R. c. Howard, [1994] 2 R.C.S. 299
George Henry Howard Appelant
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Le procureur général du Canada,
United Indian Councils et
Ontario Federation of Anglers and Hunters Intervenants
Répertorié: R. c. Howard
No du greffe: 22999.
1994: 22 février; 1994: 12 mai.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1992), 8 O.R. (3d) 225, 55 O.A.C. 189, [1992] 2 C.N.L.R. 122, qui a rejeté l'appel de l'accusé contre la décision d'une cour d'appel en matière de poursuites sommaires, rendue le 9 mars 1987, qui avait confirmé la déclaration de culpabilité de pêche illégale pendant une période interdite. Pourvoi rejeté.
William B. Henderson et Alan D. Pratt, pour l'appelant.
J. T. S. McCabe, c.r., pour l'intimée.
John B. Edmond, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Thomas R. Berger, c.r., pour l'intervenant United Indian Councils.
Timothy S. B. Danson et Stephen Reich, pour l'intervenante Ontario Federation of Anglers and Hunters.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Gonthier — L'appelant est un Indien inscrit, membre de la bande Hiawatha dont la réserve est située sur la rive sud du lac Rice en Ontario. L'appelant pêchait hors de la réserve et a pris, pendant une période de fermeture, quelques dorés dans la rivière Otonabee, en contravention de l'al. 5(1)b) du Règlement de pêche de l'Ontario, C.R.C. 1978, ch. 849 (pris conformément à la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F‑14 et mod.). Le 10 janvier 1986, la Cour provinciale de l'Ontario a déclaré l'appelant coupable et l'a condamné à une amende de 100 $. En première instance et lors des divers appels, l'appelant a invoqué comme moyen de défense à l'accusation pesant contre lui le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, dont voici le texte:
35. (1) Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
Cette disposition offre une garantie constitutionnelle contre toute atteinte législative à des droits «existants» — ancestraux ou issus de traités. Le 19 octobre 1993, le juge en chef Lamer a formulé la question constitutionnelle suivante:
Si l'appelant jouit d'un droit existant à la pêche au sens de l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, l'al. 5(1)b) du Règlement de pêche de l'Ontario est‑il inapplicable dans son cas aux termes de l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982?
Devant notre Cour et devant les juridictions inférieures, le débat a porté sur l'existence d'un droit de pêche en faveur de l'appelant dans la région en question. Les parties ont reconnu que le traité conclu le 5 novembre 1818 (le Traité no 20) n'a pas éteint les droits de pêche de la bande Hiawatha dans la rivière Otonabee. C'est la question de l'effet d'un traité signé le 15 novembre 1923 ("Traité de 1923») qui fait l'objet du présent litige et qui est au coeur du présent pourvoi.
Le juge Batten de la Cour provinciale de l'Ontario a décrit le contexte dans lequel a été conclu le Traité de 1923:
[traduction] Il ressort de la preuve qu'une commission gouvernementale avait été constituée pour examiner les revendications selon lesquelles les peuples autochtones avaient encore des droits de chasse sur les terres situées au nord du 45e parallèle, appelées les terres septentrionales. Dans l'exécution de son mandat, la commission a visité diverses bandes autochtones, y compris la bande Hiawatha, et a écouté les observations de leurs membres sur cette question. Les témoignages ont été consignés par écrit et [...] leur lecture est fascinante à beaucoup de points de vue. On s'est vite rendu compte que les membres de la bande et leurs ancêtres avaient en fait chassé dans d'autres régions que celle visée par les travaux des commissions (sic). Maintes et maintes fois, bien que les commissaires aient tenté de restreindre les témoignages à la question des terres septentrionales, les témoins ont parlé de l'utilisation d'autres terres, que l'on croyait jusque‑là visées par des traités préexistants. Plus particulièrement, un nommé Johnson Paudash, vétéran de la Première Guerre mondiale et fonctionnaire fédéral, a tout particulièrement fait ressortir, à l'aide de cartes et d'autres documents, que la description des terres dans un traité antérieur était inexacte. Tout cela a eu pour résultat que le Traité de 1923 a finalement été rédigé et signé par sept représentants de la bande Hiawatha au lac Rice.
Ce commentaire repose sur la preuve documentaire et résume bien une importante partie de la preuve extrinsèque relative au Traité de 1923.
