Brown c. Colombie‑Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie), [1994] 1 R.C.S. 420
Montague Brown Appelant
c.
Sa Majesté la Reine du chef de
la province de la Colombie‑Britannique,
représentée par le ministre des
Transports et de la Voirie Intimée
et
Le procureur général du Canada Intervenant
Répertorié: Brown c. Colombie‑Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie)
No du greffe: 22946.
1993: 8 novembre; 1994: 17 mars.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1992), 65 B.C.L.R. (2d) 232, 10 C.C.L.T. (2d) 188, 37 M.V.R. (2d) 70, 10 B.C.A.C. 303, 21 W.A.C. 303, [1992] 3 W.W.R. 629, qui a rejeté l'appel interjeté par l'appelant contre un jugement du juge local Drake de la Cour suprême (1989), 17 M.V.R. (2d) 69, qui avait rejeté une action en dommages‑intérêts fondée sur la négligence. Pourvoi rejeté.
John N. Laxton, c.r., et Robert D. Gibbens, pour l'appelant.
William A. Pearce, c.r., et Thomas H. MacLachlan, pour l'intimée.
Ivan G. Whitehall, c.r., et Donald J. Rennie, pour l'intervenant.
Version française des motifs des juges La Forest et McLachlin rendus par
Le juge McLachlin — Sous réserve des commentaires que j'ai faits dans l'arrêt connexe Swinamer c. Nouvelle‑Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445, sur la source d'une obligation de diligence en droit privé s'appliquant aux autorités publiques, je suis d'accord avec le juge Cory.
Version française des motifs rendus par
Le juge Sopinka — Je souscris à la conclusion de mon collègue le juge Cory, dont j'ai lu les motifs. J'y arrive toutefois par un cheminement quelque peu différent. L'intimée n'est pas tenue par une obligation imposée par la loi d'entretenir ses routes. Elle en a le pouvoir, mais la manière dont elle l'exerce et la mesure dans laquelle elle le fait relèvent du pouvoir discrétionnaire que lui confère la loi. Voir Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418. De fait, s'il existait une obligation d'entretien imposée par la loi comme c'est le cas dans certaines provinces, il serait inutile de rechercher une obligation en droit privé en se fondant sur le principe du prochain établi dans l'arrêt Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728. En outre, il est nécessaire d'examiner la dichotomie politique générale‑opérations seulement en ce qui concerne la recherche d'une obligation de diligence en droit privé.
À l'exception des éléments qualifiés par le juge Cory d'opérationnels, le comportement faisant l'objet d'une plainte dans la présente affaire relevait de l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par la loi à l'intimée. Si une autorité publique exerce sa discrétion conformément au pouvoir qui lui est conféré, ses actes ne sont pas susceptibles d'être contrôlés par les tribunaux au regard de l'obligation de diligence en droit privé. Je conviens avec le juge Cory que les éléments qu'il a analysés sous la rubrique L'aspect opérationnel ne donnent naissance, pour les motifs qu'il donne, à aucune responsabilité pour négligence. Je préférerais ne pas recourir au critère «politique générale‑opérations» comme le facteur déterminant de la responsabilité. Formellement adopté dans l'arrêt Anns, ce principe, importé des États‑Unis, a depuis été rejeté par la Cour suprême des États‑Unis et par la Chambre des lords à titre de critère exclusif en matière de responsabilité. (Voir United States c. Gaubert, 111 S.Ct. 1267 (1991), et Rowling c. Takaro Properties Ltd., [1988] A.C. 473.) Il y a des doutes quant à ce qui en est de ce principe en Australie. (Voir Sutherland Shire Council c. Heyman (1985), 157 C.L.R. 424 (H.C.).) En outre, les auteurs Cohen et Smith, Woodall, Smillie, Bailey et Bowman, et Klar lui ont reproché d'être inefficace et peu fiable. (Voir D. Cohen et J. C. Smith, «Entitlement and the Body Politic: Rethinking Negligence in Public Law» (1986), 64 R. du B. can. 1; M. K. Woodall, «Private Law Liability of Public Authorities for Negligent Inspection and Regulation» (1992), 37 R.D. McGill 83; J. A. Smillie, «Liability of Public Authorities for Negligence» (1985), 23 U.W.O. L. Rev. 213; S. H. Bailey et M. J. Bowman, «The Policy/Operational Dichotomy — A Cuckoo in the Nest», [1986] Cambridge L.J. 430; et L. N. Klar, «The Supreme Court of Canada: Extending the Tort Liability of Public Authorities» (1990), 28 Alta. L. Rev. 648, à la p. 655.) Dans son article intitulé «Negligence Claims Against Public Authorities» (1994), 16 Advocates' Q. 48, à la p. 57, P. M. Perell écrit:
[traduction] Peu importe les critères adoptés, les décisions montrent que qualifier l'acte accompli par l'autorité publique de décision de politique générale ou d'activité opérationnelle est une tâche problématique et fréquemment imprévisible. Des onze juges qui se sont prononcés dans l'affaire Just, six ont conclu que les actes de la province étaient de nature opérationnelle, alors que les cinq autres ont jugé que les actes en question relevaient d'une décision de politique générale.
Compte tenu de ce qui précède, la Cour voudra peut‑être examiner à une date ultérieure si ce critère demeure utile comme facteur déterminant exclusif de la responsabilité.
Je suis d'avis de trancher le pourvoi de la façon proposée par le juge Cory.
Version française du jugement des juges Gonthier, Cory, Iacobucci et Major rendu par
Le juge Cory — Le présent pourvoi soulève à nouveau la question des circonstances susceptibles de rendre un gouvernement ou un organisme gouvernemental responsable de négligence. Il y a lieu, je crois, d'appliquer en l'espèce les principes énoncés dans l'arrêt Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228.
