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§ Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re), [1994] 2 R.C.S. 41 (5 mai 1994)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1994] 2 R.C.S. 41 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1994-05-05;.1994..2.r.c.s..41 ?

Analyses :

Chemins de fer - Suppression de services de trains de voyageurs - Chemin de fer de l'île de Vancouver - Le Canada a‑t‑il le pouvoir en vertu de la Loi sur les chemins de fer ou de la Loi de 1987 sur les transports nationaux de supprimer le service de trains de voyageurs entre Victoria et Nanaïmo? - Une loi spéciale fédérale est-elle nécessaire? - Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 3(1)b), 7 - Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64 - Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, art. 2, annexe.

Législation - Convention annexée - Ratification et confirmation législatives d'une convention annexée - La convention fait‑elle partie de la loi en question? - Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, art. 2, annexe.

Chemins de fer — Suppression de services de trains de voyageurs — L'ordonnance de maintien du service de trains de voyageurs, rendue par l'organisme fédéral, n'a pas été réexaminée dans le délai de cinq ans prescrit par la loi en matière de chemins de fer — Le gouverneur en conseil avait‑il compétence en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux pour modifier cette ordonnance après le délai de cinq ans? — Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64 — Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 268(2).

Lorsque la Colombie‑Britannique a adhéré à la Confédération en 1871, le Canada s'est engagé, conformément à l'art. 11 des Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, à faire commencer, dans les deux années de l'adhésion, la construction d'un chemin de fer pour relier «la côte maritime de la Colombie Britannique au réseau des chemins de fer canadiens», et à faire achever ce chemin de fer dans un délai de dix ans. En contrepartie, la Colombie‑Britannique s'est engagée à céder une bande de terre avoisinante sur l'île de Vancouver et sur le continent pour garantir l'aménagement du chemin de fer. Des retards dans la construction du chemin de fer ont donné lieu à des négociations et à une convention en 1883, laquelle convention a, à son tour, été ratifiée et incorporée dans les lois fédérale («Loi fédérale») et provinciale («Loi provinciale»). En vertu des conditions de la Convention fédérale-provinciale de 1883, la Colombie‑Britannique confirmait et renouvelait la concession de terres avoisinantes le long de la ligne de chemin de fer sur l'Île. Le Canada, quant à lui, s'engageait à verser 750 000 $ pour la construction d'un chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo et à transférer les terres cédées aux entrepreneurs qui construiraient ce chemin de fer. Le Canada a ensuite conclu un contrat avec le consortium ferroviaire Dunsmuir qui s'est engagé à construire la ligne de chemin de fer et «sans interruption et de bonne foi [à] exploiter le dit chemin». La convention Dunsmuir a été ratifiée dans la Loi fédérale et annexée à cette loi. La ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo a été achevée en 1886 et prolongée jusqu'à Victoria. La convention Dunsmuir a été exécutée par la Compagnie E & N qui, en 1905, a été achetée par le CP. Au cours de la même année, le Parlement a adopté une loi déclarant le chemin de fer entreprise à l'avantage général du Canada («Loi déclaratoire de 1905»). En prévision du prolongement de la ligne de chemin de fer jusqu'à Courtenay, la Colombie‑Britannique a adopté, en 1912, une loi ayant pour effet d'exempter d'impôt les terres visées par le prolongement. Dans la convention annexée à la Loi de 1912, la Compagnie E & N s'engageait à construire et à «exploiter sans interruption» le prolongement. Conformément à l'art. 2 de la Loi de 1912, les dispositions de la convention annexée faisaient partie intégrante de la Loi. Le prolongement a été achevé en 1914.

À la suite d'une demande du CP, la Commission canadienne des transports («CCT») a déclaré en avril 1984 que le service de trains de voyageurs entre Victoria et Courtenay n'était pas rentable, mais elle a ordonné le maintien du service de trains sur cette ligne. Conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, le gouverneur en conseil a, en octobre 1989, modifié l'ordonnance de la CCT et ordonné la suppression du service de trains de voyageurs entre Victoria et Courtenay. À la suite d'une requête de la province, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu un jugement déclarant que le Canada avait, en vertu de la Constitution, une obligation perpétuelle de maintenir le service ferroviaire sur la portion de la ligne de chemin de fer entre Victoria et Nanaïmo. La partie entre Nanaïmo et Courtenay a toutefois été expressément exclue du jugement déclaratoire. En 1990, le gouverneur en conseil a révoqué une partie du décret de 1989 et modifié de nouveau l'ordonnance de la CCT, en ordonnant la suppression du service de trains de voyageurs entre Nanaïmo et Courtenay seulement. Dans une deuxième requête, la province a contesté la validité du décret de 1990. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a déclaré que ce décret avait été pris en l'absence de compétence du fait que l'Office national des transports («ONT»), qui a succédé à la CCT, n'avait pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance de la CCT, prescrit par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. La cour a conclu que l'omission de procéder à l'examen dans le délai de cinq ans avait pour effet d'annuler la demande de suppression de service présentée par le CP. Après avril 1989, il n'existait plus aucune ordonnance justifiant le gouverneur en conseil d'exercer sa compétence en vertu du par. 64(1) de la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Les deux jugements sur requête ont fait l'objet d'un appel. La Cour d'appel a confirmé le jugement déclaratoire mais elle a reconnu que le Canada avait une obligation continue plutôt que perpétuelle de garantir l'exploitation du service ferroviaire. La cour a aussi conclu que le décret de 1990 excédait les pouvoirs du gouverneur en conseil.

Arrêt (le juge en chef Lamer et le juge McLachlin sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.

(1) La question constitutionnelle

Le Canada n'a pas, en vertu de la Constitution, une obligation envers la Colombie‑Britannique relativement à l'exploitation de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo. Bien que les dispositions constitutionnelles doivent être susceptibles d'évoluer, l'interprétation en la matière doit néanmoins commencer par l'examen du texte de la loi ou de la disposition constitutionnelle en cause. Le texte de l'art. 11 est clair à première vue et impose au Canada seulement une obligation de construire et non d'exploiter. Puisque le texte de l'art. 11 ne laisse aucunement entendre que le Canada a une obligation constitutionnelle continue d'exploiter la ligne ferroviaire de l'Île, la Colombie‑Britannique ne saurait soutenir qu'une telle obligation, formulée dans un autre instrument qui n'est pas lui‑même constitutionnel, a d'une manière ou d'une autre acquis un statut constitutionnel. En fait, bien que les arrangements de 1883 aient constitué une façon importante de mettre en {oe}uvre l'art. 11 et aient été l'aboutissement d'efforts de création d'un pays, ils ne pouvaient pas créer des obligations de nature constitutionnelle, sauf si elles étaient déjà spécifiquement envisagées par le texte de l'art. 11. Prétendre le contraire revient à soutenir que la Colombie‑Britannique et le Canada pouvaient, en 1883, s'entendre unilatéralement sur une modification de la Constitution et la mettre à exécution. Avant 1949, les modifications de la Constitution nécessitaient la participation du Parlement impérial puisque la Loi constitutionnelle de 1867 était une loi de ce parlement. De plus, tous les actes de création d'un pays n'acquièrent pas forcément un statut constitutionnel. Les arrangements de 1883 ont réglé un différend en matière constitutionnelle, mais ce règlement était en partie de nature constitutionnelle et en partie de nature politique. Le volet constitutionnel principal était la mise à exécution des obligations prévues à l'art. 11 par le règlement des questions de concession de terres. Le volet politique comprenait tout ce qui n'était pas spécifiquement envisagé par l'art. 11. Par conséquent, si le Canada avait, en 1883, l'obligation d'exploiter la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver, cette obligation émanait seulement d'un compromis politique destiné à résoudre une impasse constitutionnelle. Enfin, la jurisprudence ne va nullement à l'encontre de la conclusion que le Canada n'a envers la Colombie‑Britannique aucune obligation constitutionnelle relativement à l'exploitation de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo.

(2) La question d'interprétation législative

Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major: La convention Dunsmuir, qui contient un engagement d'exploiter «sans interruption» le chemin de fer, ne s'est pas vu conférer force de loi en tant que partie de la Loi fédérale, laquelle est une «loi spéciale» fédérale qui l'emporte sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer en vertu de l'al. 3(1)b) de cette dernière loi. Pour qu'une entente annexée à une loi fasse partie de la loi elle-même, il ne suffit pas de trouver dans la loi des termes qui ne font que confirmer et valider cette entente; il faut plutôt trouver dans la loi des termes qui démontrent qu'on a voulu conférer force de loi à cette entente. On peut utiliser tous les outils d'interprétation législative pour déterminer si l'on a voulu incorporer une entente donnée dans une loi. En l'espèce, la Loi fédérale a simplement ratifié et confirmé la convention Dunsmuir, sans plus. De plus, l'adoption par le Parlement en 1886 d'une loi modifiant les exigences en matière de rayon de courbure prévues à la Convention n'indique pas que la Loi fédérale a conféré force de loi à la Convention. La Loi de 1886 était nécessaire pour maintenir le pouvoir de surveillance que l'art. 2 de la Loi fédérale conférait au gouverneur en conseil sur la version modifiée de la Convention. En outre, en prévoyant que les courbes d'un rayon donné pouvaient être acceptées par le gouverneur en conseil avec le consentement de la province, la Loi de 1886 peut avoir eu pour objet unique de réaliser une sorte de coopération fédérale‑provinciale. Enfin, l'art. 4 de la Loi déclaratoire de 1905, qui maintenait explicitement certains droits et certaines responsabilités découlant de la Loi provinciale, n'avait pas pour effet de préserver toute obligation d'exploiter qui ressortait de la Loi provinciale.

Bien que l'art. 2 de la Loi de 1912, qui est une «loi spéciale» provinciale, ait «apparemment» conféré force de loi à la convention qui y était annexée, la disposition relative à l'«exploitation sans interruption» contenue dans l'annexe ne s'appliquait pas nonobstant la Loi sur les chemins de fer, en vertu de l'art. 7 de cette loi. En 1912, la Colombie‑Britannique n'était pas compétente pour légiférer relativement à l'exploitation du chemin de fer de l'Île. Étant donné que la Loi déclaratoire de 1905 lui avait conféré compétence sur cette ligne, le Canada avait la capacité exclusive de légiférer à cet égard. La Colombie‑Britannique était compétente pour exiger de la Compagnie E & N une promesse contractuelle d'exploitation sans interruption et cette promesse pouvait être autorisée dans la Loi de 1912; cependant, cette loi ne pouvait pas conférer le statut d'obligation légale à la promesse en question. Il est bien établi en droit que la définition de l'expression «loi spéciale» dans la Loi sur les chemins de fer vise seulement les dispositions intra vires de ces lois.

Puisque l'exemption de la «loi spéciale» prévue dans la Loi sur les chemins de fer ne s'applique pas en l'espèce, le Parlement n'a pas besoin d'adopter une loi spéciale pour ordonner la suppression du service de trains de voyageurs sur l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo; au lieu de cela, il peut invoquer les dispositions pertinentes de la Loi sur les chemins de fer ou l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux.

Le juge en chef Lamer (dissident): Pour déterminer le sens d'une disposition de ratification particulière, on ne devrait pas distinguer la «simple validation» de «l'incorporation dans la loi» en tenant compte uniquement du texte de la disposition législative qui renvoie au contrat. Il faut prendre en considération le contexte général et les objets visés par le législateur. Ici, le contexte général dans lequel s'inscrivait la convention Dunsmuir et la nature des obligations qu'elle imposait donnent fortement à entendre que la Loi fédérale a conféré force de loi aux dispositions de la Convention et que celles-ci l'emportent sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer. En premier lieu, l'obligation d'exploiter la ligne sans interruption, que l'on trouve dans la Convention, tient davantage de la nature d'une obligation publique, en ce sens qu'il s'agit d'une obligation envers le public en général et non seulement envers l'autre partie au contrat. La nature publique de l'obligation est une indication de l'intention d'incorporer la Convention dans la Loi fédérale et, par conséquent, de lui donner force de loi. En second lieu, dans les cas où des lois ont été adoptées pour mettre à exécution un règlement constitutionnel, les tribunaux ne devraient pas leur donner une interprétation stricte permettant à une partie de modifier unilatéralement les conditions du règlement. Cela favoriserait la méfiance entre les gouvernements. Il est clair que la convention Dunsmuir faisait partie du règlement constitutionnel intervenu entre la Colombie‑Britannique et le Canada. Bien qu'il s'agisse d'un document distinct de la convention fédérale‑provinciale, ses dispositions sont si étroitement liées aux dispositions de cette dernière qu'il ne devrait pas être considéré comme un genre de convention accessoire entre le Canada et une société privée. Enfin, le fait que le Parlement a décidé en 1886 d'adopter une loi modifiant la convention Dunsmuir constitue une autre preuve qu'il estimait que cette convention avait été incorporée dans la Loi fédérale.

(3) La question de droit administratif

Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major: Le gouverneur en conseil pouvait, en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, modifier l'ordonnance de la CCT même si l'examen quinquennal prévu au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer n'avait pas été fait. Le gouverneur en conseil possède, en vertu de l'art. 64, un vaste pouvoir discrétionnaire de modifier une ordonnance de la CCT ou un arrêté de l'ONT, et ce pouvoir peut être exercé à tout moment si une ordonnance ou un arrêté existe. En l'espèce, il existait encore un arrêté valide au moment du décret de 1990. Une ordonnance de maintien du service, rendue conformément au par. 268(2), ne devient pas caduque dans l'éventualité où un examen de la demande de suppression du service n'a pas lieu dans un intervalle de cinq ans. En vertu du par. 268(2), l'ONT n'est pas tenu de réexaminer son ordonnance de maintien dans les cinq ans; l'ONT n'a qu'à réexaminer la demande de suppression qui a initialement abouti à cette ordonnance. En conséquence, le par. 268(2) ne laisse aucunement entendre que le statut d'un arrêté de l'ONT devrait changer si un réexamen n'est pas effectué dans les cinq ans. Le fait que la Loi sur les chemins de fer ne précise pas la durée de l'ordonnance porte à croire qu'elle demeure en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou annulée. L'ordonnance de la CCT est compatible avec cette interprétation du par. 268(2). Elle n'était pas de durée limitée et elle ne laissait pas entendre que l'omission d'examiner la demande de suppression de service allait en compromettre le maintien. Ces commentaires suffisent pour trancher la troisième question.

Subsidiairement, l'indicatif présent (shall en anglais) employé au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer a un effet directif et non impératif. D'importantes conséquences négatives résultent de la conclusion que le par. 268(2) est une disposition impérative en ce qui concerne les demandes de suppression de service. Si une demande prend fin automatiquement après cinq ans, une interprétation simple de la Loi sur les chemins de fer amène à conclure que la compagnie de chemin de fer serait légalement tenue de continuer d'exploiter le service non rentable, mais perdrait le bénéfice de la subvention que le législateur avait l'intention de lui accorder. Ce serait nier la réalité économique de la situation que d'exiger le maintien de l'exploitation en l'absence de subventions par ailleurs disponibles. Par conséquent, l'étiquette «impératif» est associée à une éventualité à éviter. Cette éventualité constitue un grave inconvénient. Un préjudice découlerait de l'application de la Loi elle‑même et ce préjudice peut être décelé sans une preuve indépendante. On ne peut recourir au mandamus pour contraindre l'ONT à réexaminer la demande de suppression de service dans le délai de cinq ans. Il n'y a pas contravention à ce que prescrit le par. 268(2) avant l'expiration de ce délai.

Le juge en chef Lamer et le juge McLachlin (dissidents): Le décret de 1990, pris conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, était ultra vires du fait que l'ONT n'a pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance de la CCT, prescrit par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. Aux termes de ce paragraphe, il n'est pas possible de dissocier la demande de suppression d'un service non rentable de trains de voyageurs de l'ordonnance qui suit, et de ne faire porter le réexamen prévu au par. 268(2) que sur la demande. Une telle dissociation serait incompatible avec l'économie de la Loi sur les chemins de fer et le texte de la disposition en cause. Elle ferait perdre tout son sens au processus de réexamen puisque ce processus a pour unique objet de réviser la décision de maintenir l'exploitation du chemin de fer non rentable compte tenu des circonstances existantes. Dans la mesure où l'on examine cette décision, on examine l'ordonnance. L'ordonnance de la CCT était donc assujettie à un réexamen quinquennal. Le réexamen visé au par. 268(2) est impératif et l'omission de l'ONT de l'effectuer dans le délai prescrit par la Loi a rendu nulle et sans effet l'ordonnance de la CCT. Cela ne cause pas d'inconvénients généraux graves à la compagnie de chemin de fer. L'obligation d'exploiter le chemin de fer serait maintenue, comme c'était le cas avant que la compagnie ferroviaire demande l'autorisation d'en cesser l'exploitation. On n'a pas fait valoir que les subventions que la compagnie de chemin de fer reçoit pour compenser l'exploitation d'un service non rentable seraient touchées, de sorte qu'on ne saurait se fonder sur ce motif pour alléguer l'existence d'un préjudice. Il était aussi loisible à la compagnie ferroviaire de demander à l'ONT de réexaminer la demande dans le délai de cinq ans ou de faire une nouvelle demande à l'expiration de ce délai.


Parties :

Demandeurs : Colombie-Britannique (Procureur général)
Défendeurs : Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re)

Texte :

Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re), [1994] 2 R.C.S. 41

Le procureur général du Canada Appelant

c.

Le procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé

Répertorié: Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re)

No du greffe: 22758.

1993: 2 décembre; 1994: 5 mai.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

Droit constitutionnel — Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique -- Chemin de fer de l'île de Vancouver -- Le Canada a‑t‑il envers la Colombie‑Britannique une obligation constitutionnelle de garantir l'exploitation du service de trains entre Victoria et Nanaïmo? — Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. (1985), App. II, no 10, art. 11 — Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, préambule, annexe — An Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14, préambule.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280, 84 D.L.R. (4th) 385, 2 B.C.A.C. 246, 5 W.A.C. 246, [1992] 1 W.W.R. 114, qui a accueilli en partie un appel des jugements du juge en chef Esson déclarant que le Canada avait une obligation perpétuelle de maintenir le service ferroviaire entre Victoria et Nanaïmo (1989), 42 B.C.L.R. (2d) 339, 65 D.L.R. (4th) 494, [1990] 3 W.W.R. 61, et que le décret ordonnant la suppression du service de trains de voyageurs sur la ligne E & N entre Nanaïmo et Courtenay excédait les pouvoirs du gouverneur en conseil (1990), 59 B.C.L.R. (2d) 273, 69 D.L.R. (4th) 217. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et le juge McLachlin sont dissidents.

Eric A. Bowie, c.r., Lewis E. Levy, c.r., et John R. Haig, c.r., pour l'appelant.

George H. Copley et Patrick O'Rourke, pour l'intimé.

Version française des motifs rendus par

Le juge en chef Lamer (dissident) — J'ai lu les motifs de mes collègues les juges Iacobucci et McLachlin. Je souscris aux motifs du juge Iacobucci en ce qui concerne la question de droit constitutionnel. Quant à la question de droit administratif, toutefois, je ne partage malheureusement pas son opinion et j'adopterais les motifs du juge McLachlin. De plus, en toute déférence, je ne saurais être d'accord avec ni l'un ni l'autre juge en ce qui concerne la question d'interprétation législative. Pour les motifs qui suivent, je crois que l'Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6 («Loi fédérale») a donné force de loi aux dispositions de la convention Dunsmuir. Ces dernières l'emportent donc sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer actuelle, L.R.C. (1985), ch. R-3. Ma conclusion est fondée non pas sur une analyse stricte du texte de la Loi fédérale, mais sur l'examen du contexte général dans lequel s'inscrivait la convention Dunsmuir et de la nature des obligations qu'elle imposait.

Approbation législative des contrats

Un gouvernement peut passer un contrat et être lié par ses conditions, à moins que le contrat ne soit contraire aux dispositions d'une loi ou qu'il ne soit entaché d'un vice selon les principes du droit des contrats. Pour éliminer ces restrictions à la capacité de l'État de contracter, le législateur peut donner son «approbation législative» des conditions d'un contrat particulier. En l'espèce, il n'est pas nécessaire de décider si cette approbation législative était requise, parce que, en fait, elle a été donnée par l'art. 2 de la Loi fédérale. Nous n'avons donc qu'à nous préoccuper des effets de l'approbation législative de la convention Dunsmuir.

Aucune formule constante ne s'applique à l'approbation législative des contrats. Parfois, des mots comme «ratifié», «confirmé», «validé», «mis en vigueur» sont employés. Dans certains cas, la loi dit que les parties ont les droits qui sont mentionnés dans le contrat, ou qu'elles doivent s'acquitter des obligations énoncées dans celui‑ci. Dans d'autres cas, elle prévoit expressément que «le contrat aura force de loi». Les tribunaux qui ont eu à examiner ces «lois de ratification» ont fait une distinction entre les contrats auxquels on donnait force de loi (c.‑à‑d. ceux qui étaient incorporés dans une loi), et ceux auxquels on ne donnait pas force de loi. La validité des contrats qui sont simplement approuvés (c.‑à‑d. ceux auxquels on ne donne pas force de loi) ne peut pas être contestée pour absence de capacité et pour d'autres motifs susceptibles de rendre nuls les contrats. Les contrats «incorporés» présentent la particularité additionnelle d'être assimilés à des lois. Par exemple, ils peuvent créer pour des tiers des obligations que des contrats qui sont simplement validés par le législateur ne sont peut-être pas susceptibles de créer, quoique je n'aie pas à trancher cette question maintenant. Cette distinction est généralement acceptée dans la jurisprudence canadienne, anglaise et australienne: Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105; Caledonian Railway Co. c. Greenock and Wemyss Bay Railway Co. (1874), L.R. 2 Sc. & Div. 347 (H.L.), et Sankey c. Whitlam (1978), 142 C.L.R. 1, à la p. 77.

Bien que cette distinction entre la simple validation et l'incorporation dans une loi puisse nous aider à déterminer les effets d'un régime légal d'approbation donné, elle peut prêter à confusion si l'on s'en sert pour éviter d'analyser l'intention qu'avait le Parlement en approuvant un contrat particulier. On ne devrait pas distinguer la «simple validation» de «l'incorporation dans la loi» en tenant compte uniquement du texte de la disposition législative qui renvoie au contrat. Le contexte général et les objets visés par le Parlement peuvent et, en fait, doivent être pris en considération pour déterminer le sens d'une disposition de ratification particulière. Tel est le point de vue adopté par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533. En fait, on ne doit pas laisser la question stricte de savoir si la convention Dunsmuir a réellement été incorporée dans la loi embrouiller la véritable question qui est de savoir si le Parlement a voulu rendre le règlement constitutionnel de 1883‑1884 sujet à des modifications unilatérales par le pouvoir exécutif fédéral. À mon avis, telle n'était pas l'intention du Parlement. Je suis arrivé à cette conclusion en examinant le contexte historique de la Loi fédérale.

Le contexte de la Loi fédérale de 1884

À mon avis, deux éléments sont particulièrement importants lorsqu'il s'agit de décider si, dans la Loi fédérale, le Parlement a voulu donner force de loi à la convention Dunsmuir.

En premier lieu, l'obligation d'exploiter la ligne sans interruption, que la convention Dunsmuir a imposée à la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, n'était pas une obligation que la compagnie avait simplement envers le gouvernement fédéral avec qui elle avait un lien de droit contractuel. Cette obligation tenait davantage de la nature d'une obligation publique, pour le bénéfice de tous les habitants de la Colombie‑Britannique et des autres usagers potentiels du chemin de fer. De manière générale, les contrats créent des obligations entre les parties qui les ont passés, alors que la loi crée des obligations à l'égard de catégories de personnes qui n'ont pas consenti à son adoption. Lorsqu'un contrat qui est approuvé par une loi prévoit des obligations de nature publique, en ce sens qu'il s'agit d'obligations envers le public en général et non seulement envers l'autre partie au contrat, on peut déduire que le Parlement a voulu donner force de loi à ces promesses en incorporant la convention dans la loi, et qu'il n'a pas simplement voulu valider le contrat. Par exemple, dans l'arrêt Manchester Ship Canal Co. c. Manchester Racecourse Co., [1900] 2 Ch. 352, le juge Farwell fait remarquer, à la p. 362, en concluant qu'une certaine convention annexée à une loi s'était vu conférer force de loi:

[traduction] Les parties pourraient renoncer à l'entente intervenue entre elles pour leur propre bénéfice. Elles ne pourraient pas renoncer à l'obligation légale qui leur est imposée, s'il s'agissait d'une obligation imposée au profit du grand public.

De même, la Convention de la Baie James, qui, a‑t‑on jugé dans l'arrêt Administration régionale crie, précité, a été incorporée dans les lois fédérale et provinciale, prévoit de nombreuses obligations publiques, non pas nécessairement envers les signataires de la Convention, mais plutôt envers les membres des collectivités autochtones ou le grand public. La nature publique des obligations est sûrement une indication de l'intention d'incorporer la Convention dans la Loi et, par conséquent, de lui donner force de loi.

En second lieu, il faut se rappeler que la Loi fédérale faisait partie du règlement d'un différend constitutionnel entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Il se peut que les différentes parties constituantes du règlement n'aient pas elles-mêmes force constitutionnelle. En fait, les deux gouvernements ont choisi de ne pas demander au Parlement impérial de modifier les Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10). Néanmoins, les règlements constitutionnels devraient être interprétés comme étant aussi certains et stables que possible. Dans les cas où des lois ont été adoptées pour mettre à exécution un règlement constitutionnel, les tribunaux ne devraient pas leur donner une interprétation stricte permettant à une partie de modifier unilatéralement les conditions du règlement. Cela favoriserait la méfiance entre les gouvernements.

À mon avis, il est clair que la convention Dunsmuir faisait partie du règlement constitutionnel de 1883‑1884 intervenu entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Bien qu'il s'agisse d'un document distinct de la convention fédérale‑provinciale, ses dispositions sont si étroitement liées aux dispositions de cette dernière que nous ne devrions pas le considérer comme un genre de convention accessoire entre le gouvernement fédéral et une société privée.

