Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3 (30 septembre 1994)

Imprimer

Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1994] 3 R.C.S. 3 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1994-09-30;.1994..3.r.c.s..3 ?

Analyses :

Droit municipal - Évaluation foncière - Immeubles exempts de taxes - Centres d'accueil - L'appelante peut‑elle se qualifier comme centre d'accueil et bénéficier d'une exemption fiscale? - Interprétation des lois fiscales - Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 204(14) - Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5, art. 1k), 12.

Droit fiscal — Législation — Règles d'interprétation des lois fiscales.

L'appelante est une corporation sans but lucratif établie en 1964 dans le but de fournir des logements à loyer modique aux personnes âgées peu fortunées. En opération depuis 1969, les installations de l'appelante abritent plus de 450 résidents. De ce total, 20 résidents sont regroupés dans la section hébergement pour laquelle l'appelante détient un permis délivré en vertu de la Loi sur les services de santé et les services sociaux («L.S.S.S.S.»). Ce permis l'autorise à exploiter un centre d'accueil privé pouvant accueillir 20 personnes. L'État assume une partie de leur pension et exerce un certain contrôle pour s'assurer que toutes les places de la section hébergement sont occupées. Le reste des installations ne fait l'objet d'aucune subvention gouvernementale et est entièrement géré par l'appelante. Les services offerts sont à la disposition de tous les résidents et les lieux sont aménagés, dans leur ensemble, pour répondre aux besoins particuliers des personnes âgées. Les critères d'admission sont l'âge minimum de 60 ans, la modicité des revenus ainsi que l'autonomie physique et psychologique. En 1982, un évaluateur constate que 89 pour 100 de la superficie totale de l'immeuble est réservée à des logements et que la section hébergement et les services communautaires en occupent 11 pour 100. Il accorde donc à l'appelante une exemption de taxes foncières de 11 pour 100 pour les années 1980 à 1984. L'appelante prétend bénéficier de l'exemption relative au centre d'accueil prévue au par. 204(14) de la Loi sur la fiscalité municipale («L.F.M.») pour l'ensemble de ses installations, étant donné la nature de sa vocation, et porte plainte devant le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec («BREF»). Le BREF accueille sa plainte et conclut que les activités de l'appelante sont celles d'un centre d'accueil et exempte ses installations de toute taxe foncière pour les années 1980 à 1984. La Cour provinciale confirme cette décision mais la Cour d'appel infirme le jugement de la Cour provinciale et déclare que, pour 89 pour 100 de sa superficie, l'exemption ne s'applique pas à l'appelante.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Les principes qui doivent guider les tribunaux dans l'interprétation des lois fiscales sont les suivants: (1) L'interprétation des lois fiscales est soumise aux règles ordinaires d'interprétation; (2) Qu'une disposition législative reçoive une interprétation stricte ou libérale sera déterminé par le but qui la sous‑tend, qu'on aura identifié à la lumière du contexte de la loi, de l'objet de celle‑ci et de l'intention du législateur; (3) Que cette approche téléologique favorise le contribuable ou le fisc dépendra uniquement de la disposition législative en cause et non de l'existence de présomptions préétablies; (4) Primauté devrait être accordée au fond sur la forme dans la mesure où cela est compatible avec le texte et l'objet de la loi; (5) Seul un doute raisonnable et non dissipé par les règles ordinaires d'interprétation sera résolu par le recours à la présomption résiduelle en faveur du contribuable.

À la lumière de ces principes d'interprétation, l'appelante peut bénéficier, pour l'ensemble de ses installations, de l'exemption fiscale prévue au par. 204(14) L.F.M. D'une part, la totalité des installations de l'appelante, selon les faits constatés par le BREF, peut être qualifiée de centre d'accueil au sens des al. 1k) et 12b) L.S.S.S.S. Pour être considéré comme un centre d'accueil, un établissement doit d'abord offrir certains services; il doit ensuite mettre ces services à la disposition de personnes dont l'état le requiert. Le logement est un service suffisant en lui‑même pour répondre aux exigences du volet «services» de la définition de l'al. 1k). Il n'est pas nécessaire d'offrir la gamme entière des services énumérés à cet alinéa. Quant au volet «besoin», l'âge est suffisant en tant que tel pour justifier un besoin d'être soigné ou gardé en résidence protégée, et ce, indépendamment de toute déficience physique, caractérielle, psychosociale ou familiale. La notion de soins ne saurait être restreinte à une dimension purement thérapeutique. Quant au concept de résidence protégée à l'al. 1k), pour lequel on ne trouve pas de définition dans la L.S.S.S.S., il ne devrait pas recevoir d'acception plus étroite que celle de résidence offrant un cadre sécuritaire adapté aux besoins physiques et moraux particuliers de la population pour laquelle elle a été conçue et qu'elle dessert. D'autre part, l'ensemble des installations de l'appelante sert aux fins prévues par la L.S.S.S.S., comme le prescrit le par. 204(14). Tout comme l'autonomie des personnes âgées au moment de leur admission ne saurait être le critère déterminant pour évaluer la notion de besoin prévue à l'al. 1k), on ne peut non plus s'en prévaloir pour décider si les installations de l'appelante servent aux fins prévues par la L.S.S.S.S. La réponse à cette question repose entièrement sur la constatation que dans les faits, ces installations sont conçues et adaptées pour recevoir des personnes âgées dont le besoin est réel même s'il peut être variable, en degré ou en imminence. En l'espèce, le BREF a constaté que les services offerts par l'appelante, conjugués aux besoins de ses résidents, font en sorte que cette dernière doit être entièrement qualifiée de centre d'accueil aux yeux de la loi. Conscient de l'existence de l'art. 2 L.F.M., qui permet de scinder l'unité d'évaluation, le BREF a néanmoins estimé que l'appelante exploitait des installations qui, globalement, répondaient aux deux volets de la définition de centre d'accueil. La décision du BREF, tribunal spécialisé, ne fait pas voir d'erreur susceptible de fonder réformation en appel. Enfin, un centre d'accueil peut être exempt de taxes foncières même s'il n'est pas détenteur du permis exigé par la L.S.S.S.S. De même, rien n'indique que le défaut d'un établissement de respecter l'exigence prévue à l'art. 18.1 L.S.S.S.S. — soumission pour approbation des critères d'admission au Conseil régional de la santé et des services sociaux ou au Ministre responsable — affecte en soi le statut de centre d'accueil d'un établissement. La décision du BREF doit donc être rétablie.


Parties :

Demandeurs : Québec (Communauté urbaine)
Défendeurs : Corp. Notre-Dame de Bon-Secours

Texte :

Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre‑Dame de Bon‑Secours, [1994] 3 R.C.S. 3

La Corporation Notre‑Dame de Bon‑Secours Appelante

c.