I.Les faits
Le vendredi 8 novembre 1985, un peu après 8 h 30, Montague Brown, qui était le demandeur en l'espèce, est parti de Gold River pour se rendre à Campbell River à bord de sa camionnette neuve. Selon la description qu'il en a faite, les conditions de la route au moment de son départ étaient bonnes, la chaussée étant humide par endroits. C'est plus tard, au moment où il s'engageait dans une légère courbe, qu'il a commencé à avoir de la difficulté à contrôler son camion. Il s'est rendu compte qu'il roulait sur de la glace noire et qu'il était préférable de ne pas appliquer les freins. Il a déclaré qu'après quelques centaines de pieds, il a réussi à ramener son véhicule sur la gauche et que peu après le camion [traduction] «s'est transformé en zamboni» et a quitté la route.
Trois autres accidents s'étaient produits sur la même route ce matin‑là, tous sur une distance d'environ sept kilomètres.
La route était fissurée à plusieurs endroits et, de façon générale, nécessitait des travaux d'entretien. Cependant, aucune preuve n'indique que les fissures et l'usure de la route aient pu avoir une incidence quelconque sur la formation de la glace noire ayant causé les accidents.
Le caporal Eglinski de la GRC était de service dans le secteur. Peu avant 7 h ce matin‑là, il a reçu chez lui un appel téléphonique à propos d'un accident survenu près du point culminant de la route entre Gold River et Campbell River. À cause de la présence de glace sur la chaussée, un véhicule avait dérapé et s'était retrouvé dans la rivière Campbell. À 7 h 25, conformément à la procédure établie, il a téléphoné aux bureaux de la GRC à Courtenay pour leur demander d'envoyer une épandeuse de sable parce que la chaussée était glacée. Il est arrivé sur les lieux de l'accident un peu avant 8 h. Entre 8 h 10 et 8 h 20, il a fait un deuxième appel aux bureaux de la GRC à Courtenay à propos de la nécessité d'envoyer des épandeuses de sable.
Vers 8 h 20, le caporal Eglinski s'est rendu sur les lieux d'un deuxième accident puis, peu après, d'un troisième, tous survenus sur le même tronçon de route. Entre 8 h 20 et 8 h 30, le caporal a appelé pour la troisième fois les bureaux de la GRC à Courtenay. Cette fois, on lui a répondu qu'on avait contacté la tour de contrôle du ministère des Transports et de la Voirie à Deas Island et qu'une épandeuse de sable devait être en route.
Un employé du bureau du ministère de la Voirie à Gold River était de service ce vendredi pour répondre à toute éventualité. La tour de Deas a voulu le joindre vers 8 h 30 mais n'avait pas son numéro de téléphone. La tour de Deas a alors contacté le bureau du Ministère à Campbell River. Ce bureau a envoyé un camion de sel et de sable aussitôt son chargement terminé, soit environ cinq minutes après avoir reçu l'appel à 8 h 30.
Rappelons que c'est peu après 8 h 30 que M. Brown a quitté Gold River à destination de Campbell River. À 9 h, l'employé de Gold River qui était de service s'est rendu par pur hasard à son bureau. Peu après son arrivée, il a reçu un appel de la tour de contrôle de Deas Island lui demandant d'aller avec un camion épandre du sel et du sable aux endroits où la chaussée était glacée. Il a immédiatement procédé au chargement et à l'inspection d'un camion, ce qui a pris environ 15 minutes. Il a quitté le dépôt vers 9 h 15. C'est à peu près à ce moment que M. Brown a perdu le contrôle de son camion et qu'il a franchi le remblai de la route.
Le conducteur du camion de sel et de sable de Campbell River est arrivé sur les lieux de l'accident vers 9 h 23. Il a aperçu M. Brown, qui avait perdu conscience pendant une brève période, en train d'escalader le remblai.
Le conducteur du camion de sable de Gold River a dit qu'il a croisé le conducteur de Campbell River 15 à 20 minutes après avoir quitté le dépôt de Gold River. Le croisement a eu lieu de 10 à 15 milles ou kilomètres du lieu de l'accident, du côté de Gold River.
A.L'horaire de l'équipe du ministère de la Voirie à Gold River
À l'époque de l'accident, les sections du ministère de la Voirie à Gold River et à Campbell River fonctionnaient encore selon l'horaire d'été. Elles devaient passer à l'horaire d'hiver la semaine suivant l'accident. Il y a une différence marquée entre l'horaire d'hiver et l'horaire d'été. L'été, à Gold River, quatre hommes effectuaient un long quart de travail de 7 h à 16 h 20 du lundi au jeudi. Le reste de la semaine, un système de travail sur appel était en place pour les cas d'urgence. Suivant l'horaire d'hiver établi pour l'entretien des routes, six ou sept hommes se partageaient trois quarts de travail, sept jours par semaine.
Les dates d'entrée en vigueur de l'horaire d'été et de l'horaire d'hiver ainsi que les conditions de travail pendant ces périodes faisaient l'objet de négociation entre le Ministère et les membres du syndicat. La convention collective prévoyait entre autres que l'horaire d'hiver serait affiché pendant deux semaines avant son entrée en vigueur et que les employés auraient l'occasion de faire connaître leur préférence quant au quart de travail. Comme on le voit, le passage de l'horaire d'été à l'horaire d'hiver ne pouvait s'effectuer rapidement du seul fait de conditions météorologiques inhabituelles. La date d'entrée en vigueur de l'horaire d'hiver revêtait en effet une importance très réelle pour le ministère de la Voirie et son personnel en raison de ses répercussions sur le budget du Ministère et l'horaire de travail de ses employés. Cette décision exigeait donc un examen attentif de considérations d'ordre financier et de questions liées au personnel.
