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§ Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.-É.), [1996] 1 R.C.S. 186 (22 février 1996)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli et le pourvoi incident est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1996] 1 R.C.S. 186 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1996-02-22;.1996..1.r.c.s..186 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Tribunaux - Compétence - Modification de la loi provinciale sur la location résidentielle pour créer un nouveau mécanisme de règlement des différends - Ces dispositions portent‑elles atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867? - La compétence conférée au directeur de la location résidentielle et à la commission de location résidentielle est‑elle «nouvelle»? - Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31.

La Residential Tenancies Act de la Nouvelle-Écosse a été modifiée en 1992, mais la proclamation des modifications créant un nouveau mécanisme de règlement des différends a été reportée jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur constitutionnalité. Les dispositions législatives habilitent le directeur de la location résidentielle nommé par la province et ses représentants à enquêter sur des différends entre propriétaires et locataires, à agir en qualité de médiateur à cet égard et à statuer sur ces différends. Elles confèrent au directeur le pouvoir de rendre des ordonnances relatives au respect de la Loi ou du bail, à la résiliation du bail, aux réparations et à la possession. Il peut être interjeté appel de la décision du directeur à une commission de location résidentielle par voie d'audition de novo. La commission peut ordonner les mêmes redressements que le directeur. La décision de la commission peut, sur autorisation, être portée en appel devant la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence. La compétence du directeur et celle de la commission sont exclusives. Tous les différends en matière de location résidentielle doivent être tranchés au moyen de la procédure établie par la Loi. À l'exception de l'inscription formelle des ordonnances et de sa compétence limitée en appel, le tribunal supérieur n'a aucun pouvoir à l'égard de ces différends. Dans le cadre d'un renvoi par le lieutenant‑gouverneur en conseil, la Cour d'appel a déclaré les dispositions législatives inconstitutionnelles en ce qui concerne la commission de location résidentielle et constitutionnelles en ce qui concerne le directeur. Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse se pourvoit de plein droit contre la décision et, dans un pourvoi incident, l'intimé conteste la décision pour ce qui est de la validité constitutionnelle du poste de directeur.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le pourvoi incident est rejeté.

Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, McLachlin, Iacobucci et Major: Le premier volet du critère établi dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, qui permet de déterminer si l'attribution d'un pouvoir à un tribunal inférieur porte atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, pose la question de savoir si le pouvoir «correspond généralement» à un pouvoir ou à une compétence qu'exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération. L'objet de cette étape est de déterminer si le pouvoir est analogue à un pouvoir qui était exercé par les tribunaux qui sont devenus les cours visées à l'art. 96. Si seuls les tribunaux inférieurs d'avant la Confédération exerçaient le pouvoir en question ou le partageaient dans la pratique avec les tribunaux qui allaient devenir les cours supérieures, l'art. 96 n'est alors pas visé et il n'est pas nécessaire de poursuivre l'examen. Aux fins de la qualification du pouvoir judiciaire qui, affirme‑t‑on, est retiré par suite de son attribution à un organisme de constitution provinciale, l'analyse historique est concentrée sur le type de différend concerné. L'examen ne doit pas s'attacher à une analyse formaliste des recours, ni non plus viser à évaluer la nature et les objectifs du régime législatif, points qui ne doivent être abordés qu'à la troisième étape, si on se rend jusque‑là. Le but est de vérifier si le type de litige en cause correspond généralement à un type de litige qui relevait exclusivement ou principalement des cours supérieures au moment de la Confédération ou à cette époque.

La preuve produite en l'espèce démontre que les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location à bail au moment de la Confédération. Dans chacune des anciennes colonies, les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence concurrente appréciable à cet égard au moment de la Confédération ou à cette époque. Il s'ensuit que l'attribution, par la législature de la Nouvelle‑Écosse, de pouvoirs en matière de location résidentielle à un tribunal de constitution provinciale ne porte pas atteinte à l'art. 96.

Les dispositions législatives en cause dans le présent pourvoi ne satisfont pas au critère relatif à la compétence nouvelle. Les pouvoirs conférés sont visiblement analogues à ceux qu'exerçaient les tribunaux en 1867. Les dispositions en cause codifient le droit existant et établissent un mécanisme impartial de règlement des différends à l'intention des propriétaires et des locataires. Tant le directeur que la commission tranchent des différends entre les parties, qui présentent des éléments de preuve et des observations. Les appels sont permis et les parties peuvent faire exécuter les ordonnances en tant qu'ordonnances de la cour. Voilà exactement le genre de fonctions dont les cours de justice se sont traditionnellement acquittées relativement aux différends en matière de location résidentielle. S'il ne fait guère de doute que l'urbanisation a eu pour effet d'accroître le nombre de locataires habitant les villes, la proportion en pourcentage des personnes qui louent des locaux par rapport à la population totale semble être demeurée relativement constante au fil des ans. Fait plus important encore, le fait que la location résidentielle soit un phénomène de plus en plus urbain ne peut suffire pour transformer l'objet de la compétence. La codification de règles de droit ne peut créer une compétence nouvelle, puisqu'elle suppose nécessairement que la compétence existait déjà. En outre, la Loi ne modifie pas fondamentalement le fait que la location résidentielle tient de la nature du contrat et de la tenure à bail. Enfin, le fait que les dispositions législatives visent apparemment à répondre à ce qu'on perçoit comme une priorité sociale ne crée pas une compétence nouvelle.

Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Cory: Les dispositions législatives en cause dans le présent pourvoi doivent être qualifiées de «compétence sur la location résidentielle et sur les différends entre propriétaires et locataires résidentiels». Puisqu'elle est une compétence nouvelle, qui n'existait pas en 1867, elle n'est pas une compétence qui doit être exercée par un juge d'une cour supérieure visée à l'art. 96. En vue de déterminer si une compétence est nouvelle, la cour doit se demander si la loi vise à répondre à un intérêt nouveau de la société pour le sujet de la loi et à une conception nouvelle à cet égard, si elle est fondée sur des principes de droit qui la distinguent de lois similaires, et s'il y a une politique sociale identifiable, distincte des objectifs de politique générale visés par les lois analogues. Même s'il ne fait aucun doute que le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires n'est pas nouveau, le concept de location résidentielle est, dans une large mesure, un phénomène propre aux sociétés urbaines modernes. En 1867, même s'il survenait certainement des différends en matière de location résidentielle, il n'existait à l'égard de ces différends aucune compétence du type de celle envisagée par la législature actuelle de la Nouvelle‑Écosse. La Residential Tenancies Act a établi une branche particulière du droit relatif aux rapports en matière de location immobilière ainsi qu'un code complet régissant la location résidentielle. Enfin, il se dégage une politique sociale identifiable, distincte des lois analogues. Il s'agit d'une loi à caractère nettement social, reflétant l'évolution marquée qui s'est produite depuis 1867 et une conception des rapports entre propriétaires et locataires résidentiels totalement différente de celle qui existait à ce moment. En outre, si cette compétence avait existé avant la Confédération, les législatures dans les quatre provinces qui ont formé la Confédération l'auraient confiée à leurs tribunaux inférieurs. La location résidentielle donne lieu à un grand nombre d'affaires répétitives, portant sur des questions étroitement délimitées et peu complexes. Il s'agit de différends qui se prêtent bien à une procédure de règlement par des non‑juristes chargés d'appliquer les règles pertinentes avec équité et bon sens. Comme la compétence contestée en l'espèce n'est pas contraire au premier volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle étant donné qu'elle est une compétence nouvelle qui ne correspond pas généralement à un pouvoir ou à une compétence exercé par les cours supérieures, de district ou de comté, au moment de la Confédération, il n'est pas nécessaire d'examiner les deuxième et troisième volets de ce critère.

Le juge Gonthier: Bien que l'on convienne du cadre établi par le juge en chef Lamer pour déterminer si une compétence conférée à des tribunaux est une compétence nouvelle aux fins de l'application de l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, le régime législatif n'intègre pas une philosophie ou une approche sociale suffisamment nouvelle pour exclure toute analogie avec la compétence que possédaient les tribunaux au moment de la Confédération. Pour les motifs exprimés par le juge McLachlin, les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location au moment de la Confédération et, par conséquent, les dispositions contestées de la Residential Tenancies Act ne portent pas atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.