La Communauté urbaine de Québec et

la ville de Québec Intimées

et

Le Bureau de révision de l'évaluation

foncière du Québec Intimé

et

Le procureur général du Québec Intimé

Répertorié: Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre‑Dame de Bon‑Secours

No du greffe: 23014.

1994: 25 mai; 1994: 30 septembre.

Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1993] R.L. 68, 47 Q.A.C. 47, qui a infirmé un jugement de la Cour provinciale rendu le 19 mai 1987, qui avait confirmé une décision du Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, [1985] B.R.E.F. 130. Pourvoi accueilli.

André Bois et André Lemay, pour l'appelante.

Estelle Alain, pour les intimées la Communauté urbaine de Québec et la ville de Québec.

Personne n'a comparu pour l'intimé le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec.

Alain Tanguay, pour l'intimé le procureur général du Québec.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Le juge Gonthier -- Il s'agit en l'espèce de savoir si l'appelante, une institution vouée au bien-être des personnes âgées vivant sous le seuil de la pauvreté, peut bénéficier de l'exemption fiscale prévue au par. 204(14) de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F-2.1 («L.F.M.»), pour l'ensemble de ses installations. Deux questions principales se posent: (1) Quels sont les principes qui doivent guider les tribunaux dans l'interprétation des lois fiscales? (2) À la lumière de ces principes, l'appelante peut-elle se qualifier comme centre d'accueil, au sens de l'art. 12 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S-5 («L.S.S.S.S.»), auquel le par. 204(14) L.F.M. renvoie?

I - Les faits

L'appelante, Corporation Notre-Dame de Bon-Secours, est une corporation sans but lucratif établie en 1964 et dont l'objectif est de fournir des logements à loyer modique aux personnes âgées peu fortunées. Le 16 juin 1967, les S{oe}urs de la Congrégation de Notre-Dame cèdent à l'appelante pour la somme de 1 $ le terrain sur lequel seront érigées les installations qui lui permettront d'accomplir sa mission et seront connues sous le nom de «La Champenoise» (que nous employons pour désigner l'appelante). Sa construction débute en 1968 et son ouverture officielle a lieu en novembre 1969.

La Champenoise abrite 456 personnes dont l'âge moyen est de 83 ans. Le revenu annuel des résidents oscille entre 6 000 $ et 9 000 $ et la population de l'établissement est féminine à 80 pour 100. Du nombre total des résidents, 20 personnes sont physiquement regroupées dans un même secteur de l'établissement appelé la section hébergement, pour laquelle La Champenoise détient un permis délivré en vertu de la L.S.S.S.S., qui l'autorise à exploiter un centre d'accueil privé pouvant accueillir 20 bénéficiaires. Les appartements de la section hébergement sont semblables à ceux des autres résidents, à la différence qu'on n'y retrouve pas de cuisinette. Les bénéficiaires de cette section voient une partie de leur pension assumée par l'État qui verse un per diem. L'État exerce également un certain contrôle pour s'assurer que les 20 places sont occupées. Le reste des installations ne fait l'objet d'aucune subvention gouvernementale et est entièrement géré par La Champenoise. Ses administrateurs et dirigeants y travaillent d'ailleurs bénévolement.

Outre les services d'un prêtre résident, la chapelle, l'infirmerie accessible 24 heures sur 24, la cafétéria et les activités sociales, que La Champenoise met à la disposition de tous les résidents, on note que les lieux sont physiquement aménagés, dans leur ensemble, pour répondre aux besoins particuliers des personnes âgées. C'est ainsi, notamment, qu'on y retrouve des rampes d'accès, que les seuils de porte sont absents, que les prises de courant se situent à 24 pouces du sol et que les salles de bain sont pourvues de barres d'appui.

Les critères d'admission à La Champenoise sont l'âge minimum de 60 ans, la modicité des revenus ainsi que l'autonomie physique et psychologique. Ce dernier élément n'est toutefois pas un critère de maintien dans l'établissement, puisqu'il appert que les personnes âgées peuvent demeurer dans les lieux en dépit d'une détérioration subséquente de leur état de santé. Lors de son témoignage, rendu en 1984, le directeur général de La Champenoise souligne que les places qui se libèrent sont offertes à des postulants qui avaient fait leur demande d'admission en 1976; il y avait, en effet, une imposante liste d'attente de 1 800 personnes.

En 1982, un évaluateur de la Communauté urbaine de Québec visite La Champenoise en vue d'établir la proportion des lieux servant d'immeuble à appartements et de centre d'accueil. Il constate que 89 pour 100 de la superficie totale de l'immeuble est réservée à des logements et que la section hébergement et les services communautaires en occupent 11 pour 100; il accorde à La Champenoise une exemption de taxes foncières dans cette seule proportion de 11 pour 100 pour les années 1980 à 1984. La Champenoise porte plainte devant le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec («BREF») où elle prétend bénéficier de l'exemption pour l'ensemble de ses installations, étant donné la nature de sa vocation.

À ce jour, la dette en taxes foncières s'établit à plus de 4,5 millions de dollars et il va sans dire que l'importance des montants en jeu est déterminante pour la viabilité de La Champenoise et la sécurité de ses 456 pensionnaires âgés.

II - Les décisions des instances dont appel

Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, [1985] B.R.E.F. 130

Selon la ville de Québec et la Communauté urbaine de Québec, intimées, la détention d'un permis autorisant à exploiter un centre d'accueil est une condition essentielle pour bénéficier de l'exemption fiscale. Il s'ensuit que La Champenoise, ne détenant de permis que pour 20 bénéficiaires, ne peut être considérée comme un centre d'accueil pour l'ensemble de ses installations. Après examen des témoignages et des dispositions applicables de la L.S.S.S.S., Me Barbe, du BREF, conclut que les activités de La Champenoise sont celles d'un centre d'accueil et qu'il n'est pas nécessaire de détenir un permis pour être considéré comme tel. Il exempte donc l'immeuble de l'appelante de toute taxe foncière.

Cour provinciale (district de Québec, no 200-02-004152-858, 19 mai 1987)

Le juge Aubé partage les conclusions du BREF. Il estime que l'immeuble de La Champenoise, dans sa totalité, constitue un centre d'accueil au sens de l'al. 1k) L.S.S.S.S. et qu'il sert aux fins prévues par cette loi. Il prend note de l'aveu des parties que la section hébergement remplit les conditions pour bénéficier de l'exemption prévue au par. 204(14) L.F.M. Il constate également la présence de l'art. 2 L.F.M. qui permet de scinder une unité d'évaluation. À la lumière de ces observations, il affirme néanmoins, à la p. 12 de ses motifs:

Mais la preuve est claire, ici, que la Champenoise, dans les faits, ne forme qu'une seule unité bien intégrée et qu'il y a un lien direct, permanent et nécessaire entre la section hébergement et le reste de la Champenoise.