B.Les conditions climatiques
Contrairement à l'appelant, il m'apparaît difficile de conclure à une détérioration des conditions ou à l'existence de conditions dangereuses sur la route à partir des rapports établis par les stations météorologiques de Gold River et de Upper Campbell Lake pour les jours ayant précédé l'accident. À Upper Campbell Lake (la station météorologique la plus près du site de l'accident) le 5 novembre, la température minimum a atteint ‑1 oC et le maximum 2 oC, avec une température moyenne de 0,5 oC. Le 6 novembre, la température moyenne s'est élevée à 1,3 oC. Le 7 novembre, elle a atteint 2,5 oC, avec 0,4 centimètres de pluie et des traces de neige au sol. La station météorologique de Gold River Townsite a enregistré 2,2 centimètres de neige le 5 novembre alors que la température minimum était de 0 oC et le maximum de 3 oC. Les 6 et 7 novembre, la température maximum a atteint respectivement 6 oC et 6,5 oC, et le minimum 2 oC et 3 oC.
Ces rapports ne contenaient aucun avertissement de conditions météorologiques dangereuses. C'est la présence de glace noire qui paraît avoir été la cause des accidents du 7 novembre. Aucune preuve n'a été présentée quant aux conditions particulières pouvant expliquer la formation de glace noire. Plusieurs témoins ont toutefois indiqué que ce phénomène peut survenir rapidement et disparaître tout aussi rapidement. William Ball, directeur du district routier, a déclaré avoir vu de la glace noire se former en l'espace de cinq minutes dans des situations où, à certaines températures, la couverture nuageuse disparaît pendant quelques minutes. D'après son expérience, cela peut se produire soudainement n'importe où dans le district routier, à n'importe quel moment et disparaître aussi soudainement.
II.Les juridictions inférieures
Le tribunal de première instance
En première instance, la négligence de la province a été alléguée sous deux rapports. En premier lieu, a‑t‑on soutenu, la province a été négligente en ne réagissant pas promptement aux rapports faisant état de la présence de glace sur la chaussée et en tardant à prendre des mesures pour remédier à la situation. En second lieu, dit‑on, la province a fait preuve de négligence en omettant d'entretenir le tronçon de la route où s'est produit l'accident de sorte que la glace ne s'y forme pas. En ce qui concerne le défaut de réagir promptement, le juge de première instance a estimé que la tour de Deas n'avait pas été informée avant 8 h 30 de la nécessité d'épandre du sable sur la route. Il a conclu qu'une fois l'information reçue, les employés du Ministère ont agi avec diligence pour remplir leurs obligations. Il a donc décidé qu'il n'y avait pas eu négligence de la part du Ministère, qui n'aurait pas réagi promptement. Il a également estimé que le choix du mode de fonctionnement était en soi une question de politique générale.
En ce qui a trait à la seconde allégation, savoir que la province a été négligente en omettant d'entretenir la route de sorte que la glace ne s'y forme pas, le juge de première instance a estimé qu'il s'agissait là de questions de politique générale, ce qui écartait toute obligation de prudence eu égard au préjudice subi par M. Brown. Sur ce point, j'ajouterais qu'il semble que le juge de première instance n'ait disposé d'aucun élément de preuve établissant que la formation de glace noire à l'origine de l'accident était imputable soit à l'état de la route soit à sa configuration. En définitive, le juge de première instance a rejeté l'action: (1989), 17 M.V.R. (2d) 69.
La Cour d'appel
En Cour d'appel, l'appelant a allégué que le système de rappel des employés de service en cas d'urgence, en place pendant l'horaire d'été à Gold River, n'a pas fonctionné adéquatement. On a dit, en premier lieu, que cette situation s'est produite, parce que la tour de Deas ne savait pas comment joindre l'employé de service à Gold River, ce qui constituait une conduite négligente de la part de la province.
En second lieu, on a soutenu que l'organisation de l'épandage du sable était déficiente. Ainsi, quelqu'un aurait dû être présent au bureau de Gold River à 7 h vendredi matin et prêt à prendre la route avec un camion de sable en cas de besoin. En d'autres termes, le mécanisme en place dans la petite collectivité de Gold River aurait dû être le même que celui de l'agglomération plus importante de Campbell River.
La Cour d'appel n'a accepté aucun de ces arguments et a rejeté l'appel: (1992), 65 B.C.L.R. (2d) 232, 10 C.C.L.T. (2d) 188, 37 M.V.R. (2d) 70, 10 B.C.A.C. 303, 21 W.A.C. 303, [1992] 3 W.W.R. 629. Sur la question du numéro de téléphone de l'employé de service, la Cour d'appel a jugé qu'on ne pouvait conclure à la négligence du fait que la tour de Deas ne connaissait pas ce numéro. Elle s'est exprimée ainsi (aux pp. 237 et 238 B.C.L.R.):
[traduction] En présumant que le préposé de Gold River ait été contacté chez lui à 8 h 30, soit dès que la tour de Deas a été informée de la nécessité de l'épandage, il lui aurait fallu quelques minutes pour se préparer, se rendre au dépôt, charger et inspecter son camion et partir. Il lui aurait fallu plus que le quart d'heure qu'il a mis de fait entre 9 h et 9 h 15 parce qu'il serait parti de chez lui et non du bureau. Nous savons donc qu'il serait parti après 8 h 45.