Je me fonde également sur le fait que, lorsque la convention Dunsmuir a été modifiée pour permettre à l'entrepreneur de construire, sur la ligne de chemin de fer, des courbes plus prononcées que ce qui était prévu, le Parlement a adopté une loi pour effectuer la modification: Acte concernant le chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, dans la Colombie‑Britannique, S.C. 1886, ch. 15 («Loi sur les courbes»). Si la Convention ne s'était pas vu conférer force de loi, elle aurait pu être simplement modifiée de gré à gré. Le fait que le Parlement a décidé d'adopter la Loi sur les courbes montre clairement qu'il estimait que pareil texte législatif était nécessaire parce que la convention Dunsmuir avait été incorporée dans la Loi fédérale. De plus, je ferais remarquer que la Loi sur les courbes parle des exigences initiales relatives aux courbes comme étant les «prescriptions dudit acte de la quarante‑septième Victoria, chapitre six», bien que ces exigences soient énoncées dans la convention Dunsmuir et non dans la Loi elle‑même. Cela constitue une autre preuve que le Parlement estimait que la convention Dunsmuir avait été incorporée dans la Loi fédérale.

Même si elle était d'avis que la convention Dunsmuir avait force de loi, la Cour d'appel n'a pas jugé que la Loi sur les courbes était utile pour tirer cette conclusion. La cour a retenu la proposition avancée par le procureur général du Canada, selon laquelle la Loi sur les courbes visait uniquement à maintenir le «pouvoir de supervision» du gouvernement fédéral sur la construction du chemin de fer, lequel n'était valide qu'à l'égard de la convention initiale et non à l'égard de la convention modifiée. Je ne puis retenir cette explication. Si la convention Dunsmuir n'avait pas été incorporée dans la Loi fédérale, elle aurait continué d'être un contrat susceptible d'être modifié avec le consentement des parties. Le «pouvoir de supervision» du gouvernement fédéral aurait découlé des conditions de la Convention et non de la Loi. Ainsi, il n'aurait pas été nécessaire de demander au Parlement d'élargir ce «pouvoir». En fait, le raisonnement de la Cour d'appel présuppose que le «pouvoir de supervision» émane de la Loi et non seulement de la Convention. Cela, en revanche, ne peut être vrai que si la Convention est incorporée dans la Loi, puisque la Loi elle‑même ne mentionne pas expressément ce pouvoir. En fin de compte, ce genre de raisonnement est contradictoire. À mon avis, on ne peut nier que les rédacteurs de la Loi sur les courbes croyaient que la convention Dunsmuir avait force de loi.

L'appelant a pressé la Cour de déduire l'existence d'une intention contraire du fait que certaines dispositions de la convention Dunsmuir, et non pas toutes, sont reprises dans la Loi fédérale. Seules les dispositions qui sont reprises, soutient‑il, peuvent s'être vu conférer force de loi. En toute déférence, je ne trouve pas cet argument convaincant. On peut conjecturer sur les autres raisons qui peuvent avoir incité les rédacteurs à inclure ces dispositions. Par exemple, il se peut que le Parlement ait voulu qu'il soit tout à fait clair qu'il approuvait le transfert des fonds mentionnés dans la Convention (art. 3 et 13). Il se peut aussi qu'on ait estimé qu'il devait y avoir une disposition précise pour que s'applique l'exemption des droits de douane (art. 8). Je remarque que, dans l'arrêt Administration régionale crie, précité, un argument semblable à celui que l'appelant a avancé en l'espèce a été invoqué par le gouvernement provincial et rejeté par la Cour d'appel fédérale.

En définitive, je conclus que la convention Dunsmuir a force de loi et qu'elle l'emporte sur l'art. 268 de la Loi sur les chemins de fer.

Pour les motifs qui précèdent, je rejetterais le pourvoi.

Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major rendu par

Le juge Iacobucci — Le présent pourvoi soulève deux questions fondamentales. Le gouvernement fédéral peut‑il, en vertu de la Constitution, exiger unilatéralement la suppression du service de trains de voyageurs sur l'île de Vancouver? Dans l'affirmative, comment doit‑il procéder?

I. Les faits

Le vaste contexte historique dans lequel se situe le présent litige a été examiné en profondeur dans plusieurs jugements. Mentionnons notamment l'arrêt per curiam de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique en l'espèce, British Columbia (Attorney General) c. Canada (Attorney General) (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280, et l'arrêt de notre Cour, rendu par le juge Locke, et celui de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, prononcé par le juge O'Halloran, dans le Renvoi E & N: Attorney General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87 (C.P.), inf. [1948] R.C.S. 403, inf. C.A.C.-B., sub nom. Reference re Esquimalt and Nanaimo Railway, le 10 juin 1947, publié dans la B.C. Gazette, le 19 juin 1947, à la p. 1885. Je ne tenterai pas de procéder à une analyse aussi détaillée dans mes motifs. Je ferai simplement un survol des faits historiques nécessaires à mon analyse, étant donné l'historique plus complet qu'on peut trouver dans les décisions que j'ai citées.

La Colombie‑Britannique a adhéré à la Confédération en 1871. Cette adhésion a officiellement été reconnue dans les Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10). Conformément à l'art. 11 de ces conditions, le Canada s'est notamment engagé à faire commencer, dans les deux années de l'adhésion, la construction d'un chemin de fer pour relier «la côte maritime de la Colombie Britannique au réseau des chemins de fer canadiens», et à «faire achever» ce chemin de fer dans un délai de dix ans.

Entre 1871 et 1883, le Canada et la Colombie‑Britannique ont négocié ensemble en vue de s'entendre sur la façon d'exécuter l'obligation en matière de chemin de fer imposée par l'art. 11. En 1873, on a choisi un parcours établissant une liaison ferroviaire fixe entre la partie continentale de la Colombie‑Britannique et le nord de l'île de Vancouver, qui devait traverser le détroit de Géorgie. Sur l'Île, le parcours proposé devait partir de la côte est, passer par Nanaïmo, et aboutir à un terminus sur la côte ouest, à Esquimalt, près de Victoria.

En 1875, la Colombie‑Britannique accordait au Canada une bande de terres le long du parcours déterminé en 1873. Cette zone de chemin de fer mesurait 20 milles de part et d'autre du parcours proposé. En vertu de l'art. 11, la Colombie‑Britannique avait convenu «de transférer au Gouvernement Fédéral [. . .] une étendue de terres publiques, sur tout le parcours de ce chemin de fer dans la Colombie Britannique, ne devant pas excéder, néanmoins, vingt (20) milles de chaque côté de cette ligne». D'importantes étendues de terre, tant sur l'île de Vancouver que sur le continent, furent ainsi cédées pour garantir l'aménagement du chemin de fer prévu par l'art. 11.

Il y a eu des retards dans la construction du chemin de fer. Ces retards ont été particulièrement préjudiciables à la Colombie‑Britannique puisque aucune colonisation ni aucun aménagement de la bande de terres cédées ne pouvait avoir lieu avant l'achèvement de la construction du chemin de fer. C'est ce qui explique pourquoi l'aménagement d'environ un quart de la superficie de l'île de Vancouver, comprenant la majeure partie de ses terres arables, était «tombé dans l'oubli».

Le retard dans la construction résultait principalement du fait que l'on s'était rendu compte que le parcours de 1873 n'était ni techniquement ni financièrement réalisable. On a alors choisi un autre parcours qui a finalement servi à la construction du chemin de fer. Le nouveau parcours longeait la vallée du fleuve Fraser jusqu'à un terminus situé à l'ouest dans la baie Burrard, site actuel de Vancouver. La Colombie‑Britannique s'est résignée au changement de parcours et a abandonné l'idée d'une liaison ferroviaire fixe avec l'île de Vancouver. Toutefois, la Colombie‑Britannique a continué de considérer que la ligne ferroviaire de l'île de Vancouver entre Esquimalt et Nanaïmo faisait partie de l'obligation du Canada en vertu de l'art. 11 des Conditions de l'adhésion.

En 1883, des négociations entre la Colombie‑Britannique et le Canada ont finalement abouti à la Convention fédérale-provinciale de 1883. Cette convention a, à son tour, été ratifiée et incorporée comme préambule dans les lois fédérale et provinciale de mise en {oe}uvre: An Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14 («Loi provinciale»); et Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6 («Loi fédérale»).

En vertu des conditions de la Convention fédérale-provinciale de 1883, le Canada s'engageait à verser une contribution pour la construction d'un chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo. La Colombie‑Britannique, quant à elle, confirmait et renouvelait la concession de terres avoisinantes le long de la ligne de chemin de fer sur l'Île, et le gouvernement fédéral convenait de transférer ces terres «aux entrepreneurs qui construiront ce chemin [de fer]»: al. (e.). Le Canada avait aussi convenu d'exiger des entrepreneurs des garanties «pour assurer la construction du dit chemin de fer et son achèvement» avant 1887: al. (e.). En ce qui concerne les entrepreneurs proposés, la Colombie‑Britannique convenait d'assurer la constitution en personne morale d'une société qui construirait le chemin de fer de l'Île, d'où la constitution de la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo («Compagnie E & N»): art. 8 de la Loi provinciale.

Dans la Convention fédérale-provinciale de 1883, la province convenait aussi de transférer au Canada trois millions et demi d'acres de terre dans le district de la rivière de la Paix de la Colombie‑Britannique. Ce transfert d'un bloc de terre visait, tout au moins en partie, à répondre aux événements imprévus dans la mesure où la bande de terres cédées le long du nouveau parcours sur le continent était considérée beaucoup moins utile que celle de l'ancien parcours.

Outre le Canada et la Colombie‑Britannique, une troisième partie, l'entrepreneur ferroviaire proposé («consortium Dunsmuir»), avait étroitement participé aux négociations ayant abouti à la Convention fédérale-provinciale de 1883. Le jour même de sa ratification de la convention fédérale-provinciale, le Canada a signé un contrat («convention Dunsmuir») avec le consortium Dunsmuir. La convention Dunsmuir a été ratifiée dans la Loi fédérale et annexée à cette loi. Dans la convention Dunsmuir, le consortium s'engageait à «construire, achever, équiper, entretenir et exploiter sans interruption» la ligne de chemin de fer, et «sans interruption et de bonne foi [à] exploiter le dit chemin»: art. 3 et 9 (je souligne).

La ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo a été achevée en 1886 et prolongée jusqu'à Victoria. Le contrat avec le consortium Dunsmuir a été exécuté par la Compagnie E & N. En 1905, la Compagnie E & N a été achetée par la Compagnie du chemin de fer canadien du Pacifique («CP»). Lors de l'achat, le chemin de fer a été déclaré entreprise à l'avantage général du Canada, à l'art. 1 de l'Acte concernant la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, S.C. 1905, ch. 90 («Loi déclaratoire de 1905»). Toutefois, l'art. 4 de cette loi prévoyait que la déclaration ne porterait pas atteinte aux droits et obligations préexistants de la Colombie‑Britannique et de la Compagnie E & N.

En 1914, la ligne de chemin de fer de l'Île a été prolongée vers le nord à partir de Nanaïmo jusqu'à Courtenay. En prévision du prolongement, la Colombie‑Britannique avait adopté une loi ayant pour effet d'exempter d'impôt les terres visées par le prolongement. Cette exemption était assujettie à la condition que la Compagnie E & N «exploite sans interruption» le prolongement: Esquimalt and Nanaimo Railway Company's Land Grant Tax Exemption Ratification Act, S.B.C. 1912, ch. 33 («Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912»), annexe, art. 3.

Les deux portions de la ligne de chemin de fer de l'Île, soit entre Victoria et Nanaïmo, et entre Nanaïmo et Courtenay, ont été exploitées sans interruption depuis leurs achèvements respectifs. Depuis 1977, VIA Rail est chargée d'exploiter le service de trains de voyageurs sur cette ligne.

Conformément à la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, une ligne de chemin de fer peut être déclarée «non rentable» et son exploitation peut alors être rationalisée ou supprimée. Le CP a d'abord demandé une déclaration de non‑rentabilité et une ordonnance de suppression du service (en vertu de la loi précédente, la Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, ch. R‑2). Après des événements dont je n'ai pas à faire le récit, la Commission canadienne des transports («CCT») a déclaré en 1984 que la ligne de chemin de fer entre Victoria et Courtenay était non rentable: ordonnance R‑36539 de la CCT. Cependant, elle a ordonné le maintien du service de trains sur cette ligne.

L'Office national des transports («ONT»), qui a succédé à la CCT, n'a pas procédé à l'examen quinquennal, prescrit par la Loi, de la demande de suppression de service. En 1989, après l'expiration du délai imparti pour effectuer l'examen, le gouverneur en conseil a entrepris de modifier l'ordonnance R‑36539 conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.) (auparavant L.C. 1987, ch. 34). La suppression du service de trains de voyageurs entre Victoria et Courtenay a été ainsi ordonnée, à compter du 15 janvier 1990: décret C.P. 1989‑1974.

À la suite du décret C.P. 1989‑1974, la Colombie‑Britannique a déposé une requête dans laquelle elle alléguait que le Canada a, en vertu de la Constitution, une obligation perpétuelle de maintenir le service ferroviaire sur l'Île. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu un jugement déclaratoire en ce sens, mais seulement relativement à la portion de la ligne de chemin de fer entre Victoria et Nanaïmo (1989), 42 B.C.L.R. (2d) 339, 65 D.L.R. (4th) 494, [1990] 3 W.W.R. 61. La partie entre Nanaïmo et Courtenay a été expressément exclue.

Par égard pour ce résultat, le gouverneur en conseil a révoqué l'annexe VII du décret C.P. 1989‑1974, rendant ainsi inopérant son décret antérieur de suppression de service. Toutefois, le gouverneur en conseil a entrepris de modifier de nouveau l'ordonnance R‑36539. La suppression du service de trains de voyageurs entre Nanaïmo et Courtenay a ainsi été ordonnée, à compter du 15 janvier 1990: décret C.P. 1990‑21.

La Colombie‑Britannique a répondu en déposant une deuxième requête dans laquelle elle contestait le décret C.P. 1990‑21 pour le motif qu'il avait pour effet de modifier un arrêté caduc de l'ONT et qu'il excédait les pouvoirs du gouverneur en conseil. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu un jugement déclaratoire en ce sens: (1990), 59 B.C.L.R. (2d) 273, 69 D.L.R. (4th) 217.

Les deux jugements rendus relativement aux première et deuxième requêtes ont fait l'objet d'un appel devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique: (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280, 84 D.L.R. (4th) 385, 2 B.C.A.C. 246, 5 W.A.C. 246, [1992] 1 W.W.R. 114. Celle-ci a statué que le décret C.P. 1990‑21 excédait effectivement les pouvoirs du gouverneur en conseil. La Cour d'appel a aussi confirmé le jugement déclaratoire de la Cour suprême de la Colombie-Britannique mais elle a reconnu que le Canada avait une obligation continue plutôt que perpétuelle de garantir l'exploitation du service ferroviaire. Notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi relativement à cette décision, [1992] 2 R.C.S. v.

II. Les textes législatifs, constitutionnels et autres

A.Loi constitutionnelle de 1867 (R.‑U.), 30 & 31 Vict., ch. 3 (reproduite dans L.R.C. (1985), App. II, no 5)

146. Il sera loisible à la Reine, de l'avis du très honorable Conseil privé de Sa Majesté, sur la présentation d'adresses de la part des chambres du Parlement du Canada et des chambres des législatures respectives des colonies ou provinces de Terre‑Neuve, de l'Île‑du‑Prince‑Édouard et de la Colombie‑Britannique d'admettre ces colonies ou provinces, ou l'une d'entre elles, dans l'Union [. . .] selon les termes et conditions, en chaque cas, qui seront exprimés dans les adresses et que la Reine jugera convenables d'approuver, conformément aux dispositions de la présente loi. Les dispositions de tout arrêté en conseil rendu à cet égard auront le même effet que si elles avaient été édictées par le Parlement du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d'Irlande.

B.Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10)

11. Le gouvernement de la Puissance s'engage à faire commencer simultanément, dans les deux années de la date de l'Union, la construction d'un chemin de fer du Pacifique aux Montagnes‑Rocheuses, et du point qui pourra être choisi, à l'est des Montagnes‑Rocheuses, jusqu'au Pacifique, pour relier la côte maritime de la Colombie Britannique au réseau des chemins de fer canadiens, — et de plus à faire achever ce chemin de fer dans les dix années de la date de l'Union.

Et le gouvernement de la Colombie Britannique convient de transférer au Gouvernement Fédéral, à la charge d'en disposer de telle manière que le Gouvernement Fédéral le jugera à propos dans l'intérêt de la construction de ce chemin de fer, une étendue de terres publiques, sur tout le parcours de ce chemin de fer dans la Colombie Britannique, ne devant pas excéder, néanmoins, vingt (20) milles de chaque côté de cette ligne, semblable à celle qui pourra être affectée au même objet par le Gouvernement Fédéral à même les terres publiques des territoires du Nord‑Ouest et de la province de Manitoba; pourvu que la quantité de terre qui pourra être possédée en vertu d'un droit de préemption ou d'une concession de la Couronne, dans les limites de l'étendue de terre dans la Colombie Britannique qui devra être ainsi cédée et transportée au Gouvernement Fédéral, sera remplacée au bénéfice du Gouvernement Fédéral à même les terres publiques avoisinantes; et pourvu aussi que jusqu'au commencement, sous deux ans de la date de l'Union, comme il est dit ci‑haut, de la construction de ce chemin de fer, le gouvernement de la Colombie Britannique ne vendra ni n'aliénera aucune nouvelle partie des terres publiques de la Colombie Britannique d'aucune autre manière qu'en vertu du droit de préemption, en exigeant de celui qui exercera ce droit qu'il tienne feu et lieu sur la terre qu'il réclamera. En considération des terres ainsi cédées pour aider à la construction de ce chemin de fer, le Gouvernement Fédéral convient de payer à la Colombie Britannique, à dater de l'époque de l'Union, la somme de 100,000 piastres par année, en versements semestriels et d'avance.

C.Convention fédérale-provinciale de 1883, incorporée comme préambule dans la Loi fédérale et la Loi provinciale

CONSIDÉRANT que des négociations ont récemment eu lieu entre le gouvernement du Canada et celui de la Colombie‑Britannique, au sujet des retards apportés au commencement et à la construction du chemin de fer Canadien du Pacifique, et au sujet du chemin de fer de l'île de Vancouver, du bassin de radoub d'Esquimalt, et de certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique;

Et considérant que, dans la vue de régler toutes contestations et difficultés existant entre les deux gouvernements, il a été convenu et arrêté ce qui suit: —

(a.) La législature de la Colombie‑Britannique sera invitée à modifier l'acte numéro onze, de mil huit cent quatre‑vingt, intitulé «An Act to authorize the grant of certain public lands on the mainland of British Columbia to the Government of the Dominion of Canada for Canadian Pacific Railway purposes,» — (Acte qui autorise la concession de certaines terres publiques sur la terre ferme de la Colombie‑Britannique au gouvernement de la Puissance du Canada pour les fins du chemin de fer Canadien du Pacifique,) — à l'effet d'octroyer au gouvernement fédéral, au lieu des terres transférées par le dit acte, une même étendue de terrain de chaque côté de la ligne du chemin de fer, à travers la Colombie‑Britannique, quelle que soit la situation du tracé définitivement établi;

(b.) Le gouvernement de la Colombie‑Britannique se fera autoriser par la législature à concéder au gouvernement du Canada une portion des terres indiquées et décrites en l'acte numéro quinze, de mil huit cent quatre‑vingt‑deux, intitulé «An Act to incorporate the Vancouver Land and Railway Company,» — (Acte constituant en corporation la Compagnie des terres et du chemin de fer de Vancouver,) — à savoir: la portion des dites terres y désignées commençant à leur limite méridionale et s'étendant jusqu'à une ligne tirée de l'est à l'ouest à mi‑chemin entre Comox et le détroit de Seymour; et aussi une autre portion des terres que transfère le dit acte, à prendre au nord et sur la limite de la portion des dites terres ci‑dessus en dernier lieu mentionnées, d'une étendue égale à celle de tous terrains compris dans celle‑ci qui ont pu être aliénés du domaine de la couronne par concessions, préemptions ou autrement;

(c.) Le gouvernement de la Colombie‑Britannique se fera autoriser par la législature à transférer au gouvernement du Canada trois millions et demi d'acres de terre dans le district de la rivière de la Paix de la Colombie‑Britannique, en un seul bloc rectangulaire, à l'est des Montagnes‑Rocheuses, sur la limite du territoire du Nord‑Ouest du Canada;

(d.) Le gouvernement de la Colombie‑Britannique procurera la constitution en corporation, par un acte de la législature provinciale, de certaines personnes que désignera le gouvernement du Canada, pour la confection du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo;

(e.) Le gouvernement du Canada, après l'adoption par la législature de la Colombie‑Britannique des articles de la présente convention, demandera au parlement l'autorisation de contribuer la somme de sept cent cinquante mille piastres à la construction d'un chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, et convient de transférer aux entrepreneurs qui construiront ce chemin les terres qui lui sont ou pourront lui être cédées à cet effet par la Colombie‑Britannique; et il s'engage à exiger des garanties, à la satisfaction du gouvernement de cette province, pour assurer la construction du dit chemin de fer et son achèvement le ou avant le dixième jour de juin mil huit cent quatre‑vingt‑sept, les travaux devant se commencer immédiatement;

. . .

(k.) La province acceptera cette convention en règlement de toutes réclamations qu'elle peut avoir jusqu'à ce jour contre la Puissance, à raison des délais apportés au commencement des travaux de construction du chemin de fer Canadien du Pacifique, ainsi que de la non‑construction du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo; et de son côté, le gouvernement fédéral acceptera cette convention comme l'équivalent de tous droits à d'autres terres en vertu des conditions d'union; mais la dite convention ne sera obligatoire que lorsqu'elle aura été ratifiée par le parlement du Canada et la législature de la Colombie‑Britannique;

D.Loi provinciale

An Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14

[traduction] 1. La convention relatée ci‑dessus est par les présentes approuvée et adoptée.

. . .

7. Il est par les présentes cédé au gouvernement du Canada, en un seul bloc rectangulaire, trois millions et demi d'acres de terre dans la partie du district de la rivière de la Paix de la Colombie‑Britannique, située à l'est des Montagnes Rocheuses, sur la limite du territoire du Nord‑Ouest du Canada.

8. Pour faciliter la construction du chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo, il est par les présentes établi que les personnes [. . .] qui peuvent être nommées [. . .] sont par les présentes constituées en personne morale, sous le nom de «Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo».

9. La compagnie, ses mandataires et employés, procéderont au tracé, à la construction, à l'équipement, à l'entretien et à l'exploitation d'une ligne de chemin de fer double ou simple continue, en acier, de la largeur prévue pour le Chemin de fer canadien du Pacifique [. . .] depuis un point situé au port d'Esquimalt, en Colombie‑Britannique, ou à proximité de celui‑ci, jusqu'à un port ou à un endroit situé à Nanaïmo ou à proximité de celle‑ci, sur la côte est de l'île de Vancouver. Il pourra y avoir prolongement de la ligne principale jusqu'à Comox et Victoria, et construction d'embranchements jusqu'à des villages sur la côte est; il sera aussi possible de prolonger ladite ligne de chemin de fer au moyen de communications par traversiers jusqu'à la partie continentale de la Colombie‑Britannique de façon à la relier à une ligne de chemin de fer en exploitation ou en cours de construction . . .

. . .

17. L'Acte refondu des chemins de fer, de mil huit cent soixante‑dix‑neuf (1879), du Canada, s'applique à ladite ligne de chemin de fer dans la mesure où ses dispositions sont applicables à l'entreprise ou ne sont pas incompatibles avec les dispositions de la présente loi ou contraires à celles‑ci, et il s'interprète conjointement à la présente loi et en fait partie.

. . .

22. Les terres que la compagnie doit acquérir du gouvernement fédéral pour la construction du chemin de fer sont exemptées d'impôt, sauf si la Compagnie les utilise à d'autres fins, ou encore si elles sont louées, occupées, vendues ou cédées.

. . .

27. Ladite Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo est liée par tout contrat ou toute convention se rattachant à la construction de la ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo, devant être conclu entre Sa Majesté, représentée par le ministre des Chemins de fer et Canaux, et les personnes devant être constituées en personne morale; la compagnie bénéficie pleinement d'un tel contrat ou d'une telle convention, que l'on interprète et applique comme si c'était la compagnie, plutôt que les personnes qui la composent, qui avait été une partie à ce contrat ou à cette convention, et comme si le document avait dûment été signé par cette compagnie en sa qualité de personne morale.

E.Loi fédérale

Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6

1. La convention relatée ci‑dessus est par le présent approuvée et ratifiée.

. . .

2. La convention, dont copie est reproduite, avec le devis qui l'accompagne, comme annexe, conclue pour la construction, l'équipement, l'entretien et l'exploitation d'une ligne de chemin de fer continue, d'une largeur de voie uniforme de quatre pieds huit pouces et demi, entre Esquimalt et Nanaïmo, dans l'île de Vancouver, Colombie‑Britannique, et aussi pour la construction, l'équipement, l'entretien et l'exploitation d'une ligne de télégraphe sur le parcours du dit chemin de fer, est par le présent approuvée et ratifiée, et le Gouverneur en conseil est autorisé à en mettre les stipulations à effet suivant leur teneur.

3. Le Gouverneur en conseil pourra accorder à la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, mentionnée dans la dite convention et constituée en corporation par l'acte de la législature de la Colombie‑Britannique ci‑dessus en dernier lieu mentionné, pour aider à la construction des dites lignes de chemin de fer et de télégraphe, une subvention en argent de sept cent cinquante mille piastres . . .

. . .

ANNEXE.

. . .

