complète et plus efficace aux consommateurs les graves dangers de l'usage du tabac sur la santé. Des appuis pour les modifications réglementaires ont été exprimés dans des centaines de lettres et dans un certain nombre de mémoires présentés par des groupes du secteur de la santé publique, qui ont critiqué les premiers règlements adoptés en application de la loi, ainsi que dans un certain nombre d'études ministérielles soulignant la nécessité de ces modifications.

Ce qui a été cité indique clairement que le gouvernement a adopté le règlement en cause dans l'intention de protéger la santé publique et donc pour promouvoir le bien public. Par ailleurs, les deux parties ont reconnu que des études réalisées dans le passé ont démontré que les mises en garde apposées sur les emballages de produits du tabac produisent des résultats en ce qu'ils sensibilisent davantage le public aux dangers du tabagisme et contribuent à réduire l'usage général du tabac dans notre société. Toutefois, les requérantes ont soutenu avec vigueur que le gouvernement n'a pas établi et qu'il ne peut établir que les exigences spécifiques imposées par le règlement attaqué présentent des avantages pour le public. À notre avis, cet argument ne vient pas en aide aux requérantes à ce stade interlocutoire.

Si le gouvernement déclare qu'il adopte une loi pour protéger et promouvoir la santé publique et s'il est établi que les limites qu'il veut imposer à l'industrie sont de même nature que celles qui, dans le passé, ont eu des avantages concrets pour le public, il n'appartient pas à un tribunal saisi d'une requête interlocutoire d'évaluer les véritables avantages qui découleront des exigences particulières de la loi. Cela est d'autant plus vrai en l'espèce qu'il s'agit de l'une des questions principales à trancher en appel. Les requérantes doivent plutôt faire contrepoids à ces considérations d'intérêt public en établissant que la suspension de l'application de la loi serait davantage dans l'intérêt public.

En l'espèce, les requérantes n'ont pas tenté de faire valoir que l'intérêt public commande l'application continue des exigences actuelles en matière d'emballage plutôt que des nouvelles exigences. Il n'y a que la non‑majoration du prix d'un paquet de cigarettes pour les fumeurs qui pourrait être dans l'intérêt public. Une telle majoration des prix ne sera vraisemblablement pas excessive et sera de nature purement économique. En conséquence, l'argument qu'il existe un intérêt pour le public à maintenir le prix actuel des produits du tabac ne peut avoir beaucoup de poids. Cela est tout particulièrement vrai lorsque ce facteur est examiné par rapport à l'importance incontestable de l'intérêt du public dans la protection de la santé et la prévention de problèmes médicaux répandus et graves, directement attribuables à la cigarette.

La prépondérance des inconvénients est fortement en faveur de l'intimé et n'est pas contrebalancée par le préjudice irréparable que pourraient subir les requérantes si le redressement est refusé. L'intérêt public dans le domaine de la santé revêt une importance si impérieuse que les demandes de sursis doivent être rejetées avec dépens adjugés à la partie qui aura gain de cause en appel.

Demandes rejetées.

Procureurs de la requérante RJR -‑ MacDonald Inc.: Mackenzie, Gervais, Montréal.

Procureurs de la requérante Imperial Tobacco Inc.: Ogilvy, Renault, Montréal.

Procureurs de l'intimé: Côté & Ouellet, Montréal.

Procureurs des intervenants dans la demande de redressement interlocutoire de la Fondation des maladies du c{oe}ur du Canada, la Société canadienne du cancer, le Conseil canadien sur le tabagisme et la santé et Médecins pour un Canada sans fumée: McCarthy, Tétrault, Toronto.

Proposition de citation de la décision: RJR -- Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311 (3 mars 1994)

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Origine de la décision

Date de la décision : 03/03/1994
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