Nous savons également que, selon ses propres dires, le demandeur circulait depuis 30 ou 40 minutes lorsque l'accident s'est produit. Dans les circonstances, il a dû quitter Gold River avant 8 h 45. Le préposé de Gold River aurait donc été derrière le demandeur sur la route et il n'aurait pu effectuer aucun épandage susceptible d'avoir empêché l'accident.
. . . Néanmoins, j'arrive à la conclusion que le demandeur/appelant n'a établi ni en première instance ni dans le présent appel, suivant la prépondérance des probabilités, que l'incapacité, de la part du ministère de la Voirie et de ses employés, de communiquer avant 9 h avec l'employé sur appel de Gold River a contribué à causer l'accident, étant donné que la tour de Deas n'a été informée de la nécessité de l'épandage que peu avant 8 h 30.
En ce qui concerne la seconde question, soit celle de savoir s'il aurait dû y avoir un employé de service au bureau de Gold River, la Cour d'appel a formulé ainsi son opinion (à la p. 240 B.C.L.R.):
[traduction] Encore là, étant donné les faits de l'espèce, j'arrive à la conclusion que le demandeur n'a pas établi, suivant la prépondérance des probabilités, soit que la décision concernant l'organisation du personnel à Gold River n'était pas rationnelle eu égard à l'ensemble des considérations dont le ministère des Transports et de la Voirie devait tenir compte, soit, subsidiairement, que cette décision ne satisfaisait pas à la norme de diligence que la loi impose à la province et à ses employés pour ce qui est de l'entretien de la route reliant Gold River à Campbell River pendant la période incluant novembre 1985.
III.Analyse
A.Question centrale et principes de base
Rappelons que les employés du Ministère à Gold River effectuent un très long quart de travail du lundi au jeudi et que, pour le reste de la semaine, ils travaillent «sur appel». L'appelant conteste cette décision du Ministère et allègue que s'il y avait eu un employé de service pour procéder à l'épandage de sable à 7 h, l'accident ne se serait jamais produit et M. Brown n'aurait pas été blessé. Il faut donc déterminer, d'abord, s'il s'agit là d'une décision de politique générale de la part du Ministère. Le cas échéant, aucune responsabilité ne pourrait être retenue contre lui. Cette conclusion s'impose étant donné qu'on n'a pas soutenu que, s'il s'agissait d'une décision de politique générale, celle‑ci n'a pas été prise de bonne foi ou qu'elle était à ce point irrationnelle qu'elle ne constituait pas l'exercice raisonnable d'un pouvoir discrétionnaire ministériel.
Les principes à appliquer aux fins de déterminer si la décision d'un gouvernement ou d'un organisme gouvernemental est une décision de politique générale ou une décision opérationnelle sont énoncés dans l'arrêt Just c. Colombie‑Britannique, précité. Il peut être utile de reprendre les passages des motifs de la majorité applicables en l'espèce. On lit ce qui suit aux pp. 1239 à 1245:
Cette présence gouvernementale accrue a donné naissance à des incidents qui auraient entraîné une responsabilité civile délictuelle s'ils étaient survenus entre particuliers. L'immunité gouvernementale initiale en matière de responsabilité délictuelle était devenue intolérable. C'est pourquoi des lois ont été adoptées pour imposer de façon générale à la Couronne la responsabilité de ses actes comme si elle était une personne. Cependant, la Couronne n'est pas une personne et elle doit pouvoir être libre de gouverner et de prendre de véritables décisions de politique sans encourir pour autant une responsabilité civile délictuelle. On ne saurait, par contre, restaurer l'immunité complète de la Couronne en qualifiant de «politique» chacune de ses décisions. D'où le dilemme qui a donné lieu à l'incessante bataille judiciaire autour de la différence entre «décision de politique» et «décision opérationnelle». La distinction sera particulièrement difficile à faire dans les cas où on peut s'attendre à des inspections gouvernementales.
Il est difficile d'établir la ligne de démarcation entre le «politique» et l'«opérationnel», mais il est essentiel de le faire.
. . .
La nécessité d'établir une distinction entre une décision de politique gouvernementale et sa mise en {oe}uvre opérationnelle est donc évidente. Les véritables décisions de politique devraient être à l'abri des poursuites en responsabilité délictuelle, de sorte que les gouvernements soient libres de prendre leurs décisions en fonction de facteurs sociaux, politiques ou économiques. Cependant, l'application de ces décisions peut fort bien engager la responsabilité. Sur quels principes directeurs les tribunaux peuvent‑ils donc s'appuyer pour faire cette distinction entre le politique et l'opérationnel?
S'exprimant en son nom et en celui d'un autre membre de la Haute Cour de l'Australie, dans l'arrêt Sutherland Shire Council v. Heyman (1985), 60 A.L.R. 1, le juge Mason a énoncé des principes très utiles à mon avis. Les voici:
[traduction] L'arrêt Anns a établi que les actes et omissions qui correspondent à des éléments de définition de politique et discrétionnaires que comporte l'exercice de pouvoirs discrétionnaires conférés par la loi ne peuvent donner naissance à une obligation de diligence. On a dit qu'il appartient à l'autorité publique d'établir cet équilibre entre les exigences d'efficacité et d'économie comme le lord juge du Parcq l'a évoqué dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, [1940] 1 KP 319, à la p. 338, et que le tribunal ne doit pas substituer sa décision à celle de l'autorité publique dans les domaines que le législateur a confiés à cette dernière (Dorset Yacht Co. v. Home Office, [1970] AC 1004, aux pp. 1031, 1067 et 1068, Anns, à la p. 754, Barratt c. District of North Vancouver (1980), 114 D.L.R. (3d) 577). Bien que ces directives emportent l'adhésion en ce qui touche les prises de décisions politiques, leur force persuasive est moins évidente lorsqu'on les applique à d'autres domaines comportant des éléments discrétionnaires. La norme de négligence que les tribunaux utilisent pour déterminer s'il y a eu manquement à une obligation de diligence ne peut s'appliquer à une décision de politique, mais elle peut s'appliquer aux décisions opérationnelles. En conséquence, il est possible qu'il existe une obligation de diligence relativement à des considérations discrétionnaires n'entrant pas dans la catégorie des décisions de politique, d'après la division établie entre les facteurs politiques d'une part, et les facteurs opérationnels d'autre part. Cette classification a évolué à la faveur de l'interprétation qu'ont donnée les tribunaux à l'exception visant l'exercice d'une fonction discrétionnaire, prévue par la Federal Tort Claims Act des États‑Unis — voir Dalehite v. United States (1953), 346 US 15; (. . .) United States v. Varig Airlines, précité. En levant l'immunité gouvernementale et en assujettissant le gouvernement des États‑Unis à la même responsabilité que celle qu'encourrait une personne physique placée dans les mêmes circonstances, sous réserve de l'exception relative aux «fonctions discrétionnaires», la Federal Tort Claims Act vise le même objet que l'art. 64 de la Judiciary Act, (1903) (Cth).