Entre Robert Dunsmuir, James Dunsmuir et John Bryden [et d'autres membres du «consortium Dunsmuir»] [. . .] et Sa Majesté la Reine Victoria, représentée à la présente convention par le ministre des Chemins de fer et Canaux . . .

Attendu qu'il a été convenu par et entre les gouvernements du Canada et de la Colombie‑Britannique que le gouvernement de la Colombie‑Britannique procurerait l'incorporation, au moyen d'un acte de la législature provinciale, de certaines personnes que désignerait le gouvernement du Canada, pour la construction d'un chemin de fer depuis Esquimalt jusqu'à Nanaïmo, et que le gouvernement du Canada exigerait des garanties de cette compagnie pour la sûreté de l'exécution du chemin;

Et attendu que les parties de la première part se sont associées pour construire ou entreprendre de construire un chemin de fer et une ligne télégraphique d'Esquimalt à Nanaïmo, — lesquelles parties sont ci‑après appelées «les dits entrepreneurs»:

. . .

3. Les dits entrepreneurs s'engagent à bien et fidèlement tracer, construire, achever, équiper, entretenir et exploiter sans interruption une ligne de chemin de fer, d'une largeur de voie uniforme de quatre pieds huit pouces et demi, depuis Esquimalt jusqu'à Nanaïmo, dans l'île de Vancouver, Colombie‑Britannique, les points, la direction et le développement approximatif de la ligne étant indiqués sur la carte ci‑annexée cotée B; et aussi à construire, entretenir et exploiter sans interruption une ligne télégraphique sur tout le parcours et le long de la dite ligne de chemin de fer; à fournir tous appareils télégraphiques nécessaires pour équiper convenablement cette ligne télégraphique, et à exécuter tous services de génie, soit en opérant sur le terrain, soit en préparant les plans ou faisant tout autre travail de bureau, à l'entière satisfaction du Gouverneur en conseil.

. . .

9. Les dits entrepreneurs, après avoir achevé et équipé les dits chemins de fer et dépendances, les entretiendront de bonne foi en état effectif de service et d'exploitation, de même que le matériel de roulement nécessaire, et devront sans interruption et de bonne foi exploiter le dit chemin, ainsi que la dite ligne télégraphique, qu'ils tiendront avec ses dépendances en bon état de service.

F.Loi déclaratoire de 1905

Acte concernant la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, S.C. 1905, ch. 90

1. Le chemin de fer de la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, ci‑après désignée sous le vocable «la Compagnie», est déclaré être une entreprise «à l'avantage général du Canada».

. . .

4. Rien en la présente loi ne saurait porter atteinte aux droits et obligations qui existent aujourd'hui pour la province de la Colombie‑Britannique et pour la Compagnie, ou qui existaient ci‑devant pour elles en vertu des dispositions de l'acte de la législature de la dite province, 47 Victoria, chapitre 14 [la Loi provinciale].

G.Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912

Esquimalt and Nanaimo Railway Company's Land Grant Tax Exemption Ratification Act, S.B.C. 1912, ch. 33

[traduction] 2. La convention, ci‑annexée, est ratifiée, confirmée et déclarée exécutoire pour Sa Majesté le Roi, la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo et la Compagnie du chemin de fer canadien du Pacifique, lesquels sont par les présentes autorisés et habilités à faire tout ce qui est nécessaire pour mettre pleinement à exécution ladite convention, dont les dispositions doivent s'interpréter comme si elles avaient été explicitement adoptées aux présentes et comme si elles faisaient partie intégrante de la présente loi.

ANNEXE.

. . .

3. La Compagnie doit, le 31 décembre 1915 au plus tard, avoir construit et achevé, pour ensuite l'exploiter sans interruption, un prolongement de sa ligne principale vers le nord, depuis son terminus du nord actuel jusqu'à un point situé dans le village de Courtenay ou à proximité de celui‑ci.

H.Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3

2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi ainsi qu'à toute loi spéciale.

. . .

«loi spéciale» Relativement à un chemin de fer, toute loi en vertu de laquelle la compagnie est autorisée à construire ou à exploiter un chemin de fer, ou toute loi édictée spécialement au sujet de ce chemin de fer. . . .

. . .

3. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi:

a) cette dernière s'interprète comme étant incorporée à la loi spéciale;

b) lorsque les dispositions de la présente loi et celles d'une loi spéciale du Parlement se rapportent aux mêmes matières, les dispositions de la loi spéciale l'emportent sur les dispositions de la présente loi, dans la mesure nécessaire pour donner effet à cette loi spéciale.

. . .

7. Lorsque le Parlement déclare, par une loi, qu'un chemin de fer, dont la construction ou l'exploitation est autorisée par une loi spéciale de la législature d'une province, constitue un ouvrage à l'avantage général du Canada, la présente loi s'applique à ce chemin de fer et à la compagnie qui le construit ou qui l'exploite, à l'exclusion des dispositions de cette loi spéciale qui sont incompatibles avec la présente loi, et aux lieu et place de toute loi générale de la province concernant les chemins de fer.

. . .

268. . . .

(2) Si la Commission décide que l'exploitation d'un service non rentable de trains de voyageurs ne doit pas cesser, elle prend une ordonnance à cet effet, puis réexamine par la suite la demande de suppression de service à des intervalles ne dépassant pas cinq ans à compter de la date de la première demande ou de la date à laquelle cette demande a été examinée pour la dernière fois, selon le cas, aux fins de décider si l'exploitation du service de trains de voyageurs devrait cesser; . . .

. . .

270. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article.

«période de réclamation» Par rapport à un service non rentable de trains de voyageurs, la période:

a) qui commence quatre‑vingt‑dix jours après la date à laquelle la demande de suppression du service a été déposée à la Commission en conformité avec les règles et règlements de celle‑ci;

b) qui se termine à la date fixée par la Commission, ou modifiée en conformité avec l'article 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, pour la suppression totale ou partielle du service.

. . .

(2) Lorsqu'un service non rentable est exploité au cours d'une période de réclamation, la compagnie qui l'exploite peut déposer à la Commission une demande de dédommagement du montant de toute perte réelle de la compagnie attribuable au service pour tout exercice de la compagnie compris dans la période de réclamation, ou, lorsqu'il n'y a qu'une partie d'un exercice comprise dans la période de réclamation, pour la partie de cet exercice comprise dans la période de réclamation.

I.Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.)

64. Le gouverneur en conseil peut à tout moment, à son appréciation, modifier ou annuler les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l'Office soit à la requête d'une partie ou d'une personne intéressée, soit de sa propre initiative; il importe peu que ces décisions ou arrêtés aient été pris en présence des parties ou non et que les règles ou règlements soient d'application générale ou particulière; les décrets du gouverneur en conseil en cette matière lient l'Office et toutes les parties.

III. Les juridictions inférieures

A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Esson)

En ce qui concerne la première requête déposée par la Colombie‑Britannique (1989), 42 B.C.L.R. (2d) 339, le juge en chef Esson a conclu que l'art. 11 des Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique est une disposition constitutionnelle sommaire qui laissait beaucoup de points en suspens entre le Canada et la Colombie‑Britannique. Il a reconnu que ni l'art. 11 ni la Convention fédérale-provinciale de 1883 n'impose au Canada une obligation explicite d'exploiter sans interruption une ligne de chemin de fer, mais il a décidé qu'on pouvait à bon droit en déduire l'existence.

Le juge en chef Esson a précisé que la convention Dunsmuir est le seul endroit où est mentionnée l'obligation [traduction] «d'exploiter sans interruption» la ligne de chemin de fer de l'Île. Il a comparé le texte de cette convention aux termes utilisés pour décrire une obligation de fournir un service de traversiers, dans l'arrêt La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, [1978] 1 C.F. 533 (C.A.). Il a conclu qu'[traduction] «une promesse, dans les Conditions de l'adhésion, d'«exploiter sans interruption» une ligne de chemin de fer peut créer une obligation perpétuelle» (p. 351). Cependant, le juge en chef Esson a mentionné certains obstacles à une telle conclusion: la Colombie‑Britannique [traduction] «doit convaincre le tribunal que [la Convention fédérale‑provinciale de 1883] a imposé cette obligation au Canada, et, le cas échéant, que cette obligation est exécutoire au même titre qu'une disposition explicite des Conditions de l'adhésion» (p. 351).

Le juge en chef Esson a ensuite analysé deux arrêts consacrés à l'interprétation de la Convention fédérale-provinciale de 1883. Il a commencé par l'arrêt Attorney-General of British Columbia c. Attorney-General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295 (C.P.), inf. (1887), 14 R.C.S. 345 («l'Arrêt sur les métaux précieux»). Au moment où notre Cour a été saisie de cette affaire, le juge en chef Ritchie a indiqué que la convention fédérale-provinciale de 1883 était un arrangement législatif qui mettait à exécution une [traduction] «entente constitutionnelle» (p. 358), et le juge Gwynne a dit que cette convention tenait [traduction] «de la nature d'un traité entre ces deux organismes indépendants» (p. 372). Le juge en chef Esson a opposé ces affirmations au point de vue du Conseil privé qui, par l'intermédiaire de lord Watson, avait affirmé que l'art. 11 [traduction] «englobe simplement les conditions d'une opération commerciale, en vertu de laquelle un palier de gouvernement s'est engagé à construire un chemin de fer, et l'autre, à accorder une subvention en cédant une partie de ses revenus territoriaux» (p. 304). Le juge en chef Esson a préféré le point de vue de notre Cour, laissant entendre que le Conseil privé avait adopté une position [traduction] «rébarbative» (p. 358) à l'égard de l'art. 11.

Le juge en chef Esson a ensuite examiné le Renvoi E & N. Il a tout d'abord cité en l'approuvant une suggestion incidente du juge Locke, selon laquelle [traduction] «la subvention [de 750 000 $ prévue dans la Convention fédérale-provinciale de 1883] devait être accordée pour garantir non seulement la construction de lignes de chemin de fer et de télégraphe, mais aussi leur exploitation à perpétuité» (p. 418 R.C.S.). Il a ensuite fait ressortir que le Conseil privé avait adopté le raisonnement du juge O'Halloran de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique et laissé entendre que le Conseil privé avait ainsi adopté la position selon laquelle le Canada avait une obligation constitutionnelle de construire la ligne de chemin de fer de l'Île.

Les conclusions que le juge en chef Esson a tirées relativement à l'argument constitutionnel se dégagent des passages suivants de son jugement (aux pp. 359 et 360):

[traduction] J'interprète les propos du juge O'Halloran comme une conclusion que le Dominion s'était fondamentalement engagé, malgré ses protestations à l'époque, à garantir la construction du chemin de fer. Compte tenu de toutes les circonstances qui existaient en 1883, notamment de la nature relativement locale du chemin de fer de l'Île et de la structure de l'opération, je déduis que la province s'était fiée à l'engagement d'exploitation sans interruption, qui avait été pris envers le Dominion à titre d'avantage que celui‑ci a implicitement offert de maintenir pour le bénéfice de la province. Je conclus aussi que la province, en s'acquittant de sa part du marché, particulièrement des conditions très onéreuses en matière de concession de terres, a contraint le Dominion à respecter son obligation de garantir, en contrepartie du marché conclu avec la province, l'exploitation sans interruption du chemin de fer.

Je conclus également que la province a raison de soutenir que les répercussions des événements de 1905, qui ont permis au Dominion d'obtenir des pouvoirs de réglementation de la compagnie de chemin de fer, ainsi que des droits contractuels à son égard, ont renforcé la prétention de la province qu'elle pouvait exiger du Dominion qu'il exécute l'obligation de la compagnie. À mon avis, il s'ensuit que le Canada ne peut exercer unilatéralement ses pouvoirs de réglementation pour supprimer un service, comme il a entrepris de le faire au moyen du [décret C.P. 1989‑1974].

Le juge en chef Esson a déclaré notamment que le Canada était tenu d'offrir à perpétuité un service ferroviaire seulement à l'égard de la ligne Victoria‑Nanaïmo puisque les événements qui lui avaient permis de conclure à l'existence d'une obligation perpétuelle étaient tous survenus avant le prolongement de la ligne jusqu'à Courtenay, en 1912.

Vu ces conclusions d'ordre constitutionnel, le juge en chef Esson n'a, dans le cadre de la première requête, que brièvement examiné l'argument légal qui est également soulevé dans le présent pourvoi. Il est seulement pertinent de préciser que le Canada avait, devant le juge en chef Esson, adopté le point de vue selon lequel la convention Dunsmuir n'était pas devenue partie intégrante de la Loi fédérale simplement parce qu'elle avait été «approuvée et ratifiée» par cette loi. Le juge en chef Esson répond (à la p. 362):

[traduction] Puisque j'ai conclu que la convention signée en 1883 par le Dominion et la province a force constitutionnelle, je doute que cette question soit bien importante. Quoi qu'il en soit, je conclus que l'ann. 1 de la Loi fédérale de 1884 en fait partie. La jurisprudence invoquée par l'intimé n'a pas trait à des circonstances comme celles qui existent en l'espèce, dans lesquelles le gouvernement est lui‑même partie au contrat annexé. Il est peut‑être encore plus important de préciser que des tribunaux supérieurs ont jugé que le contrat en question faisait partie de la Loi. Voir l'arrêt Esquimalt & Nanaimo Ry. c. Treat, [1919] 3 W.W.R. 356, 35 T.L.R. 737, à la p. 738, 48 D.L.R. 139 (C.P.).

Enfin, pour ce qui est de la deuxième requête de la Colombie‑Britannique (1990), 59 B.C.L.R. (2d) 273, le juge en chef Esson a examiné la question de droit administratif découlant du décret C.P. 1990‑21 qui a pour objet d'ordonner la suppression du service de trains de voyageurs entre Nanaïmo et Courtenay. Tout en concluant que le gouverneur général en conseil possède une compétence très étendue en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, le juge en chef Esson a néanmoins affirmé que cette compétence a des limites: [traduction] «[l]'une est qu'il n'a que le pouvoir de modifier ou d'annuler les décisions, arrêtés, règles ou règlement de l'office» (p. 278). Le juge en chef Esson a statué que l'omission d'effectuer l'examen quinquennal prescrit par la Loi a [traduction] «simplement pour effet de mettre un terme à la demande de suppression de service présentée par la compagnie de chemin de fer» (p. 280). En définitive, il n'existait aucune ordonnance que le gouverneur en conseil pouvait modifier. Le juge en chef Esson a statué que le décret C.P. 1990‑21 était, en conséquence, ultra vires.

B.Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (per curiam) (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280

1. Question constitutionnelle

À l'instar du juge en chef Esson, la Cour d'appel a reconnu que l'argument fondé sur la Constitution ne pouvait être soulevé que relativement à la ligne de chemin de fer Victoria‑Nanaïmo. La Cour d'appel a procédé à un examen historique approfondi et a souscrit à l'analyse et aux conclusions du juge en chef Esson relativement à la question constitutionnelle. La Cour d'appel a ensuite exposé des motifs supplémentaires.

Elle a conclu que les arrangements de 1883 étaient de nature constitutionnelle plutôt que commerciale, conformément à ce que la Cour suprême du Canada (et non le Conseil privé) avait décidé dans l'Arrêt sur les métaux précieux. La Cour d'appel n'a pas jugé qu'elle était strictement liée par l'arrêt du Conseil privé puisqu'il portait non pas sur des opérations ferroviaires, mais sur des concessions de terres, et elle a qualifié l'arrêt du Conseil privé de [traduction] «grave erreur d'interprétation de l'histoire constitutionnelle canadienne» (p. 302). Elle a cité le Renvoi E & N à l'appui d'une interprétation plus large des arrangements de 1883.

La Cour d'appel a considéré qu'un certain nombre de facteurs étaient importants relativement à sa décision. Ces points d'appui peuvent être résumés brièvement ainsi:

1.La désignation en 1873 d'Esquimalt comme terminus de l'ouest est une preuve:

a.des desseins constitutionnels de l'époque,

b.qu'un terminus à la ligne de marée haute ne satisferait pas à l'art. 11,

c.que l'interprétation de l'expression «côte maritime» à l'art. 11 doit tenir compte de questions de nature économique et démographique.

2.La Colombie‑Britannique a entrepris très tôt de réserver des terres pour le chemin de fer de l'Île.

3.Les propositions faites au début de 1874 relativement à la construction immédiate du chemin de fer de l'Île entre Victoria et Nanaïmo montrent les desseins constitutionnels du Canada à l'époque.

4.Une proposition de lord Carnarvon en 1874 visant à hâter la construction de la ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo, quoique généralement considérée comme un «compromis», constitue une autre preuve que l'art. 11 visait à inclure un chemin de fer sur l'île de Vancouver.

5.Le Canada a promis d'accorder la franchise E & N au consortium Dunsmuir avant de conclure la Convention fédérale-provinciale de 1883 avec la Colombie‑Britannique.

6.Les arrangements de 1883 comportaient des dispositions relatives aux chemins de fer continental et insulaire et au transfert de terres dans le district de la rivière de la Paix. Ces arrangements faisaient partie de la création d'un pays.

7.La structure parallèle des dispositions relatives aux chemins de fer continental et insulaire, contenues dans les arrangements de 1883, fait qu'il est impossible, sur le plan constitutionnel, d'établir une distinction entre les deux chemins de fer.

8.La convention Dunsmuir exige notamment de la Compagnie E & N qu'elle exploite sans interruption la ligne de chemin de fer. Cette exigence constituait un élément crucial des arrangements. En raison de la nature constitutionnelle de ces arrangements interdépendants, la Colombie‑Britannique est habilitée à les faire exécuter par l'intermédiaire du Canada. Cela nécessite la «clarification» des termes sommaires de l'art. 11.

La Cour d'appel a atténué l'importance de ces facteurs en faisant observer que les points 3 et 4 peuvent avoir un sens ambigu et que les points 5 à 8 peuvent simplement indiquer l'existence de négociations visant à résoudre un grave différend fédéral‑provincial.

De manière générale, la Cour d'appel est arrivée à la conclusion suivante relativement à la question constitutionnelle (aux pp. 307 et 308):

[traduction] Le Canada a, envers la Colombie‑Britannique et en fait envers tout le Canada, une obligation constitutionnelle de garantir le maintien des arrangements pris pour mettre en {oe}uvre les Conditions de l'adhésion pour le bénéfice de tous ses citoyens. À notre avis, on ne saurait soutenir que l'art. 11 est devenu sans effet une fois planté le dernier clou sur les traverses du chemin de fer continental.

Compte tenu de l'historique de la ligne entre E. & N., il est également impossible de soutenir que, du point de vue constitutionnel, elle diffère du chemin de fer continental. Il y avait impasse constitutionnelle lorsque le Canada a cherché à limiter l'obligation, qui lui incombait en vertu de l'art. 11, d'établir une ligne de chemin de fer jusque dans une région presque inhabitée sur le littoral du Pacifique. Cette impasse s'est réglée en 1883. À notre avis, le règlement qui a été convenu, structuré comme nous l'avons décrit, constituait un arrangement constitutionnel.

Nous estimons donc que les arrangements pris pour construire et exploiter sans interruption la ligne E. & N. entre Esquimalt et Nanaïmo sont de nature constitutionnelle et ne peuvent être modifiés sans le consentement de la province.

Dans la mesure où elle a décidé que l'obligation constitutionnelle du Canada pouvait être modifiée avec le consentement de la province, la Cour d'appel a modifié le jugement déclaratoire du juge en chef Esson, de manière à qualifier l'obligation de «continue» plutôt que «perpétuelle».

2. Question d'interprétation législative

Relativement à la question d'interprétation législative subsidiaire, la Cour d'appel a conclu que, si le Canada pouvait constitutionnellement ordonner la suppression du service de trains, il lui faudrait adopter une loi spéciale. La cour a reconnu qu'aux termes de l'art. 3 de la Loi sur les chemins de fer, une «loi spéciale» a, en cas de conflit, préséance sur la Loi sur les chemins de fer. La cour a statué que [traduction] «[l]a [Loi fédérale] relève clairement de la définition d'une loi spéciale» (p. 309). En fait, la Cour d'appel a donc conclu que, s'il était possible de considérer que l'obligation d'«exploiter sans interruption» imposée dans la convention Dunsmuir fait partie de la Loi fédérale elle-même, on ne pourrait pas invoquer les dispositions de la Loi sur les chemins de fer pour ordonner la suppression d'un service ferroviaire.

La Cour d'appel s'est ensuite demandée si la convention Dunsmuir, annexée à la Loi fédérale, avait force de loi. En examinant l'intention du législateur, la Cour d'appel a reconnu [traduction] «la nécessité non seulement d'examiner chacune des dispositions pertinentes d'une loi, séparément et dans le contexte de l'ensemble de la loi, mais aussi de tenir compte de l'objet global de la loi en question» (p. 314).

En général, la Cour d'appel était d'avis que la convention Dunsmuir constituait une partie essentielle de la Convention fédérale-provinciale de 1883, de sorte qu'on [traduction] «doit avoir voulu qu'elle ait force de loi» (p. 320). Ce point de vue reposait sur des remarques incidentes dans l'arrêt Esquimalt and Nanaimo Railway Co. c. Treat (1919), 48 D.L.R. 139 (C.P.). Dans cet arrêt, le vicomte Haldane avait fait remarquer, en passant, que la Loi fédérale a conféré [traduction] «force de loi» (p. 140) à la convention Dunsmuir.

La Cour d'appel a également fondé sa perception de la convention Dunsmuir sur la Loi déclaratoire de 1905 qui déclarait que la ligne E & N était une entreprise à l'avantage général du Canada. Étant donné que l'art. 4 de cette loi préservait expressément les droits et obligations préexistants de la Colombie‑Britannique et de la Compagnie E & N, la Cour d'appel a conclu que [traduction] «le Parlement a garanti le maintien des obligations imposées par la [Loi provinciale], y compris celles contenues dans la convention Dunsmuir» (p. 321). La Cour d'appel a rattaché les obligations prévues dans la convention Dunsmuir à la Loi provinciale, en soulignant que l'art. 9 de cette loi [traduction] «prévoit que la compagnie procédera à «l'exploitation» du chemin de fer» et que l'art. 27 [traduction] «prévoit que la compagnie est liée par les dispositions de la convention Dunsmuir» (p. 321).

La Cour d'appel a ainsi conclu, relativement à la question d'interprétation législative, que la Loi fédérale avait conféré force de loi à toutes les dispositions de la convention Dunsmuir. La cour a donc conclu que la Loi sur les chemins de fer ne pouvait permettre d'ordonner la suppression du service ferroviaire de l'Île. En tirant cette conclusion, la cour a opposé la non‑rentabilité potentielle de la ligne ferroviaire de l'Île à la généreuse étendue de terres qui avait été réservée à cette fin. Elle a statué notamment que les dispositions de l'annexe avaient force de loi, même si cinq d'entre elles se trouvaient expressément reprises dans la Loi fédérale elle‑même.

3. Question de droit administratif

La Cour d'appel a finalement examiné la question de droit administratif. Le Canada a soutenu devant la Cour d'appel qu'une ordonnance de la CCT (ou un arrêté de l'ONT) demeure valide tant qu'elle n'est pas modifiée ou annulée parce que la CCT est une cour supérieure d'archives. Cependant, la Cour d'appel a fait remarquer que le juge en chef Esson n'avait pas dit que l'ordonnance R‑36539 de la CCT était nulle ab initio. La Cour d'appel a plutôt statué que l'ordonnance était valide lorsqu'elle a été rendue, mais qu'elle était simplement devenue caduque (aux pp. 327 et 328):

[traduction] Qu'il s'agisse de l'ordonnance d'une cour supérieure d'archives ou simplement de l'ordonnance d'une cour d'archives dotée de certains pouvoirs d'une cour supérieure, elle a pris fin cinq ans après avoir été rendue, soit en raison de son propre texte soit en raison des paragraphes susmentionnés de la Loi sur les chemins de fer de 1970 ou de 1985 [par. 260(8) et 268(2) respectivement].

La cour a conclu que, l'exigence de réexamen à tous les cinq ans que l'on trouve au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer a pour objet d'assurer que tout examen d'une décision de maintenir un service de trains de voyageurs non rentable est [traduction] «fondée sur des renseignements à jour» (p. 328). La cour a statué que ce réexamen quinquennal constitue [traduction] «une condition fondamentale et impérative du système de réglementation» (p. 330), et que l'omission de la remplir ne saurait être considérée comme une simple erreur de procédure. La cour a dit que le pouvoir qu'a le gouverneur en conseil de réglementer les chemins de fer n'est pas absolu. Il doit être exercé dans les limites que le Parlement a fixées en l'attribuant. La cour a ainsi conclu que l'ordonnance de modification qui se dégage du décret C.P. 1990‑21 excède les pouvoirs du gouverneur en conseil.

IV. Les questions en litige

Notre Cour est saisie des trois mêmes questions que la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, savoir:

1.Une question constitutionnelle: en vertu de la Constitution, le Canada a‑t‑il envers la province de la Colombie‑Britannique une obligation continue d'assurer le maintien du service de trains de voyageurs et de marchandises sur la ligne E & N entre Victoria et Nanaïmo?

2.Une question d'interprétation législative: si le Parlement a compétence pour autoriser la suppression du service ferroviaire sur la ligne E & N, le gouverneur en conseil est‑il autorisé en vertu de la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, ou de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), à exercer cette compétence, en l'absence de tout autre pouvoir légal?

3.Une question de droit administratif: le décret C.P. 1990‑21, en date du 11 janvier 1990 (qui ordonnait la suppression du service de trains de voyageurs sur la ligne E & N entre Nanaïmo et Courtenay), a‑t‑il été pris en l'absence de compétence et est‑il donc ultra vires du fait que l'ONT n'a pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance R‑36539 de la CCT?

Comme nous le verrons dans l'analyse qui suit, je suis d'avis que le Canada n'a pas, en vertu de la Constitution, une obligation continue envers la Colombie‑Britannique relativement à la ligne E & N, que le Parlement n'a pas besoin d'adopter une loi spéciale pour ordonner la suppression de ce service ferroviaire et que le décret attaqué du gouverneur en conseil n'était pas ultra vires du fait que l'ONT n'a pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance R‑36539 de la CCT.