En présence d'une réalité globale aussi bien établie et précisée, le Tribunal ne saurait faire prévaloir des réalités techniques qui empêcheraient de voir le vrai visage de la Champenoise, soit celui d'une installation où, à toutes fins pratiques, tous les services sont accessibles à tout le monde.

La décision du BREF est maintenue.

Cour d'appel du Québec (1992), 47 Q.A.C. 47

De l'avis du juge en chef Bisson, le sort du litige dépend de la réponse apportée à deux questions. Il faut d'abord déterminer la nature de La Champenoise. De l'examen de certaines définitions incluses dans la L.S.S.S.S., dont celle de «centre d'accueil», le juge en chef Bisson tire la conclusion ultime, à la p. 55, que «[l']existence juridique et factuelle de l'intimée [La Champenoise] est loin de faire voir qu'elle répond à la définition du Centre d'accueil, sauf pour le secteur hébergement». Il souligne également que la solution du litige doit reposer sur des éléments plus fondamentaux que la détention ou non d'un permis et, à ce titre, n'estime pas nécessaire de se prononcer sur le sujet.

La deuxième question consiste à déterminer si l'immeuble sert aux fins prévues par la L.S.S.S.S. Pour examiner si les installations de La Champenoise servent à proprement parler de centre d'accueil, le juge en chef Bisson se penche particulièrement sur les critères d'admission de l'établissement. Il souligne que la preuve fournie quant aux critères d'admission à La Champenoise démontre que ceux-ci ne répondent pas aux impératifs de la définition de centre d'accueil. De l'avis du Juge en chef, à la p. 56, il y a eu erreur dans la qualification des faits:

Là où l'erreur a été commise, c'est de faire de l'accessibilité aux services communautaires le critère qui ferait de La Champenoise un centre d'accueil.

Le fait que ces services communautaires soient accessibles à tous les résidents __ locataires et hébergés __ ne fait pas en sorte que toutes ces personnes sont dans un état qui, "en raison de leur âge ou de leurs déficiences physiques, caractérielles, psychosociales ou familiales, est tel qu'elles doivent être soignées, gardées en résidence protégée ou (. . .)" (article 1k)).

Je rappelle que la preuve a révélé que pour obtenir un logement à La Champenoise, il fallait être autonome aussi bien physiquement que mentalement et financièrement, dans ce dernier cas toutefois, de façon limitée.

Enfin, puisqu'il s'agit d'appliquer une exemption au principe de la taxation foncière, le juge en chef Bisson préconise l'adoption d'une interprétation restrictive. Dans cette perspective, il conclut à la p. 56:

Il est vrai que l'intimée [La Champenoise] est une corporation sans but lucratif et qui poursuit une {oe}uvre éminemment louable mais ceci n'autorise pas une interprétation qui aille à l'encontre du but visé par le législateur lorsqu'il a décrété une exemption.

J'en viens donc à la conclusion que pour 89% de sa superficie, l'immeuble occupé par La Champenoise [. . .] ne servait pas aux fins prévues par la [L.S.S.S.S.], et qu'elle ne pouvait, pour cette proportion, être considérée comme un centre d'accueil.

Le juge en chef Bisson donne donc effet à l'art. 2 L.F.M., qui permet le fractionnement de l'unité d'évaluation, et déclare que pour 89 pour 100 de sa superficie, l'exemption prévue au par. 204(14) de la même loi ne s'applique pas à La Champenoise.

III - Les questions en litige

Pour déterminer si La Champenoise peut, pour l'ensemble de ses installations, bénéficier de l'exemption fiscale prévue au par. 204(14) L.F.M., la Cour doit répondre aux deux questions suivantes:

1. Quels sont les principes qui doivent guider les tribunaux dans l'interprétation des lois fiscales?

2. À la lumière de ces principes, la Champenoise peut-elle se qualifier comme centre d'accueil au sens de l'art. 12 L.S.S.S.S. auquel le par. 204(14) L.F.M. renvoie?

IV - Les dispositions législatives pertinentes

Aux dates pertinentes au litige, la L.F.M. prévoyait ce qui suit:

2. À moins que le contexte n'indique le contraire, une disposition de la présente loi qui vise un immeuble, un meuble ou une unité d'évaluation est réputée viser une partie d'un tel immeuble, meuble ou unité d'évaluation, si cette partie seulement entre dans le champ d'application de la disposition.

204. Sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire:

. . .

14o un immeuble appartenant à un établissement public au sens de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-5), y compris un centre d'accueil visé à l'article 12 de cette loi, et qui sert aux fins prévues par cette loi, et un immeuble appartenant au titulaire d'un permis de service de garde en garderie ou en jardin d'enfants visé au paragraphe 1o ou 2o de l'article 4 ou 5 de la Loi sur les services de garde à l'enfance (chapitre S-4.1), et qui sert aux fins prévues par cette loi;

Quant à la L.S.S.S.S., elle disposait:

1. Dans la présente loi et les règlements, à moins que le contexte n'indique un sens différent, les expressions et mots suivants signifient:

a) «établissement» : un centre local de services communautaires, un centre hospitalier, un centre de services sociaux ou un centre d'accueil;

b) «établissement public» : un établissement visé aux articles 10 et 11;

c) «établissement privé» : un établissement visé aux articles 12 et 13;

. . .

k) «centre d'accueil» : une installation où l'on offre des services internes, externes ou à domicile pour, le cas échéant, loger, entretenir, garder sous observation, traiter ou permettre la réintégration sociale des personnes dont l'état, en raison de leur âge ou de leurs déficiences physiques, caractérielles, psychosociales ou familiales, est tel qu'elles doivent être soignées, gardées en résidence protégée ou, s'il y a lieu, en cure fermée ou traitées à domicile, y compris une pouponnière, mais à l'exception d'un service de garde visé dans la Loi sur les services de garde à l'enfance (chapitre S-4.1), d'une famille d'accueil, d'une colonie de vacances ou autre installation similaire ainsi que d'une installation maintenue par une institution religieuse pour y recevoir ses membres ou adhérents;

3. Le ministre exerce les pouvoirs que la présente loi lui confère de façon:

a) à améliorer l'état de santé de la population, l'état du milieu social dans lequel elle vit et les conditions sociales des individus, des familles et des groupes;

. . .

c) à encourager la population et les groupes qui s'y forment à participer à l'instauration, à l'administration et au développement des établissements de façon à assurer leur dynamisme et leur renouvellement;

9. Tout établissement est public ou privé.

10. Est un établissement public:

a) tout établissement constitué en vertu de la présente loi ou résultant d'une fusion ou d'une conversion faite en vertu de la présente loi;

b) tout centre hospitalier ou centre de services sociaux qui est maintenu par une corporation sans but lucratif;

c) tout établissement qui utilise pour ses fins des actifs immobiliers qui sont la propriété d'une corporation sans but lucratif autre qu'une corporation constituée en vertu de la présente loi.