Texte :

Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.‑É.), [1996] 1 R.C.S. 186

DANS L'AFFAIRE du renvoi à la Cour

d'appel de la Nouvelle‑Écosse par le

lieutenant‑gouverneur de cette province,

conformément à la Constitutional Questions

Act, R.S.N.S. 1989, ch. 89, de questions

relatives à la constitutionnalité de

certaines dispositions de la loi intitulée

An Act to Amend Chapter 401 of the Revised

Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act,

S.N.S. 1992, ch. 31

Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse Appelant

c.

D. A. Rollie Thompson Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général du Québec,

le procureur général du Manitoba et

le procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants

Répertorié: Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.‑É.)

No du greffe: 24276.

1995: 5 octobre; 1996: 22 février.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

en appel de la cour d'appel de la nouvelle‑écosse

POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse (1994), 115 D.L.R. (4th) 129, 130 N.S.R. (2d) 346, 27 Admin. L.R. (2d) 196, dans le cadre d'un renvoi concernant la constitutionnalité de certaines dispositions législatives. Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté.

Alexander M. Cameron, pour l'appelant.

D. A. Rollie Thompson, procureur désigné pour agir à titre d'intimé.

Janet E. Minor et Dale E. Ives, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Jean Bouchard et Isabelle Harnois, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

Donna J. Miller, c.r., et Deborah L. Carlson, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.

Deborah K. Lovett, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Cory rendus par

1 Le juge en chef Lamer — Il s'agit d'un pourvoi formé à l'encontre d'une décision rendue par la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse dans le cadre d'un renvoi concernant la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31.

I. Introduction

2 Notre société étant de plus en plus urbanisée, complexe et réglementée, le règlement rapide et efficace des différends est devenu un objectif important des administrations provinciales. Nous sommes une fois de plus appelés, en l'espèce, à examiner les limites que l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et la jurisprudence correspondante imposent en ce qui concerne le pouvoir des provinces de réorganiser leur système judiciaire et d'assigner des fonctions judiciaires à des organismes administratifs. Nous devons décider si des personnes nommées par les provinces peuvent statuer sur des différends en matière de location résidentielle.

II. Les faits

3 En 1970, pour répondre à ce qu'elle percevait comme étant un besoin de sa population sans cesse croissante et de plus en plus urbaine, la Nouvelle‑Écosse a édicté une loi sur la location résidentielle. Elle a ainsi substitué des droits et des obligations bien définis dans des dispositions législatives aux principes de common law régissant le droit des contrats et le droit des biens, principes ayant évolué depuis les temps féodaux. Cette mesure a permis de circonscrire les problèmes susceptibles de surgir entre propriétaires et locataires, et des commissions de location résidentielle formées de non‑juristes se sont vues confier le pouvoir de résoudre ce genre de différends. L'intention de la législature, qui était de faire de la Residential Tenancies Act, S.N.S. 1970, ch. 13, un code complet, a été contrecarrée lorsque la Cour d'appel, dans l'arrêt Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38 (autorisation de pourvoi refusée parce qu'il avait cessé d'y avoir un différend entre les parties, [1983] 1 R.C.S. 55), a invalidé le mécanisme de règlement des différends pour le motif qu'il ne résistait pas à l'examen constitutionnel fondé sur le critère relatif à l'art. 96, énoncé par notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714.

4 En vertu du régime actuel de règlement des différends, les propriétaires ou les locataires peuvent déposer une plainte fondée sur la Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, auprès de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse. Celle‑ci renvoie ensuite la plainte à la commission de location résidentielle. La plainte est entendue par un commissaire qui rend sa décision sous forme de rapport. Le rapport de la commission est ensuite soumis à la Cour pour approbation, approbation qui est rarement refusée, sauf dans les cas où l'une ou l'autre des parties dépose un avis d'opposition. Après examen de l'opposition, la cour peut écarter l'opposition, renvoyer l'affaire à la commission, demander des renseignements supplémentaires ou encore modifier le rapport. Il peut être interjeté appel à la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence.

5 La Residential Tenancies Act a été modifiée en 1992 par An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act. La proclamation des modifications créant un nouveau mécanisme de règlement des différends a été reportée jusqu'à ce que notre Cour ait statué sur leur constitutionnalité. Ces modifications établissent le poste de directeur de la location résidentielle, à qui on confie trois fonctions: enquêter, agir en qualité de médiateur et rendre des décisions. Le directeur est également habilité à intimer au propriétaire ou au locataire concerné de respecter les dispositions du bail, de ne pas violer de nouveau le bail ou de verser une indemnité; il peut également résilier le bail et ordonner au locataire de quitter les lieux, indiquer ce qui sera fait du cautionnement ou ordonner au locataire de lui verser le montant du loyer, en fiducie, jusqu'à ce que le propriétaire se soit acquitté d'une obligation. Il peut être interjeté appel de la décision du directeur à une commission de location résidentielle par voie d'audition de novo. La commission peut ordonner les mêmes redressements que le directeur. La décision de la commission peut, sur autorisation, être portée en appel devant la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence.

6 Le lieutenant-gouverneur en conseil de la Nouvelle-Écosse a, par décret daté du 2 novembre 1993, soumis la question de la constitutionnalité des modifications non proclamées à la Cour d'appel de cette province. La Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse a déclaré les dispositions législatives inconstitutionnelles en ce qui concerne la commission de location résidentielle (4 contre 1) et constitutionnelles en ce qui concerne le directeur (5 contre 0): (1994), 115 D.L.R. (4th) 129, 130 N.S.R. (2d) 346, 27 Admin. L.R. (2d) 196. Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse se pourvoit de plein droit contre la décision de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse conformément à l'art. 36 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26. Dans un pourvoi incident, l'intimé conteste la décision de la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse pour ce qui est de la validité constitutionnelle du poste de directeur.

III. Dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes

7 L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 est ainsi rédigé:

96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle‑Écosse et le Nouveau‑Brunswick.

8 L'article 7 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act (la «Loi»), abroge les art. 13 à 17 de la Residential Tenancies Act et les remplace par les dispositions suivantes:

[traduction]

DEMANDE AU DIRECTEUR

13 (1) Le directeur a compétence exclusive, en première instance, pour enquêter et tenter, par la médiation, de régler un différend lorsque, au plus tard quatre‑vingt-dix jours après l'expiration d'un bail, une personne lui présente, au moyen du formulaire réglementaire, accompagné, s'il y a lieu, des droits exigibles fixés par règlement:

a) soit une demande pour qu'il tranche une question soulevée par la présente loi;

b) soit une demande alléguant la violation du bail ou d'une disposition de la présente loi.

(2) Conformément au règlement, le demandeur signifie aux autres parties concernées une copie de la demande visée au paragraphe (1).

(3) Le directeur peut d'office enquêter et statuer sur une affaire concernant un bail ou la présente loi.

(4) Dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par le présent article, le directeur peut adopter la méthode la plus rapide pour tenter, par la médiation, de régler l'affaire en question, et pour enquêter et statuer sur celle-ci.

(5) Sur réception d'une demande visée au paragraphe (1), le directeur enquête et, sous réserve des paragraphes (7) et (8), tente par la médiation de régler l'affaire.

(6) En cas de règlement par médiation, le directeur constate le règlement par écrit. Le règlement, qui doit être signé par les deux parties, lie celles-ci et ne peut faire l'objet d'un appel.

(7) Si, au terme d'une enquête, le directeur est d'avis qu'il est improbable que les parties arrivent à un règlement par médiation dans un délai de quatorze jours, ou si l'affaire est urgente et met en jeu la sécurité du locateur, du locataire concerné ou d'autres locataires, le directeur peut rendre une décision ou une ordonnance conformément à l'article 14.