V. Analyse

A. La question constitutionnelle

L'analyse constitutionnelle requise commence par la reconnaissance du statut constitutionnel de l'art. 11 des Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique. Conformément à l'art. 146 de la Loi constitutionnelle de 1867, il était loisible à la Colombie‑Britannique d'adhérer au Canada à des conditions qui «auront le même effet que si elles avaient été édictées par le Parlement du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d'Irlande». Le paragraphe 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11, écarte tout doute quant au statut constitutionnel de l'art. 11 puisqu'il prévoit que les textes législatifs et les décrets figurant à l'annexe de la Loi constitutionnelle de 1982 font partie de la Constitution du Canada. Les Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, en date du 16 mai 1871, sont mentionnées au no 4 de cette annexe.

Les obligations en matière de chemin de fer qui sont imposées au Canada et qui ont ainsi force constitutionnelle sont énoncées surtout dans le premier paragraphe de l'art. 11, que je reproduis:

11. Le gouvernement de la Puissance s'engage à faire commencer simultanément, dans les deux années de la date de l'Union, la construction d'un chemin de fer du Pacifique aux Montagnes‑Rocheuses, et du point qui pourra être choisi, à l'est des Montagnes‑Rocheuses, jusqu'au Pacifique, pour relier la côte maritime de la Colombie‑Britannique au réseau des chemins de fer canadiens, — et de plus à faire achever ce chemin de fer dans les dix années de la date de l'Union.

Je dois souligner, au départ, que l'art. 11 ne fait nullement état d'exploitation de chemin de fer continue, perpétuelle ou autre.

Compte tenu du texte de l'art. 11, voici comment on pourrait résumer la position de la Colombie‑Britannique. Premièrement, on dit que l'art. 11 est une disposition sommaire qui laissait beaucoup de points en suspens entre la province de la Colombie‑Britannique et le Dominion du Canada. Deuxièmement, on affirme que le Canada a, peu après 1871, manqué à l'obligation qu'il avait en vertu de l'art. 11. À partir de ces deux affirmations, la Colombie‑Britannique soutient que tous les arrangements de 1883 ont force constitutionnelle puisqu'ils venaient clarifier le texte sommaire de l'art. 11 et remédier au manquement du Canada à son obligation constitutionnelle.

Je suis d'accord avec la Colombie‑Britannique pour dire que l'art. 11 peut être qualifié de disposition «sommaire» dans la mesure où on ne pouvait pas savoir en 1871 quel serait le parcours ou le terminus du chemin de fer proposé. La chronologie des événements entre 1871 et 1883 démontre clairement que ces questions ont été difficiles à résoudre. Par exemple, la concession initiale de terres sur l'île de Vancouver en 1875 visait nettement à maintenir des obligations relativement au projet de parcours de 1873; toutefois, la Colombie‑Britannique s'est sentie libre de renoncer à cette concession lors du changement de parcours: S.B.C. 1882, ch. 16; voir aussi le Renvoi E & N, le juge Bird, à la p. 1901 B.C. Gazette, et le juge Locke, à la p. 409 R.C.S. Ce n'est qu'en 1883 que la nature précise de l'obligation imposée par l'art. 11 s'est fait jour relativement aux questions foncières.

La Convention fédérale-provinciale de 1883 a finalement résolu les difficultés en matière de parcours et de terminus ainsi que les récriminations de la Colombie‑Britannique relativement à la ligne Esquimalt‑Nanaïmo. Les trois premières dispositions de cette convention portent sur le règlement concomitant des questions de concession de terres relativement à la zone de chemin de fer sur le continent, dans l'Île et dans le district de la rivière de la Paix.

En ce qui concerne particulièrement la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix, la Colombie‑Britannique affirme que le statut constitutionnel des arrangements de 1883 ne peut être strictement limité au texte de l'art. 11. Cet article laisse entendre que la concession de terres provinciales devait comprendre seulement des terres «avoisinantes» sous la forme d'une zone de chemin de fer. La Colombie-Britannique affirme que le bloc de la rivière de la Paix n'était pas avoisinant à la ligne continentale, mais qu'il a été considéré comme ayant un caractère constitutionnel. En particulier, la Colombie‑Britannique soutient que, lorsqu'on s'est rendu compte que le gouvernement fédéral avait été trop indemnisé par la concession des terres dans le district de la rivière de la Paix, on a demandé une modification de la Constitution pour qu'il y ait restitution: Loi constitutionnelle de 1930 (R.‑U.), 20 & 21 Geo. 5, ch. 26 (reproduite dans L.R.C. (1985), App. II, no 26), annexe, no (4).

Je ne crois pas que la concession de terres non avoisinantes dans le district de la rivière de la Paix, conjuguée aux événements de 1930, favorise sensiblement la position de la Colombie‑Britannique. Pour affirmer cela, je n'ai pas à tergiverser sur la proposition voulant que les terres cédées dans le district de la rivière de la Paix et la zone initiale de chemin de fer visaient des fins historiquement similaires. Comme on l'avait compris en 1871, la concession de la zone de chemin de fer au Canada avait pour but de faire contrepoids à l'énorme engagement pris par le Canada. L'article 11 précisait que les terres étaient cédées «pour aider à la construction de ce chemin de fer», et c'est là l'essence de l'opération.

Cependant, il faut situer dans son contexte la conception initiale que l'on se faisait du rôle de la zone de chemin de fer, puisque l'on croyait également en 1871 que la ligne de chemin de fer continentale traverserait le passage Yellowhead, en direction de la baie Bute, à une certaine distance au nord de la baie Burrard, et que la zone de chemin de fer comprendrait des terres agricoles fertiles. Puisque le parcours finalement choisi traversait le passage Kicking Horse et que la zone de chemin de fer se trouvait donc entourée de terres d'une moins grande valeur, la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix peut avoir remédié, du moins en partie, à cette divergence entre les attentes et la réalité. En conséquence, comme la zone de chemin de fer visée à l'art. 11, le bloc de la rivière de la Paix pourrait bien avoir aidé «à la construction de ce chemin de fer».

La similitude pratique qui, à mon avis, existe entre ces deux concessions de terres n'est atténuée qu'en ce sens: les terres dans le district de la rivière de la Paix ont été cédées en vertu de la Convention fédérale‑provinciale de 1883 et non pas de l'art. 11. En conséquence, il n'est pas nécessairement vrai que la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix visait seulement à «compenser» la valeur moindre de la zone de chemin de fer. Selon l'art. 11, la zone de chemin de fer était cédée «pour aider à la construction de ce chemin de fer» (je souligne). Mais dès 1883, même s'il était encore possible de définir «ce chemin de fer», diverses obligations avaient été contractées pour le compte du Canada relativement à l'île de Vancouver. Je traiterai davantage plus loin de ma conception de la ligne de chemin de fer sur l'île de Vancouver. Il suffit, pour l'instant, de faire remarquer que la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix a sans doute «aidé» à la création d'un pays, mais que l'aide apportée n'était pas nécessairement limitée aux obligations constitutionnelles visées à l'art. 11. La Convention fédérale-provinciale de 1883 comportait d'autres obligations que le bloc de la rivière de la Paix peut aussi avoir eu pour objet d'aider à satisfaire.

À part ces nuances, je suis disposé à tenir pour acquis que la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix n'a rien fait de plus que ce qu'affirme la Colombie‑Britannique, c'est‑à‑dire compenser la valeur moindre de la zone de chemin de fer visée à l'art. 11. Cependant, j'estime que cette similitude pratique entre la concession de la zone de chemin de fer et celle de terres dans le district de la rivière de la Paix n'établit pas la constitutionnalité de la seconde concession. La Colombie‑Britannique peut plutôt soutenir que la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix possédait un statut constitutionnel seulement parce que les terres ont fait l'objet d'une nouvelle cession par instrument impérial.

Pour répondre à ce point, qui est le n{oe}ud de l'argumentation de la Colombie‑Britannique, je dois faire remarquer que la nouvelle cession de terres effectuée en 1930 englobait non seulement le bloc de terres dans le district de la rivière de la Paix, mais aussi le reste des terres non aliénées comprises dans la zone de chemin de fer. Bien que, dans le dernier cas, la concession ait clairement comporté des aspects constitutionnels, je ne suis pas porté à conférer, simplement par association, un statut constitutionnel au bloc de terres dans le district de la rivière de la Paix. C'est en raison de certaines terres faisant l'objet de la nouvelle cession de 1930 qu'il a fallu procéder par instrument impérial. Le fait que les autres terres ayant fait l'objet de cette cession aient peut‑être eu un caractère constitutionnel après 1930 renseigne peu sur ce qu'était la situation avant cette date. Les terres cédées conformément au texte clair de l'art. 11 étaient des terres «avoisinantes». La façon dont on a traité en 1930 le bloc de terres dans le district de la rivière de la Paix ne saurait changer le fait que ce bloc ne comporte pas de terres avoisinantes.

Qui plus est, même si j'étais porté à reconnaître un aspect constitutionnel au bloc de la rivière de la Paix, cela n'aiderait pas vraiment, à mon avis, la Colombie‑Britannique. L'article 11 prévoit une cession de terres; il envisage simplement une cession de terres «avoisinantes». S'il était nécessaire de dire que le bloc de la rivière de la Paix se trouvait visé par cette expression, je pourrais faire valoir que l'on savait généralement en 1871 que les terres situées le long d'une ligne de chemin de fer avaient une valeur reconnue. Je pourrais alors dire que l'art. 11 parlait de terres «avoisinantes» pour établir la valeur de l'opération foncière pour les deux parties. Ce raisonnement aurait nécessairement pour conséquence qu'une fois le parcours changé, une interprétation littérale du terme «avoisinantes» aurait contrecarré l'intention qui se dégageait de son inclusion. Donc, s'il avait été nécessaire de le faire et sous réserve de ce que j'affirme plus loin dans les présents motifs, j'aurais pu avoir recours à l'interprétation constitutionnelle par analogie à l'«arbre susceptible de croître» pour justifier la cession du bloc de terres dans le district de la rivière de la Paix: Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124 (C.P.).

Cependant, même cette application inutilement élargie du principe de l'arbre susceptible de croître possède à l'art. 11 une assise que j'ai déjà mentionnée: l'art. 11 envisage une cession de terres. Cependant, l'art. 11 ne prévoit aucune obligation d'exploiter le chemin de fer. Pour considérer que la Convention fédérale-provinciale de 1883 comporte une telle obligation, il faudrait concevoir un nouveau principe, quelque chose de plus qu'une interprétation par analogie à l'arbre susceptible de croître, ce que n'appuie pas le fait historique de la concession de terres dans le district de la rivière de la Paix.

Je n'ai pas besoin de justifier davantage la conclusion que la Convention fédérale‑provinciale de 1883 est venue mettre en {oe}uvre à certains égards le texte de l'art. 11. Ce n'est que dans cette mesure que je suis d'accord avec la Colombie‑Britannique pour dire que l'art. 11 constitue une disposition sommaire relativement à certaines questions foncières. L'article 11 n'est sommaire que parce qu'il fallait délimiter physiquement la zone de chemin de fer. L'article 11 n'est pas «sommaire» s'il implique l'ajout subséquent d'une structure qu'il ne définit pas. On sent que, selon cette interprétation que donne la Colombie-Britannique, une disposition sommaire ne détermine pas l'apparence du produit final. Toutefois, comme je vais l'analyser, bien que les arrangements de 1883 aient constitué une façon importante de donner un sens précis à l'art. 11, les parties ne pouvaient pas «clarifier» ce qui n'est pas compris dans l'art. 11, savoir l'obligation d'exploiter le chemin de fer.

On ne peut soutenir que le Canada ou la Colombie‑Britannique ignorait, en 1871, la distinction qui existe entre la construction et l'exploitation d'un chemin de fer. On trouve une comparaison utile dans les conditions qui ont régi l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard à la Confédération en 1873 (Conditions de l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 12); voir aussi la Loi constitutionnelle de 1982, annexe, no 6):

Que le gouvernement du Canada se chargera des dépenses occasionnées par les services suivants:

. . .

Un service convenable de bateaux à vapeur, transportant les malles et passagers, qui sera établi et maintenu entre l'Île et les côtes du Canada, l'été et l'hiver, assurant ainsi une communication continue entre l'Île et le chemin de fer Intercolonial, ainsi qu'avec le réseau des chemins de fer du Canada; [Je souligne.]

Dans l'arrêt La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, précité, la Cour d'appel fédérale a effectivement tenu pour acquis que cette disposition imposait clairement au Canada une obligation d'assurer un service, et la cour a seulement déterminé comment «continu» devait être ce service. Il existe un contraste frappant entre cette disposition et l'art. 11 applicable à la Colombie‑Britannique: où trouve‑t‑on dans l'art. 11 le renvoi à l'exploitation d'un service ferroviaire?

Bien que les dispositions constitutionnelles doivent être susceptibles d'évoluer, l'interprétation en la matière doit néanmoins commencer par l'examen du texte de la loi ou de la disposition constitutionnelle en cause. Dès 1883, dans l'arrêt Attorney-General of Ontario c. Mercer (1883), 8 App. Cas. 767 (C.P.), prononcé par le lord chancelier (le comte de Selborne), à la p. 778, on avait reconnu, en interprétant l'art. 109 de la Loi constitutionnelle de 1867, que:

[traduction] Il est bien établi en droit que chaque terme devrait, à première vue, être interprété dans son sens primaire et naturel, sauf si la matière ou le contexte nécessite qu'on lui attribue un sens secondaire ou plus restreint.

De même, parallèlement au développement de l'interprétation constitutionnelle par analogie à l'«arbre susceptible de croître» dans l'arrêt Edwards c. Attorney-General for Canada, précité, on a aussi affirmé qu' [traduction] «il s'agit de savoir non pas ce qu'on a supposément voulu dire, mais bien ce qu'on a dit» (le lord chancelier Sankey, à la p. 137). En passant, je ne voudrais pas que l'on croie que je me suis prononcé sur l'applicabilité des autres grands principes formulés dans l'arrêt Edwards à certaines conventions comme les Conditions de l'adhésion, qui visaient à résoudre des problèmes spécifiques.

Le processus d'interprétation proposé par la Colombie‑Britannique rejette le principe simple selon lequel il faut d'abord tenir compte du texte de la disposition à interpréter. Selon la Colombie‑Britannique, puisque certains aspects de l'art. 11 sont sommaires, il faut considérer comme ambiguë la totalité de l'obligation en matière ferroviaire. J'ai déjà fait remarquer que l'art. 11 n'est «sommaire» que dans un sens fort limité. Mais, même si une conception plus large était acceptable, ce que la Colombie‑Britannique nous invite à faire est d'aller au‑delà du texte de l'art. 11 de la Convention fédérale-provinciale de 1883, pour examiner la Loi fédérale et ensuite la convention Dunsmuir dans laquelle on finit par trouver une obligation d'exploiter.

Pour répondre à cette invitation de la Colombie‑Britannique, il est utile de citer l'arrêt Île‑du‑Prince‑Édouard (Ministre des Transports et des Travaux publics) c. Cie des chemins de fer nationaux du Canada, [1991] 1 C.F. 129 (C.A.). Cet arrêt portait sur les Conditions de l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, que j'ai déjà citées. On soutenait que le Canada avait l'obligation constitutionnelle de maintenir ou d'exploiter un service ferroviaire sur l'Île. J'ai affirmé, au nom de la Cour d'appel fédérale, aux pp. 136 et 137:

Je n'estime pas nécessaire de traiter de chacune des étapes astucieuses de l'interprétation des Conditions par lesquelles est passé l'appelant pour parvenir à sa destination constitutionnelle. Je dis ceci parce que les Conditions de l'adhésion n'exigent pas que le Canada exploite le chemin de fer sur l'Île‑du‑Prince‑Édouard ni qu'il maintienne et exploite une liaison ferroviaire entre le chemin de fer sur l'Île‑du‑Prince‑Édouard et le chemin de fer sur le continent. L'avocat de l'appelant en convient; il reconnaît également ce que les Conditions de l'adhésion disent expressément, c'est que le chemin de fer sur l'Île deviendra la propriété du Canada et que celui‑ci se chargera des dépenses occasionnées par un service qui assurera une communication continue entre l'Île et le chemin de fer Intercolonial et le réseau des chemins de fer du Canada.

À mon avis, ce que soutient l'appelant en réalité, c'est que les Conditions de l'adhésion ne sont pas claires à première vue, comme le démontrent ce qu'il appelle leur mauvaise rédaction, leur brièveté, leur mauvais agencement et ainsi de suite. Pour dissiper le doute, il faut découvrir une entente implicite à même les circonstances à l'époque et le comportement des parties depuis l'adoption des Conditions de l'adhésion. Je trouve cette approche plutôt dangereuse car elle peut facilement mener à une nouvelle rédaction des Conditions, voire à un réaménagement qui en fausserait les termes au profit de l'une des parties. Mais, essentiellement, je juge erronée l'approche de l'appelant parce que ce qui importe sûrement le plus, c'est le sens à donner aux mots choisis par les parties dans les Conditions de l'adhésion.

À cet égard, je n'estime pas que les mots choisis sont mal exprimés ou laissent par ailleurs à désirer. De fait, je crois que le sens et l'intention des Conditions pertinentes de l'adhésion sont clairs et que ces dernières expriment l'accord qu'envisageaient les parties. En d'autres termes, point n'est besoin de recourir aux règles d'interprétation des lois, aux éléments de preuve extrinsèques ou aux antécédents législatifs lorsque le libellé à l'étude est clair.

De même, j'estime qu'on peut assez facilement répondre à l'argument avancé par la Colombie‑Britannique. L'article 11 est clair à première vue: il impose au Canada une obligation de construire et non une obligation d'exploiter.

J'ajoute, en passant, que la Colombie‑Britannique ne peut se fonder sur ma remarque incidente dans l'arrêt de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (à la p. 139), voulant que «[s]i l'on avait voulu que le Canada exploite le chemin de fer à perpétuité, on l'aurait dit en des termes clairs comme ce fut le cas, ainsi que l'a souligné l'avocat du CN, dans la convention de 1883 relative au chemin de fer de la Colombie‑Britannique». De toute évidence, cette remarque n'était pas nécessaire pour régler le litige et, même en tant que remarque incidente, elle est nuancée puisque j'ai aussi affirmé (note 14, à la p. 139): «Sans faire de commentaires sur la justesse de cette décision [du juge en chef Esson sur la première requête], je soulignerais que les faits et les libellés des textes législatifs pertinents sont substantiellement différents de ceux qui nous concernent en l'espèce». En outre, ce commentaire laisse seulement entendre que si on avait voulu que le chemin de fer soit exploité à perpétuité lors de l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard à la Confédération, on aurait pu utiliser dans les Conditions de l'adhésion des termes du genre de ceux utilisés dans la convention Dunsmuir. Le commentaire ne porte aucunement sur la question de savoir si la convention Dunsmuir a elle‑même un statut constitutionnel.

La Colombie‑Britannique soutient ensuite que l'art. 11 doit recevoir une interprétation plus large puisque, dès 1883, le Canada avait manqué aux obligations que lui imposait cette disposition. Il est évident que le Canada était en défaut. Aux termes de l'art. 11, la construction du chemin de fer devait commencer dans les deux années qui ont suivi 1871 et être achevée dans les dix années suivantes. Comme en témoigne la simple existence de la Convention fédérale-provinciale de 1883, ni l'un ni l'autre de ces échéanciers n'a été respecté.

À mon avis, il est également clair que les retards dans la construction ont donné lieu à des récriminations légitimes de la part de la Colombie‑Britannique, puisque la colonisation et le développement de cette province étaient étroitement associés aux concessions de terres envisagées par l'art. 11. Les Carnarvon Papers, publiés par la province en 1880, témoignent amplement des préoccupations de la Colombie‑Britannique quant au retard. Je souligne, en particulier, que l'Assemblée législative de la Colombie‑Britannique avait demandé en 1878 le droit de [traduction] «se retirer de l'Union» (Carnarvon Papers, no 198) dans l'éventualité où la proposition soumise par lord Carnarvon en 1874 ne permettrait pas de répondre aux récriminations de la Colombie‑Britannique.

Je ne fais pas abstraction de l'affirmation maintes fois répétée dans les motifs de la Cour d'appel, savoir que les arrangements de 1883 étaient l'aboutissement d'efforts de création d'un pays. Toutefois, je dois carrément affirmer que ces arrangements ne pouvaient créer des obligations de nature constitutionnelle, sauf si elles étaient déjà spécifiquement envisagées par le texte de l'art. 11. Prétendre le contraire revient à soutenir que la Colombie‑Britannique et le Canada pouvaient, en 1883, s'entendre unilatéralement sur une modification de la Constitution et la mettre à exécution.

La manière dont la Constitution canadienne aurait pu être modifiée en 1883 est bien connue en droit ou devrait l'être. Il va sans dire que, de nos jours, le gouvernement fédéral et tout gouvernement provincial concerné peuvent, en vertu de l'art. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982, s'entendre sur des modifications de la Constitution qui ne touchent aucune autre province. De même, après 1949, il était possible de modifier la Loi constitutionnelle de 1867 sans le consentement du Parlement impérial s'il s'agissait d'une modification touchant un pouvoir purement fédéral: Acte de l'Amérique du Nord britannique (no 2), 1949 (R.-U.), 13 Geo. 6, ch. 81 (reproduit dans L.R.C. (1985), App. II, no 33), abrogé par la Loi constitutionnelle de 1982, par. 53(1), et annexe, no 22; voir Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54. Mais de toute évidence, avant 1949, les modifications de la Constitution nécessitaient la participation du Parlement impérial puisque la Loi constitutionnelle de 1867 (alors l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867) était une loi de ce parlement. Pour une justification de cette simple affirmation, voir le Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, précité, à la p. 60, et Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, à la p. 802.

Je suis quelque peu déconcerté par l'argument selon lequel le Canada et la Colombie‑Britannique auraient pu, en 1883, conclure unilatéralement une entente de «nature constitutionnelle» qui n'était pas spécifiquement nécessaire à la clarification du texte sommaire de l'art. 11. Comme je l'ai déjà fait remarquer, je ne doute aucunement de l'importance de la Convention fédérale‑provinciale de 1883 dans le processus de création du pays. Comme l'a reconnu le Conseil privé, dans le Renvoi E & N, [traduction] «toute l'entente aurait échoué» (p. 108) si les parties avaient refusé d'édicter leurs obligations respectives dans la Loi fédérale et la Loi provinciale. Cependant, reconnaître que la création du pays était en cause revient à reconnaître un fait historique et non un fait de nature constitutionnelle. Toutes les modifications constitutionnelles peuvent forcément être considérées comme des actes de création d'un pays. Cependant, tous les actes de création d'un pays n'acquièrent pas forcément un statut constitutionnel.

En fait, si je comprends bien, les arrangements de 1883 ont réglé un différend en matière constitutionnelle, mais ce règlement était en partie de nature constitutionnelle et en partie de nature politique. On a déjà examiné le volet constitutionnel principal, c'est‑à‑dire la mise à exécution des obligations prévues à l'art. 11 par le règlement des questions de concession de terres. Le volet politique comprend tout simplement tout ce qui n'est pas spécifiquement envisagé par l'art. 11 des Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique. Par exemple, je classerais dans cette dernière catégorie la contribution de 750 000 $ du Canada pour la construction de la ligne de chemin de fer de l'Île: voir l'al. (e.) de la Convention fédérale-provinciale de 1883 ainsi que l'art. 3 de la Loi fédérale. Comme l'a reconnu le juge Rand dans le Renvoi E & N, il y a effectivement eu, en 1883, [traduction] «des récriminations légitimes de la part de la province» (p. 436), mais les arrangements qui ont suivi étaient en majeure partie [traduction] «des arrangements politiques à incorporer dans des lois» (p. 439).

Je conclus donc que si le Canada avait, en 1883, l'obligation d'exploiter la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver, cette obligation émanait seulement d'un compromis politique destiné à résoudre une impasse constitutionnelle. Cela ne veut pas dire que les arrangements de 1883 manquaient de stabilité ou d'importance. On n'a qu'à examiner les ententes en matière de perception d'impôt qui ont existé et qui continuent d'exister entre le gouvernement fédéral et les provinces canadiennes pour se rendre compte que, parfois, des arrangements politiques très stables n'ont pas de statut constitutionnel: voir G. V. La Forest, The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution (2e éd. 1981), à la p. 28.

En d'autres termes, je n'accorde aucune valeur à un argument fondé sur la Constitution, qui ne repose pas sur le texte même de la Constitution. Ce serait élargir considérablement la portée du droit constitutionnel que d'affirmer qu'en résolvant l'impasse constitutionnelle qui existait en 1883, la Colombie‑Britannique et le Canada ne pouvaient que réagir à ce texte. Comme l'a reconnu le professeur Hogg dans Constitutional Law of Canada (3e éd. 1992), à la p. 9:

[traduction] La définition de l'expression «Constitution du Canada» au par. 52(2) est précédée du terme «comprend». En général, dans les lois canadiennes, le terme «comprend» indique que la définition n'est pas exhaustive. Le terme «désigne» précède habituellement une définition exhaustive. Cependant, compte tenu de la spécificité de la liste des textes législatifs et décrets, et des graves conséquences (savoir la primauté et la constitutionnalisation . . .) de l'inclusion d'autres instruments, il est certain qu'aucun tribunal n'aurait l'audace de faire des ajouts à la liste des 30 instruments énoncés dans l'annexe. En conséquence, il semble seulement réaliste de considérer la définition comme exhaustive, même si elle omet de nombreux instruments importants pour le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux. Par exemple, la définition ne mentionne pas les instruments antérieurs à 1867 qui régissaient le territoire qui fait maintenant partie de l'Ontario et du Québec: la Proclamation royale de 1763, l'Acte de Québec de 1774, la Loi constitutionnelle de 1791 et l'Acte d'Union de 1840. Sont également exclus des instruments antérieurs à 1867, toujours en vigueur: les constitutions de la Nouvelle‑Écosse (1749), de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (1769), du Nouveau‑Brunswick (1784), de Terre‑Neuve (1832) et de la Colombie‑Britannique (1866).