11. Est aussi établissement public, sous réserve de l'article 12, tout centre d'accueil qui est maintenu par une corporation sans but lucratif autre qu'une corporation visée à l'article 10.

12. Toutefois, un centre d'accueil qui est maintenu par une corporation sans but lucratif autre qu'une corporation résultant d'une fusion ou d'une conversion faite en vertu de la présente loi est un établissement privé:

a) s'il est aménagé pour recevoir à la fois au plus 20 personnes; ou

b) s'il était déjà constitué le 1er janvier 1974 et s'il fonctionne sans avoir recours à des sommes d'argent provenant du fonds consolidé du revenu ou si ces sommes ne couvrent pas plus de 80% des montants nets qu'il recevrait s'il était un établissement public au titre de ses dépenses courantes de fonctionnement;

V - Analyse

A. Les règles d'interprétation des lois fiscales

Devant notre Cour, l'appelante soutient qu'une disposition portant exemption de taxe devrait s'interpréter en recherchant l'esprit et la finalité du texte. Il y a lieu d'examiner brièvement à ce sujet l'évolution des règles d'interprétation des lois fiscales au Canada et de cristalliser certains principes. On se doit d'abord de souligner la règle traditionnelle selon laquelle les lois fiscales devaient recevoir une interprétation stricte; à cet égard, tant les dispositions qui imposaient une charge fiscale que celles qui portaient exemption de taxe étaient visées. Cette règle prenait son fondement dans le fait que les lois fiscales, comme les lois pénales, imposent un fardeau aux citoyens et qu'à ce titre, nul ne devait être soumis à leur application à moins que le texte de la loi ne le prévoie de façon claire et précise. Une telle interprétation avait pour effet de favoriser le contribuable dans les cas de dispositions imposant une charge fiscale, les tribunaux faisant porter au fisc le fardeau d'établir que le contribuable tombait nettement sous le coup de la lettre de la loi. À l'inverse, le contribuable qui prétendait bénéficier d'une exemption se devait «d'établir que, par un texte clair et non équivoque, l'autorité législative compétente lui [avait] indubitablement accordé l'exemption réclamée» (le juge en chef Fauteux dans Ville de Montréal c. ILGWU Center Inc., [1974] R.C.S. 59, à la p. 65). Tout doute se résolvait donc en faveur du fisc. À la lumière de cet état de choses, on a dégagé de la règle d'interprétation stricte qu'en cas de doute, une présomption existait en faveur du contribuable dans les cas d'imposition mais au détriment de ce dernier en matière d'exemption.

Il y a tout de suite lieu de souligner la confusion qui risque de s'opérer entre la règle d'interprétation stricte d'une disposition de nature fiscale et le fardeau de preuve qui incombe aux parties dans une demande opposant l'État et un contribuable. En effet, selon la règle générale qui prévoit que le fardeau de preuve repose sur le demandeur, en toute matière il appartient à celui qui invoque le bénéfice de l'application d'une disposition législative de démontrer qu'il peut s'en prévaloir. Le fardeau de preuve repose donc sur le fisc lorsqu'on est en présence d'une disposition qui impose une charge fiscale et sur le contribuable dans le cas d'une disposition qui porte exemption de taxe. On notera que les présomptions mentionnées plus haut vont sensiblement dans le même sens. Ceci explique qu'on ait pu superposer ces notions jusqu'à les confondre. Avec égards, il s'agit là néanmoins de deux concepts fort différents. En tout état de cause, la règle de l'interprétation stricte s'attache uniquement à la clarté de la formulation de la loi fiscale: peu importe à qui incombe le fardeau de preuve, celui-là aura à convaincre le tribunal que le contribuable est clairement visé par le libellé de la disposition législative dont l'application est réclamée.

Au Canada, c'est l'arrêt Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536, qui a ouvert la première brèche significative dans la règle de l'interprétation stricte des lois fiscales. Notre Cour y a établi, sous la plume du juge Estey, à la p. 578, que l'on devait s'écarter de la règle de l'interprétation stricte au profit d'une interprétation selon les règles ordinaires, de manière à donner effet à l'esprit de la loi et au but du législateur:

. . . le rôle des lois fiscales a changé dans la société et l'application de l'interprétation stricte a diminué. Aujourd'hui, les tribunaux appliquent à cette loi la règle du sens ordinaire, mais en tenant compte du fond, de sorte que si l'activité du contribuable relève de l'esprit de la disposition fiscale, il sera assujetti à l'impôt.

Ce point tournant dans l'évolution des principes d'interprétation des lois fiscales au Canada a été motivé par le constat selon lequel le but des lois fiscales n'est plus confiné à la seule levée de fonds pour faire face aux dépenses gouvernementales. Il est reconnu que ces lois servent aussi à des fins d'intervention sociale et économique. Dans La Reine c. Golden, [1986] 1 R.C.S. 209, aux pp. 214 et 215, le juge Estey pour la majorité explique l'arrêt Stubart en ces termes:

Dans l'arrêt Stubart [. . .] la Cour a reconnu que, dans l'interprétation des lois fiscales, la règle applicable ne se limite pas à une interprétation de la loi littérale et presque dépourvue de sens lorsque, selon une interprétation plus large, les mots permettent d'arriver à une conclusion réalisable et compatible avec les objectifs évidents de la loi en cause. L'interprétation stricte, au sens historique du terme, n'a plus sa place dans les règles d'interprétation applicables aux lois fiscales à une époque comme la nôtre où la fiscalité sert beaucoup d'autres objectifs que l'objectif ancien et traditionnel qui était de prélever des fonds pour les dépenses du gouvernement chez un public quelque peu réticent.

L'élaboration d'un tel principe a également permis à la Cour de s'attacher à la réalité des opérations du contribuable et, en ce sens, de privilégier le fond sur la forme, lorsqu'en des cas appropriés agir de la sorte permettrait d'atteindre les buts de la disposition législative en cause. (Voir les arrêts Johns-Manville Canada Inc. c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 46, et La Reine c. Imperial General Properties Ltd., [1985] 2 R.C.S. 288.) L'on doit néanmoins se garder de conclure trop hâtivement à l'application mécanique de cette dernière règle (primauté du fond sur la forme), celle-ci ne prenant son véritable sens que si elle s'inscrit dans la recherche de l'intention du législateur. Comme le souligne le juge en chef Dickson dans l'arrêt Bronfman Trust c. La Reine, [1987] 1 R.C.S. 32, aux pp. 52 et 53:

Je reconnais toutefois que, tout comme il y a eu tendance dernièrement à s'éloigner d'une interprétation stricte des lois fiscales [. . .], de même la jurisprudence récente en matière fiscale a tendance à essayer de déterminer la véritable nature commerciale et pratique des opérations du contribuable. En effet, au Canada et ailleurs, les critères fondés sur la forme des opérations sont laissés de côté en faveur de critères fondés sur ce que lord Pearce a appelé une [traduction] «appréciation saine de toutes les caractéristiques directrices» des événements en question

. . .