(8) Le directeur peut rejeter une demande ou refuser de continuer toute instance si, à son avis, il s'agit d'une affaire futile, frivole ou vexatoire, ou si elle n'a pas été introduite de bonne foi; et il peut, sous réserve de l'approbation du ministre, rendre une ordonnance en ce sens.

(9) L'auteur d'une demande peut la retirer à n'importe quel moment avant qu'une décision ou une ordonnance soit rendue.

(10) Il est entendu que le locateur et le locataire ont le droit d'être représentés par un avocat à toute étape des procédures.

14 (1) Le directeur peut, lorsqu'il rend une décision ou une ordonnance en application de l'article 13:

a) intimer au locateur ou au locataire de respecter le bail ou de se conformer à une obligation prévue par la présente loi;

b) interdire au locateur ou au locataire de manquer de nouveau au bail ou à une obligation prévue par la présente loi;

c) intimer au locateur ou au locataire de prendre des mesures, notamment d'effectuer des réparations, en vue de corriger un manquement, et contraindre le locateur ou le locataire à payer les dépenses raisonnables engagées à cette fin;

d) imposer le paiement d'une indemnité pour toute perte qui a été subie ou sera subie et qui découle directement du manquement;

e) résilier le bail à la date fixée dans l'ordonnance et intimer au locataire de quitter le logement à cette date;

f) indiquer ce qui sera fait du cautionnement;

g) intimer au locataire de lui verser le montant du loyer en fiducie, jusqu'à ce que le locateur se soit acquitté d'une obligation lui incombant.

(2) Si aucun appel n'est interjeté en vertu de l'article 15 dans le délai prévu, les décisions ou ordonnances rendues par le directeur en application de l'article 13 sont réputées être des décisions ou ordonnances de la commission.

APPELS

15 (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, toute personne directement touchée par une décision ou une ordonnance du directeur peut en appeler à la commission de location résidentielle de la région où se trouve le logement visé.

(2) Dans les dix jours qui suivent la décision ou l'ordonnance, l'appelant dépose auprès du directeur un avis d'appel en la forme réglementaire, accompagné des droits fixés par règlement.

(3) L'appelant remet, de la manière prévue par règlement, une copie de l'avis d'appel à toutes les personnes directement touchées par la décision ou l'ordonnance.

(4) La commission donne un préavis suffisant de la date de l'audition aux parties soit par avis public en la forme réglementaire, soit par signification à personne ou par courrier recommandé.

(5) La commission tient une audition à l'égard de chaque affaire.

(6) La commission établit ses propres règles de pratique et de procédure et donne aux parties la possibilité de présenter des éléments de preuve et des observations.

(7) La commission peut tenir l'audition soit oralement, notamment par conférence téléphonique, soit par écrit, ou encore en partie par écrit et en partie oralement.

(8) La commission reçoit les témoignages de la façon qu'elle juge appropriée, et elle n'est pas liée par les règles de preuve applicables aux procédures judiciaires.

16 (1) Dans les sept jours qui suivent l'audition tenue conformément à l'article 15, la commission:

a) confirme, modifie ou annule la décision ou l'ordonnance du directeur;

b) rend toute décision ou ordonnance que celui-ci aurait pu rendre.

(2) La commission dresse un dossier de l'audition, composé des éléments suivants:

a) la décision ou l'ordonnance du directeur visée par l'appel;

b) l'avis d'appel à la commission;

c) l'avis de l'audition donné par la commission;

d) les observations écrites reçues par la commission;

e) la décision ou l'ordonnance de la commission et les motifs formulés à l'appui de celle‑ci.

. . .

17A (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), la personne qui est partie à un appel présenté à la commission conformément à la présente loi peut, si elle a participé à l'audition, interjeter appel de la décision ou de l'ordonnance de la commission à la Division d'appel de la Cour suprême.

(2) Il ne peut être interjeté appel à la Division d'appel conformément au présent article que sur une question de droit ou de compétence, et uniquement avec l'autorisation d'un juge de la Division d'appel de la Cour suprême.

(3) La demande d'autorisation d'appel doit être présentée dans les quatorze jours qui suivent la décision ou l'ordonnance de la commission ou dans le délai supérieur accordé par le juge.

(4) La commission a le droit de se faire entendre, par l'entremise d'un avocat ou autrement, lors de la présentation d'une demande d'autorisation d'appel ou de l'audition d'un appel interjeté conformément au présent article.

(5) Au terme de l'audition d'un appel interjeté conformément au présent article, la Division d'appel de la Cour suprême peut:

a) rendre la décision ou l'ordonnance qui, à son avis, aurait dû être rendue;

b) annuler, modifier ou confirmer la décision de la commission;

c) renvoyer l'affaire à la commission avec des directives.

9 Aux termes du par. 8(2), les par. 18(3) et (4) de la Residential Tenancies Act sont abrogés et remplacés par ce qui suit:

[traduction]

. . .

(4B) La commission entend les appels formés à l'encontre des décisions ou ordonnances du directeur.

IV. Les questions constitutionnelles

10 J'ai formulé les questions constitutionnelles suivantes le 6 décembre 1994:

1.L'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions non proclamées de An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31 (la «Loi»), dans la mesure où ces dispositions confèrent une compétence, en matière de location résidentielle, à des personnes autres qu'un juge nommé conformément à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, et, plus particulièrement, l'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions suivantes de la Loi?

2.Si l'Assemblée législative n'est pas compétente pour adopter les dispositions précédentes de la Loi, à quels égards ces dispositions sont‑elles ultra vires?

V.La décision de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse (1994), 115 D.L.R. (4th) 129

La majorité (le juge en chef Clarke et les juges Matthews, Chipman et Roscoe)

11 S'exprimant pour la majorité, le juge en chef Clarke de la Nouvelle‑Écosse a appliqué le critère relatif à l'art. 96 énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité. Se posait en premier lieu la question de la qualification des dispositions contestées. La majorité a paru adopter la façon dont l'intimé a qualifié la compétence en cause, savoir le pouvoir [traduction] «de trancher les différends en matière de location résidentielle, y compris celui de rendre des ordonnances concernant le respect du bail ou de la Loi, les réparations, les indemnités, la résiliation et la possession et d'autres questions connexes» (p. 140). Appliquant l'analyse historique, les juges de la majorité ont conclu que la compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires avait, en 1867, été conférée aux tribunaux visés à l'art. 96 dans trois des provinces formant la Confédération (Ontario, Nouvelle‑Écosse et Nouveau‑Brunswick), et que dans une autre province (Québec), il s'agissait d'une compétence concurrente ou partagée.

12 Les juges de la majorité ont dit être convaincus que, en Ontario, la situation historique a été circonscrite par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, et que cette question avait également été réglée pour la Nouvelle‑Écosse dans une décision antérieure de la Cour d'appel de la province, Burke, précité. Dans cet arrêt, la cour avait statué que la compétence sur les différends entre propriétaires et locataires, y compris le pouvoir d'ordonner des évictions, relevait exclusivement des cours supérieures. Même si, en l'espèce, la cour disposait de certaines données historiques concernant la Cour inférieure des plaids communs, dont elle n'avait peut-être pas pu bénéficier dans l'affaire Burke, la majorité a dit être convaincue que la conclusion tirée dans cet arrêt était correcte.

13 Le juge en chef Clarke a ensuite examiné la situation au Nouveau‑Brunswick. Le 17 juin 1867, une loi conférant à la cour de comté compétence en matière de location a été adoptée, et la Cour inférieure des plaids communs (qui avait jusque-là partagé cette compétence avec la Cour suprême) a été abolie. Les juges de la majorité ont donc conclu qu'il était incontesté, sur le plan historique, que le 1er juillet 1867 la Cour inférieure des plaids communs n'existait plus et que la Cour de comté (cour visée à l'art. 96) s'était vue confier compétence sur le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires. Le juge en chef Clarke a clos son analyse historique en statuant que, en ce qui concerne le Québec, la Cour suprême du Canada avait fait cette analyse dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364. Dans cette affaire, la Cour suprême a jugé que, même si la Cour supérieure et la Cour de circuit avaient toutes deux compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires, elles partageaient néanmoins cette compétence avec un système de tribunaux inférieurs à l'échelle de la province. En conséquence, la validité de la loi québécoise a été confirmée.