Il n'est pas facile de faire la distinction entre les facteurs politiques et opérationnels, mais on pourra tracer la ligne de démarcation si l'on admet qu'une autorité publique n'assume aucune obligation de diligence à l'égard de décisions comportant des facteurs et des contraintes d'ordre financier, économique, social ou politique, ou qui sont dictées par ces derniers. Ainsi, les allocations budgétaires et les contraintes qui en découlent en termes de répartition des ressources ne sauraient donner lieu à une obligation de diligence. Mais il peut en être autrement lorsque les tribunaux sont appelés à appliquer une norme de diligence à un acte ou à une omission qui est simplement le produit d'une directive administrative, de l'opinion d'un expert ou d'un professionnel, ou encore de normes techniques ou de la norme générale de ce qui est raisonnable. (Je souligne.)
Une autorité publique est assujettie à l'obligation de diligence à moins d'un motif valable de l'en exempter. Un motif valable d'exemption est le cas d'une véritable décision de politique prise par un organisme gouvernemental. Or ce qui constitue une décision de politique peut varier à l'infini et être prise à divers échelons, bien que ce soit normalement à un haut niveau.
. . .
Il peut être opportun ici de résumer les principes et le raisonnement applicables, à mon avis, dans les cas de ce genre. En règle générale, l'obligation traditionnelle de diligence issue du droit de la responsabilité délictuelle s'appliquera à un organisme gouvernemental de la même façon qu'à un particulier. Pour déterminer si une telle obligation existe, il faut d'abord se demander s'il y a entre les parties une proximité suffisante pour en justifier l'imposition. Un organisme gouvernemental peut être exempté de cette obligation par une disposition législative expresse. Par ailleurs, l'exemption peut découler de la nature de la décision prise. Ainsi, un organisme gouvernemental sera exempté de l'imposition d'une obligation de diligence dans les situations qui résultent de ses décisions de pure politique.
Pour déterminer si une décision est une décision de politique, il ne faut pas oublier que de telles décisions sont généralement prises par des personnes occupant un poste élevé au sein de l'organisme mais qu'elles peuvent aussi émaner d'un échelon inférieur. La qualification de la décision dépend de sa nature et non de l'identité des acteurs. De façon générale, les décisions concernant l'allocation de ressources budgétaires à des ministères ou organismes gouvernementaux seront rangées dans la catégorie des décisions de politique. En outre, il ne faut pas oublier qu'une décision de politique peut être contestée sur le motif qu'elle n'a pas été prise dans l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire. Si, après mûre considération, on conclut que l'organisme gouvernemental a une obligation de diligence et qu'il n'en est pas exempté par la loi ou la nature politique de sa décision, il faut procéder alors à l'analyse traditionnelle de la responsabilité délictuelle, et c'est la question de la norme de diligence requise de l'organisme gouvernemental qui doit alors être examinée.
Avant de tenter d'appliquer ces principes à la présente espèce, il y a lieu d'examiner une question préliminaire. Dès le départ, la Cour d'appel a estimé qu'elle devait déterminer si la politique avait été adoptée de bonne foi et si elle était raisonnable ou rationnelle. Dans la grande majorité des cas, cet examen ne sera pas nécessaire. Il sera toujours loisible au demandeur de tenter d'établir, suivant la prépondérance des probabilités, que la décision de politique générale n'a pas été prise de bonne foi ou qu'elle était à ce point irrationnelle ou déraisonnable qu'elle ne constituait pas l'exercice judicieux du pouvoir discrétionnaire gouvernemental. Cette notion n'est pas nouvelle. On reconnaît en effet depuis longtemps que les décisions gouvernementales peuvent être attaquées dans les cas relativement rares où il est établi que la décision de politique générale a été prise de mauvaise foi ou dans des circonstances où elle est si manifestement déraisonnable qu'elle excède le pouvoir discrétionnaire du gouvernement. Dans l'arrêt Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, le juge Wilson énonce ainsi, aux pp. 24 et 25, le critère applicable en la matière:
À mon sens, la passivité non motivée ou mal motivée ne peut être une décision de politique prise dans l'exercice de bonne foi d'un pouvoir discrétionnaire. Lorsque les autorités publiques n'ont même pas examiné la question de savoir si les mesures nécessaires devaient être prises ou du moins, si elles ne l'ont pas fait de bonne foi, il semble évident que, pour cette raison précise, elles n'ont pas fait preuve de diligence raisonnable.