L'argument de la Colombie‑Britannique va à l'encontre de la notion de bon sens formulée par le professeur Hogg. Puisque le texte des Conditions de l'adhésion ne laisse aucunement entendre que le Canada a une obligation constitutionnelle continue d'exploiter la ligne ferroviaire de l'Île, la Colombie‑Britannique ne saurait soutenir qu'une telle obligation, formulée dans un autre instrument qui n'est pas lui-même constitutionnel, a d'une manière ou d'une autre acquis un statut constitutionnel. Il n'est certes pas nécessaire d'écarter complètement la possibilité que des documents non énumérés au par. 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1982 puissent quand même être considérés comme constitutionnels dans certains contextes. Cette question n'a pas à être tranchée en l'espèce.

Ces commentaires suffisent pour trancher la première question. J'estime néanmoins nécessaire de répondre à certains arguments fondés sur la jurisprudence en raison de l'importance qui leur a été accordée devant les tribunaux d'instance inférieure. En particulier, on a invoqué amplement l'Arrêt sur les métaux précieux et le Renvoi E & N, précités. Je vais les commenter à tour de rôle.

Dans l'Arrêt sur les métaux précieux, la controverse portait sur la nature de la concession foncière visée par la Loi provinciale et, en particulier, l'art. 2 de cette loi qui mettait à exécution l'obligation de la Colombie‑Britannique de céder une bande de terre avoisinante au sens de l'art. 11 des Conditions de l'adhésion. La Colombie‑Britannique et le Canada ont, dans un renvoi, demandé aux tribunaux de déterminer qui était propriétaire des métaux précieux situés sous la zone de chemin de fer. Ce qu'il fallait décider précisément c'était si la concession faite par la Colombie‑Britannique au Canada était régie par la règle applicable aux concessions faites par Sa Majesté à des particuliers, selon laquelle [traduction] «dans le cas d'une concession foncière faite par Sa Majesté, il n'y aura transfert des métaux précieux que si l'intention de Sa Majesté qu'ils soient transférés a été exprimée nettement et clairement» (p. 357 R.C.S.).

Notre Cour a conclu que la règle régissant les concessions à des particuliers n'était pas applicable et elle a statué que la loi provinciale transférait au Canada les droits miniers. Cette affaire a donné lieu à deux décisions majoritaires. Le juge en chef Ritchie a accepté la qualification suivante de la concession (aux pp. 357 et 358):

[traduction] Il ne faut pas considérer qu'il s'agit d'une opération entre l'État et un particulier ni d'une opération régie par les principes applicables aux transferts entre particuliers. Il s'agissait d'un arrangement législatif entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de la Colombie‑Britannique, qui visait à régler une question constitutionnelle entre les deux gouvernements, ou plutôt qui visait à mettre à exécution l'entente constitutionnelle en vertu de laquelle la Colombie‑Britannique a adhéré au Dominion du Canada, et dans le cadre duquel, le gouvernement de la Colombie‑Britannique a cédé au Dominion du Canada [. . .] tout droit sur certaines terres publiques qu'il détenait [. . .]; la province de la Colombie‑Britannique avait, par un texte de loi, transféré ou cédé au Dominion du Canada son droit sur les terres publiques en cause, lesquelles seraient gérées et administrées par le gouvernement fédéral de la même manière qu'aurait pu le faire le gouvernement de la province si cette loi n'avait pas été adoptée, et à mon avis, ce transfert a le même effet que si l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, plutôt que de déclarer que les diverses provinces devraient conserver la propriété de leurs terres publiques respectives [. . .] et que toutes leurs terres devraient continuer de leur appartenir, renfermait une exception relativement à certaines parties de ces terres publiques qui devraient appartenir au gouvernement fédéral. [Je souligne.]

Le juge Gwynne (avec l'appui du juge Taschereau) est arrivé à la même conclusion, affirmant que l'élément factuel déterminant était l'intention de la Colombie‑Britannique et du Canada à l'époque. Pour les fins de l'art. 11, le juge Gwynne a considéré que le Canada et la Colombie‑Britannique pouvaient être comparés à des acteurs indépendants sur la scène internationale. Il affirme, aux pp. 372 et 373:

[traduction] Étant donné que l'opération ainsi autorisée tenait de la nature d'un traité entre ces deux organismes indépendants [. . .] il faut considérer le dossier comme s'il s'agissait non pas d'une concession de terres faite par Sa Majesté à l'un de ses sujets, mais bien d'un traité entre deux parties contractantes indépendantes, sur la seule foi de quoi la province de la Colombie‑Britannique a été admise dans le Dominion du Canada, et qui s'est vu conférer la force d'une loi du parlement par l'Acte de l'Amérique du Nord britannique.

Le juge Gwynne a conclu que les parties doivent avoir voulu que le Canada exerce un contrôle total sur la zone de chemin de fer afin [traduction] «de mettre à exécution la condition à laquelle la Colombie‑Britannique a été admise dans l'union» (p. 386).

Dans des motifs fort brefs, lord Watson a infirmé la décision de notre Cour. Il n'était manifestement pas d'accord avec le juge Gwynne pour dire que l'art. 11 renfermait un pouvoir de conclure une sorte de traité. Il affirme, aux pp. 303 et 304:

[traduction] Si l'art. 11 des Conditions de l'adhésion avait constitué un traité indépendant entre les deux gouvernements, dans lequel on aurait de toute évidence envisagé la cession au gouvernement fédéral par la province de tous ses droits sur les terres formant la zone de chemin de fer, qu'il s'agisse de droits découlant d'une prérogative royale ou de droits en matière territoriale, la Cour suprême n'aurait pu conclure autrement qu'elle l'a fait. Toutefois, leurs seigneuries sont incapables de percevoir ses dispositions sous cet angle. L'article 11 ne leur paraît pas constituer une entente distincte et indépendante. Il fait partie d'un arrangement législatif général, dont la disposition principale prévoit que la Colombie‑Britannique conserve, au moment de son admission dans la Fédération, tous les droits et intérêts qui lui ont été attribués par l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867, qui régit le partage des biens et revenus provinciaux entre la province et le Dominion; l'article 11 ne constitue qu'une exception à ces dispositions. L'article en question ne porte pas sur les droits découlant d'une prérogative royale; il englobe simplement les conditions d'une opération commerciale en vertu de laquelle un palier de gouvernement s'est engagé à construire un chemin de fer, et l'autre, à accorder une subvention en cédant une partie de ses revenus territoriaux. [Je souligne.]

Lord Watson utilise dans ce passage des termes troublants. S'il a voulu dire que l'art. 11 constitue simplement une disposition commerciale et non constitutionnelle, il faut alors considérer que le Conseil privé a rendu une décision par inadvertance pour les motifs que j'ai déjà mentionnés. Alors, si lord Watson a commis pareille erreur, la Cour d'appel a eu raison de soutenir que le Conseil privé avait commis une [traduction] «grave erreur d'interprétation» (p. 302) de l'histoire constitutionnelle canadienne et le juge de première instance a eu raison de dire que le Conseil privé avait adopté une position [traduction] «rébarbative» (p. 358) à l'égard de l'art. 11 (en supposant sans en décider que, du point de vue de la stare decisis, l'un ou l'autre tribunal était suffisamment justifié d'ignorer l'autorité perçue du Conseil privé).

Quoi qu'il en soit, je préconise une interprétation plus libérale des motifs de lord Watson. Bien que celui‑ci ait conclu que l'art. 11 [traduction] «englobe simplement les conditions d'une opération commerciale», je ne crois pas qu'il a voulu dire que ces conditions n'avaient pas de statut constitutionnel en soi. Je crois plutôt que lord Watson a voulu circonscrire les motifs du juge Gwynne. Si on les interprète de façon libérale, ces motifs pourraient laisser entendre que l'art. 11 autorise la conclusion de traités non limitée par le texte même de l'art. 11. À mon avis, les propos de lord Watson se fondent sur l'art. 146 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui prévoit notamment que les Conditions de l'adhésion doivent être établies «conformément aux dispositions de la présente loi». En d'autres termes, le Canada et la Colombie‑Britannique n'auraient pu négocier une interprétation de l'art. 11, qui aurait été contraire à la Loi constitutionnelle de 1867 elle‑même, de manière à élargir indûment la portée des Conditions de l'adhésion.

Une telle interprétation nous permet de comprendre les motifs de lord Watson. Il s'est fondé sur son interprétation soi‑disant restrictive de l'art. 11 pour décider que le mot «terres» utilisé à l'art. 11 suggère seulement certains accessoires nécessaires des terres, comme les mines et les minéraux. Selon lord Watson, [traduction] «les jura regalia [les droits découlant de la prérogative royale] ne sont pas l'accessoire des terres» (p. 305). Lord Watson a ensuite examiné l'art. 11 dans le contexte de la Loi constitutionnelle de 1867 et, particulièrement, à la lumière du fait que les «redevances» appartiennent aux provinces en vertu de l'art. 109. Comme il n'existait aucune raison précise de supposer qu'on a voulu que les métaux précieux soient inclus dans le transfert de terres effectué par la province, on a donné à l'art. 109 un effet prééminent, sans doute à cause de l'art. 146 de la Loi constitutionnelle de 1867. Si l'on retourne au long extrait tiré des motifs de lord Watson, il devient tout à fait pertinent de relever la distinction entre les «droits découlant d'une prérogative royale [et les] droits en matière territoriale». À mon avis, si les redevances ont reçu, dans l'Arrêt sur les métaux précieux, le traitement exceptionnel que j'ai décrit, ce traitement serait tout à fait compatible avec la façon dont le Conseil privé a abordé le sujet: voir G. V. La Forest, Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution (1969), aux pp. 79 à 83.

Toutefois, quelle que soit l'opinion adoptée quant à la décision du Conseil privé dans l'Arrêt sur les métaux précieux, il devrait être évident que cet arrêt n'est d'aucun secours pour la Colombie‑Britannique. En ce qui concerne le type de questions foncières analysées dans cet arrêt, j'ai déjà reconnu que les arrangements de 1883 «mett[aient] à exécution l'entente constitutionnelle» qui ressortait des Conditions de l'adhésion, comme le juge en chef Ritchie l'a affirmé dans l'arrêt de notre Cour. Les arrangements de 1883 mettaient en {oe}uvre les conditions de 1871. Cependant, dans la mesure où les parties ou les tribunaux d'instance inférieure se demandent si l'Arrêt sur les métaux précieux établit que les arrangements de 1883 sont en totalité de nature constitutionnelle, ils commettent une erreur sur le plan logique. Il est erroné de supposer que ces arrangements étaient soit en totalité axés sur la mise en {oe}uvre de textes constitutionnels, soit en totalité axés sur le commerce.

Le Renvoi E & N portait sur l'art. 22 de la Loi provinciale de la Colombie‑Britannique, qui prévoyait ceci:

[traduction] 22. Les terres que la compagnie doit acquérir du gouvernement fédéral pour la construction du chemin de fer sont exemptées d'impôt, sauf si la compagnie les utilise à d'autres fins, ou encore si elles sont louées, occupées, vendues ou cédées.

À la suite d'une Commission chargée en 1945 d'examiner la question des ressources forestières de la Colombie‑Britannique et des textes législatifs s'y rapportant, on a demandé aux tribunaux de déterminer si la Colombie‑Britannique pouvait assujettir la Compagnie E & N à une certaine forme d'impôt. De nombreuses questions ont alors dû être examinées, mais, pour les fins du présent pourvoi, il suffit de préciser que les tribunaux étaient appelés à déterminer si la Colombie‑Britannique et la Compagnie E & N se trouvaient liées par un contrat relativement à l'obligation imposée à l'art. 22.

Dans les motifs de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, il ne faut prêter attention qu'à l'opinion du juge O'Halloran. Le juge a conclu qu'il n'y avait pas entre la Compagnie E & N et la Colombie‑Britannique de lien de droit contractuel pertinent en ce qui concernait la question de la taxation. Il a conclu que la convention Dunsmuir était un contrat entre le Canada et le consortium Dunsmuir (plus tard la Compagnie E & N), et que la Convention fédérale-provinciale de 1883 (ainsi que la Loi fédérale et la Loi provinciale) comportait une entente entre le Canada et la Colombie‑Britannique. Le juge O'Halloran a expressément rejeté l'argument selon lequel l'art. 22 de la Loi provinciale pouvait être considéré comme une offre faite par la Colombie‑Britannique à la Compagnie E & N, que cette dernière a acceptée en construisant la ligne de chemin de fer. Sur ce point, il dit (à la p. 1888):

[traduction] À mon avis, [. . .] «l'avant‑projet de loi» provincial comprenant l'art. 22 [. . .] ne constituait pas une offre faite aux entrepreneurs par la province, mais constituait, à vrai dire d'après l'histoire, une acceptation par la province de l'offre que le Dominion lui avait faite [. . .]; le Dominion a ensuite présenté cette acceptation aux entrepreneurs [. . .] pour les inciter à conclure avec le gouvernement de l'époque l'entente pour la construction du chemin de fer, ainsi qu'à titre de garantie offerte aux entrepreneurs que le Dominion pouvait exécuter et exécuterait les conditions de l'entente négociée avec eux.

Comme autre point d'analyse, le juge O'Halloran a examiné de façon assez détaillée les rapports entre le Canada, la Colombie‑Britannique et les entrepreneurs ferroviaires. Il n'était pas d'accord avec l'idée que la Colombie‑Britannique avait fait directement affaire avec les entrepreneurs ferroviaires (à la p. 1889):

[traduction] En vertu des Conditions de l'adhésion, le Dominion avait l'obligation de garantir la construction du chemin de fer, comme en témoigne l'offre qu'il a faite à la Province le 5 mai 1883. Depuis 1871, la Province avait fermement exigé du Dominion qu'il s'acquitte de cette obligation et il est incompatible avec le contexte historique et la tournure des événements de soutenir maintenant que la Province a soudainement, en 1883, adopté une ligne de conduite qui aurait dégagé le Dominion de cette obligation.

Dans le même sens, le juge O'Halloran a examiné si les entrepreneurs croyaient eux‑mêmes négocier directement avec la Colombie‑Britannique. Il dit (à la p. 1892):

[traduction] Dans le contexte historique des événements survenus, les entrepreneurs n'étaient pas sans savoir que la Province ne pouvait assumer la responsabilité de la construction du chemin de fer, puisque c'était le Dominion qui était tenu de le faire en vertu des Conditions de l'adhésion, et que l'inexécution de cette obligation avait été à l'origine de beaucoup d'amertume et d'agitation dans la Province. D'ailleurs, il était clair pour les entrepreneurs que le Dominion concluait avec eux un contrat en tant que mandant et non en tant que mandataire ou fiduciaire de la Province.

Le juge O'Halloran a conclu que la Colombie‑Britannique avait fait affaire seulement avec le Canada, qu'elle avait donné au Canada ce qu'il voulait pour les entrepreneurs ferroviaires et qu'elle n'avait pas traité avec les entrepreneurs.

Notre Cour a infirmé l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique et conclu à l'existence d'un contrat, bien que trois juges aient rédigé des motifs plutôt complexes et que plusieurs observations incidentes aient été formulées.

Le juge Locke (avec l'appui du juge Kerwin) a jugé impossible de conclure à l'existence d'un rapport contractuel entre la Colombie‑Britannique et l'entrepreneur proposé (c.‑à‑d. le consortium Dunsmuir) à partir des négociations qui ont précédé l'adoption de la Loi provinciale. Toutefois, il a pu conclure à l'existence d'un contrat entre la province et la Compagnie E & N en raison de la Loi provinciale elle‑même. Le juge Locke a affirmé que la Compagnie E & N devait, conformément à l'art. 9 de cette loi, procéder [traduction] «au tracé, à la construction, à l'équipement, à l'entretien et à l'exploitation» de la ligne de chemin de fer. Il a associé cette obligation à l'art. 27 qui prévoit que la Compagnie E & N [traduction] «est liée par tout contrat ou toute convention se rattachant à la construction de la ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo, devant être conclu» entre le consortium Dunsmuir et le Canada. Le Canada était perçu comme un fiduciaire qui transmettait à l'entrepreneur la contrepartie de la Colombie‑Britannique. Pour ce motif, la Compagnie E & N pouvait se prévaloir de l'exemption d'impôt.

Il est remarquable que le juge Locke ait considéré que la capacité de la Compagnie E & N de faire valoir l'exemption d'impôt avait pour contrepartie la capacité de la Colombie‑Britannique de forcer la Compagnie à exploiter la ligne ferroviaire. Il affirme (aux pp. 422 et 423):

[traduction] . . . il est clair que c'est ce qu'on voulait car, autrement, la compagnie ferroviaire aurait pu construire la ligne de chemin de fer afin d'obtenir les précieuses subventions et en cesser l'exploitation si elle se révélait non rentable. [. . .] Si je comprends bien, l'obligation que la province avait, en vertu de la Loi, d'exempter les terres d'impôt aux conditions prévues à l'art. 22, est perpétuelle de la même façon que les obligations qui incombaient à la compagnie de chemin de fer en vertu des art. 9 et 27 . . .

Plus loin, le juge Locke mentionne aussi que la Compagnie E & N était [traduction] «liée par l'engagement des entrepreneurs d'exploiter le chemin de fer [. . .] à perpétuité en raison de l'art. 27 de la [Loi provinciale]» (pp. 429 et 430). Il peut être utile de faire immédiatement deux remarques à ce sujet. Premièrement, le Conseil privé a infirmé l'interprétation que le juge Locke a donnée des événements survenus. Deuxièmement, ce qui est peut‑être encore plus important, l'obligation d'exploitation perpétuelle reconnue par le juge Locke était une obligation contractuelle que la Compagnie E & N avait envers la Colombie‑Britannique. Par conséquent, dans la mesure où l'intimé en l'espèce tente de trouver un appui de nature constitutionnelle dans cette affirmation, il doit échouer. D'une part, la prétendue obligation en cause n'incombait pas au Canada. D'autre part, comme l'a reconnu le juge Locke, le caractère légal du contrat qu'il a constaté pouvait être modifié à volonté par une loi de la Colombie‑Britannique (p. 423). De toute évidence, s'il existait une obligation constitutionnelle perpétuelle, la Colombie‑Britannique n'aurait pas la capacité de la modifier à son gré. De plus, comme on n'a avancé aucune notion du droit des contrats en l'espèce, je n'ai pas à analyser davantage ces notions.

Dans le Renvoi E & N, le juge Rand, à l'instar du juge Locke, a conclu qu'un contrat avait résulté de l'adoption de la Loi provinciale et non des négociations préalables. Tout comme le juge Locke, le juge Rand a reconnu que les arrangements pouvaient être abrogés par la législature provinciale (pp. 438 et 439). Ce qui nous intéresse davantage pour les fins du présent pourvoi est le fait que le juge Rand a expressément désapprouvé l'approche constitutionnelle adoptée par le juge O'Halloran de la Cour d'appel. En concluant que les entrepreneurs traitaient avec le Canada et non avec la Colombie‑Britannique, le juge O'Halloran avait adopté le point de vue selon lequel le Canada avait assumé une obligation, fondée sur l'art. 11, de garantir la construction du chemin de fer de l'Île, et il a déduit que la Colombie‑Britannique n'aurait pas traité directement avec les entrepreneurs (ou vice versa) de crainte d'atténuer cette obligation. Toutefois, le juge Rand affirme (aux pp. 435 et 436):

[traduction] Il ne serait pas non plus avantageux d'examiner le point de vue constitutionnel sur lequel les juges O'Halloran et Bird se sont essentiellement fondés, savoir que la construction du chemin de fer de l'Île était une obligation du Dominion en vertu des conditions d'adhésion: même en se servant de cela comme hypothèse initiale, les conclusions auxquelles nous amènent les questions posées ne sont pas sensiblement touchées, d'après mon interprétation de l'ensemble de l'entente.

De même, pour le juge Kellock, un contrat a été conclu dans la mesure où le Canada a agi à titre de fiduciaire et la Colombie‑Britannique, à titre de bénéficiaire. Il est intéressant de noter que le juge Kellock a déduit, du fait que lord Watson avait décrit l'art. 11 comme une [traduction] «opération commerciale» (p. 452), que la Loi provinciale comportait un contrat. Enfin, le juge Estey a lui aussi conclu à l'existence d'un contrat dans l'ensemble législatif.

Par contre, le Conseil privé a carrément rejeté l'argument de l'existence d'un contrat. Sur ce point, il importe de signaler que lord Greene a adopté le point de vue du juge O'Halloran de la Cour d'appel (à la p. 107):

[traduction] Le juge O'Halloran de la Cour d'appel est arrivé à la conclusion qu'il n'existait pas de relation contractuelle entre la province et les entrepreneurs ou la compagnie de chemin de fer. Leurs Seigneuries souscrivent à cette conclusion et au raisonnement sur lequel elle repose.

Bien que le Conseil privé ait accepté que l'art. 22 de la Loi provinciale était indispensable à l'arrangement de 1883, il n'a conclu à l'existence d'aucune intention de conclure un contrat. Lord Greene a, en particulier, rejeté l'idée que la Colombie‑Britannique aurait eu [traduction] «une intention de nature contractuelle, savoir que [l'art. 22 de la Loi provinciale], une fois adopté, devrait demeurer dans le code» (p. 108).

Le Renvoi E & N est pertinent en l'espèce parce que la Colombie‑Britannique soutient que, lorsqu'il a souscrit au raisonnement du juge O'Halloran de la Cour d'appel, lord Greene a adopté l'ensemble de ce raisonnement, y compris sa qualification de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver comme étant une ligne de chemin de fer visée par l'art. 11. Je suis d'avis que cet argument pose plusieurs problèmes que je vais examiner à tour de rôle.

Premièrement, le Conseil privé n'a pas adopté sans réserve les motifs du juge O'Halloran dans le Renvoi E & N. Lord Greene a simplement souscrit à la conclusion en matière de droit des contrats du juge O'Halloran [traduction] «et au raisonnement sur lequel elle repose» (précité, à la p. 107). Il est loin d'être évident que les remarques que le juge O'Halloran a faites au sujet de l'art. 11 étaient nécessaires pour arriver à sa conclusion en matière de droit des contrats, étant donné que son interprétation de la Constitution venait simplement appuyer son analyse factuelle de l'intention des parties en 1883. Par ailleurs, même si l'on suppose que la ligne de chemin de fer se trouvait visée par l'art. 11, le juge O'Halloran a simplement examiné le statut constitutionnel de l'obligation de construction du chemin de fer sur l'île de Vancouver. La preuve de ce statut n'appuierait pas la position de la Colombie‑Britannique relativement à l'existence d'une obligation d'exploitation.

Deuxièmement, dans le Renvoi E & N, le juge Rand de notre Cour affirme qu'il «ne serait pas [. . .] avantageux» (précité, à la p. 435) de se fonder sur la prémisse constitutionnelle du juge O'Halloran. Si le Conseil privé a voulu faire abstraction de cette affirmation on ne peut plus claire, il serait étrange, selon moi, que l'arrêt du Conseil privé n'en reconnaisse pas l'existence.

Enfin, quoique cela ne soit pas utile à ma décision, je doute quelque peu que l'on puisse considérer la ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo comme visée par l'art. 11. Cette ligne n'est certainement pas une ligne qui relie au «réseau des chemins de fer canadiens» au sens de l'art. 11, et il me serait difficile d'expliquer certains faits de la présente affaire en disant que la ligne est visée par l'art. 11. Sans entreprendre une analyse détaillée de ce point, je citerai simplement la différence qui existe entre le texte de l'al. (e.) de la convention fédérale-provinciale prévue qui a été adoptée comme préambule de la loi intitulée An Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1883, ch. 14, et l'al. (e.) de la Convention fédérale-provinciale de 1883 qui a été effectivement conclue. J'affirme également qu'il pourrait être difficile d'expliquer par un point de vue contraire les arrêts McGregor c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1907] A.C. 462 (C.P.), et Burrard Power Co. c. The King, [1911] A.C. 87 (C.P.). J'aurais cru qu'une ligne de chemin de fer visée par l'art. 11 aurait par le fait même, à titre d'entreprise interprovinciale, relevé de la compétence législative fédérale en raison de l'al. 92(10)a) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il est difficile de comprendre pourquoi le Canada aurait déclaré que la ligne de chemin de fer est une entreprise à l'avantage général du Canada dans la Loi déclaratoire de 1905 si elle avait toujours relevé de la compétence législative fédérale. Il va sans dire qu'aucun de ces points n'écarte l'importance de la ligne ferroviaire de l'Île comme entreprise de création du pays.

En conséquence, la jurisprudence ne va nullement à l'encontre des conclusions auxquelles je suis déjà arrivé. Je répète que le Canada n'a envers la Colombie‑Britannique aucune obligation constitutionnelle relativement à la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi sur ce point et d'infirmer le jugement déclaratoire contraire qui a été rendu par la Cour d'appel.

B. La question d'interprétation législative

Il sera utile de décrire précisément, au départ, la question d'interprétation législative soulevée. Conformément aux art. 3 et 7 de la Loi sur les chemins de fer fédérale, une «loi spéciale» reçoit le traitement spécial suivant:

3. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi:

a) cette dernière s'interprète comme étant incorporée à la loi spéciale;

b) lorsque les dispositions de la présente loi et celles d'une loi spéciale du Parlement se rapportent aux mêmes matières, les dispositions de la loi spéciale l'emportent sur les dispositions de la présente loi, dans la mesure nécessaire pour donner effet à cette loi spéciale.