14 En ce qui concerne le second volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, le juge en chef Clarke a examiné la situation du directeur séparément de celle de la commission. Il a conclu que les principaux aspects du rôle du directeur sont la médiation et l'enquête, et que la loi se voulait un moyen de permettre aux propriétaires et aux locataires de régler leurs différends de façon simple et rapide. Il a également statué que la médiation et l'enquête sont des objectifs souhaitables, qui constituaient l'essentiel d'un mécanisme de règlement des différends évitant le «formalisme» des tribunaux judiciaires. Soulignant que, sous le régime actuel, beaucoup plus de la moitié des plaintes sont réglées dans le cadre de procédures de médiation informelles appliquées actuellement, le juge en chef Clarke a conclu que le recours à des mesures d'enquête et de médiation par le directeur ou, pour celui-ci, par des fonctionnaires de la location résidentielle nommés par la province, était un objectif socio-économique souhaitable visant à répondre à un besoin de la société. Après avoir examiné le processus décisionnel dont l'application est confiée au directeur, le juge en chef Clarke a statué que la personne mécontente d'une décision ou d'une ordonnance rendue par ce dernier peut interjeter appel à la commission de location résidentielle, qui tient une audition de novo au cours de laquelle les parties ont la possibilité de se faire entendre. Par conséquent, le juge en chef Clarke a estimé qu'il était difficile de conclure que prédominait une fonction judiciaire à la première étape du mécanisme de règlement des différends. Il a conclu que le directeur exerçait des fonctions de nature administrative et donc qu'il n'était pas nécessaire de poursuivre l'examen de la question. Il a jugé que le processus de nomination du directeur par la province et la délégation par ce dernier de pouvoirs à des fonctionnaires de la location résidentielle étaient constitutionnels.

15 Le juge en chef Clarke a ensuite examiné la procédure qu'appliquerait la commission de location résidentielle et statué que celle‑ci aurait pour fonction principale et prédominante de rendre des décisions. Il a conclu que la commission est appelée à trancher des différends privés entre des parties. Elle n'est ni un médiateur ni un enquêteur, et elle n'est pas non plus habilitée à élaborer ou à mettre en {oe}uvre un régime de politique sociale générale. Elle doit plutôt statuer sur des faits et leur appliquer le droit pertinent.

16 Ayant conclu que la commission de location résidentielle exerce des fonctions judiciaires, les juges de la majorité ont dû appliquer le troisième volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle. Le juge en chef Clarke a fait remarquer qu'en se prononçant sur les questions prévues par la loi non proclamée, la commission n'exerce pas des pouvoirs complémentaires de fonctions administratives générales ou accessoires à de telles fonctions. Elle ne remplit pas de fonctions administratives. Le juge en chef Clarke a conclu que le pouvoir de la commission de rendre des décisions, pouvoir de nature judiciaire, est sa fonction fondamentale. La commission se prononce sur les droits et les obligations de parties opposées; elle entend l'affaire de novo et tire ses propres conclusions sur les faits et les questions en litige. La commission a pour fonction principale de statuer sur des questions portant sur un sujet qui, suivant l'analyse historique, relevait au moment de la Confédération de la compétence des cours visées à l'art. 96. Le juge a conclu que les pouvoirs conférés à la commission ne peuvent être maintenus comme étant un accessoire nécessaire [traduction] «à la réalisation des objectifs plus larges de la législature» (p. 158). La commission a été établie dans le but de trancher, entre des parties opposées, et ce d'une manière impartiale et équitable, des questions qui sont presque toutes de nature juridique.

17 Le juge en chef Clarke a conclu que les pouvoirs et les fonctions de la commission ne pouvaient résister à l'application du critère à trois volets énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle. La commission envisagée tombe sous le coup des règles constitutionnelles interdisant la délégation des pouvoirs qu'on entend lui conférer. Toutefois, le juge en chef Clarke a dit être d'avis qu'une commission présidée par des personnes nommées par la province, mais qui ne sont pas des juges nommés en vertu de l'art. 96, serait compétente pour remplir les fonctions en question si une cour de première instance visée à l'art. 96 exerçait un pouvoir de surveillance à cet égard, et si le droit d'appel à la Cour d'appel ne se limitait pas aux questions de droit ou de compétence. Les juges de la majorité ont donc conclu que les pouvoirs confiés au directeur étaient constitutionnels tandis que ceux qu'on veut conférer à la commission de location résidentielle étaient inconstitutionnels.

La dissidence (le juge Freeman)

18 Le juge Freeman a pour sa part affirmé que la compétence dont la Cour suprême serait dépouillée par les dispositions non proclamées comporte deux volets: un pouvoir de surveillance largement symbolique, et une compétence en partie analogue à celle d'une juridiction d'appel dans les cas où une partie dépose un avis d'opposition. Il a qualifié l'ensemble de la compétence de compétence en matière de règlement des différends propriétaires et locataires résidentiels. Il a jugé que, à la lumière de l'analyse historique, la validité des modifications non proclamées devait être confirmée.

19 Appliquant cette analyse historique, le juge Freeman a conclu que si le critère énoncé dans l'arrêt Grondin, précité, pouvait être appliqué à la Nouvelle‑Écosse la réponse était évidente. En 1864, l'assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse a édicté la Halifax City Charter, texte qui créait une cour municipale dotée de pouvoirs qui, sur le plan constitutionnel, ne se distinguaient pas de ceux de la Cour du recorder de Montréal dont il était question dans Grondin. Il a également statué que ce texte de loi préconfédératif démontrait que la législature [traduction] «reconnaissait que la compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires pouvait être confiée à des tribunaux inférieurs» (p. 173). Il a signalé que ces pouvoirs étaient concurrents et analogues à la compétence dont disposait la Cour suprême en la matière. Il était donc probable que les tribunaux inférieurs de la Nouvelle‑Écosse avaient une compétence généralement parallèle à celle de la Cour suprême sur les différends entre propriétaires et locataires.

20 En ce qui concerne le Québec, le juge a affirmé que l'arrêt Grondin avait établi que les tribunaux inférieurs du Québec exerçaient une compétence similaire. Pour les fins de la présente affaire, il a convenu que les tribunaux inférieurs en Ontario ne partageaient pas une telle compétence, même s'il a estimé que la qualification étroite énoncée dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, n'avait pas tranché le débat.

21 Le juge Freeman a ensuite fait l'analyse historique de la situation au Nouveau‑Brunswick. Après avoir examiné les dispositions législatives, il a conclu que les cours inférieures des plaids communs paraissaient avoir été des tribunaux inférieurs en regard de l'art. 96, même si après la Confédération le gros de leur compétence soit passé aux cours de district et de comté. La compétence des tribunaux inférieurs en Nouveau‑Brunswick était plus vaste qu'en Nouvelle‑Écosse en raison de la réticence historique des juges de la Cour suprême de cette province à agir comme juges itinérants. Ces cours inférieures des plaids communs étaient dans la plupart des cas formées de non-juristes, et elles étaient responsables devant la Cour suprême par voie de brefs d'erreur. Comme les cours inférieures des plaids communs ont été abolies et que leur compétence a été transférée aux Cours de comté le 17 juin 1867, les tribunaux inférieurs n'ont donc en théorie jamais exercé de compétence sur les différends entre propriétaires et locataires au Nouveau‑Brunswick après la Confédération. Le juge Freeman a jugé significatif le fait que la compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires soit désignée non pas comme une question relevant exclusivement des tribunaux supérieurs au Nouveau‑Brunswick, mais comme une compétence pouvant être exercée de façon concurrente par les tribunaux inférieurs.