En l'espèce, la question de la bonne foi avec laquelle la décision a été prise ou celle de son caractère manifestement déraisonnable n'a pas été soulevée. Il n'y avait donc pas lieu d'examiner ces questions. La Cour a plutôt été appelée à débattre de la question fondamentale de savoir si la décision en cause constituait une décision de politique générale ou une décision opérationnelle. Aux pages 1239 à 1243 de l'arrêt Just, on souligne l'importance d'établir une distinction entre ces deux catégories de décisions:
Cependant, la Couronne n'est pas une personne et elle doit pouvoir être libre de gouverner et de prendre de véritables décisions de politique sans encourir pour autant une responsabilité civile délictuelle. On ne saurait, par contre, restaurer l'immunité complète de la Couronne en qualifiant de «politique» chacune de ses décisions. D'où le dilemme qui a donné lieu à l'incessante bataille judiciaire autour de la différence entre «décision de politique» et «décision opérationnelle». La distinction sera particulièrement difficile à faire dans les cas où on peut s'attendre à des inspections gouvernementales.
Il est difficile d'établir la ligne de démarcation entre le «politique» et l'«opérationnel», mais il est essentiel de le faire.
. . .
Ainsi, il est possible que la décision de ne pas faire d'inspections ou de réduire leur fréquence soit une décision de politique inattaquable, pourvu qu'elle constitue l'exercice raisonnable d'un pouvoir discrétionnaire réel, fondé par exemple sur la disponibilité des fonds.
. . .
À l'échelon inférieur, des inspecteurs du gouvernement qui vérifient en atelier la qualité de pièces d'avion manufacturées peuvent prendre la décision de principe de faire des vérifications ponctuelles de pièces fabriquées à différents moments d'une journée, plutôt que de vérifier toutes les pièces produites pendant une heure spécifique de la journée. Le choix de la méthode pourrait très bien être dicté tant par le manque de personnel formé que par l'insuffisance des fonds nécessaires pour assurer la présence des inspecteurs. Dans ces circonstances, la décision de procéder à des contrôles ponctuels ne pourrait être attaquée. [Je souligne.]
Il y a peut‑être lieu maintenant d'appliquer les principes énoncés dans l'arrêt Just aux faits présentés en l'espèce. Il nous faut décider d'abord s'il existe, à première vue, une obligation de diligence, et ensuite s'il y a exclusion de l'imposition de cette obligation du fait de la loi ou parce qu'il s'agit d'une décision de politique générale.
B.L'obligation de diligence
La question qui se pose est de savoir si le ministère de la Voirie a une obligation de diligence envers les usagers des routes provinciales. Elle a été traitée de la façon suivante dans l'arrêt Just (aux pp. 1236 et 1237):
Au regard de cette invitation à utiliser tant les installations que la route qui y conduit, il semblerait qu'à part certaines exemptions spécifiques découlant d'une disposition législative ou d'un principe établi de common law, la province avait une obligation de diligence envers les usagers de ces routes. Cette obligation de diligence s'étendrait ordinairement à l'entretien raisonnable des routes. En tant qu'usager de la route, l'appelant avait certainement avec l'intimée un lien de proximité suffisante pour être visé par l'obligation de diligence. En l'espèce, on peut affirmer qu'il serait éminemment raisonnable de la part de l'appelant à titre d'usager de la route de s'attendre à ce qu'elle soit raisonnablement entretenue. Pour le ministère de la Voirie, le risque que des usagers subissent un préjudice si la route n'est pas raisonnablement entretenue est un risque aisément prévisible . . .*
L'existence d'une obligation de diligence étant établie, il est nécessaire ensuite d'examiner deux questions pour décider si l'intimée peut être tenue responsable. En premier lieu, il faut examiner la législation applicable pour voir si elle impose à l'intimée une obligation d'entretenir ses routes ou si, subsidiairement, elle crée une exonération de responsabilité en cas de défaut d'entretien. En second lieu, il faut se demander si la province est exonérée de toute responsabilité au motif que le système des inspections, notamment leur fréquence et leur qualité, constitue une décision de «politique» émanant d'un organisme gouvernemental.
Les lois applicables
L'article 8 de la Highway Act, R.S.B.C. 1979, chap. 167, prévoit ce qui suit à l'égard de la construction et de l'entretien des routes:
[traduction] 8. Le ministre peut (. . .) assurer l'entretien d'une voie publique sur tout bien-fonds acquis en vertu des pouvoirs conférés par la présente loi . . .
et l'art. 14 de la Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, chap. 280:
[traduction] 14. Le ministre est chargé de la gestion, du contrôle et de la supervision de toutes les questions relatives à l'acquisition, à la construction, à la réparation, à l'entretien, à la modification, à l'amélioration et à l'exploitation des (. . .) routes . . .
La responsabilité qui incombe à l'intimée dans l'exercice de ces pouvoirs est limitée par les art. 2 et 3 de la Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, chap. 86, lesquels disposent:
[traduction] 2. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi,
. . .
c)la Couronne est assimilée à une personne pour les fins de la responsabilité civile . . .
3. . . .
(2) L'article 2 n'a pas pour effet
. . .
f)d'imposer à la Couronne, dans ses pouvoirs en matière de voirie, une responsabilité plus grande que celle d'une corporation municipale exerçant les mêmes pouvoirs.
Le libellé de ces dispositions législatives n'indique pas que l'intimée est exemptée de son obligation d'entretenir les routes de façon raisonnable. Au contraire, on peut en déduire que la province a au moins les mêmes obligations à cet égard que celles qui incombent à une municipalité en matière de réparation des routes municipales.
On a déterminé dans cet arrêt que le Ministère avait une obligation de diligence d'entretenir raisonnablement les routes provinciales.