Il s'agit là, je crois, d'une tendance louable, pourvu qu'elle soit compatible avec le texte et l'objet de la loi fiscale. Si, en appréciant les opérations des contribuables, on a présent à l'esprit les réalités commerciales et économiques plutôt que quelque critère juridique formel, cela aidera peut-être à éviter que l'assujettissement à l'impôt dépende, ce qui serait injuste, de l'habileté avec laquelle le contribuable peut se servir d'une série d'événements pour créer une illusion de conformité avec les conditions apparentes d'admissibilité à une déduction d'impôt.

Cela ne signifie toutefois pas qu'une déduction telle que la déduction au titre d'intérêts prévue par le sous-al. 20(1)c)(i), laquelle, de par le texte même de cette disposition, ne peut être réclamée par un contribuable que dans des circonstances bien précises, ne doive tout à coup plus faire l'objet d'aucune restriction. [Je souligne.]

Il ne fait plus de doute, à la lumière de ce passage, que l'interprétation des lois fiscales devrait être soumise aux règles ordinaires d'interprétation. Driedger, à la p. 87 de son volume Construction of Statutes (2e éd. 1983), en résume adéquatement les principes fondamentaux: [traduction] «. . . il faut interpréter les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur". Primauté devrait donc être accordée à la recherche de la finalité de la loi, que ce soit dans son ensemble ou à l'égard d'une disposition précise de celle-ci. Ce passage de Mme Vivien Morgan, dans son article intitulé «Stubart: What the Courts Did Next» (1987), 35 Can. Tax J. 155, aux pp. 169 et 170, résume adéquatement mon propos:

[traduction] Toutefois, il y a eu un net changement [après Stubart] dans la résolution d'ambiguïtés. Dans le passé, on recourait souvent aux maximes selon lesquelles toute ambiguïté dans une disposition fiscale doit être résolue en faveur du contribuable et toute ambiguïté dans une disposition prévoyant une exemption doit être résolue en faveur de Sa Majesté. De nos jours, une ambiguïté est habituellement résolue ouvertement en tenant compte de l'intention du législateur. [Je souligne.]

L'approche téléologique fait clairement ressortir qu'il n'est plus possible, en matière fiscale, de réduire les principes d'interprétation à des présomptions en faveur ou au détriment du contribuable ou encore à des catégories bien circonscrites dont on saurait si elles requièrent une interprétation libérale, stricte ou littérale. Je renvoie au passage du juge en chef Dickson, précité, lorsqu'il souligne que la recherche de la finalité de la loi ne signifie pas pour autant qu'une disposition précise ne doive plus faire l'objet de restrictions. En somme, c'est l'interprétation téléologique qui permettra d'identifier l'objectif qui sous-tend une disposition législative spécifique et le texte de loi dans son ensemble. Et c'est l'objectif en question qui dictera, dans chaque cas, si une interprétation stricte ou libérale est appropriée ou encore si c'est le fisc ou le contribuable qui sera favorisé.

À la lumière de ce qui précède, je me permets de souligner qu'on ne peut plus conclure à l'application automatique de la règle selon laquelle toute exemption de taxe devrait recevoir une interprétation stricte. Il n'est pas inexact de dire que lorsque le législateur prévoit une règle générale et énumère certaines exceptions, ces dernières doivent être considérées comme exhaustives et dès lors interprétées de façon stricte. Cela ne nous autorise pas pour autant à transposer ce principe en matière fiscale de manière à établir un parallèle indéfectible entre les notions d'exemption et d'exception. Avec égards, adhérer à l'acception voulant que la taxe soit indubitablement la règle et l'exemption, l'exception, ne répond plus aux réalités du droit fiscal actuel. Une telle façon d'envisager les choses était certes soutenable à une époque où l'objectif de la loi fiscale était limité à la levée de fonds pour faire face aux dépenses du gouvernement. Or il a été reconnu que, de nos jours, la loi sert d'autres objectifs et se présente comme instrument d'intervention économique et sociale. En soumettant la loi fiscale à une interprétation téléologique, on constate que rien n'empêche qu'une politique générale de levée de fonds soit assujettie à une politique secondaire d'exemption des {oe}uvres sociales. Il s'agit là de deux buts légitimes qui expriment également l'intention du législateur et, à ce titre, on voit difficilement pourquoi l'un devrait primer l'autre.

Il me reste à traiter d'un dernier aspect. Notre Cour a elle-même fait référence à une présomption résiduelle en faveur du contribuable dans l'affaire Johns-Manville Canada, précitée; et si ce n'était de certaines précisions à apporter, le maintien de cette présomption pourrait difficilement se justifier dans le cadre de la discussion tenue plus haut. Le juge Estey s'exprime ainsi à la p. 72:

. . . si la loi fiscale n'est pas explicite, l'incertitude raisonnable ou l'ambiguïté des faits découlant du manque de clarté de la loi doit jouer en faveur du contribuable. Ce principe résiduel doit d'autant s'appliquer au présent pourvoi qu'autrement une dépense annuelle entièrement liée à l'exploitation quotidienne de l'entreprise de la contribuable ne lui procurerait aucun dégrèvement d'impôt sous forme de déduction pour amortissement ou pour épuisement s'il s'agit d'une dépense de capital, ou de déduction applicable au revenu s'il s'agit d'une dépense d'exploitation. [Je souligne.]

Auparavant, à la p. 67, il tenait les propos suivants:

D'autre part, si l'interprétation d'une loi fiscale n'est pas claire et qu'une interprétation raisonnable entraîne une déduction au profit du contribuable alors qu'une autre interprétation laisse le contribuable sans allégement pour les dépenses réelles faites dans le cours de ses opérations commerciales, selon les règles d'interprétation des lois fiscales, le tribunal devrait choisir la première interprétation.

Deux observations doivent être faites pour donner tout leur sens aux propos du juge Estey: d'une part, le recours à la présomption en faveur du contribuable est indiqué lorsqu'un tribunal est contraint de choisir entre deux interprétations valables et, d'autre part, cette présomption est clairement résiduelle et devrait jouer un rôle exceptionnel dans l'interprétation des lois fiscales. Dans son ouvrage Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 470, le professeur Pierre-André Côté résume la question d'une manière fort juste:

Le doute dont le contribuable peut bénéficier doit être «raisonnable»: la loi fiscale doit être «raisonnablement claire». Ne serait pas raisonnable un doute que l'interprète n'a pas essayé de dissiper grâce aux règles ordinaires d'interprétation: le premier devoir de l'interprète est de rechercher le sens et ce n'est qu'à défaut de pouvoir arriver à un résultat raisonnablement certain que l'on peut choisir de retenir celui, de plusieurs sens possibles, qui favorise le contribuable.