7. Lorsque le Parlement déclare, par une loi, qu'un chemin de fer, dont la construction ou l'exploitation est autorisée par une loi spéciale de la législature d'une province, constitue un ouvrage à l'avantage général du Canada, la présente loi s'applique à ce chemin de fer et à la compagnie qui le construit ou qui l'exploite, à l'exclusion des dispositions de cette loi spéciale qui sont incompatibles avec la présente loi, et aux lieu et place de toute loi générale de la province concernant les chemins de fer.

Le paragraphe 2(1) de la Loi sur les chemins de fer définit ainsi l'expression «loi spéciale»:

«loi spéciale» Relativement à un chemin de fer, toute loi en vertu de laquelle la compagnie est autorisée à construire ou à exploiter un chemin de fer, ou toute loi édictée spécialement au sujet de ce chemin de fer . . .

Il est assez clair que la Loi fédérale, la Loi provinciale, la Loi déclaratoire de 1905 et la Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912 doivent toutes être considérées comme des «lois spéciales», au moins dans la mesure où chacune a été édictée «spécialement au sujet» de la ligne de chemin de fer E & N.

Ainsi, on soutient que, compte tenu de l'al. 3(1)b), si on pouvait trouver dans l'une ou l'autre des «lois spéciales» fédérales susmentionnées une disposition prescrivant l'«exploitation sans interruption», pareille disposition ne saurait être contredite par la Loi sur les chemins de fer. Conformément à l'al. 3(1)b), la disposition de la «loi spéciale» aurait préséance et la suppression du service ne pourrait se faire au moyen des dispositions de la Loi sur les chemins de fer. En définitive, on soutient que le Parlement doit adopter une loi spéciale pour ordonner la suppression du service de trains de voyageurs sur l'Île.

De même, compte tenu de l'art. 7, on soutient que si on peut trouver une disposition prescrivant l'«exploitation sans interruption» dans la «loi spéciale» provinciale susmentionnée, pareille disposition s'appliquerait sauf si notre Cour était d'avis que la loi spéciale est incompatible avec la Loi sur les chemins de fer. Il n'y a pas de doute, naturellement, que le chemin de fer E & N a été déclaré ouvrage à l'avantage général du Canada comme l'envisage l'art. 7. On soutient ensuite, pour ce qui est de l'al. 3(1)a), que la Loi sur les chemins de fer autorise la délivrance d'ordonnances de suppression du service et qu'il faut interpréter toute loi spéciale prescrivant l'«exploitation sans interruption» conformément à la Loi sur les chemins de fer. On affirme qu'il n'existe pas nécessairement d'incompatibilité entre une loi qui autorise la suppression d'un service et une autre qui prescrit l'exploitation sans interruption.

En l'espèce, deux dispositions différentes prescrivent l'«exploitation sans interruption». La première se trouve, comme je l'ai déjà mentionné, dans la convention Dunsmuir qui est annexée à la Loi fédérale. La deuxième, qui se trouve dans une entente annexée à la Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912, se rapporte seulement au prolongement de la ligne entre Nanaïmo et Courtenay. Je vais maintenant examiner si ces deux dispositions peuvent permettre de contourner l'application générale de la Loi sur les chemins de fer.

Cependant, je prends le temps de faire remarquer que l'on ne s'est pas vraiment efforcé d'examiner si, dans ce contexte, l'expression «sans interruption» («continuously») devrait être interprétée dans son sens strict, ou s'il n'y aurait pas lieu de lui donner le sens de «continuellement» («continually»), lequel terme peut signifier «fait sur une base régulière», alors que l'expression «sans interruption» implique que quelque chose sera «fait à perpétuité» ou «fait sans relâche». Puisque cette question ne se présentera plus, j'estime opportun de faire la remarque suivante: en l'absence d'un contexte impératif (comme celui qui existait dans l'affaire La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l'Île-du-Prince-Édouard, précitée), je serais peu disposé à reconnaître l'existence d'une véritable obligation perpétuelle dans le cas où le contexte exigerait quelque chose de moins.

Pour revenir au problème qui nous occupe, l'argument de la Colombie‑Britannique relatif à la convention Dunsmuir se heurte à un obstacle important: pour que les obligations d'«exploitation sans interruption», que l'on trouve dans la convention Dunsmuir, aient une importance quelconque, elles doivent faire partie d'une «loi spéciale». La Colombie‑Britannique doit donc prouver que la Loi fédérale confère force de loi à son annexe, la convention Dunsmuir, de sorte que les dispositions de cette convention soient en réalité des dispositions de la loi elle‑même.

La Cour d'appel a examiné un certain nombre de décisions avant de conclure qu'on a voulu que la convention Dunsmuir fasse partie de la Loi fédérale. Je ne juge pas nécessaire d'examiner toutes ces décisions, étant donné particulièrement que, sous réserve de ce qui suit, je ne conteste pas l'examen qu'en a fait la Cour d'appel.

Contrairement à la Cour d'appel, je juge intéressant l'arrêt de notre Cour Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105. Il suffit, pour les fins du présent pourvoi, de reproduire les dispositions législatives suivantes qui étaient alors en litige (S.C. 1924, ch. 84, art. 1 et 2):

1. Le traité énoncé à l'Annexe de la présente loi [. . .] est ratifié et confirmé, et les parties à ce traité sont par la présente loi autorisées à remplir leurs obligations respectives et à exercer leurs privilèges respectifs en vertu de ce traité.

2. Par dérogation aux dispositions de la Loi des chemins de fer, 1919, [. . .] les taux de passage sur le réseau de transport de la Compagnie du chemin de fer électrique d'Ottawa, tels qu'établis par ledit traité, ne doivent pas être changés avant le treizième jour d'août 1928 [. . .] et, par la suite, tout changement de ces taux de passage doit être subordonné aux termes et conditions dudit traité.

Cinq juges ont pris part à la décision Ottawa Electric, mais seulement quatre, dans trois ensembles de motifs, ont déterminé le statut du traité mentionné dans les dispositions précitées.

Lorsqu'il a examiné le texte de l'art. 1 de la loi en question, le juge en chef Rinfret (avec l'appui du juge Taschereau) est arrivé à la conclusion suivante (à la p. 117):

[traduction] . . . bien que «ratifié et confirmé» par l'art. 1, le traité n'a pas été incorporé dans la Loi. Cet article a pour objet de valider le traité et de préciser que «les parties à ce traité sont par la présente loi autorisées à remplir leurs obligations respectives et à exercer leurs privilèges respectifs en vertu de ce traité». À remarquer qu'il s'agit de l'autorisation de remplir les obligations et d'exercer les privilèges prévus dans la Loi et, en conséquence, dans le traité. Aucun pouvoir ni aucune autorisation ne sont ajoutés au traité lui‑même.

Le juge Rand a été aussi clair en concluant le contraire. Il affirme (à la p. 126): [traduction] «Je ne doute guère que les dispositions relatives aux taux de passage et les pouvoirs de la Commission en cette matière ont fait l'objet d'un texte législatif». Enfin, le juge Kerwin a cité les deux dispositions législatives reproduites plus haut et fait les commentaires suivants (à la p. 122):

[traduction] Cependant, la disposition prévoyant que «les taux de passage [. . .] ne doivent pas être changés [. . .] par la Commission des chemins de fer du Canada», conjuguée à la dernière partie de l'art. 2 «et, par la suite, tout changement de ces taux de passage doit être subordonné aux termes et conditions dudit traité», m'amène à conclure qu'il y a plus qu'une simple approbation du traité et qu'en fait ce traité devrait être interprété comme une loi.

Bien que le juge en chef Rinfret et le juge Kerwin ne se soient pas entendus sur le résultat, je décèle un point commun dans leurs jugements respectifs, savoir que les seules ratification et confirmation d'un traité en annexe ne suffiront pas généralement pour conclure que ce traité fait partie de la loi même. Même si le juge Kerwin a conclu qu'on voulait incorporer le traité dans la loi, il ressort de ses motifs que c'est l'art. 2 des S.C. 1924, ch. 84, qui l'a amené à conclure qu'«il y a plus qu'une simple approbation du traité». Je déduis de cette conclusion que l'art. 1 de la loi en cause, qui ne faisait que ratifier et confirmer le traité annexé, n'aurait, selon le juge Kerwin, que «simplement approuvé» ce traité plutôt que de l'incorporer dans la Loi. Les motifs du juge Kerwin s'accordent donc, sur ce point, avec ceux du juge en chef Rinfret (aux motifs duquel a souscrit le juge Taschereau).

Je juge également utile cette remarque incidente que fait le juge Fullerton dans l'arrêt Winnipeg c. Winnipeg Electric Railway Co., [1921] 2 W.W.R. 282 (C.A. Man.), à la p. 306:

[traduction] . . . pour qu'un traité annexé à une loi fasse partie de la loi elle‑même, il ne suffit pas de trouver dans la loi des termes qui ne font que confirmer et valider ce traité; il faut trouver des termes qui permettent de déduire qu'on a voulu l'incorporer dans la loi.

À l'instar de la Cour d'appel, je ne considère pas que cela signifie qu'un traité annexé n'aura force de loi que dans le cas où une disposition particulière le prévoit expressément: par exemple, «le traité est par les présentes confirmé, ratifié et a force de loi»; cependant, une intention presque aussi évidente est parfois apparente: voir, par exemple, l'art. 1 déjà examiné de la Loi constitutionnelle de 1930, qui donne «force de loi» aux conventions annexées. On peut plutôt utiliser tous les outils d'interprétation législative pour déterminer si l'on a voulu incorporer une entente donnée dans une loi: voir, par exemple, l'arrêt Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533 (C.A.), aux pp. 546 et 547 et aux pp. 551 et 552. Je crois, cependant, que la simple «ratification» ou «confirmation» d'une entente annexée, sans plus, est équivoque pour ce qui est de déceler l'intention requise du législateur.

La Cour d'appel a conclu qu'on a voulu conférer force de loi compte tenu de [traduction] «l'importance constitutionnelle de l'entreprise» et de la «non‑rentabilité potentiellement évidente» du chemin de fer par rapport à «l'étendue des terres concédées» au Canada à titre indemnitaire (p. 321). La cour a conclu qu'[traduction] «[i]l semble tout à fait raisonnable de soutenir que le Parlement aurait voulu incorporer dans la loi fédérale les obligations d'entretenir et d'exploiter la ligne» (p. 321). En toute déférence, je ne puis souscrire à ce point de vue. La question est non pas de savoir s'il aurait été raisonnable que le Parlement confère force de loi à la convention Dunsmuir, mais plutôt de savoir si, en réalité, il existe quoi que ce soit au sujet de la Loi fédérale qui oblige à conclure que pareille force a vraiment été conférée.

Conformément à l'art. 2 de la Loi fédérale, la convention Dunsmuir a été traitée de la façon suivante:

2. La convention, dont copie est reproduite, avec le devis qui l'accompagne, comme annexe, conclue pour la construction, l'équipement, l'entretien et l'exploitation d'une ligne de chemin de fer continue, d'une largeur de voie uniforme de quatre pieds huit pouces et demi, entre Esquimalt et Nanaïmo, dans l'île de Vancouver, Colombie‑Britannique, et aussi pour la construction, l'équipement, l'entretien et l'exploitation d'une ligne de télégraphe sur le parcours du dit chemin de fer, est par le présent approuvée et ratifiée, et le Gouverneur en conseil est autorisé à en mettre les stipulations à effet suivant leur teneur. [Je souligne.]

À mon avis, il n'est pas difficile d'imaginer la raison d'être de cette disposition. Par exemple, si cela avait été nécessaire, l'art. 2 aurait pu prévenir les arguments voulant que la convention Dunsmuir excède les pouvoirs de l'exécutif. Cependant, compte tenu de ce que je viens de dire, je ne crois pas que l'art. 2 confère en soi force de loi à cette convention.

Plus particulièrement, contrairement à ce qu'a affirmé la Cour d'appel, je ne vois rien d'autre, à part l'art. 2, qui exprime l'intention que doit prouver la Colombie‑Britannique. La Loi fédérale ne fait que confirmer et ratifier la convention Dunsmuir; elle autorise le gouverneur en conseil à exécuter le contrat et reprend spécifiquement, dans plusieurs de ses dispositions, des clauses de ce contrat (art. 4, 5, 6, 8 et 9). Si on avait voulu que la convention Dunsmuir ait force de loi, je jugerais inexplicable cette répétition de dispositions du contrat dans la Loi fédérale.

En outre, je ne trouve rien, à part la Loi fédérale, qui me pousse à repenser cette interprétation évidente. La Cour d'appel a jugé que l'arrêt Esquimalt and Nanaimo Railway Co. c. Treat, précité, était une décision contraire importante, mais je ne suis pas de cet avis. Dans cet arrêt, dans une affirmation tout à fait inutile au règlement du litige, le vicomte Haldane a affirmé que par la Loi fédérale [traduction] «on avait notamment conféré force de loi à [. . .] une entente relative à la construction du chemin de fer» (p. 140). Je ne vois aucune raison de croire que cette remarque, faite en passant, visait à déterminer le statut légal ou contractuel de la convention Dunsmuir, et, en fait, je vois peu de différence entre l'idée qu'une loi «confirme» ou «ratifie» un contrat, et celle qu'une loi confère «force de loi» à un contrat.

De même, je ne suis pas convaincu par les arguments fondés sur la Loi déclaratoire de 1905. Comme je l'ai déjà souligné, l'art. 1 de cette loi déclare que la ligne de chemin de fer de l'Île est une entreprise à l'avantage général du Canada. Toutefois, conformément à l'art. 4, certains droits et obligations préexistants sont expressément maintenus:

4. Rien en la présente loi ne saurait porter atteinte aux droits et obligations qui existent aujourd'hui pour la province de la Colombie‑Britannique et pour la Compagnie, ou qui existaient ci‑devant pour elles en vertu des dispositions de l'acte de la législature de la dite province, 47 Victoria, chapitre 14 [la Loi provinciale].

La Cour d'appel a fondé un argument complexe sur cette disposition. Elle a cité les art. 9 et 27 de la Loi provinciale apparemment pour laisser entendre que ces dispositions conféraient aussi force de loi aux obligations en matière d'exploitation qui étaient prévues dans la convention Dunsmuir. C'est ainsi que la Cour d'appel a affirmé que l'art. 4 de la Loi déclaratoire de 1905 est important parce que son texte a eu pour effet, en 1905, de parer à l'art. 6 de l'Acte des chemins de fer, 1903, S.C. 1903, ch. 58. Comme le fait l'art. 7 de la Loi sur les chemins de fer actuelle, l'art. 6 rendait l'Acte des chemins de fer, 1903 applicable aux lignes de chemin de fer assujetties au pouvoir déclaratoire, sous réserve des dispositions contraires de toute «loi spéciale» provinciale.

Bien que la Loi provinciale soit clairement une «loi spéciale», je ne puis être d'accord avec la Cour d'appel pour dire que les art. 9 et 27 de cette loi revêtent une importance particulière en l'espèce. L'article 9 prévoit simplement que la Compagnie E & N procédera «au tracé, à la construction, à l'équipement, à l'entretien et à l'exploitation» de la ligne de chemin de fer. Toutefois, cette mention de «l'exploitation» de la ligne n'a rien à voir avec une obligation d'exploiter; l'art. 9 donne simplement à la Compagnie E & N le pouvoir d'une personne morale d'agir d'une façon particulière. L'article 27 de cette loi n'est pas plus exceptionnel:

[traduction] 27. Ladite Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo est liée par tout contrat ou toute convention se rattachant à la construction de la ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo, devant être conclu entre Sa Majesté, représentée par le ministre des Chemins de fer et Canaux, et les personnes devant être constituées en personne morale; la compagnie bénéficie pleinement d'un tel contrat ou d'une telle convention, que l'on interprète et applique comme si c'était la compagnie, plutôt que les personnes qui la composent, qui avait été une partie à ce contrat ou à cette convention, et comme si le document avait dûment été signé par cette compagnie en sa qualité de personne morale.

Bien que je sois d'accord avec la Cour d'appel pour dire que l'art. 27 liait la Compagnie E & N à la convention Dunsmuir, cette disposition ne pouvait créer en soi aucun droit ni aucune obligation. Il me semble que l'art. 27 visait simplement à éviter les problèmes liés à la règle établie dans l'arrêt Kelner c. Baxter (1866), L.R. 2 C.P. 174, qui porte sur la ratification des contrats antérieurs à la constitution en personne morale. Il était nécessaire seulement parce que c'était le consortium Dunsmuir, plutôt que la Compagnie E & N qui lui a succédé, qui était partie à la convention Dunsmuir.

En conséquence, l'art. 4 de la Loi déclaratoire de 1905 n'avait pas pour effet de préserver toute obligation d'exploiter qui ressortait de la Loi provinciale. Les principales obligations à ce chapitre sont mentionnées à l'art. 17 de la Loi provinciale et, s'il y avait eu préservation de ces obligations, la Loi déclaratoire de 1905 aurait perdu tout son sens. Cela ne signifie pas que l'on ne peut pas imaginer de justification pour l'inclusion de l'art. 4. Comme le fait ressortir la simple existence du différend dont il est question dans le Renvoi E & N, le Canada aurait bien pu croire en 1905 que la Loi provinciale avait contractuellement uni la Compagnie E & N et la Colombie‑Britannique, et que l'art. 4 aurait alors pu viser à préserver cette relation qui était perçue.

Enfin, je tiens à mentionner en passant que la Cour d'appel a bien expliqué l'Acte concernant le chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, dans la Colombie‑Britannique, S.C. 1886, ch. 15. Le Parlement a, par cette loi, modifié les exigences en matière de rayon de courbure prévues dans la convention Dunsmuir, et la Colombie‑Britannique a demandé pourquoi il fallait une loi pour procéder à cette modification si la convention Dunsmuir n'avait pas elle‑même force de loi. En d'autres termes, puisque c'est l'entrepreneur qui a sollicité la modification du rayon de courbure, la Colombie‑Britannique demande pourquoi l'entrepreneur et le Canada n'ont pas simplement modifié leur contrat. À l'instar de la Cour d'appel, j'estime toutefois que ladite Loi sur les courbes avait un objectif évident. L'article 2 de la Loi fédérale conférait au gouverneur en conseil le pouvoir de superviser l'exécution de la convention Dunsmuir, mais ce pouvoir n'était conféré que relativement à la convention Dunsmuir sous sa forme initiale, c'est‑à‑dire la convention annexée à la Loi fédérale. Une fois modifiée la nature de cette convention, la Loi sur les courbes était nécessaire pour maintenir le pouvoir de surveillance du gouverneur en conseil sur la version modifiée.

En outre, la Loi sur les courbes peut avoir eu un objet unique non mentionné par les tribunaux d'instance inférieure, savoir qu'elle peut avoir établi une sorte de coopération fédérale‑provinciale non apparente dans la convention Dunsmuir elle-même. Tandis qu'aux termes de l'art. 2 de la Loi fédérale seul le gouverneur en conseil se voyait conférer les pouvoirs de mettre à exécution les conditions de la convention, l'art. 1 de la Loi sur les courbes prévoit que les courbes d'un rayon donné peuvent être acceptées par le «Gouverneur en conseil [. . .] avec le consentement du lieutenant‑gouverneur de la province de la Colombie‑Britannique en conseil». Par conséquent, en ce qui concerne les exigences en matière de rayon de courbure, le pouvoir fédéral de surveillance était légalement limité par une exigence de consentement. Il va sans dire que si cette exigence avait été incluse dans une modification contractuelle seulement, elle aurait été peu utile à la Colombie‑Britannique puisque celle‑ci était une tierce partie à la convention Dunsmuir. En conséquence, dans la mesure où il aurait été possible d'établir une coopération fédérale‑provinciale, cela n'aurait vraiment pu se faire qu'au moyen d'une loi. Il n'est pas nécessaire d'examiner si ce point de vue soulève lui‑même des questions de nature constitutionnelle: voir R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89.

Pour ces motifs, je conclus que les dispositions en matière d'exploitation contenues dans la convention Dunsmuir n'ont jamais fait partie d'une «loi spéciale» au sens de la Loi sur les chemins de fer ou de la loi qui l'a précédée. La Loi fédérale a simplement ratifié et confirmé cette convention, sans plus. Il me reste maintenant à examiner brièvement l'argument fondé sur la Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912.

L'article 2 de la Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912 a, dans la mesure où il pouvait le faire, conféré force de loi à une convention, annexée à cette loi, qui avait été conclue par la Colombie‑Britannique et la Compagnie E & N. L'intention d'incorporer la convention ressort particulièrement du texte même de l'art. 2 qui prévoit que les dispositions de la convention [traduction] «doivent s'interpréter comme si elles avaient été explicitement adoptées aux présentes et comme si elles faisaient partie intégrante de la présente loi». Dans la convention annexée, l'art. 3 prévoit que la Compagnie E & N doit [traduction] «exploiter sans interruption» le prolongement entre Nanaïmo et Courtenay. La Colombie‑Britannique a soutenu, pour la première fois devant notre Cour, que cette obligation d'exploiter se trouve dans une «loi spéciale» qui peut s'appliquer nonobstant la Loi sur les chemins de fer.

Une façon simple de répondre à l'argument de la Colombie‑Britannique est d'affirmer qu'en 1912 la Colombie‑Britannique n'était pas compétente pour légiférer relativement à l'exploitation du chemin de fer de l'Île. Étant donné que la Loi déclaratoire de 1905 lui avait conféré compétence sur cette ligne, le Canada avait la capacité exclusive de légiférer à cet égard. Certes, on n'a pas tenté de laisser entendre que le prolongement entre Nanaïmo et Courtenay devrait être distingué de l'entreprise qui existait à l'époque de la Loi déclaratoire de 1905. En conséquence, même si la Colombie‑Britannique était indubitablement compétente pour exiger de la Compagnie E & N une promesse contractuelle d'exploitation sans interruption et que cette promesse pouvait être autorisée dans la Loi provinciale d'exemption d'impôt foncier de 1912, cette loi ne pouvait pas conférer le statut d'obligation légale à la promesse en question. Il est bien établi en droit que la définition de l'expression «loi spéciale» dans la Loi sur les chemins de fer vise seulement les dispositions intra vires de ces lois.

Enfin, depuis la rédaction de ce qui précède, j'ai pris connaissance des motifs du juge en chef Lamer. Il laisse d'abord entendre, notamment, que la convention Dunsmuir comportait des obligations «publiques» et, ensuite, qu'il faut en déduire qu'elles ont un caractère légal si l'on qualifie la convention Dunsmuir de mécanisme de règlement d'un litige constitutionnel. Ces deux points font ressortir l'importance historique des obligations prévues dans la convention Dunsmuir, ce que je ne conteste pas. En toute déférence, cependant, je ne suis pas d'accord avec l'idée que la stabilité doit être réalisée par voie législative. Ce sont des considérations pratiques et les politiques alors en vigueur qui ont stabilisé les obligations de la convention Dunsmuir. Le fait qu'elle ait continué de s'appliquer pendant de nombreuses décennies en témoigne. Nous n'avons pas à ignorer l'importance des obligations publiques ou des règlements d'ordre constitutionnel pour qualifier la convention Dunsmuir de contractuelle plutôt que de légale.

Pour tous ces motifs, je conclus que le Parlement n'a pas à adopter de loi spéciale pour ordonner la suppression du service sur la ligne E & N. La Compagnie E & N n'a jamais été légalement tenue d'exploiter sans interruption de cette ligne. En conséquence, l'exemption relative à une «loi spéciale», que l'on trouve dans la Loi sur les chemins de fer n'est pas applicable en l'espèce. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi sur ce point.

C. La question de droit administratif

L'analyse de la question de droit administratif commence par l'examen du par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. Cette disposition prescrit un examen quinquennal et on ne s'est pas conformé à cette exigence en l'espèce. Voici le texte du par. 268(2):

(2) Si la Commission décide que l'exploitation d'un service non rentable de trains de voyageurs ne doit pas cesser, elle prend une ordonnance à cet effet, puis réexamine par la suite la demande de suppression de service à des intervalles ne dépassant pas cinq ans à compter de la date de la première demande ou de la date à laquelle cette demande a été examinée pour la dernière fois, selon le cas, aux fins de décider si l'exploitation du service de trains de voyageurs devrait cesser; . . .

Se fondant sur l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, le gouverneur en conseil a entrepris en l'espèce de modifier l'ordonnance R‑36539 de la CCT, même si l'examen quinquennal prévu au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer n'avait pas été fait. L'article 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux confère au gouverneur en conseil les pouvoirs d'examen suivants:

64. Le gouverneur en conseil peut à tout moment, à son appréciation, modifier ou annuler les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l'Office soit à la requête d'une partie ou d'une personne intéressée, soit de sa propre initiative; il importe peu que ces décisions ou arrêtés aient été pris en présence des parties ou non et que les règles ou règlements soient d'application générale ou particulière; les décrets du gouverneur en conseil en cette matière lient l'Office et toutes les parties.

Il s'agit de savoir si le gouverneur en conseil peut, conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, modifier une ordonnance si l'ONT n'a pas procédé à l'examen quinquennal prescrit par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer.

Les parties ont convenu que le gouverneur en conseil possède un vaste pouvoir discrétionnaire en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Notre Cour a donné une description très large de ce pouvoir discrétionnaire dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 745 (le juge Estey):

Dans sa forme actuelle, l'art. 64 crée un droit d'appel à la Cour d'appel fédérale sur des questions de «droit ou . . . de compétence» et un droit illimité ou inconditionnel de demander par requête au gouverneur en conseil de «modifier ou rescinder» toute «ordonnance, décision, règle ou règlement» du Conseil. Les modalités de ces deux voies de révision sont très différentes. Le gouverneur en conseil peut modifier toute ordonnance de son propre mouvement. Ce pouvoir n'est pas limité à une ordonnance du Conseil mais s'étend à ses règles ou règlements. La révision par le gouverneur en conseil n'est pas limitée à une ordonnance rendue par le Conseil inter partes ou à une ordonnance de portée limitée. [. . .] Rien dans l'art. 64 ne restreint la liberté d'action du gouverneur en conseil, il ne formule même pas de principe, de fond ou de procédure, concernant l'exercice de ses fonctions . . .