Les autres éléments de preuve extrinsèques devant le juge Batten ont été présentés par deux témoins, Ian Victor Basil Johnson et Ralph Joseph Loucks. Ian Johnson, coordonnateur de revendications auprès de l'Union of Ontario Indians, a été qualifié d'expert dans le domaine des traités conclus avec les Indiens et a témoigné pour le compte de l'appelant. Le ministère public a assigné Ralph Loucks, membre de la bande Hiawatha, né en 1913, qui en a été le chef pendant environ 25 ans.
Comme il n'avait aucune connaissance personnelle des événements ou des personnes en cause, Ian Johnson a décrit, à partir de sa lecture de la preuve documentaire, les circonstances qui ont abouti à la signature du Traité de 1923. À son avis, puisque les Indiens avaient été amenés à croire que la Commission ne s'intéressait qu'aux terres septentrionales, bon nombre d'entre eux ne savaient peut‑être pas que d'autres terres avaient été incluses dans le Traité. Il a aussi affirmé que certains des signataires ne comprenaient pas l'anglais.
Ralph Loucks a témoigné qu'il avait personnellement connu les sept signataires de la bande Hiawatha. Il a déclaré qu'ils pouvaient tous lire l'anglais, que trois ou quatre d'entre eux étaient des hommes d'affaires, que trois ou quatre avaient à un moment donné été chef de la bande Hiawatha et que deux hommes, Hanlon Howard et Johnson Paudash, [traduction] «en savaient presque autant que n'importe quel avocat sur les traités concernant les Indiens ou les documents juridiques» (dossier, à la p. 94). Je tiens à préciser que Johnson Paudash est celui qui a porté à l'attention de la Commission les erreurs concernant les terres qui étaient décrites dans des traités antérieurs ou que l'on croyait régies par ces traités.
Le Traité de 1923 comprend quatre "considérants" ainsi qu'un certain nombre de paragraphes décrivant les terres visées par le Traité et les diverses obligations des parties. Les considérants décrivent le contexte général du Traité, relaté par le juge Batten dans l'extrait que j'ai cité. Les terres visées par le Traité sont décrites dans trois paragraphes. Le premier porte essentiellement sur les terres au nord du 45e parallèle ou les terres septentrionales. Le deuxième a trait aux terres qui ont été portées à l'attention des commissaires par Johnson Paudash. Le troisième est celui qui fait l'objet du présent litige. Voici le libellé de la clause de cession et celui du troisième paragraphe:
[traduction]
Le présent traité atteste par conséquent que ladite tribu et les Indiens membres de cette dernière, [. . .] cèdent, abandonnent et transportent pour toujours au gouvernement du Canada représentant Sa Majesté le Roi et ses successeurs, tous leurs droits, titres, intérêts, prétentions, demandes et privilèges relatifs aux terres et lieux décrits ci‑dessous, savoir:
. . .
Ainsi que tous les droits, titres, intérêts, prétentions, demandes et privilèges desdits Indiens relatifs à toutes les autres terres situées dans la province de l'Ontario, qu'ils ont déjà eues, ont maintenant ou prétendent avoir quelque droit, titre, intérêt, prétention, demande ou privilège, à l'exception des réserves que Sa Majesté le Roi a mises de côté jusqu'à maintenant à leur intention.
Le ministère public soutient que ce paragraphe, que l'on a appelé la «clause omnibus», éteint les droits de pêche de l'appelant. La seule autre disposition pertinente du Traité est une clause près de la fin du document dans laquelle il est stipulé que le Traité est assujetti à une entente «jointe», intervenue entre la province d'Ontario et le gouvernement du Canada.
Les tribunaux d'instance inférieure ont à l'unanimité conclu que tout droit existant de pêche dans la rivière Otonabee avait été cédé par la clause omnibus contenue dans le Traité de 1923. En première instance, le juge Batten a conclu:
[traduction] . . . je ne vois aucune preuve crédible qui permettrait d'interpréter le Traité de 1923 comme s'il comportait des dispositions qui n'y figurent pas ou d'omettre des dispositions qui y figurent, au motif que les signataires autochtones auraient été induits en erreur ou n'auraient pas été au courant de tout le contenu de ce traité; il n'existe pas non plus de preuve que l'on aurait laissé entendre à la bande que les Indiens conserveraient des terres ou des droits particuliers sur celles‑ci. Ce traité prévoyait une véritable contrepartie, et des sommes d'argent ont été versées. Je conclus que les terres où l'infraction reprochée aurait été perpétrée ont en fait été cédées par le Traité de 1923, si elles ne l'avaient pas déjà été par le traité antérieur de 1818, et que cela incluait tout droit spécial de pêche.