22 Le juge Freeman s'est ensuite penché sur le sens de loi «analogue» dans le contexte de l'art. 96. Il a comparé les fonctions des tribunaux supérieurs à celles des tribunaux inférieurs. Au moment de la Confédération, les tribunaux créés en vertu de l'art. 96 jouissaient d'un vaste pouvoir judiciaire, et ils étaient présidés par des juges de profession ayant reçu une formation juridique formelle. De plus leurs rôles étaient constitués d'affaires portant sur des questions particulières et complexes. Par contre, en Nouvelle‑Écosse et, de façon générale, tant dans les autres provinces formant la Confédération qu'en Angleterre, les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence d'origine législative restreinte, ils étaient assujettis au pouvoir de surveillance des cours supérieures, ils étaient présidés par des profanes sans formation juridique formelle, ils étaient appelés à résoudre des différends en tirant des conclusions de fait et en appliquant des principes juridiques simples, et, enfin, ces tribunaux examinaient un grand nombre d'affaires répétitives et peu complexes.

23 Selon le juge Freeman, la commission de location résidentielle décrite dans les modifications non proclamées ne possède qu'une compétence d'origine législative étroitement délimitée, et il est possible d'interjeter appel de ses décisions à la Cour d'appel. Elle est présidée par des non-juristes et règle des différends entre propriétaires et locataires en jugeant des faits et en appliquant les règles régissant la location résidentielle. Enfin, elle est appelée à examiner un grand nombre d'affaires répétitives et peu complexes. En conséquence, le juge Freeman a constaté que la compétence de la commission de location résidentielle est généralement analogue à celle que possédaient les tribunaux inférieurs au moment de la Confédération, plutôt qu'à celle des cours visées à l'art. 96. Même s'il a souligné que ces facteurs pourraient être pertinents dans l'examen du cadre institutionnel, à la troisième étape du critère, le juge Freeman a statué qu'ils font également partie de l'analyse historique visant à déterminer si la commission exerce des pouvoirs analogues à ceux que possédaient les cours visées à l'art. 96 au moment de la Confédération. Il a conclu que les modifications non proclamées pouvaient être jugées constitutionnelles sur ce fondement, sans qu'il soit nécessaire d'appliquer les deuxième et troisième volets du critère.

24 Le juge Freeman a également conclu que l'arrêt Grondin, précité, empêchait tout à fait de conclure à l'inconstitutionnalité des modifications non proclamées. Il a statué que la Cour suprême du Canada y avait énoncé de façon on ne peut plus claire que, au Canada, la compétence en matière de location résidentielle n'était pas, au moment de la Confédération, du ressort exclusif des cours visées à l'art. 96. D'affirmer le juge, il n'est désormais plus loisible aux tribunaux d'appliquer l'analyse historique et de conclure que cette compétence relevait exclusivement des cours visées à l'art. 96 dans les quatre provinces au moment de la Confédération. Bien que le critère fondé sur le contexte historique national dans les quatre provinces ayant formé la Confédération n'ait pas été utilisé dans Grondin, cet arrêt a été correctement décidé sur le fondement des principes qui s'appliquaient alors. La Cour suprême a tenu compte de l'arrêt Grondin lorsqu'elle a formulé l'étalon des quatre provinces dans Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238, et elle n'a alors donné aucune indication que Grondin n'était plus le droit applicable en matière de location résidentielle. Le juge Freeman a conclu qu'[traduction] «il s'ensuit nécessairement que la Cour suprême du Canada a soustrait, et entendait soustraire, la compétence en matière de location résidentielle à de futures applications du critère des quatre provinces» (p. 185) parce que cette question avait déjà été tranchée dans l'arrêt Grondin. Il a dit être d'avis que, même s'il n'avait pas déjà décidé que la validité de la loi provinciale devait être confirmée pour d'autres motifs, l'application de l'arrêt Grondin l'aurait immanquablement amené à cette conclusion.

25 Subsidiairement, le juge Freeman a conclu que la loi franchissait avec succès le troisième volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle. Il a souscrit aux conclusions du juge en chef Clarke portant que le directeur exerçait des fonctions administratives et non judiciaires. Il a également convenu que la commission agissait judiciairement en tenant une audition de novo. En ce qui concerne le troisième volet du critère, la législature de la Nouvelle‑Écosse a, pour tenir compte des besoins des personnes louant des habitations, choisi de codifier le droit relatif à la location résidentielle et d'établir une procédure simple, accessible et peu coûteuse de règlement des différends en la matière, très différente de la manière dont les cours visées à l'art. 96 exerçaient leur compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires au moment de la Confédération. La commission est censée rendre justice sommairement, au moyen d'une procédure simplifiée et axée sur les faits, dans des affaires répétitives, à la manière des tribunaux inférieurs au moment de la Confédération. En conséquence, le juge Freeman a conclu que les modifications non proclamées relèvent de la compétence législative de la province de la Nouvelle‑Écosse et ne portent pas atteinte à la compétence garantie aux cours visées à l'art. 96.

V. Analyse

a) L'objet de l'art. 96

26 L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 fait partie des dispositions relatives au système judiciaire (art. 96 à 101), qui ont été conçues par les auteurs de ce texte afin de garantir l'indépendance de la magistrature. Le pouvoir du fédéral de nommer les juges des cours supérieures, protégé dans la Constitution par l'art. 96, établit [traduction] «le rôle fondamental et spécifiquement constitutionnalisé des cours supérieures du pays dans l'interprétation et l'application du droit» (W. R. Lederman, «The Independence of the Judiciary» (1956), 34 R. du B. can. 769, 1139, à la p. 1178). Dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252, à la p. 264, j'ai décrit de la façon suivante un autre objectif fondamental de l'art. 96:

L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 est considéré comme un moyen de protéger la compétence fondamentale des cours supérieures afin d'assurer une certaine uniformité du système judiciaire dans tout le pays. La jurisprudence a dégagé des principes permettant d'empêcher que l'art. 96 ne perde tout son sens par suite de l'exercice par les provinces de leur compétence pour créer, maintenir et organiser des cours provinciales présidées par des juges nommés par les provinces qui auraient les mêmes compétences et pouvoirs que les cours supérieures. [Je souligne.]

La théorie de la compétence fondamentale a, pour ce qui concerne la compétence inhérente des cours supérieures, été analysée et explicitée davantage dans l'arrêt MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725.

27 Malgré l'importance de l'art. 96 du point de vue institutionnel (c'est‑à‑dire le fait qu'il protège l'indépendance et la compétence fondamentale des cours supérieures), nous avons reconnu qu'une constitution est comme un «arbre», et qu'elle doit être capable d'adaptation à de nouveaux domaines et à de nouveaux intérêts. Par conséquent, une démarche souple à été adoptée afin de déterminer dans quels cas des pouvoirs judiciaires peuvent être transférés à des tribunaux inférieurs et à des tribunaux administratifs. (Voir Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134 (C.P.); Procureur Général de Québec c. Barreau de la Province de Québec, [1965] R.C.S. 772; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, à la p. 732; Renvoi: Family Relations Act (C.‑B.), [1982] 1 R.C.S. 62, aux pp. 112 et 113.)

28 Conformément à cette démarche souple, notre Cour a, à l'occasion, indiqué qu'elle comprenait l'argument que l'art. 96 ne doit pas être interprété de façon à faire échec à la croissance que sont appelés à connaître les tribunaux administratifs provinciaux, ou de façon à restreindre indûment cette croissance. (Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, aux pp. 749 et 750). Nous avons reconnu que «[d]es adaptations doivent être permises de façon à donner aux législatures la possibilité de faire face aux nouveaux problèmes et intérêts sociaux et de mettre au point de nouvelles techniques de solution des litiges et de règlement rapide des litiges relativement peu importants» pour le bénéfice de ses citoyens. (Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226, aux pp. 250 et 251 (le juge La Forest)). Voir également l'arrêt Sobeys Stores, précité, aux pp. 253 et 254 (le juge Wilson, pour la majorité). Après tout, la Constitution est un document fait pour le peuple, et l'un des objectifs les plus importants de tout mécanisme de règlement des différends est de bien servir ceux qui y ont recours. (Voir les propos du professeur R. Elliot, dans Comment (1982), 16 U.B.C. L. Rev. 313, à la p. 327.) Règle générale, en matière civile, les particuliers plaideurs sont surtout intéressés à recourir à des mécanismes décisionnels rapides et peu coûteux.