Se fondant sur ce passage de l'arrêt Inuit Tapirisat et sur le texte de l'art. 64 qui permet au gouverneur en conseil de procéder à un examen «à tout moment», le Canada soutient qu'il n'est pas nécessaire d'avoir préalablement effectué l'examen quinquennal pour pouvoir rendre une ordonnance modificative.

Bien que la position du Canada ait un certains poids, je ne souscris pas à l'opinion selon laquelle l'art. 64 confère un pouvoir illimité au gouverneur en conseil. Lorsque, dans l'arrêt Inuit Tapirisat, le juge Estey a fait remarquer que «[r]ien [. . .] ne restreint la liberté d'action du gouverneur en conseil», il examinait la nature d'un appel fondé sur l'art. 64 et, en particulier, la mesure dans laquelle cet article comporte des garanties procédurales. Le présent pourvoi porte sur une question nettement différente, savoir s'il existe des conditions de fond préalables à l'exercice par le gouverneur en conseil du pouvoir discrétionnaire que lui confère l'art. 64.

Je suis généralement d'accord avec l'affirmation suivante de B. S. Romaniuk et de H. N. Janisch dans «Competition in Telecommunications: Who Polices the Transition» (1986), 18 Ottawa L. Rev. 561, à la p. 628:

[traduction] . . . le paragraphe 64(1) porte exclusivement sur le pouvoir du Cabinet de modifier ou d'annuler les décisions du CRTC [et de l'ONT]. Il ne conviendrait pas en principe d'associer un pouvoir d'adopter des règles de fond à une disposition législative qui crée simplement un pouvoir d'appel ou d'examen. Quoi qu'il en soit, la compétence du Cabinet se limite aux «décisions, arrêtés, règles ou règlements» de la Commission, ce qui doit vouloir dire les décisions, arrêtés, règles ou règlements pris dans les limites de la compétence de la Commission, comme on ne saurait porter en appel ce qui est entaché de nullité. En d'autres termes, le Cabinet ne se voit pas conférer un nouveau pouvoir d'examiner ab initio les questions de télécommunications. Le pouvoir du Cabinet est limité aux questions déjà examinées par la Commission, et il doit s'agir de décisions, arrêtés, règles ou règlements, c'est‑à‑dire de questions relevant de sa compétence.

Bien que le gouverneur en conseil puisse «à tout moment» modifier un arrêté, conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, et que le caractère vaste de la compétence visée à l'art. 64 ait été reconnu dans l'arrêt Inuit Tapirisat, précité, le pouvoir qui y est prévu ne peut être exercé que si la CCT ou l'ONT a pris une «ordonnance» ou un «arrêté» selon le cas. La seule question pertinente est alors de savoir si l'ordonnance R‑36539 de la CCT a cessé d'être exécutoire cinq ans après avoir été rendue, conformément au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer.

Pour répondre assez directement à cette question, on peut affirmer que le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer impose à l'ONT deux obligations distinctes. La première obligation naît lorsque l'ONT décide qu'il n'y a pas lieu de cesser l'exploitation d'un service non rentable de trains de voyageurs, auquel cas l'ONT «prend une ordonnance à cet effet». La deuxième suit immédiatement, dans la mesure où l'ONT «réexamine par la suite la demande de suppression de service à des intervalles ne dépassant pas cinq ans». Ce qu'il importe de noter au sujet de cette structure, c'est que l'ONT n'est pas tenu de réexaminer son ordonnance de maintien dans les cinq ans; l'ONT n'a qu'à réexaminer la demande de suppression qui a initialement abouti à cette ordonnance. En conséquence, le par. 268(2) ne laisse aucunement entendre que le statut d'un arrêté de l'ONT devrait changer si un réexamen n'est pas effectué dans les cinq ans. Le fait que la Loi sur les chemins de fer ne précise pas la durée de l'ordonnance porte à croire qu'elle demeure en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou annulée.

Je reconnais que cette interprétation va à l'encontre de celle qui a apparemment été exposée dans l'arrêt City of Melville c. Procureur général du Canada, [1983] 2 C.F. 123 (C.A.). Cet arrêt portait sur un décret pris conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux (auparavant la Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, ch. N-17), qui avait pour objet de modifier une ordonnance de la CCT. Comme en l'espèce, l'ordonnance de la CCT dans Melville n'avait pas fait l'objet d'un examen quinquennal par la CCT et il était allégué, dans une déclaration, que le décret était donc sans effet. Devant la Cour d'appel fédérale, la déclaration a été radiée pour les motifs exposés dans l'arrêt Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98 (C.A.). Le raisonnement tiré de Jasper Park qui doit avoir été adopté est l'énoncé suivant du juge Heald: «Je ne suis pas d'accord que le paragraphe 64(1) [de la Loi de 1987 sur les transports nationaux] autorise le gouverneur en conseil à modifier n'importe quelle ordonnance et toutes les ordonnances de la Commission, quelle que soit la date où elles ont été rendues . . .» (p. 115 (souligné dans l'original)). J'estime que l'arrêt Melville, précité, est erroné dans la mesure où il doit ainsi établir que les ordonnances de la CCT ou les arrêtés de l'ONT deviennent caducs si l'examen prévu au par. 268(2) n'est pas effectué.

Je note en passant que l'ordonnance R‑36539 est compatible avec l'interprétation que j'ai adoptée. La Cour d'appel a affirmé que l'ordonnance [traduction] «a pris fin cinq ans après avoir été rendue [. . .] en raison de son propre texte» (p. 328). L'ordonnance R‑36539 enjoignait simplement à la Compagnie E & N et à Via Rail [traduction] «de ne pas cesser l'exploitation du service de trains de voyageurs». Cette ordonnance n'était pas de durée limitée et elle ne laissait pas entendre que l'omission d'examiner la demande de suppression de service allait en compromettre le maintien. En toute déférence, je dois exprimer mon désaccord avec la Cour d'appel sur ce point.

À mon avis, ces commentaires suffisent pour trancher le troisième moyen d'appel. Les parties et les tribunaux d'instance inférieure ont analysé ce moyen en se demandant si le par. 268(2) devrait être qualifié de disposition impérative ou directive dans la mesure où il prévoit que la Commission «réexamine». Toutefois, si je comprends bien, le terme «réexamine» se rapporte seulement à la demande initiale de suppression de service et non à l'ordonnance de la CCT ou à l'arrêté de l'ONT. Puisque rien ne dépend du maintien de la demande initiale en l'espèce, je préfère ne pas examiner si ce terme a une incidence impérative relativement à la demande même de suppression de service, étant donné que le présent pourvoi est dépourvu d'un fondement factuel pertinent.

Cependant, depuis que j'ai rédigé les motifs qui précèdent, j'ai pris connaissance de ceux de ma collègue le juge McLachlin. Compte tenu de l'opinion qu'elle exprime, je crois nécessaire d'examiner davantage la question de droit administratif. J'aborderai deux points: premièrement, la question de savoir s'il y a lieu d'interpréter le par. 268(2) comme une disposition impérative ou directive, et deuxièmement, la question connexe du mandamus.

Pour commencer, je me préoccupe de la question de savoir s'il est utile de qualifier le par. 268(2) par un usage révérenciel du mot «impératif» ou «directif». Ces termes, bien connus dans la jurisprudence anglo‑canadienne, conviennent le mieux dans le cas où des conditions préalables de nature procédurale n'ont pas été remplies. Voici comment le professeur Wade présente la question des conditions procédurales dans Administrative Law (6e éd. 1988), aux pp. 245 et 246:

[traduction] Si l'autorité ne remplit pas une telle condition, l'acte qu'elle a accompli est‑il ultra vires? La réponse varie selon que la condition est jugée impérative ou directive. L'inobservation d'une condition impérative est fatale pour la validité de l'acte. Cependant, si la condition est jugée simplement directive, son inobservation sera sans importance à cette fin. En d'autres termes, ce ne sont pas toutes les omissions ou tous les défauts qui entraînent la sanction draconienne de l'invalidité.

Visiblement, le professeur Wade rattache «la sanction draconienne de l'invalidité» au concept de l'ultra vires. Compte tenu des limites (que je vais décrire) du débat fondé sur les termes «impératif» et «directif», c'est avec une certaine hésitation que j'invoque ce débat dans le contexte du par. 268(2). J'affirme ceci parce que l'arrêté contesté de l'ONT était clairement intra vires à l'origine. Il existe une distinction subtile mais réelle entre une ordonnance qui était nulle au départ à cause d'un vice de procédure, et une ordonnance certes intra vires qui peut cesser de s'appliquer en vertu des dispositions d'une loi habilitante.

Néanmoins, je dois, non sans hésitation, mettre de côté cette distinction et reconnaître que l'on est fort tenté d'associer un caractère péremptoire à l'usage de l'indicatif présent («shall» en anglais) dans une loi. L'usage de l'indicatif présent au par. 268(2) a‑t‑il un effet «impératif» ou «directif»? Le juge McLachlin entreprend de répondre à cette question en citant tout d'abord un extrait de l'arrêt Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170 (C.P.), et je n'ai rien à dire contre cette citation classique. Toutefois, je préfère mettre davantage l'accent sur ce qui est advenu de l'arrêt Normandin dans la jurisprudence canadienne.

En particulier, je crois qu'il est pertinent de souligner que, dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, notre Cour a fait des commentaires sur le fondement doctrinal de la distinction établie dans l'arrêt Normandin. La Cour affirme, à la p. 741:

Il est difficile de vérifier le fondement doctrinal de la distinction entre ce qui est impératif et ce qui est directif. L'«injustice ou [les] inconvénients généraux graves» dont parle sir Arthur Channell dans l'arrêt Montreal Street Railway Co. v. Normandin, précité, semblent servir de fondement à la distinction appliquée par les tribunaux.

En d'autres termes, les tribunaux ont tendance à se poser la question suivante: y aurait‑il des inconvénients graves à considérer comme impérative l'exécution d'une certaine fonction prévue par la loi?

Il ne peut y avoir de doute quant à la nature de l'examen en l'espèce. Les étiquettes «impérative» et «directive» ne sont elles‑mêmes d'aucun secours magique pour définir la nature d'une fonction prévue par la loi. L'examen lui‑même est plutôt incontestablement axé sur le résultat. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, précité, notre Cour cite, à l'appui de son point de vue, l'arrêt R. ex rel. Anderson c. Buchanan (1909), 44 N.S.R. 112 (C.A.), motifs du juge Russell, à la p. 130. Je crois utile de citer de nouveau ce passage:

[traduction] Je ne prétends pas être capable de faire la distinction entre ce qui est directif et ce qui est impératif, et je conclus que je ne suis pas le seul à avoir le sentiment que, selon la jurisprudence, une disposition peut devenir directive s'il est très souhaitable qu'on n'y ait pas dérogé, alors que la même disposition aurait été déclarée impérative s'il n'avait pas été nécessaire de conclure en sens contraire.

Lorsque la conclusion qu'une loi est impérative entraîne des inconvénients graves, on est grandement tenté de faire une exception en faveur de la prétention qu'elle est simplement directive . . .

Ainsi, l'application de la distinction entre ce qui est impératif et ce qui est directif est, la plupart du temps, fondée sur une question de fin et non de moyens. En ce sens, pour citer de nouveau le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, précité, le principe est «vague» et «utilisé comme expédient» (p. 742). Cela signifie que le tribunal appelé à décider ce qui est impératif ou directif ne recourt à aucun outil spécial pour prendre sa décision. La décision repose sur le processus habituel d'interprétation législative. Cependant, ce processus suscite peut‑être une préoccupation spéciale pour les inconvénients tant publics que privés auxquels donnera lieu l'interprétation adoptée.

Gardant cela à l'esprit, je reconnais que je souscris à la majorité des propos du juge McLachlin. Plus particulièrement, je suis d'accord avec elle pour dire que le texte du par. 268(2), et particulièrement l'usage qu'on y fait de l'indicatif présent («shall» en anglais), donne à entendre qu'il s'agit d'une disposition impérative. En fait, dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, précité, notre Cour a dit que le terme «shall», employé dans son sens grammatical ordinaire, est, «par présomption, impératif» (p. 737). Je suis également d'accord avec le juge McLachlin pour dire que l'économie de la Loi sur les chemins de fer dénote une préoccupation pour l'apport du public dans la prise de décisions concernant la suppression de service. Ces préoccupations sont réelles et urgentes, et ignorer l'utilité de l'apport du public à ce chapitre reviendrait à fermer les yeux sur au moins certains inconvénients. Cependant, j'estime que, dans la mesure où je dois tirer cette conclusion subsidiaire, la solution du juge McLachlin est axée sur les inconvénients d'entraver l'apport du public, pratiquement à l'exclusion de tous les autres types d'inconvénients, tant publics que privés.

Je suis d'accord avec le juge McLachlin pour dire que, s'il n'est pas possible d'établir, dans le par. 268(2), une distinction entre la demande de suppression de service et l'ordonnance éventuelle, alors l'indicatif présent utilisé dans la disposition a un effet sur les deux instruments. En d'autres termes, tout comme elle conclurait que l'ordonnance prend fin si l'ONT omet de procéder à un examen quinquennal, le juge McLachlin conclurait également qu'une demande de suppression de service prendrait fin de la même manière. C'est ce qu'elle affirme très clairement lorsqu'elle fait observer (p. 133):

La demande semblerait devenir caduque ou prendre fin dans deux cas seulement: (1) si la demande de suppression est accueillie et (2), si la demande est rejetée et qu'aucun réexamen n'est fait à l'expiration de la période de cinq ans.

Cependant, quel est l'effet de cette conclusion? Si les demandes peuvent prendre fin automatiquement après cinq ans, y a‑t‑il d'autres inconvénients dont il faut tenir compte?

À mon avis, d'importantes conséquences négatives résultent de la conclusion que le par. 268(2) est une disposition impérative en ce qui concerne les demandes de suppression de service. Ces conséquences découlent de la façon dont la Loi sur les chemins de fer traite les subventions, lesquelles sont disponibles pour financer un service non rentable dont on a ordonné le maintien: voir le par. 270(2). Elles découlent, en particulier, de la définition de l'expression «période de réclamation» que l'on trouve au par. 270(1). Cette définition est la suivante:

270. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article.

«période de réclamation» Par rapport à un service non rentable de trains de voyageurs, la période:

a) qui commence quatre‑vingt‑dix jours après la date à laquelle la demande de suppression du service a été déposée à la Commission en conformité avec les règles et règlements de celle‑ci;

b) qui se termine à la date fixée par la Commission, ou modifiée en conformité avec l'article 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, pour la suppression totale ou partielle du service.

En ce qui concerne cette définition, il importe de faire remarquer que le droit d'une compagnie à des subventions est, en vertu de l'al. 270(1)a), lié à «la date à laquelle la demande de suppression du service a été déposée». Toutefois, si la demande devient caduque, qu'advient‑il de ce droit? Le juge McLachlin affirme qu'«[o]n n'a pas fait valoir que les subventions que la compagnie de chemin de fer reçoit en compensation seraient touchées» (p. 138). Cependant, j'estime que la réponse à la question que je viens de poser est évidente et qu'elle nous a été proposée par le Canada dans son mémoire, où on affirme:

[traduction] . . . si la décision des tribunaux d'instance inférieure était maintenue sur cette question, les compagnies de chemin de fer risqueraient de subir un préjudice financier sans aucune faute de leur part lorsque l'Office national des transports omet de procéder à l'examen quinquennal. La compagnie de chemin de fer serait légalement tenue d'exploiter le service non rentable, mais perdrait le bénéfice de la subvention que le législateur avait l'intention de lui accorder . . .

La force de l'argument du Canada ressort du par. 270(2) de la Loi sur les chemins de fer, qui prévoit qu'une compagnie ne peut déposer une demande de subvention que pour une «perte réelle de la compagnie attribuable au service pour tout exercice de la compagnie compris dans la période de réclamation» (je souligne).

En conséquence, si une demande a pris fin à l'expiration de la période de cinq ans et si le droit de la compagnie à des subventions s'est éteint avec elle, on arrive à un résultat fort anormal. Il est incontestable qu'une compagnie demeurerait tenue d'exploiter le service puisque la Loi sur les chemins de fer a pour principe qu'il y a maintien du service sauf si une ordonnance de suppression de service a d'abord été obtenue: voir l'art. 265. Pourtant, une telle compagnie ne pourrait réclamer une subvention une fois que sa demande a fait l'objet d'une décision. Son seul recours consisterait à présenter une nouvelle demande, auquel cas il convient de faire remarquer que l'al. 270(1)a) permet de réclamer des subventions seulement relativement à l'égard d'une période qui commence «quatre‑vingt‑dix jours après la date à laquelle la demande de suppression du service a été déposée» (je souligne).

Par conséquent, une interprétation simple des dispositions applicables aux subventions nous amène à la conclusion suivante: si l'indicatif présent employé au par. 268(2) a un effet «impératif», alors une compagnie de chemin de fer peut être privée sans raison de subventions. Comme le fait remarquer le juge McLachlin, «[i]l est exceptionnel d'exiger d'une compagnie qu'elle continue à exploiter un service non rentable» (p. 136). En fait, cela est vrai et ce serait nier la réalité économique de la situation que d'exiger le maintien de l'exploitation en l'absence de subventions par ailleurs disponibles. Il existe un intérêt à la fois public et privé dans les économies d'échelle des chemins de fer. Par conséquent, l'étiquette «impératif» est associée à une éventualité à éviter. Cette éventualité constitue un grave inconvénient.

De plus, contrairement à ma collègue le juge McLachlin et à la Cour d'appel, je crois qu'il est possible de déceler ce risque d'inconvénient grave sans une preuve de préjudice indépendante. J'estime que, selon une interprétation simple de la Loi sur les chemins de fer, une compagnie perdrait le droit à des subventions, que lui confère la Loi, si on donnait un sens impératif à l'indicatif présent utilisé au par. 268(2). Un préjudice découlerait de l'application de la Loi elle-même. Je ne vois pas comment on aurait pu présenter une preuve permettant de modifier cette conclusion en matière d'interprétation.

Par rapport à ces inconvénients, la Colombie‑Britannique a tenté de soutenir devant notre Cour qu'une compagnie pourrait prendre des mesures pour préserver son droit à des subventions. Elle a laissé entendre qu'une compagnie pourrait aller devant les tribunaux pour forcer la réalisation de l'examen quinquennal prévu au par. 268(2). Ma collègue le juge McLachlin semble avoir accepté cet argument en partie, dans la mesure où elle affirme: «il lui [CP] était loisible de demander à l'ONT de réexaminer la demande dans le délai de cinq ans» (p. 138). Mis à part le fait que le CP n'a jamais été partie aux présentes procédures, je conteste la prémisse sur laquelle repose l'argument de la Colombie-Britannique. Cela m'amène à l'examen de mon deuxième point: la question connexe du mandamus.

Le bref de prérogative que constitue le mandamus a pour objet de contraindre une autorité publique à s'acquitter de ses devoirs publics. Je n'ai pas besoin de préciser davantage les subtilités de ce redressement puisque j'ai déjà précisé dans mon introduction le point pertinent: un bref de mandamus vise à remédier au manquement à une obligation. Un bref de mandamus ne peut être délivré que si une autorité publique est tenue d'agir.

On cite souvent à l'appui de cette proposition l'arrêt Karavos c. City of Toronto, [1948] O.W.N. 17 (C.A.), dans lequel on ne fait qu'énumérer des ouvrages de doctrine pour résumer les conditions préalables à l'obtention d'un mandamus. Mes commentaires ne porteront que sur la deuxième condition préalable résumée par le juge Laidlaw (à la p. 18):

[traduction] Pour être en mesure d'obtenir ce redressement, le requérant doit démontrer [. . .] (2) «la fonction dont on demande l'exercice par voie de mandamus doit réellement incomber au fonctionnaire en cause, au moment où le redressement est demandé, et le bref ne sera pas accordé pour forcer l'accomplissement de quelque chose qu'il n'est pas encore tenu de faire».

De même dans l'arrêt Williamson c. Fisher, [1934] O.W.N. 543 (C.A.), le juge Middleton a affirmé que le mandamus peut être obtenu [traduction] «si le défendeur a une obligation envers le demandeur» (p. 546). Voir aussi les décisions R. ex rel. Canadian Wirevision Ltd. c. New Westminster (City) (1964), 50 W.W.R. 465 (C.S.C.‑B.), et Pacific Investments Ltd. c. Delano (1983), 57 N.S.R. (2d) 427 (C.S. 1re inst.), conf. par (1983), 62 N.S.R. (2d) 364 (C.S. Sect. app.).

En l'absence d'une obligation exécutoire, il ne peut y avoir de mandamus car sa délivrance reviendrait à contraindre l'exercice particulier d'un pouvoir discrétionnaire. Un choix forcé est une contradiction en soi. Par conséquent, d'après les faits de la présente affaire, un mandamus n'aurait pu être délivré au cours de la période de cinq ans prescrite par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. Cette disposition prévoit qu'un réexamen aura lieu «à des intervalles ne dépassant pas cinq ans à compter de la date de la première demande ou de la date à laquelle cette demande a été examinée pour la dernière fois». Ces termes établissent très clairement qu'il n'y a pas contravention à ce que prescrit le par. 268(2) avant l'expiration de la période de cinq ans. Jusqu'au dernier jour de la cinquième année, une compagnie de chemin de fer ne pourrait nier que l'obligation pourrait encore être exécutée.

En l'espèce, la seule chose que le CP aurait pu faire, et je répète que ce sont là des hypothèses relativement aux choix qui s'offrent à une compagnie qui n'est pas partie au litige, aurait été d'écrire à l'ONT pour lui demander de procéder à l'examen quinquennal. L'ONT n'aurait pas été légalement tenue de répondre. La demande de subvention du CP doit‑elle être rattachée à un événement si incertain? J'estime que non. Tout au moins, elle ne devrait pas l'être s'il existe une autre interprétation raisonnable possible. C'est pourquoi je répond, dans la mesure où je suis tenu de le faire, que l'indicatif présent employé au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer a un effet directif et non impératif. Je n'oublie pas l'utilité de l'apport du public en prenant cette décision. Je conclus simplement que le contexte de la Loi sur les chemins de fer m'amène à interpréter les inconvénients différemment de ma collègue le juge McLachlin.

Pour tous ces motifs, je conclus que les tribunaux d'instance inférieure ont commis une erreur en décidant que la clause (b)2 du décret C.P. 1990‑21 excède les pouvoirs du gouverneur en conseil. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi sur ce point et d'annuler le jugement déclaratoire contraire qui a été rendu par le juge de première instance et qui a été confirmé par la Cour d'appel.

VI. Conclusions et dispositif

Trois conclusions se dégagent de mon analyse. Premièrement, le Canada n'a, en vertu de la Constitution, aucune obligation relativement à l'exploitation de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver. Deuxièmement, pour supprimer le service sur cette ligne, le Parlement n'a pas besoin d'adopter une loi spéciale; au lieu de cela, il peut invoquer les dispositions pertinentes de la Loi sur les chemins de fer ou la disposition en matière d'examen contenue dans la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Enfin, les ordonnances de maintien du service, rendues conformément au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer, ne deviennent pas caduques dans l'éventualité où un examen de la demande de suppression du service n'a pas lieu dans un intervalle de cinq ans.

Comme ces conclusions le laissent entendre, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler l'arrêt de la Cour d'appel de Colombie‑Britannique et de statuer en faveur du Canada sur les trois questions soulevées. En définitive, les requêtes modifiées de l'intimé, en date du 30 octobre 1989 et du 11 janvier 1990, sont rejetées. Les parties assument leurs dépens dans toutes les cours.

Version française des motifs rendus par

Le juge McLachlin (dissidente) — Le présent pourvoi soulève trois questions. Je partage l'opinion du juge Iacobucci sur la question de droit constitutionnel de même que sur la question d'interprétation législative. Quant à la troisième question, celle de droit administratif, je préfère le point de vue de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique: (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280, 84 D.L.R. (4th) 385, 2 B.C.A.C. 246, 5 W.A.C. 246, [1992] 1 W.W.R. 114. Pour ce motif, je suis d'avis de rejeter le pourvoi.

Introduction — Le système de réglementation

La troisième question met en cause la validité du décret qui a supprimé la ligne de chemin de fer. Pour comprendre cette question, il est nécessaire de donner un aperçu du système de réglementation que le Parlement a établi aux fins de la suppression de lignes de chemins de fer.

Au Canada, l'exploitation des services de trains de voyageurs est une question d'intérêt public. Il peut arriver que des lignes ne soient pas rentables. Mais étant donné l'importance publique que peuvent revêtir ces lignes, les compagnies qui les exploitent ne sont pas autorisées à les supprimer purement et simplement. Le Parlement a établi un système de réglementation qui détermine dans quels cas et à quelles conditions il peut y avoir suppression d'une ligne ferroviaire non rentable: Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 265 à 269.

265. (1) Si une compagnie désire supprimer un service de trains de voyageurs, la compagnie, en conformité avec les règles et règlements de la Commission [Office national des transports] à ce sujet, dépose à la Commission une demande de suppression de ce service.

. . .

266. Si la Commission conclut qu'à son avis la compagnie, du fait de l'exploitation du service de trains de voyageurs à l'égard duquel elle a fait une demande de suppression:

a) a subi une perte réelle dans un ou plusieurs des exercices prescrits dont, notamment, le dernier de ces exercices, la Commission, après avoir tenu les audiences qu'elle estime nécessaires pour permettre à toutes les personnes qui le désirent de présenter leur point de vue sur la suppression du service de trains de voyageurs, et en tenant compte de tous les facteurs qui lui semblent pertinents, décide si le service de trains de voyageurs est non rentable et si vraisemblablement il continuera à le demeurer et si le service de trains de voyageurs doit être supprimé;

b) n'a pas subi de perte réelle dans l'exploitation de ce service de trains de voyageurs au cours du dernier des exercices prescrits, elle doit rejeter la demande de suppression sans préjudice de toute demande qui peut subséquemment être faite pour la suppression de ce service.