Cette obligation d'entretien s'étendrait à la prévention de préjudices aux usagers de la route causés par la présence de glace sur la chaussée. Toutefois, le Ministère n'a que la responsabilité de prendre les mesures raisonnables pour prévenir les préjudices. La glace est un risque naturel des hivers canadiens. Elle peut se former rapidement et sans qu'on s'y attende. Bien que ce soit un risque connu, on ne peut jamais empêcher complètement qu'il survienne. Il en coûterait des sommes exorbitantes de tenter de l'empêcher. On peut s'attendre qu'un ministère de la Voirie élabore des politiques pour faire face aux risques causés par la glace. Avant d'appliquer les principes énoncés dans l'arrêt Just pour déterminer quelle est la politique relative à la glace et quels en sont les aspects opérationnels, il faudrait déterminer si, comme le prétend l'intimée, il existe des dispositions législatives qui dégageraient le Ministère de l'imposition d'une obligation de diligence en ce qui concerne la réparation et l'entretien des routes.
C.Les exemptions prévues par la loi
Encore une fois, il est clair que la Highway Act, R.S.B.C. 1979, ch. 167, ne comporte aucune exemption de responsabilité civile délictuelle. L'intimée a fait valoir que l'art. 8 de l'Occupiers Liability Act, R.S.B.C. 1979, ch. 303, ainsi que l'al. 3(2)f) de la Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, ch. 86, prévoyaient de telles exemptions. La province soutient de plus qu'elle n'a aucune obligation d'entretenir les routes. Elle prétend que sa responsabilité n'est engagée qu'en cas de faute d'exécution et non en cas d'inexécution.
Je ne puis accepter ces prétentions. Je traiterai d'abord de l'argument voulant qu'il n'y ait pas d'obligation de réparer les routes et que la responsabilité ne puisse être engagée du fait de ne pas avoir agi mais seulement du fait d'avoir agi de façon négligente. Il me semble que toute distinction entre la négligence fondée sur la faute d'exécution celle fondée sur l'inexécution est souvent inutile ou inopportune. Il importe plutôt de rappeler que dès 1885, notre Cour a conclu, dans l'arrêt Town of Portland c. Griffiths (1885), 11 R.C.S. 333, qu'une loi conférant à une municipalité compétence à l'égard des rues et des routes publiques imposait à cette municipalité l'obligation de les maintenir en bon état. Il s'ensuit que si un gouvernement assume l'obligation de réparer ou d'entretenir les routes, il doit s'en acquitter sans négligence. C'est l'obligation qui incombe à l'intimée en l'espèce.
En outre, l'Occupiers Liability Act n'a aucune pertinence pour ce qui est de l'examen des obligations incombant au ministère de la Voirie en matière d'entretien et de réparation des routes. L'adoption, dans les provinces de common law, de lois visant la responsabilité des occupants, a été le fruit de deux préoccupations légitimes du législateur. La première était le désir d'en finir avec le fatras médiéval de cases et d'étiquettes encombrant jusque‑là la jurisprudence. La seconde était liée à l'accroissement des risques de responsabilité des occupants résultant des accidents causés par les motoneigistes enfonçant des clôtures ou des barrières grillagées dans les fermes ou les propriétés rurales. Je ne puis croire que l'Occupiers Liability Act de la Colombie‑Britannique ait pu avoir pour objet d'exempter le ministère de la Voirie de toute responsabilité pour cause de négligence, qu'il s'agisse de faute d'exécution ou d'inexécution. Pour y parvenir, il aurait fallu insérer une exemption claire dans la Highway Act. Or une telle exemption n'existe pas en l'espèce.
Subsidiairement, si la Crown Proceeding Act avait exempté la province de la responsabilité à l'égard de tous les actes délictuels, cela constituerait une exemption résultant de la loi. Or il n'existe pas dans cette loi de disposition exemptant la province de toute responsabilité en cas de négligence dans l'entretien des routes relevant de sa compétence.
D.Politique générale ou opérations: La décision du Ministère de maintenir l'horaire d'été en vigueur au moment de l'accident constituait‑elle une décision de politique générale ou une décision opérationnelle?
Pour distinguer les questions de politique générale des opérations, il peut être utile de passer en revue quelques‑uns des facteurs pertinents à cet égard. Ces facteurs se dégagent des arrêts de notre Cour Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705, Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418, et Just, précité, et peuvent se résumer comme suit:
Les véritables décisions de politique générale comportent des facteurs sociaux politiques et économiques. Lorsqu'elle prend des décisions de cette nature, l'autorité publique s'efforce d'établir un équilibre entre l'efficacité et l'économie, dans le cadre de la planification et de la détermination préalable des limites de ses engagements et de leur mise en {oe}uvre réelle. Les véritables décisions de politique générale seront habituellement dictées par des considérations ou des contraintes d'ordre financier, économique, social et politique.
L'aspect opérationnel est celui de la mise en {oe}uvre pratique des politiques ainsi formulées; il concerne principalement l'exécution ou l'implantation d'une politique. Les décisions opérationnelles sont habituellement le produit d'une directive administrative, de l'opinion d'un expert ou d'un professionnel, ou encore de normes techniques ou de la norme générale de ce qui est raisonnable.
À mon sens, la décision du Ministère de poursuivre l'horaire d'été, avec tout ce que cela comportait, était une décision de politique générale. La décision d'établir l'horaire d'hiver ou l'horaire d'été devait tenir compte de considérations financières et de questions liées au personnel. Aux fins de déterminer les dates d'entrée en vigueur de l'horaire d'été et de l'horaire d'hiver, le Ministère était manifestement tenu de discuter et de négocier avec les syndicats. C'était une décision de politique générale nécessitant la prise en considération classique des ressources financières et humaines ainsi que d'importantes négociations avec les syndicats gouvernementaux. Il s'agissait donc véritablement d'une décision gouvernementale comportant des aspects sociaux politiques et économiques.