29 La difficulté que doit surmonter notre Cour est de trouver un équilibre entre les considérations institutionnelles et les préoccupations des individus, tout en faisant en sorte que l'art. 96 continue de jouer un rôle important et utile dans la société canadienne.

b) La jurisprudence relative à l'art. 96

30 Dans l'arrêt charnière sur l'art. 96 -‑ Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, aux pp. 734 à 736 -‑ le juge Dickson, plus tard Juge en chef, a énuméré les facteurs dont il faut tenir compte pour juger de la constitutionnalité d'une attribution de compétence par une province. Le juge en chef Laskin a fait un résumé commode de ces facteurs dans l'arrêt Massey‑Ferguson Industries Ltd. c. Saskatchewan, [1981] 2 R.C.S. 413, à la p. 429:

1.Est‑ce que le pouvoir ou la compétence attaqué correspond généralement au pouvoir ou à la compétence qu'exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération?

2.La fonction du tribunal provincial dans son cadre institutionnel est‑elle une fonction judiciaire, examinée du point de vue de la nature de la question que le tribunal doit trancher ou, en d'autres mots, est‑ce que le tribunal touche à un litige privé qu'il est appelé à trancher en appliquant un ensemble reconnu de règles d'une manière conforme à l'équité et à l'impartialité?

3.Si le pouvoir ou la compétence du tribunal provincial s'exerce d'une manière judiciaire, est‑ce que sa fonction globale dans tout son contexte institutionnel enfreint l'art. 96?

Ces trois étapes énoncées dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle ont été appliquées dans Grondin, précité, et précisées par notre Cour dans les arrêts Sobeys Stores et Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants, précités. La jurisprudence relative à l'art. 96 a tout récemment été analysée dans l'arrêt MacMillan Bloedel.

c) L'attribution de la compétence est‑elle permise?

31 L'appelant et les procureurs généraux du Manitoba, de l'Ontario et du Québec ont plaidé que l'attribution de la compétence par la législature de la Nouvelle‑Écosse à la commission de location résidentielle (et au directeur) est permise parce que la compétence sur les «différends en matière de location résidentielle» est une compétence nouvelle qui ne fait en conséquence pas partie de la compétence réservée aux juges des cours supérieures visées à l'art. 96. À mon avis, l'appelant et les intervenants ont raison. On peut donc disposer du présent pourvoi en appliquant la décision de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants. Je vais commencer mon analyse en qualifiant la compétence en cause, puis la compléter en décidant s'il s'agit d'une compétence nouvelle.

(1) Qualification

32 Pour déterminer si l'attribution d'une compétence est constitutionnellement invalide, il faut d'abord bien qualifier la compétence en cause. L'importance de la qualification a été soulignée par le juge Wilson dans l'arrêt Sobeys Stores, aux pp. 252 à 254, ainsi que dans mes motifs dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants, où j'ai affirmé, à la p. 266:

Notre Cour a ensuite indiqué dans l'arrêt Sobeys que la qualification de la question en litige doit être suffisamment étroite pour éviter d'importantes augmentations de la compétence des tribunaux inférieurs au détriment des cours supérieures, mais non étroite au point de figer la compétence des tribunaux inférieurs à ce qu'elle était en 1867. Notre Cour a également déclaré que, pour trancher la question de la qualification, l'analyse devait être axée sur le type de litige et non sur la réparation demandée. [Je souligne.]

33 Je suis d'avis que la qualification utilisée dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, affaire émanant de l'Ontario, ne décrit pas adéquatement la compétence contestée en l'espèce. En effet, dans cette affaire, la compétence contestée n'a pas été définie en fonction de l'objet des différends visés, mais on l'a plutôt qualifiée étroitement de pouvoir d'exiger le respect de la loi ou d'ordonner l'éviction. Cette qualification découlait des termes restrictifs dans lesquels avait été formulé le renvoi par le conseil exécutif de l'Ontario, lesquels liaient les parties et notre Cour. Le renvoi dans cette affaire avait été formulé ainsi:

1.L'Assemblée législative de l'Ontario a‑t‑elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d'ordonner l'éviction d'un locataire comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle?

2.L'Assemblée législative de l'Ontario a‑t‑elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d'exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que leur impose la Loi de 1979 sur la location résidentielle, comme le prévoit cette Loi? [Je souligne.]

De fait, le juge Dickson, a, dès le début des motifs qu'il a rédigés dans l'affaire précitée et auxquels j'ai souscrit, fait la mise en garde suivante, à la p. 720:

Il faut souligner que la Cour ne s'intéresse qu'à la validité constitutionnelle de deux pouvoirs qui font l'objet du renvoi, et non au bien‑fondé de tout l'ensemble législatif, ni à la sagesse de l'Assemblée législative qui l'a adopté. Le domaine général des droits et des obligations des propriétaires et des locataires est incontestablement de la compétence législative des provinces, et aucune disposition de la Loi de 1979 sur la location résidentielle, autre que les articles accordant à la Commission le pouvoir d'évincer les locataires et d'exiger le respect de la Loi, n'est en jeu ici.

Par conséquent, notre Cour n'a pas pu profiter d'arguments sur la question de la qualification. Qui plus est, un élément important dans cette affaire a été la concession faite devant notre Cour par le procureur général de l'Ontario, qui demandait à notre Cour de confirmer la validité de la loi, que le pouvoir d'exiger le respect de la loi et d'ordonner l'éviction de locataires, conférés à la Commission du logement de l'Ontario, était, en 1867, exercé par les cours visées à l'art. 96. Je suis également d'avis que la compétence contestée n'est pas décrite adéquatement par la qualification donnée dans l'arrêt Grondin, pourvoi émanant du Québec. Dans cette dernière affaire, la compétence en litige a été définie de façon générale comme étant la compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires.

34 Le présent pourvoi constitue le premier cas où notre Cour est appelée à qualifier l'ensemble des pouvoirs conférés par une loi sur la location résidentielle. Les parties ont proposé deux façons de qualifier la compétence du directeur et de la commission de location résidentielle. L'appelant, et avec lui les procureurs généraux de la Colombie‑Britannique, du Manitoba, de l'Ontario et du Québec, font valoir que la compétence en question devrait être qualifiée de [traduction] «compétence sur la location résidentielle et sur les différends entre propriétaires et locataires résidentiels». Pour sa part, l'intimé prétend que cette compétence devrait être qualifiée de pouvoir [traduction] «de trancher les différends en matière de location résidentielle, y compris celui de rendre des ordonnances concernant le respect du bail ou de la Loi, les réparations, les indemnités, la résiliation et la possession et d'autres questions connexes».

35 Le problème que soulève la qualification proposée par l'intimé et les juges de la majorité du tribunal inférieur est qu'elle va à l'encontre des principes énoncés dans l'arrêt Sobeys Stores. En effet, elle limite l'analyse historique aux réparations à l'égard desquelles le tribunal supérieur exerçait sa compétence au moment de la Confédération et fait abstraction du sujet de la loi et de son objet. En conséquence, je suis d'accord avec l'appelant que les dispositions non proclamées doivent être qualifiées de «compétence sur la location résidentielle et sur les différends entre propriétaires et locataires résidentiels.» Cette qualification traduit bien la «raison d'être» des mesures législatives. La Residential Tenancies Act de la Nouvelle‑Écosse n'est pas censée reproduire le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires, elle établit plutôt un code complet, indépendant de ces règles de droit et spécialement conçu pour régir la location résidentielle.

(2) S'agit‑il d'une compétence nouvelle?