Les principes dégagés dans les pages précédentes, dont certains, d'ailleurs, ont été récemment invoqués dans l'affaire Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695, peuvent se résumer ainsi:

- L'interprétation des lois fiscales devrait obéir aux règles ordinaires d'interprétation;

- Qu'une disposition législative reçoive une interprétation stricte ou libérale sera déterminé par le but qui la sous-tend, qu'on aura identifié à la lumière du contexte de la loi, de l'objet de celle-ci et de l'intention du législateur; c'est l'approche téléologique;

- Que l'approche téléologique favorise le contribuable ou le fisc dépendra uniquement de la disposition législative en cause et non de l'existence de présomptions préétablies;

- Primauté devrait être accordée au fond sur la forme dans la mesure où cela est compatible avec le texte et l'objet de la loi;

- Seul un doute raisonnable et non dissipé par les règles ordinaires d'interprétation sera résolu par le recours à la présomption résiduelle en faveur du contribuable.

B. La qualification de La Champenoise comme centre d'accueil servant aux fins prévues par la loi

Deux motifs sont invoqués par le juge en chef Bisson de la Cour d'appel pour accueillir l'appel des intimées: d'une part, l'existence juridique et factuelle de La Champenoise ne fait pas valoir qu'elle puisse répondre à la définition de centre d'accueil pour l'ensemble de ses installations; d'autre part, il est erroné de s'attacher à l'accessibilité des services offerts, comme l'ont fait les instances dont appel, pour conclure que l'immeuble sert aux fins prévues par la L.S.S.S.S., tel que l'exige le par. 204(14) L.F.M.

Quant au premier motif, il repose principalement sur l'analyse de l'al. 1k) L.S.S.S.S. Je le reproduis ici pour des motifs de commodité:

k) «centre d'accueil» : une installation où l'on offre des services internes, externes ou à domicile pour, le cas échéant, loger, entretenir, garder sous observation, traiter ou permettre la réintégration sociale des personnes dont l'état, en raison de leur âge ou de leurs déficiences physiques, caractérielles, psychosociales ou familiales, est tel qu'elles doivent être soignées, gardées en résidence protégée ou, s'il y a lieu, en cure fermée ou traitées à domicile, y compris une pouponnière, mais à l'exception d'un service de garde visé dans la Loi sur les services de garde à l'enfance (chapitre S-4.1), d'une famille d'accueil, d'une colonie de vacances ou autre installation similaire ainsi que d'une installation maintenue par une institution religieuse pour y recevoir ses membres ou adhérents; [Je souligne.]

Deux volets peuvent être dégagés de cette définition: pour être considéré comme un centre d'accueil, un établissement doit d'abord offrir certains services; il doit ensuite mettre ces services à la disposition de personnes dont l'état le requiert. C'est l'élément relatif au besoin. Or pour l'un et l'autre volet, on constate que l'alinéa est rédigé de façon disjonctive. En ce qui concerne le volet «services», les mots «ou» et «le cas échéant» laissent clairement entendre que le logement est un service suffisant en lui-même pour répondre aux exigences de la définition. Point n'est besoin d'offrir la gamme entière des services que l'on retrouve à l'al. 1k) L.S.S.S.S. pour se qualifier comme centre d'accueil; la preuve démontre néanmoins que l'ensemble de la population de La Champenoise bénéficie d'une large part d'entre eux. Quant au volet «besoin», la rédaction de l'alinéa est au même effet, savoir que l'âge est suffisant en tant que tel pour justifier un besoin d'être soigné ou gardé en résidence protégée et ce, indépendamment de toute déficience physique, caractérielle, psychosociale ou familiale. La notion de soins, en ce sens, ne saurait être restreinte à une dimension purement thérapeutique. Quant au concept de résidence protégée, pour lequel on ne trouve pas de définition statutaire, il ne devrait pas recevoir d'acception plus étroite que celle de résidence offrant un cadre sécuritaire adapté aux besoins physiques et moraux particuliers de la population pour laquelle elle a été conçue et qu'elle dessert.

Que La Champenoise requière que ses bénéficiaires soient, à l'admission, autonomes physiquement et psychologiquement est une tout autre question. Et c'est ce qui m'amène à traiter du second motif. Je rappelle que le juge en chef Bisson a souligné qu'on ne pouvait s'attacher à l'accessibilité des services pour évaluer le besoin des bénéficiaires et, indirectement, déterminer si l'immeuble de La Champenoise servait aux fins prévues par la L.S.S.S.S. Je partage cette opinion. Avec égards, j'estime néanmoins qu'on ne peut pas non plus décider du besoin d'une personne âgée en se fondant sur son autonomie. On peut certes déduire de la définition de centre d'accueil que l'autonomie des personnes auxquelles on réfère à l'al. 1k) puisse être affectée à des degrés variables. Cela ne nous autorise pas pour autant à conclure qu'une personne autonome n'ait pas besoin de soins et de protection, à fortiori si l'autonomie, comme en l'espèce, est appréciée au seul stade de l'admission et qu'elle est inéluctablement appelée à s'amenuiser par la suite. Nulle part il n'est dit que le besoin de l'individu doit être immédiat. Rien ne s'oppose à ce qu'il soit prévisible.

Avec respect, l'autonomie des personnes âgées au moment de leur admission ne saurait être le critère déterminant pour évaluer la notion de besoin telle que prévue à l'al. 1k) L.S.S.S.S. Par ricochet, on ne peut non plus s'en prévaloir pour décider si l'immeuble de La Champenoise sert aux fins prévues par la loi, tel que le prescrit le par. 204(14) L.F.M. L'issue de ce dernier examen repose entièrement sur la constatation, satisfaisante ou non, que dans les faits, cette institution est conçue et adaptée pour recevoir des personnes âgées dont le besoin est réel même s'il peut être variable, en degré ou en imminence.

L'alinéa 12b) L.S.S.S.S., reproduit plus haut et qui s'applique à la situation de La Champenoise, aurait fort bien pu ajouter au précédent critère en exigeant que l'établissement soit juridiquement constitué en centre d'accueil au 1er janvier 1974. Pour sa part, la seule date à laquelle Me Barbe, du BREF, fait référence en la matière est celle de la constitution de La Champenoise en tant que corporation sans but lucratif. Il ressort implicitement de ses motifs que 1964 est l'année à considérer lorsqu'il s'agit de donner un point de départ aux activités de La Champenoise en tant que centre d'accueil. Il conclut, à la p. 137 de la décision du BREF:

D'après la preuve, il appert qu'il s'agit d'"une installation où l'on offre des services internes (. . .) pour (. . .) loger, entretenir, garder sous observation, traiter (. . .) des personnes dont l'état, en raison de leur âge (. . .) est tel qu'elles doivent être soignées, gardées en résidence protégée (. . .)". Il s'agit donc d'un établissement qui rencontre la définition législative de "centre d'accueil".