Je ne puis davantage accepter l'argument voulant que le service offert dans le secteur de Gold River devrait être le même que dans celui de Campbell River. Le territoire de celui‑ci étant plus grand, il requiert un effectif plus important et un mode de fonctionnement différent. On ne tente peut‑être pas ici de comparer des pommes et des oranges, mais du moins des pamplemousses et des tangerines. Les différences de fonctionnement entre le secteur de Campbell River et celui de Gold River sont attribuables à leur différence de grandeur. À n'en pas douter, il n'y a pas lieu d'appliquer systématiquement à un petit centre ce qui convient pour un centre plus grand.
Je ne voudrais pas terminer l'examen de cette question sans aborder les deux moyens qu'a soulevés l'appelant quant à l'interprétation et à l'application de l'arrêt Just. L'appelant soutient d'abord que les décisions de politique générale doivent être circonscrites aux décisions dites préliminaires, c'est‑à‑dire aux décisions initiales générales de faire ou de ne pas faire quelque chose. Cela serait contraire aux principes énoncés dans l'arrêt Just. Cet argument ne peut donc être retenu. Les décisions de politique générale peuvent être prises par des personnes de tous les niveaux décisionnels. Pour déterminer si une décision contestée relève de la politique générale, il faut en examiner la nature, plutôt que le poste de la personne qui la prend. L'appelant soutient ensuite que le système en place était en soi déraisonnable. Comme je l'ai dit précédemment, cette décision était manifestement une décision de politique générale. Une décision de cette nature ne peut être examinée en regard de la norme du caractère raisonnable du droit privé. Étant donné que l'on n'a pas allégué que la décision n'a pas été prise de bonne foi ou qu'elle était à ce point irrationnelle qu'elle ne saurait constituer l'exercice légitime d'un pouvoir discrétionnaire, elle ne peut être attaquée.
E.L'aspect opérationnel
Il reste à déterminer s'il y a eu négligence dans l'organisation de l'épandage du sable suivant l'horaire d'été. S'il y a eu négligence, la responsabilité de l'intimée pourrait être engagée. La présente espèce soulève sous ce rapport deux points troublants.
Le premier concerne le temps qu'a mis la tour de Deas à répondre à la demande d'épandage. Le caporal Eglinski a fait un premier appel à 7 h 25. À la tour de Deas, on reconnaît avoir reçu le premier appel à 8 h 30; jusque‑là, apparemment, on n'était pas au courant du problème. On peut certes avancer diverses hypothèses sur les raisons de ce retard. Il se peut que les conditions de radiotransmission aient été mauvaises et que la GRC de Courtenay n'ait pu établir le contact avec la tour de Deas. Il se peut que la GRC n'ait pas persévéré dans ses tentatives de prévenir la tour de Deas. Aucune allégation de négligence n'a toutefois été faite en ce qui a trait à la police. Quoi qu'il en soit, il incombe au demandeur d'établir, suivant la prépondérance des probabilités, que le retard inexpliqué à répondre à la demande d'épandage est imputable à la négligence du Ministère. En d'autres termes, c'est au demandeur qu'il appartient d'établir que la province a été négligente dans la mise en {oe}uvre de l'aspect opérationnel du système de travail sur appel et de l'entretien des routes. Or, M. Brown ne s'est pas acquitté de cette charge.
Une fois la tour de Deas prévenue, les interventions ont été menées avec diligence. Un camion de sable et de gravier a d'abord été envoyé de Campbell River puis, grâce à son arrivée fortuite, un employé a pu être dépêché de Gold River. Il s'ensuit donc qu'il n'a pas été établi que le retard, qui aurait pu engager la responsabilité, était imputable à la négligence du Ministère.
Le second aspect troublant est l'incapacité dans laquelle s'est trouvée la tour de Deas de joindre l'employé du Ministère qui était sur appel à Gold River. Il aurait été impératif, semble‑t‑il, que les numéros de téléphone à domicile des employés sur appel aient été fournis à la tour de Deas de façon à ce qu'ils puissent être joints rapidement en cas d'urgence. En définitive toutefois, cette négligence indubitable n'a pas eu d'incidence en l'espèce. En effet, selon les conclusions concordantes du juge de première instance et de la Cour d'appel, même si la tour de Deas avait eu le numéro à domicile de l'employé qui était sur appel, celui‑ci n'aurait pu être sur la route à temps pour prévenir l'accident. La Cour d'appel a fait observer que s'il avait été joint chez lui à 8 h 30, il lui aurait fallu un certain temps pour se préparer, se rendre au dépôt de Gold River, procéder au chargement et à l'inspection du camion et, enfin, prendre la route. Grâce à sa présence fortuite au dépôt à 9 h, il était sur la route aussi tôt qu'il aurait pu l'être si on l'avait joint chez lui peu après 8 h 30. Dans les circonstances, la négligence certaine dont a fait preuve le Ministère en ne communiquant pas à la tour de Deas les numéros de téléphone personnels des employés n'a pu avoir aucune incidence sur l'accident. Étant donné ces conclusions, la province ne peut être tenue responsable.
IV.Dispositif
En définitive, il y a lieu de rejeter le pourvoi avec dépens si demande en est faite.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l'appelant: Laxton & Company, Vancouver.
Procureur de l'intimée: Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureur de l'intervenant: John C. Tait, Ottawa.
* Voir Erratum [1995] 1 R.C.S. iv