36 Le concept de nouveauté est un principe fondé sur le bon sens et la logique et selon lequel, dans les cas où une compétence sur un domaine n'existait pas en 1867, il ne s'agit alors pas d'une compétence qui, suivant notre jurisprudence, doit être exercée par un juge d'une cour supérieure visée à l'art. 96. La notion de nouveauté a été appliquée pour la première fois par les juges de la majorité de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants, dans le contexte de la compétence à l'égard des adolescents inculpés d'une infraction criminelle. Cependant, il s'agit d'un principe de longue date, qui a été reconnu par le Conseil privé dans l'arrêt John East, précité, aux pp. 145, 146, 150 et 151; par certains juges de notre Cour (voir Brooks c. Pavlick, [1964] R.C.S. 108, à la p. 115, le juge Spence; Renvoi: Family Relations Act (C.‑B.), précité, à la p. 96, le juge Estey, et Sobeys Stores, précité, aux pp. 282 à 289, le juge La Forest), et par des juridictions inférieures (voir Asselin c. Industries Abex Ltée (1985), 22 D.L.R. (4th) 212 (C.A. Qué.), à la p. 238, le juge L'Heureux‑Dubé (maintenant juge de notre Cour)).

37 En commençant l'examen de la question de la nouveauté, il faut se poser la question, souvent citée, qu'a formulée lord Simonds il y a de cela plus de 45 ans dans l'arrêt John East, précité, aux pp. 150 et 151, dans une affaire de relations de travail:

[traduction] Il est légitime, par conséquent, de se demander si les syndicats avaient en 1867 été reconnus par la loi, si la négociation collective avait constitué le postulat reconnu de la paix industrielle, si, en un mot, l'optique économique et sociale avait été la même en 1867 que ce qu'elle est devenue en 1944, il n'aurait pas été opportun de créer effectivement un tribunal spécialisé comme celui que prévoit l'art. 4 de la Loi.

38 Pour répondre à la question de lord Simonds, il faut nécessairement examiner la décision de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants. Dans cette affaire, j'ai statué que la Loi sur les jeunes contrevenants créait une compétence nouvelle pour les raisons suivantes: (i) la Loi était le fruit de l'intérêt porté par la société à la criminalité et aux comportements illicites de ses jeunes citoyens, et d'une nouvelle conception de ce problème; (ii) elle se distingue du Code criminel en ce qu'elle repose sur la responsabilité moindre qui est imputée aux jeunes contrevenants; et, (iii) sur le plan de la politique sociale, il convient de traiter séparément les jeunes contrevenants en faisant de leur réadaptation la considération prédominante au moment de la détermination de la peine. Vu l'analyse que j'ai faite dans cette affaire et celle de lord Simonds dans John East, je suis d'avis qu'il est possible d'établir le critère suivant en vue d'aider à déterminer si une compétence est nouvelle:

(i) La loi vise‑t‑elle à répondre à un intérêt nouveau de la société pour le sujet de la loi et à une conception nouvelle à cet égard?

(ii) La loi est‑elle fondée sur des principes de droit qui la distinguent de lois similaires?

(iii) La compétence se caractérise-t-elle par une politique sociale identifiable, distincte des objectifs de politique générale visés par les lois analogues?

39 Après avoir appliqué la décision de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants, je conclus que les «différends en matière de location résidentielle» sont une compétence nouvelle et ce pour les motifs suivants.

(i) Intérêt nouveau

40 Comme l'a reconnu le juge Dickson dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, à la p. 718, il ne fait aucun doute que le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires n'est pas nouveau. En effet, dès 1587, lord Cooke avait signalé que ce domaine du droit était capital puisque [traduction] «dans la plupart des cas, tout homme est bailleur ou locataire» (Walker's Case (1587), 3 Co. Rep. 22a., 76 E.R. 676, à la p. 680). Voilà précisément pourquoi, dans l'arrêt Grondin, où la compétence contestée portait sur les différends entre propriétaires et locataires, la question de la nouveauté ne s'est pas posée.

41 Cependant, le concept de location résidentielle est, dans une large mesure, un phénomène propre aux sociétés urbaines modernes. L'appelant le souligne d'ailleurs dans les termes suivants:

[traduction] Le milieu du XIXe siècle a été décrit avec nostalgie comme ayant été, en Nouvelle‑Écosse, l'«âge d'or» du «bois, de la voile et de la mer». L'économie de la colonie reposait sur l'exploitation des ressources, et la population était majoritairement rurale. Ce n'est qu'en 1867 que la croissance industrielle prodigieuse survenue au cours des dernières décennies du XIXe siècle a fait de villes comme Sydney, New Glasgow et Amherst d'importants centres industriels urbains.

(Voir L. J. Burpee, «The Golden Age of Nova Scotia» (1929), 36 Queen's Q. 380; K. E. Inwood «Maritime Industrialization from 1870 to 1910: A Review of the Evidence and Its Interpretation», Acadiensis, XXI, 1 (automne 1991), p. 132; T. W. Acheson, «The National Policy and the Industrialization of the Maritimes, 1880‑1910», Acadiensis, I, 2 (printemps 1972), p. 3.)

42 L'Alberta Institute of Law Research and Reform a lui aussi reconnu le lien entre l'accroissement de la location résidentielle et l'émergence de sociétés urbaines. De conclure l'Institute, [traduction] «[t]oute tentative de définition de la «location résidentielle» est semée d'embûches, car même si on pouvait définir «location», resterait le problème de définir le terme «résidentielle», dont l'utilisation vise en fait à exclure les baux «commerciaux» et «agricoles»» (Residential Tenancies (rapport no 22, 1977) à la p. 10).

43 Les statistiques invoquées par l'appelant révèlent à leur tour que la location résidentielle était un phénomène très peu répandu en Nouvelle‑Écosse au moment de la Confédération:

(1)En 1851, seulement 10 p. 100 des habitants des Maritimes vivaient dans des communautés urbaines, et en 1891 seulement 17 p. 100 des habitants de la Nouvelle‑Écosse vivaient dans de telles agglomérations. Les statistiques plus récentes révèlent une tendance marquée vers l'urbanisation. En 1966, 58 p. 100 des habitants de la Nouvelle‑Écosse vivaient dans des villes, et en 1991 ce chiffre s'élevait à 53,5 p. 100.

(2)En 1871, les seules données du recensement qui portaient sur la location se rapportaient aux «occupants de terres» (fermiers). En Nouvelle‑Écosse, un total de 43 830 personnes sont inscrites comme propriétaires de leurs terres et seulement 2 314 (5 p. 100) sont inscrites comme locataires.

(3)En 1921, il y avait 39 741 habitations louées dans la province. En 1921, 34 p. 100 des habitants de la Nouvelle-Écosse louaient leur habitation (19 p. 100 en régions rurales et 54 p. 100 en régions urbaines). En 1991, le nombre d'habitations louées avait triplé et atteignait 94 165.

(Voir Canada, Recensement de 1871, vol. 1, tableau I, p. 83 et vol. 3, tableau XXI, p. 101; «La population des deux Canadas et des Maritimes jusqu'en 1851» Atlas historique du Canada, vol. II, La transformation du territoire 1800‑1891, 1993; Canada, Recensement de 1911, vol. I, Superficies et population, tableau V, p. 522; Canada, Recensement de 1921, vol. I, Population, tableau 18, p. 345; Canada, Recensement de 1991, «Régions urbaines», tableau 3, p. 62; Canada, Recensement de 1991, «Profil des régions urbaines et rurales», partie A, tableau 1, pp. 6 et 42; Canada, Recensement de 1991, «Logements et ménages», tableau 5, pp. 41 et 44.)

44 Comme les provinces n'ont entrepris l'étude des questions de location résidentielle sous l'angle des politiques qu'en 1960 (voir la Commission de réforme du droit de l'Ontario, Interim Report on Landlord and Tenant Law Applicable to Residential Tenancies (1968); la Law Reform Commission de la Colombie-Britannique, Landlord and Tenant Relationships: Residential Tenancies (projet no 12, 1973); et l'Alberta Institute of Law Research and Reform, op. cit., des lois provinciales sur la location résidentielle en tant qu'aspect distinct des rapports entre propriétaires et locataires n'ont commencé à être édictées que dans les années 1970.