Ces motifs rejoignent les constatations de fait du juge Larochelle de la Cour provinciale dans un jugement accueillant une demande d'exemption antérieure et versé dans le présent dossier avec les témoignages à l'appui. On y lit:

Au cours de cette période de quatre ans, soit de 1972 à 1975 inclusivement, [La Champenoise], comme corporation sans but lucratif, a toujours poursuivi ses fins et objets constitutifs savoir: loger et héberger, à des prix modiques, des personnes âgées et dans le besoin, tout en leur fournissant les soins médicaux et leur procurant toute l'assistance et le support moral requis par leur état et leur condition, et ce sans aucun changement.

(Ville de Québec c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, C.P. Québec, no 200-02-008522-783, 27 novembre 1980, à la p. 10.)

Les intimées soulèvent que l'appelante ne pouvait être constituée en centre d'accueil au 1er janvier 1974 puisqu'à cette date, elle était toujours sous l'emprise de la Loi de l'assistance publique, S.R.Q. 1964, ch. 216. Avec égards, il ne s'agit pas là d'une remise en cause de la conclusion implicite du BREF puisque rien n'empêche que La Champenoise ait pu, dans les faits, répondre aux exigences des deux lois. À plus forte raison l'idée s'impose-t-elle lorsqu'on sait qu'historiquement, la L.S.S.S.S. a été adoptée pour actualiser certaines lois plus anciennes, dont la Loi de l'assistance publique, tout en conservant les principes fondamentaux qui les sous-tendaient. Dans cette perspective, force nous est de constater que le critère à retenir pour déterminer si l'immeuble sert aux fins prévues par la loi se limite à une appréciation du centre d'accueil de facto.

Or, ici nous avons ces constatations positives du BREF que les services offerts par La Champenoise, conjugués aux besoins de ses bénéficiaires, font en sorte que cette dernière doive être entièrement qualifiée de centre d'accueil aux yeux de la loi. On reproche au BREF de ne pas avoir appliqué l'art. 2 L.F.M. pour scinder l'unité d'évaluation. Avec respect, il ressort des motifs de Me Barbe que cet article n'a pas été ignoré. Et ceci se reflète particulièrement dans sa décision où il souligne, en référant au travail de l'évaluateur, «[que ce dernier] a établi le pourcentage de l'exemption mais non le principe d'une partie exempte et d'une partie imposée» (p. 134). Conscient de l'existence de l'art. 2 L.F.M., le BREF a néanmoins estimé que La Champenoise exploitait des installations qui, dans leur globalité, répondaient aux deux volets de la définition de centre d'accueil. Nul autre que lui n'était, du reste, mieux placé pour conclure à l'indivisibilité de l'entreprise, au terme d'une visite qu'il a effectuée sur les lieux, conclusion qu'a partagée le juge Aubé de la Cour provinciale siégeant en appel et cité plus haut. L'expertise première de ce tribunal spécialisé n'est certes pas celle des services sociaux; je note néanmoins qu'il s'agissait ici de définir un centre d'accueil pour des fins fiscales. Ceci étant, il n'y a pas lieu de revenir sur ses conclusions.

Devant notre Cour, les intimées Communauté urbaine de Québec et ville de Québec ont invoqué l'affaire Services de santé et services sociaux -- 7, [1987] C.A.S. 579, à l'appui de leurs prétentions selon lesquelles La Champenoise ne pouvait, dans sa totalité, se qualifier comme centre d'accueil. Certes, cette décision émane d'un tribunal spécialisé en affaires sociales. Avec égards, il n'en demeure pas moins que cette affaire ne peut s'appliquer au cas d'espèce. Il s'agissait pour la Commission des affaires sociales (la «Commission») d'interpréter la notion de centre d'accueil dans le contexte du pouvoir de relocalisation du ministre de la Santé et des Services sociaux de deux résidents âgés habitant un foyer ne détenant pas de permis au sens de l'art. 136 L.S.S.S.S. Outre le logement, le foyer dispensait la nourriture et les soins aux deux résidents, dont l'état respectif nécessitait un suivi régulier, l'un ayant de la difficulté à se mouvoir et l'autre étant sujet à des accès de confusion. La Commission renversa la décision du Ministre et soutint que le foyer en question n'était pas un centre d'accueil au sens de l'al. 1k) L.S.S.S.S. Dans un passage que je reproduis au long pour une meilleure compréhension, la Commission s'exprime ainsi, à la p. 582:

Les activités décrites dans cette définition de centre d'accueil sont en réalité très vastes et susceptibles d'être exercées dans plusieurs endroits où sont hébergés des individus. Offrir des services internes pour loger et entretenir des personnes est ainsi une tâche qui est loin d'être, dans notre société, exclusive aux centres d'accueil. Même exercée à l'égard de personnes présentant certains problèmes ou déficiences, elle ne leur est pas particulière.

Il existe en effet de nombreux endroits où sont hébergées des personnes âgées dont l'autonomie est plus restreinte et qui, tout en n'ayant pas besoin de soins constants, doivent simplement vivre dans des lieux où [. . .] certains services d'entretien leur sont assurés. Elles peuvent en outre y retrouver une présence susceptible d'apporter une forme d'aide et de secours au besoin. Sans compter des services externes qui leur sont offerts de la même façon que si elles demeuraient ailleurs.

Auparavant, ces personnes retrouvaient ce type d'hébergement à l'intérieur d'une cellule familiale élargie. Maintenant, cette ressource est moins disponible et elles doivent avoir accès à des lieux différents.

De l'avis de la Commission, ce n'est pas à ce type de lieu d'hébergement que fait allusion le pouvoir de relocalisation dont dispose le ministre à l'article 182 [L.S.S.S.S.]. Ce pouvoir, qui est particulier et exceptionnel, est une mesure accessoire pour sanctionner une infraction commise à la loi. Celle-ci consiste à exploiter un établissement sans permis (art. 136).

Or l'établissement est vraiment une installation dont les activités doivent être orientées d'une façon telle que des soins particuliers relativement constants puissent être dispensés aux personnes qui y sont hébergées et qui les requièrent. Ce n'est pas un lieu dont l'activité consiste principalement à loger et entretenir des personnes qui, occasionnellement, peuvent avoir besoin de certains soins, et à qui il apporte un encadrement sécurisant et bénéfique.

Il ne faut pas isoler le pouvoir de relocalisation du ministre mais le situer dans son contexte. Sinon, il pourrait être utilisé pour transférer une ou des personnes d'endroits où des activités de la nature décrite à l'article 1k) sont exercées et où des soins peuvent occasionnellement être fournis mais qui ne sont pas véritablement des installations à cette fin. On n'a qu'à penser à titre d'exemple à des familles hébergeant une personne âgée ou handicapée. [Je souligne; italiques dans l'original.]