L'appelant a interjeté appel devant la Cour de district de l'Ontario. Le juge Jenkins a cependant souscrit à l'opinion du juge de première instance. Il a affirmé qu'il ne pouvait, à partir de la transcription, conclure que les Indiens avaient été induits en erreur ou qu'il y avait apparence de pratiques déloyales de la part de la Commission.
La Cour d'appel a examiné le Traité de 1923 et son contexte. Elle est arrivée à la même conclusion que les deux juridictions inférieures: (1992), 8 O.R. (3d) 225, 55 O.A.C. 189, [1992] 2 C.N.L.R. 122. Après avoir analysé les principales dispositions du Traité, la cour écrit (aux pp. 227 et 228 O.R.):
[traduction] . . . nous ne pouvons accepter la proposition que l'expression «toutes les autres terres situées dans la province de l'Ontario» contenue dans la clause omnibus signifie «toutes les autres terres situées dans la province de l'Ontario non déjà visées par un traité existant», de façon à exclure la cession des droits de pêche dans la région visée par le traité de 1818. À notre avis, le Traité ne renferme pas d'ambiguïté justifiant de l'interpréter à l'encontre de la Couronne et nous ne pouvons trouver d'interprétation raisonnable autre que celle que le Traité de 1923 a, dans son sens manifeste, éteint les droits de pêche détenus par la bande dans la rivière Otonabee. [Je souligne.]
La cour a aussi conclu que les signataires avaient une connaissance et une compréhension suffisantes des dispositions du Traité de 1923 pour lier la bande, et elle a ainsi refusé d'infirmer les conclusions de fait du juge de première instance. À l'appui de sa décision, la cour a mentionné le témoignage de Ralph Loucks devant le juge de première instance et celui de Johnson Paudash devant la Commission. Elle n'a trouvé aucune preuve lui permettant de réfuter l'inférence de connaissance et de compréhension tirée de la lecture du compte rendu d'une réunion du conseil de bande tenue au moment de la signature du Traité (pp. 229 et 230 O.R.). D'après ce compte rendu, le Traité a été lu à haute voix et examiné par le Conseil avant d'être signé, et c'est Johnson Paudash qui a proposé que la bande adhère au Traité (dossier, à la p. 168).
Je suis en accord pour l'essentiel avec les conclusions des juridictions inférieures. Le contexte historique que j'ai résumé n'offre aucun motif de conclure que les dispositions du Traité de 1923 sont ambiguës ou qu'elles n'auraient pas été comprises par les signataires de la bande Hiawatha. La clause omnibus constituait une cession au sens le plus large. Son libellé reprenait les termes généraux de la cession contenue dans la clause générale d'application, qui a été citée. Les terres visées ont clairement été identifiées comme étant «toutes les autres terres situées dans la province de l'Ontario». En outre, le fait que la disposition prévoit une seule exception, les «réserves que Sa Majesté le Roi a mises de côté», fait ressortir le caractère général de la clause ainsi que son effet global. L'appelant a souligné que la mention de l'entente jointe, dont il a déjà été question, créait une ambiguïté puisqu'elle vise seulement les terres septentrionales, alors que le Traité inclut d'autres terres. La mention des terres septentrionales dans l'entente, comme d'ailleurs dans les nombreux autres documents qui nous ont été soumis, constituait simplement une indication du contexte général qui a abouti au Traité de 1923. Ce traité n'est aucunement incompatible avec l'entente. Cette entente n'empêchait aucunement d'inclure dans le Traité d'autres terres ni ne le rendait ambigu du fait que d'autres ont été incluses. En fait, l'entente n'aurait apparemment pas été jointe au Traité et, pour ce qui est des Indiens de la bande Hiawatha, il n'existe absolument aucune preuve qu'ils ont été induits en erreur quant au contenu de cette entente ou que celle‑ci aurait servi à établir leur intention. Le Traité de 1923 ne soulève pas les mêmes préoccupations que les traités signés à une époque plus lointaine ou dans des territoires plus éloignés, à propos desquels on peut légitimement s'interroger sur la compréhension des parties indiennes (comparer l'arrêt R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025, à la p. 1036, et l'arrêt Bande d'Eastmain c. Canada (Administrateur fédéral), [1993] 1 C.F. 501 (C.A.), aux pp. 515 et 516, autorisation de pourvoi refusée le 14 octobre 1993, [1993] 3 R.C.S. vi). Le Traité de 1923 visait des terres à proximité de l'Ontario urbanisée de l'époque. Parmi les signataires de la bande Hiawatha, il y avait des hommes d'affaires, un fonctionnaire et tous savaient lire et écrire. Bref, ils étaient des participants actifs à l'économie et à la société de leur province. Les dispositions du Traité, tout particulièrement sa clause omnibus, sont tout à fait claires et auraient été comprises par les sept signataires.