267. Lorsqu'elle décide si un service non rentable de trains de voyageurs ou de parties de celui‑ci doivent ou non être supprimés, la Commission est tenue d'examiner toutes les questions qui, à son avis, concernent l'intérêt public, notamment:

a) les pertes réelles subies du fait de l'exploitation du service de trains de voyageurs;

b) les autres moyens de transport, notamment toute route ou système routier desservant les principaux points desservis par le service de trains de voyageurs, dont dispose ou dont disposera vraisemblablement la région desservie par le service;

c) l'effet probable qu'aurait, pour d'autres services de trains de voyageurs ou d'autres transporteurs de voyageurs, la suppression totale ou partielle du service;

d) les besoins éventuels qui se manifesteront probablement en matière de transport des voyageurs dans la région desservie par le service.

268. (1) Si la Commission décide que l'exploitation d'un service non rentable de trains de voyageurs doit cesser, elle fixe par ordonnance la ou les dates qui lui semblent être d'intérêt public pour l'arrêt de l'exploitation du service ou de parties de celui‑ci; mais une date de cessation ne peut tomber:

a) ni avant le trentième jour qui suit la date de l'ordonnance;

b) ni après un an à compter de la date de l'ordonnance.

(2) Si la Commission décide que l'exploitation d'un service non rentable de trains de voyageurs ne doit pas cesser, elle prend une ordonnance à cet effet, puis réexamine par la suite la demande de suppression de service à des intervalles ne dépassant pas cinq ans à compter de la date de la première demande ou de la date à laquelle cette demande a été examinée pour la dernière fois, selon le cas, aux fins de décider si l'exploitation du service de trains de voyageurs devrait cesser; et:

a) si la Commission conclut que le service de trains de voyageurs est devenu, depuis le dernier examen, un service rentable de trains de voyageurs, elle rejette la demande de suppression du service de trains de voyageurs sans préjudice de toute demande de suppression de ce service qui peut subséquemment être faite;

b) si la Commission conclut que le service de trains de voyageurs continue d'être un service non rentable, elle décide si le service devrait être supprimé comme le prévoit le paragraphe (1) ou maintenu comme le prévoit le présent paragraphe.

269. La Commission fait donner avis public de toute audience, constatation, détermination, ordonnance, de tout nouvel examen ou rejet qui concerne le service de trains de voyageurs en conformité avec le paragraphe 265(3), l'article 266 ou les paragraphes 268(1) ou (2), dans la région desservie par le service de trains de voyageurs comme la Commission l'estime suffisant.

Ce processus comporte plusieurs étapes. La première étape est celle de la demande initiale de suppression du service. La demande est déposée devant l'Office national des transports ("ONT") qui détermine si la compagnie a subi une «perte réelle»: art. 265. S'il n'y a pas de perte réelle, la demande de suppression est rejetée: al. 266b). S'il y a perte réelle, la demande passe à la deuxième étape.

À la seconde étape, l'ONT doit décider si le service de trains de voyageurs est non rentable et, le cas échéant, s'il y a lieu de le supprimer: al. 266a). Aux termes de l'art. 267, l'ONT est alors tenu d'examiner toutes les questions qui, à son avis, sont d'intérêt public, notamment les pertes réelles, les autres moyens de transport de passagers, les effets probables sur d'autres services de trains ou d'autres transporteurs de voyageurs et les besoins éventuels probables des voyageurs dans la région. L'ONT peut tenir des audiences pour trancher ces questions.

À la fin de la seconde étape, l'ONT rend une décision quant à l'avenir de la ligne. S'il conclut que l'exploitation doit cesser, il fixe par ordonnance les dates d'arrêt du service ou de parties de celui‑ci: par. 268(1). Par contre, s'il conclut qu'il n'y a pas lieu de supprimer la ligne non rentable, le par. 268(2) lui impose deux obligations. En premier lieu, il doit rendre une ordonnance de maintien du service. En deuxième lieu, il doit «réexamine[r] [. . .] la demande de suppression de service à des intervalles ne dépassant pas cinq ans à compter de la date de la première demande ou de la date à laquelle cette demande a été examinée pour la dernière fois».

Donc, s'il y a ordonnance de maintien du service, le processus entre alors dans une troisième phase, celle du réexamen de la demande dans le délai prescrit de cinq ans. L'objet de ce réexamen ressort clairement des al. 268(2)a) et b) qui exigent de l'ONT qu'il détermine si le service de trains de voyageurs «est devenu, depuis le dernier examen, un service rentable», ou encore, s'il «continue d'être un service non rentable» et, dans l'affirmative, s'il devrait néanmoins être maintenu. Un avis public doit être donné: art. 269. Somme toute, il doit y avoir réévaluation de l'ordonnance de maintien compte tenu des conditions économiques et sociales réelles existant à cette troisième étape. Aux yeux de la Loi, la demande se continue durant tout ce processus. La demande semblerait devenir caduque ou prendre fin dans deux cas seulement: (1) si la demande de suppression est accueillie et (2), si la demande est rejetée et qu'aucun réexamen n'est fait à l'expiration de la période de cinq ans.

Si, après réexamen, l'ONT conclut que le service de trains de voyageurs continue d'être non rentable mais que le requérant doit néanmoins continuer à l'exploiter, le Parlement a prévu un ultime recours, soit la modification ou l'annulation par décret de l'arrêté de l'ONT: Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64. C'est la quatrième et dernière étape du processus d'examen.

En l'espèce, la troisième étape, celle du réexamen dans les cinq ans par l'ONT, n'a pas eu lieu. À l'expiration du délai, l'affaire est passée directement à la quatrième étape, celle du décret. Aussi le décret final a‑t‑il été pris par le Cabinet sans que l'ONT ait réexaminé la demande à la lumière des facteurs existants — condition que le Parlement a voulu impérative par l'emploi de l'indicatif présent — et sans que l'opinion publique ait pu se faire entendre sur l'opportunité de supprimer le service.

Cela soulève la question de savoir ce qu'il advient de l'ordonnance de maintien de l'exploitation du service de trains de voyageurs non rentable, rendue par l'ONT à la deuxième étape, si le réexamen requis n'est pas effectué dans les cinq ans. Certains soutiennent que l'ordonnance de maintien de l'exploitation devient caduque, d'autres qu'elle est toujours valide malgré l'absence de réexamen.

Le décret: art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux

L'article 64 de Loi de 1987 sur les transports nationaux habilite le gouverneur en conseil à modifier ou à annuler les décisions ou arrêtés de l'ONT. Malgré la formulation générale de la disposition, il ne faut pas oublier que les pouvoirs qu'elle confère tiennent de la nature d'un appel. L'article 64 ne s'applique qu'aux décisions, ordonnances, et ainsi de suite, prises par l'ONT: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735. Si l'on conclut que la décision de l'ONT d'ordonner le maintien du service de trains de voyageurs est devenue caduque en raison de l'omission de procéder à un réexamen dans les cinq ans, il n'y a alors aucune ordonnance à infirmer et le décret est invalide. Si, en revanche, on conclut au maintien de l'ordonnance, le décret est alors valide. La résolution de la troisième question soulevée dans le présent pourvoi se résume donc à ceci: l'arrêté de l'ONT était‑il valide en dépit de l'omission de procéder au réexamen dont il est question à la troisième étape, ou est‑il devenu caduc du fait qu'aucun réexamen n'avait eu lieu au bout de cinq ans.

L'argumentation du juge Iacobucci

Mon collègue le juge Iacobucci conclut que l'arrêté de l'ONT prescrivant le maintien du service de trains de voyageurs n'est pas devenu caduc. Sa conclusion est fondée sur deux arguments: (1) une interprétation étroite du réexamen dont il est question à la troisième étape, qui a pour effet de le confiner à la demande «initiale», et (2) l'absence de disposition expresse dans la Loi quant à la durée de l'ordonnance prononcée à la deuxième étape (à la p. 119):

. . . l'ONT n'est pas tenu de réexaminer son ordonnance de maintien dans les cinq ans; l'ONT n'a qu'à réexaminer la demande de suppression qui a initialement abouti à cette ordonnance. En conséquence, le par. 268(2) ne laisse aucunement entendre que le statut d'un arrêté de l'ONT devrait changer si un réexamen n'est pas effectué dans les cinq ans. Le fait que la Loi sur les chemins de fer ne précise pas la durée de l'ordonnance porte à croire qu'elle demeure en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou annulée. [Souligné dans l'original.]

J'examinerai d'abord l'argument suivant lequel le Parlement n'entendait pas que le réexamen soit une révision de l'arrêté de l'ONT sur le maintien de l'exploitation, mais simplement que ce soit une révision de «la demande de suppression qui a initialement abouti à cette ordonnance». Mon collègue en conclut qu'étant donné que le réexamen n'a rien à voir avec l'arrêté, il ne devrait pas porter atteinte à sa validité. Cet argument, si je comprends bien, repose sur la proposition selon laquelle le réexamen ne porte pas sur l'arrêté. Cette proposition repose, quant à elle, sur une distinction établie entre la demande et l'ordonnance de maintien de l'exploitation du chemin de fer.

Cet argument soulève à mon avis trois problèmes. Premièrement, je ne vois pas comment il est possible de dissocier le processus de demande de l'ordonnance. Comme je l'ai expliqué précédemment, le texte de la Loi laisse supposer que la demande reste valable pendant tout le processus de réexamen. L'ordonnance de maintien du service ne met pas fin à la demande puisque le processus n'est pas terminé. Mon collègue semble dire qu'il est possible de distinguer la demande «initiale» de l'ordonnance qui suit et donc de réexaminer seulement la demande. Cela ne me semble pas conforme à la procédure prévue par la Loi.

Deuxièmement, si l'on pouvait dissocier la demande «initiale» de l'ordonnance et ne faire porter le réexamen prévu au par. 268(2) que sur la première, le processus de réexamen serait dénué de sens. Le réexamen a sûrement pour unique objet de réviser la décision de maintenir l'exploitation du chemin de fer non rentable compte tenu des circonstances existantes. Dans la mesure où l'on examine cette décision, on examine l'ordonnance. Si tel n'est pas le cas, le réexamen est inutile.

Cela m'amène au troisième problème. L'interprétation de mon collègue est contraire au texte des al. 268(2)a) et b). Il ressort clairement de ces deux alinéas que le Parlement voulait qu'à l'étape du réexamen l'ONT étudie la question de savoir si l'arrêté était toujours justifié eu égard aux conditions existantes. Il se peut que l'ONT conclue «que le service de trains de voyageurs est devenu, depuis le dernier examen, un service rentable de trains de voyageurs». Il se peut aussi qu'il conclue «que le service de trains de voyageurs continue d'être un service non rentable», auquel cas il doit décider si le service devrait être supprimé ou maintenu. (Je souligne.) Il faut donner un avis public et aborder les questions d'intérêt public et d'ordre économique mentionnées à l'art. 267. En somme, l'essence du réexamen est l'essence même de l'ordonnance dont le maintien est en cause dans ces procédures.

S'il en est ainsi, il ne saurait être exact de dire qu'un réexamen ne peut porter atteinte à l'ordonnance et donc que le défaut d'y procéder ne peut avoir aucun effet sur l'ordonnance. En fait, c'est plutôt le contraire. Il est exceptionnel d'exiger d'une compagnie qu'elle continue à exploiter un service non rentable. Cela doit être justifié par les conditions existantes. C'est pourquoi un arrêté de l'ONT l'enjoignant de le faire est assujetti à un réexamen quinquennal. Le réexamen est donc directement lié à l'arrêté de l'ONT. Contrairement à ce qu'affirme mon collègue, le par. 268(2) «laisse [effectivement] entendre que le statut d'un arrêté de l'ONT devrait changer si un réexamen n'est pas effectué dans les cinq ans» (p. 119).

La seconde remarque que fait mon collègue est que le par. 268(2) ne précise pas la durée d'une ordonnance. Cela est vrai. Mais on peut soutenir avec beaucoup de pertinence qu'en raison de son caractère impératif la disposition qui traite du réexamen rend la durée de l'ordonnance conditionnelle à la tenue de ce réexamen. À mon avis, on ne saurait esquiver cet argument que je vais maintenant analyser, du seul fait que la question de la durée de l'ordonnance n'est pas expressément abordée.

L'arrêté de l'ONT est‑il devenu caduc?

Il s'agit donc de savoir s'il existait encore un arrêté valide au moment du décret, malgré l'absence d'un réexamen fondé sur le par. 268(2). La réponse, à mon avis, dépend de la question de savoir si le réexamen dans un délai de cinq ans est impératif ou facultatif. Si ce réexamen est impératif, l'omission d'y procéder rend l'ordonnance nulle et sans effet. S'il est de nature facultative ou directive, l'omission d'y procéder ne porte pas atteinte à la validité de l'ordonnance, qui continue d'exister.

La distinction entre les dispositions impératives ou directives d'une loi et les conséquences résultant du défaut de s'y conformer sont bien établies. On part du principe que si une loi attribue une fonction publique impérative à un organisme et que celui‑ci omet de l'exercer, ses actes sont alors nuls et sans effet. En revanche, si on conclut que la fonction est uniquement directive, le défaut de l'exercer ne porte pas atteinte à la validité des actes accomplis.

La question de savoir si une fonction est impérative ou directive dépend du texte de la loi qui l'attribue ainsi que des conséquences d'une décision que les actes accomplis sont nuls et sans effet au regard de l'objet de la loi en question. Comme on l'affirme dans l'arrêt Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170 (C.P.), à la p. 175:

[traduction] Lorsque les dispositions d'une loi se rapportent à l'exécution d'un devoir public et que, dans un cas donné, déclarer nuls et non avenus des actes accomplis par manquement à ce devoir entraînerait, pour des personnes qui n'ont aucun contrôle sur ceux chargés de ce devoir, une injustice ou des inconvénients généraux graves, et en même temps n'aiderait pas à atteindre l'objet principal visé par le législateur, on conclut habituellement que ces dispositions ne sont que directives et que leur non‑respect, bien qu'il puisse entraîner des sanctions, ne porte pas atteinte à la validité des actes accomplis.

En l'espèce, le texte du par. 268(2) porte à croire que le réexamen est impératif: l'ONT «réexamine» la question à cinq ans d'intervalle tout au plus.

Il s'agit ensuite de savoir si une conclusion au caractère impératif du réexamen quinquennal «entraînerait, pour des personnes qui n'ont aucun contrôle sur ceux chargés de ce devoir, une injustice ou des inconvénients généraux graves». À mon avis, ce ne serait pas le cas. Cette conclusion aurait pour résultat de rendre nul et sans effet l'arrêté de l'ONT prescrivant le maintien du service de trains de voyageurs. L'obligation de continuer à exploiter le chemin de fer serait maintenue, comme c'était le cas avant que ne soit présentée la demande de la compagnie ferroviaire visant à obtenir l'autorisation d'en cesser l'exploitation. On n'a pas fait valoir que les subventions que la compagnie de chemin de fer reçoit en compensation seraient touchées, de sorte qu'on ne saurait se fonder sur ce motif pour alléguer l'existence d'un préjudice. Je suis d'accord avec la Cour d'appel pour dire que l'appelant n'a présenté aucun élément de preuve justifiant de prétendre que la subvention serait perdue. Nous ne disposons pas de tous les faits ou arguments sur ce point et je préfère m'abstenir de faire d'autres commentaires à ce sujet. Qui plus est, les effets de l'omission de procéder au réexamen, quels qu'ils soient, n'échappaient pas totalement au contrôle de la partie touchée, le CP. À mon avis, il lui était loisible de demander à l'ONT de réexaminer la demande dans le délai de cinq ans. Bien qu'il se puisse que pareille requête n'ait pas la force d'un droit conféré par la loi, il ne faut pas oublier qu'un tel réexamen est tout autant dans l'intérêt du gouvernement qui fournit la subvention nécessaire pour poursuivre l'exploitation du service ferroviaire. Il est difficile d'imaginer qu'une demande de réexamen soit refusée par un organisme d'origine législative doté d'une fonction impérative. Toutefois, si cela devait se produire, une nouvelle demande pourrait être faite à l'expiration du délai de cinq ans. Dans l'un ou l'autre cas, l'ONT devrait effectuer un réexamen à la lumière des facteurs existants avant qu'un décret ayant pour objet de modifier la décision puisse être pris. Quelle que soit l'issue, elle serait fondée sur une évaluation de l'intérêt public à la lumière des facteurs existants.

Quant à l'objet de la disposition en matière de réexamen, celle‑ci visait, pour reprendre les mots de la Cour d'appel, [traduction] «à assurer que les décisions relatives à l'exploitation d'un service de trains de voyageurs soient prises promptement dans le cadre d'un processus ouvert et public» (p. 331 B.C.L.R.). La conclusion que l'omission de procéder au réexamen dans les cinq ans rend l'ordonnance sous‑jacente nulle et sans effet vient renforcer cet objet. Sans cette conclusion, en réalité, la disposition relative au réexamen quinquennal serait dépourvue de sens et l'objectif législatif d'assurer que des renseignements exacts soient évalués de façon ouverte et structurée serait miné. Il n'y aurait pas d'audience publique, pas d'évaluation des conditions existantes par l'ONT. En dépit de l'écoulement d'une période de cinq ans depuis l'apport du public et l'examen de l'ONT, il serait permis au CP d'obtenir un décret privé du gouverneur en conseil. À mon avis, ce n'était pas là l'intention du Parlement.

En résumé sur ce point, la présente affaire n'entre pas dans la catégorie des fonctions qui seront considérées comme simplement directives selon l'arrêt Montreal Street Railway. Je suis d'accord avec la Cour d'appel pour dire que le réexamen était impératif. Pour reprendre les termes du juge en chef Esson, l'omission de l'ONT d'effectuer le réexamen requis dans les cinq ans a [traduction] «simplement pour effet de mettre un terme à la demande de suppression de service présentée par la compagnie de chemin de fer et de l'obliger à présenter une nouvelle demande fondée sur l'art. 265 si elle souhaite le réexamen de la question» ((1990), 59 B.C.L.R. (2d) 273, à la p. 280).

Jurisprudence

Comme le reconnaît mon collègue, la jurisprudence sur ce point appuie le point de vue selon lequel l'omission d'effectuer un réexamen dans le délai prescrit par la Loi rend nul et sans effet l'arrêté sous‑jacent de l'ONT. Dans l'affaire City of Melville c. Procureur général du Canada, [1982] 2 C.F. 3, qui est analogue à celle‑ci, le juge de première instance a conclu, sans se reporter au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer, que le gouverneur en conseil pouvait annuler une ordonnance de la Commission canadienne des transports «à toute époque». Mais cette décision a été infirmée en appel: [1983] 2 C.F. 123. Les commentaires faits dans l'arrêt analogue Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98, traduisent un désaccord manifeste avec l'opinion qu'avait exprimée le juge de première instance au sujet du pouvoir du Cabinet dans l'affaire Melville. Le juge Heald dit ceci, au nom de la Cour d'appel (à la p. 115): «Je ne suis pas d'accord que le paragraphe 64(1) autorise le gouverneur en conseil à modifier n'importe quelle ordonnance et toutes les ordonnances de la Commission, quelle que soit la date où elles ont été rendues . . .» (Je souligne.)

Le pouvoir du gouverneur en conseil

On a soutenu que le Parlement ne pouvait avoir voulu que le désir du gouvernement de supprimer un service de trains de voyageurs soit entravé, de sorte qu'une ligne non rentable doive continuer à être exploitée, lorsque le gouvernement juge que cela n'est pas dans l'intérêt public.

Le principe de la suprématie du Parlement est fondamental dans notre démocratie, et non celui de la suprématie du Cabinet. Le Cabinet, représenté par le gouverneur en conseil, ne possède que les pouvoirs que le Parlement choisit de lui conférer. Lorsque le Parlement choisit de régir une question telle que la suppression de services de trains de voyageurs dans le cadre d'un processus de réglementation, ce processus doit être respecté. Je ne puis faire mieux que de reprendre les propos de la Cour d'appel sur ce point (aux pp. 331 et 332 B.C.L.R.):

[traduction] La réclamation de l'appelant repose sur l'affirmation que le Canada a été frustré dans son désir de mettre en {oe}uvre ses politiques nationales touchant les chemins de fer non rentables de l'État. On répond à cet argument que le gouverneur en conseil n'a pas le droit absolu de supprimer un service de trains de voyageurs. Il n'est pas l'organisme de réglementation principal des chemins de fer. Il ne peut mettre en {oe}uvre, à sa guise, ses politiques nationales de suppression des services ferroviaires non rentables. Son pouvoir se limite à la modification ou à l'annulation des arrêtés de l'Office. Le gouverneur en conseil n'a pas de compétence inhérente et il ne peut agir à titre de commission itinérante pour redresser les torts qui sont perçus, sauf par le biais du mécanisme de réglementation établi par le Parlement.

Dispositif

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi.

Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et le juge McLachlin sont dissidents.

Procureur de l'appelant: John C. Tait, Ottawa.

Procureur de l'intimé: Le ministère du Procureur général, Victoria.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Arrêts examinés: Attorney‑General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87, inf. [1948] R.C.S. 403, inf. C.A.C.‑B., sub nom. Reference re Esquimalt and Nanaimo Railway, 10 juin 1947, publié dans B.C. Gazette, 19 juin 1947, à la p. 1885
Attorney‑General of British Columbia c. Attorney‑General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295, inf. (1887), 14 R.C.S. 345
arrêt critiqué: Melville (City of) c. Procureur général du Canada, [1983] 2 C.F. 123
arrêts mentionnés: La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, [1978] 1 C.F. 533
Esquimalt and Nanaimo Railway Co. c. Treat (1919), 48 D.L.R. 139
Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124
Attorney‑General of Ontario c. Mercer (1883), 8 App. Cas. 767
Île‑du‑Prince‑Édouard (Ministre des Transports et des Travaux publics) c. Cie des chemins de fer nationaux du Canada, [1991] 1 C.F. 129
Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54
Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753
McGregor c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1907] A.C. 462
Burrard Power Co. c. The King, [1911] A.C. 87
Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105
Winnipeg c. Winnipeg Electric Railway Co., [1921] 2 W.W.R. 282
Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533
R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89
Kelner c. Baxter (1866), L.R. 2 C.P. 174
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735
Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98
Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170
Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721
R. ex rel. Anderson c. Buchanan (1909), 44 N.S.R. 112
Karavos c. City of Toronto, [1948] O.W.N. 17
Williamson c. Fisher, [1934] O.W.N. 543
R. ex rel. Canadian Wirevision Ltd. c. New Westminster (City) (1964), 50 W.W.R. 465
Pacific Investments Ltd. c. Delano (1983), 57 N.S.R. (2d) 427 (C.S. 1re inst.), conf. par (1983), 62 N.S.R. (2d) 364 (C.S. Sect. app.).
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735
Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170
Melville (City of) c. Procureur général du Canada, [1982] 2 C.F. 3 (1re inst.), inf. par [1983] 2 C.F. 123 (C.A.)
Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98.
Citée par le juge en chef Lamer (dissident)
Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105
Caledonian Railway Co. c. Greenock and Wemyss Bay Railway Co. (1874), L.R. 2 Sc. & Div. 347
Sankey c. Whitlam (1978), 142 C.L.R. 1
Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533
Manchester Ship Canal Co. c. Manchester Racecourse Co., [1900] 2 Ch. 352.
Lois et règlements cités
Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1883, ch. 14 [abr. par S.B.C. 1884, ch. 14], préambule, clause e.).
Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14, préambule, clauses a.), b.), c.), d.), e.), k.), art. 1, 7, 8, 9, 17, 22, 27.
Act to repeal the «Esquimalt and Nanaimo Railway Act, 1875», S.B.C. 1882, ch. 16.
Acte concernant la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, S.C. 1905, ch. 90, art. 1, 4.
Acte concernant le chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, dans la Colombie‑Britannique, S.C. 1886, ch. 15, art. 1.
Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, préambule, clauses (a), (b), (c), (d), (e), (k), art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 13, annexe, clauses 3 et 9.
Acte de l'Amérique du Nord britannique (no 2), 1949 (R.‑U.), 13 Geo. 6, ch. 81 (reproduit dans L.R.C. (1985), App. II, no 33) [abr. par Loi constitutionnelle de 1982, art. 53(1)].
Acte des chemins de fer, 1903, S.C. 1903, ch. 58, art. 6.
Conditions de l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 12).
Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10), art. 11.
Esquimalt and Nanaimo Railway Company's Land Grant Tax Exemption Ratification Act, S.B.C. 1912, ch. 33, art. 2, annexe, clause 3.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(10)a), 146.
Loi constitutionnelle de 1930 (R.‑U.), 20 & 21 Geo. 5, ch. 26 (reproduite dans L.R.C. (1985), App. II, no 26), art. 1, annexe, no (4).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 43, 52(2), 53(1), annexe, nos 4, 6, 22.
Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11, annexe B.
Loi nationale de 1987 sur les transports, L.C. 1987, ch. 34, art. 64.
Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64.
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 2(1) «loi spéciale», 3(1), 7, 265, 266, 267, 268, 269, 270(1) [mod. ch. 28 (3e suppl.), art. 324], (2).
Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, ch. R‑2.
Doctrine citée
British Columbia, Legislative Assembly. Papers in connection with the construction of the Canadian Pacific Railway between the Dominion, Imperial and Provincial governments [Carnarvon Papers]. Victoria, B.C.: Legislative Assembly, 1880, 198.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
La Forest, Gérard Vincent. Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution. Toronto: University of Toronto Press, 1969.
La Forest, Gérard Vincent. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1981.
Romaniuk, Bohdan S., and Hudson N. Janisch. «Competition in Telecommunications: Who Polices the Transition» (1986), 18 Ottawa L. Rev. 561.
Wade, William, Sir. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.

Proposition de citation de la décision: Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re), [1994] 2 R.C.S. 41 (5 mai 1994)

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Origine de la décision

Date de la décision : 05/05/1994
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