Il ne fait pas de doute que le contexte factuel qui sous-tend cette décision est entièrement différent du cas qui nous occupe; de même en est-il de l'article de loi qu'on invoque au soutien de ces prétentions. Le premier passage souligné dans l'extrait laisse néanmoins entendre que la section locative de La Champenoise pourrait ne pas être qualifiée de centre d'accueil. Ceci ne m'empêche pas d'en arriver à la conclusion contraire. En effet, le type d'hébergement auquel la Commission fait référence s'oppose à la notion d'institution organisée. Ceci ressort du dernier membre de phrase souligné plus haut lorsque la Commission traite des installations qui ne sont pas créées aux fins de fournir les services décrits à l'al. 1k) L.S.S.S.S. Or, en l'espèce La Champenoise est une institution organisée que l'on a spécifiquement créée dans le but de répondre aux besoins particuliers des personnes âgées.

Un autre argument des intimées pour démontrer que La Champenoise ne peut être qualifiée entièrement de centre d'accueil prend appui sur les motifs du juge en chef Bisson de la Cour d'appel lorsqu'il souligne que la composition du conseil d'administration et les critères d'admission de La Champenoise ne se conforment pas aux exigences respectives des art. 82 et 18.1 L.S.S.S.S. Avec respect, la lecture conjointe des art. 82 et 76 L.S.S.S.S., de même que l'en-tête de la section qui les gouverne, démontrent clairement que l'art. 82 ne s'applique qu'aux établissements publics. On ne saurait donc s'en prévaloir à l'endroit de La Champenoise. Quant à l'art. 18.1 L.S.S.S.S., qui s'applique visiblement aux établissements publics et privés, il prescrit la soumission des critères d'admission au Conseil régional de la santé et des services sociaux ou au Ministre, selon le cas. Rien n'indique cependant que le défaut de respecter cette exigence affecte en soi le statut de centre d'accueil d'un établissement.

Les intimées soumettent finalement qu'un centre d'accueil n'est pas exempt de taxes foncières s'il n'est pas détenteur du permis exigé par la Section VI de la L.S.S.S.S. Comme La Champenoise détient un permis pour 20 bénéficiaires, l'exemption fiscale ne saurait être valable pour l'ensemble de ses installations mais devrait se limiter à la seule section hébergement. Pour étayer cet argument, les intimées s'appuient sur le par. 204(14) L.F.M. qui ne définit pas comme tel le centre d'accueil mais qui procède plutôt par un renvoi à l'art. 12 L.S.S.S.S. Un tel renvoi ne serait pas limité à la définition du centre d'accueil mais engloberait également les dispositions de la loi régissant les activités de ce type d'établissement. Je reproduis le paragraphe à nouveau pour des motifs de commodité:

204. Sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire:

. . .

14o un immeuble appartenant à un établissement public au sens de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-5), y compris un centre d'accueil visé à l'article 12 de cette loi, et qui sert aux fins prévues par cette loi, et un immeuble appartenant au titulaire d'un permis de service de garde en garderie ou en jardin d'enfants visé au paragraphe 1o ou 2o de l'article 4 ou 5 de la Loi sur les services de garde à l'enfance (chapitre S-4.1), et qui sert aux fins prévues par cette loi;

Avec égards, je ne peux souscrire aux arguments des intimées. En effet, si le législateur avait voulu que l'exemption de taxes d'un centre d'accueil soit subordonnée à l'existence d'un permis délivré par l'autorité compétente, il l'aurait expressément mentionné comme il l'a fait pour les garderies. Le même argument de texte peut être tiré du par. 204(15) L.F.M. à l'égard des institutions d'enseignement. Expressio unius est exclusio alterius. Je partage donc les conclusions du BREF sur cette question.

VI - Conclusion

À la lumière des principes d'interprétation établis dans la première partie de notre analyse, il appert que la totalité des installations de La Champenoise, selon les faits constatés par le BREF, peut être qualifiée de centre d'accueil au sens des al. 1k) et 12b) L.S.S.S.S. Il appert de même que l'ensemble de son immeuble sert aux fins prévues par cette loi, comme le prescrit le par. 204(14) L.F.M. La décision du BREF, tribunal spécialisé, ne fait pas voir d'erreur susceptible de fonder réformation en appel. En conséquence, je rétablirais la décision du BREF afin que l'immeuble de La Champenoise soit entièrement déclaré exempt de taxes foncières pour les exercices financiers des années 1980 à 1984 inclusivement.

VII - Dispositif

Le pourvoi est accueilli. Le jugement de la Cour d'appel du Québec est infirmé et la décision du BREF est confirmée, le tout avec dépens devant le BREF et toutes les cours.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l'appelante: Tremblay Bois & Associés, Ste‑Foy.

Procureurs des intimées la Communauté urbaine de Québec et la ville de Québec: Alain, Tardif & Associés, Québec.

Procureurs de l'intimé le procureur général du Québec: Rochette Boucher & Gagnon, Québec.

Références :

Jurisprudence
Distinction d'avec l'arrêt: Services de santé et services sociaux — 7, [1987] C.A.S. 579
arrêts mentionnés: Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536
La Reine c. Golden, [1986] 1 R.C.S. 209
Ville de Montréal c. ILGWU Center Inc., [1974] R.C.S. 59
Johns‑Manville Canada Inc. c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 46
La Reine c. Imperial General Properties Ltd., [1985] 2 R.C.S. 288
Bronfman Trust c. La Reine, [1987] 1 R.C.S. 32
Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695
Ville de Québec c. Corp. Notre‑Dame de Bon‑Secours, C.P. Québec, no 200‑02‑008522‑793, 27 novembre 1980, inédit.
Lois et règlements cités
Loi de l'assistance publique, S.R.Q. 1964, ch. 216.
Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 2, 204(14) [rempl. 1980, ch. 34, art. 27], (15).
Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑5, art. 1a) [mod. 1981, ch. 22, art. 40], b), c), k) [rempl. 1979, ch. 85, art. 82], 3, 9, 10 [mod. 1981, ch. 22, art. 41], 11, 12a), b), 18.1 [aj. idem, art. 43
mod. 1983, ch. 54, art. 72], 76, 82 [rempl. 1981, ch. 22, art. 63].
Doctrine citée
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville: Yvon Blais, 1990.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1983.
Morgan, Vivien. «Stubart: What the Courts Did Next» (1987), 35 Can. Tax J. 155.

Proposition de citation de la décision: Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3 (30 septembre 1994)

PDFTélécharger au format PDF
DOCXTélécharger au format DOCX
WebVersion d'origine
WebVersion en anglais

Origine de la décision

Date de la décision : 30/09/1994
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.