Le présent pourvoi est semblable à l'affaire Ontario (Procureur général) c. Bear Island Foundation, [1991] 2 R.C.S. 570, en ce que les questions soulevées portent essentiellement sur des faits et ont donné lieu à des conclusions concordantes des juridictions inférieures. Le raisonnement de l'arrêt Bear Island est également applicable en l'espèce. Si le juge de première instance n'a pas commis d'erreur manifeste et dominante dans son appréciation des faits, une cour d'appel ne devrait pas en infirmer les conclusions. Après un examen approfondi des faits, je suis d'avis qu'il n'existe aucun motif d'infirmer la décision des juridictions inférieures. Par les dispositions claires du Traité de 1923, la bande Hiawatha a cédé tout droit spécial existant de chasse et de pêche dans la région de la rivière Otonabee.
L'appelant et un des intervenants, United Indian Councils, ont contesté cette conclusion en soutenant que le Traité de 1923 n'était pas valide parce que les commissaires avaient excédé leur mandat initial et qu'il fallait donc que le gouverneur général en conseil prenne un décret pour ratifier le Traité signé. Cet argument se fonde sur la thèse qu'un décret était légalement nécessaire pour que le Traité soit valide. On nous a présenté des preuves que des décrets avaient été pris lorsque le gouvernement du Canada a financé l'acquisition de terres dans l'Ouest du Canada en 1907 et en 1921 (Traités nos 10 et 11). On a également attiré notre attention sur l'arrêt Gooderham and Worts, Ltd. c. Canadian Broadcasting Corp., [1947] A.C. 66 (C.P.). Cependant, il s'agissait là d'un cas où la loi exigeait que le gouverneur général en conseil approuve certains baux signés par le prédécesseur de la Société Radio‑Canada. Ici, un décret devait être pris en vertu de la Loi des enquêtes, S.R.C. 1906, ch. 104, aux fins de la nomination des commissaires, mais il n'était ni légalement ni constitutionnellement requis de faire ratifier le Traité par décret. Dans la mesure où les commissaires ont négocié un traité dont la portée visait davantage que les terres septentrionales, il est bien établi, et sur ce point nous sommes d'accord avec la Cour d'appel, que le gouvernement du Canada en était informé et qu'il a, par sa conduite ultérieure, ratifié le Traité comme il avait été rédigé. La province d'Ontario a fourni au gouvernement du Canada les fonds déboursés conformément au Traité. Cependant, comme l'a fait remarquer l'appelant, le processus de cession des terres par traité relève au Canada de l'autorité fédérale et c'est le gouvernement fédéral qui, en fin de compte, était responsable à la fois du Traité et des débours. En décembre 1923, les commissaires ont envoyé leur rapport et le Traité au gouvernement du Canada. Le rapport comporte un aperçu des démarches qui ont abouti à la conclusion du Traité. Pris ensemble, le rapport et le Traité ne laissent aucun doute que le gouvernement du Canada était au courant du contenu du Traité de 1923 lorsque les paiements ont été faits aux Indiens.
Pour ces motifs, je suis d'avis que le Traité de 1923 était valide et que la bande Hiawatha a cédé tout droit spécial de chasse et de pêche existant à l'époque dans la région de la rivière Otonabee. En conséquence, la question constitutionnelle ne se soulève pas. C'est à bon droit que la défense de l'appelant a été rejetée. Sa déclaration de culpabilité doit être maintenue.
Je suis d'avis de rejeter le pourvoi.
L'appelant a demandé les dépens comme entre procureur et client contre l'intimée et l'intervenant, le procureur général du Canada, et une adjudication spéciale de dépens contre l'intervenant, l'Ontario Federation of Anglers and Hunters. À mon avis, ni l'une ni l'autre de ces demandes n'est appropriée, et il n'y aura pas d'adjudication de dépens.
Pourvoi rejeté.
Procureurs de l'appelant: Lang, Michener, Toronto.
Procureur de l'intimée: Le ministère du Procureur général, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs de l'intervenant United Indian Councils: Berger & Nelson, Vancouver.
Procureurs de l'intervenante Ontario Federation of Anglers and Hunters: Danson, Recht & Freedman, Toronto.