45 Avant 1970, il est difficile de trouver, dans les ouvrages sur les rapports entre propriétaires et locataires, quelque examen au fond, en tant que sujet distinct, de la location résidentielle. (Par exemple, voir Williams' Canadian Law of Landlord and Tenant (4e éd. 1973) et Woodfall's Law of Landlord and Tenant (28e éd. 1978).) Il appert également que peu de litiges en matière de location résidentielle ont été soumis à nos tribunaux avant 1970. Selon Donald Lamont, dans un texte qu'il a écrit en 1970 sur la partie de la Landlord and Tenant Act de l'Ontario qui concernait la location résidentielle, [traduction] «pour ce qui est de l'interprétation de cette question par les tribunaux dans la province, il y a eu, au cours des dix dernières années, moins de dix décisions publiées concernant des locaux résidentiels», (voir The Landlord and Tenant Act Part IV (1970), préface).

46 Comme le souligne l'appelant dans son mémoire, [traduction] «[d]ans ce contexte social, il n'est guère surprenant que, en 1867, ni la common law ni la législature n'aient considéré la location résidentielle comme un champ de compétence particulier en droit. Toutefois, à la fin des années 1960, les temps avaient changé. Un nombre beaucoup plus élevé de personnes louaient leur habitation, et les lois en vigueur étaient jugées injustes». Qui plus est, alors que, en des temps plus anciens, [traduction] «[l]e locataire était principalement intéressé à posséder un bien‑fonds pour y pratiquer la culture ou l'élevage», «[a]ujourd'hui, le locataire résidentiel est principalement intéressé à jouir d'un logement confortable» (voir Alberta Institute of Law Research and Reform, op. cit., à la p. 4). En conséquence, comme il a été souligné précédemment, les assemblées législatives provinciales ont répondu à ce besoin en édictant des lois exhaustives régissant les rapports entre propriétaires et locataires résidentiels. Tout comme dans le cas de la Loi sur les jeunes contrevenants, le gouvernement de la Nouvelle‑Écosse a réagi en élaborant un [traduction] «code législatif détaillé», faisant état de «droits et d'obligations récemment énoncés» pour tenir compte de nouvelles préoccupations sociales. Pour reprendre les propos du juge Freeman de la juridiction inférieure (aux pp. 186 et 187):

[traduction] . . . en réaction aux besoins croissants des citoyens vivant dans des habitations louées, la province a choisi de codifier le droit en matière de location résidentielle et d'établir une procédure simple, accessible et peu coûteuse de règlement des différends entre propriétaires et locataires, très différente de la manière dont les cours visées à l'art. 96 exerçaient leur compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires au moment de la Confédération.

47 En 1867, même s'il survenait certainement des différends en matière de location résidentielle, il n'existait à l'égard de ces différends aucune compétence du type de celle envisagée par la législature actuelle de la Nouvelle‑Écosse. Ces différends étaient plutôt traités comme des différends en matière de location immobilière. De même, il ne fait aucun doute qu'en 1867 les adolescents inculpés d'infractions étaient jugés par les cours de juridiction criminelle. Il ne s'agissait pas là toutefois de la question en litige dans l'affaire de la Loi sur les jeunes contrevenants, qui soulevait plutôt la question de savoir si, en 1867, il existait à l'égard des adolescents accusés d'infractions criminelles une compétence du type de celle envisagée par le Parlement lorsqu'il a édicté la Loi sur les jeunes contrevenants. De même, l'objet de la loi de la Nouvelle‑Écosse -‑ c'est-à-dire l'établissement d'un code exhaustif régissant la location résidentielle -‑ [traduction] «aurait paru étrange aux membres de la législature en 1867» (John East, précité, à la p. 146).

(ii) Loi distincte

48 Comme le plaide de façon convaincante le procureur général du Manitoba dans son mémoire, le droit régissant la location résidentielle a traversé trois phases fondamentales au Canada. Durant la première, [traduction] «aucune distinction n'était faite entre le droit relatif à la location résidentielle et celui régissant la location industrielle et commerciale ou même la location de terres à des fins agricoles. La caractéristique la plus importante de ce droit était l'existence du «domaine» à bail du locataire. Sous ce régime, les droits des parties étaient établis suivant des principes de droit foncier rigides plutôt qu'en fonction de l'évolution des règles de common law régissant les contrats et la responsabilité civile délictuelle». La Commission de réforme du droit de l'Ontario, op. cit., a décrit cette première phase dans le passage suivant (à la p. 10):

[traduction] Au fils des siècles, il ne s'est dégagé des règles de la common law régissant les rapports entre propriétaires et locataires aucune philosophie de droit fondée sur une théorie des intérêts vitaux. La plus importante caractéristique du droit relatif à la location immobilière est l'existence du «domaine» à bail du locataire. La dévolution du domaine au locataire sous‑tend la nature plutôt permanente du droit et a amené les tribunaux à déterminer les droits des locataires suivant des principes de droit foncier rigides plutôt qu'en fonction de l'évolution plus réaliste des règles du droit des contrats et de la responsabilité civile qui s'appliqueraient vraisemblablement en l'absence de la théorie des domaines.

(Voir également l'Alberta Institute of Law Research and Reform, op. cit., aux pp. 4 à 6.)

49 La seconde phase, qui a débuté au cours des années 1970, [traduction] «a constitué un choix politique manifeste de la législature de placer les rapports en matière de location immobilière dans un contexte purement contractuel, et de s'éloigner de la notion voulant que, en matière de location résidentielle, le locataire possède un domaine à bail lui conférant un intérêt foncier» (Law Reform Commission of British Columbia, op. cit., à la p. 95). Ce changement avait pour but de favoriser [traduction] «le droit des locataires au maintien dans les lieux et à la jouissance paisible de ceux-ci» (Re Pepita and Doukas (1979), 101 D.L.R. (3d) 577 (C.A.C.‑B.), à la p. 590). Comme le souligne le professeur MacNeil dans «Property in the Welfare State» (1983), 7 Dalhousie L.J. 343, à la p. 355, [traduction] «[l]es règles de droit régissant les rapports en matière de location immobilière au Canada reposaient sur des concepts de droit foncier de la common law anglaise», et cette vision des choses ne «correspondait plus aux réalités du commerce et aux aspects socio‑économiques de la vie urbaine».

50 L'existence de cette seconde phase a été reconnue par notre Cour dans l'arrêt Pajelle Investments Ltd. c. Herbold, [1976] 2 R.C.S. 520, à la p. 527, où le juge Spence a dit être d'accord avec le passage suivant de la décision de la Cour d'appel de l'Ontario:

[traduction] Les récentes modifications apportées au Landlord and Tenant Act ont changé de façon substantielle les relations entre propriétaire et locataire [. . .] La Loi reflète l'intention du législateur de diriger et de contrôler le comportement social des occupants des grands immeubles modernes d'habitation non seulement envers le bailleur, mais aussi les uns envers les autres dans le but de créer un climat de paix et de tranquillité tant au point de vue social qu'au point de vue de l'environnement.

51 La troisième phase [traduction] «a constitué un changement d'orientation en faveur du principe que le droit régissant la location résidentielle ne devrait relever ni de la tenure à bail ni des contrats, mais plutôt faire l'objet d'un ensemble de mesures législatives distinctes et exhaustives régissant les rapports en la matière» (Mémoire du procureur général du Manitoba, à la p. 12). Cette idée de code exhaustif, d'application obligatoire indépendamment de toute entente contractuelle, ressort de l'art. 3 de la loi de la Nouvelle‑Écosse, la Residential Tenancies Act:

[traduction] Application de la Loi

3 (1) Par dérogation à toute entente, déclaration, renonciation ou mention à l'effet contraire, la présente loi s'applique lorsqu'il existe, entre une personne et un particulier, des rapports de propriétaire et de locataire à l'égard d'un logement.

Aux termes de la Loi de la Nouvelle‑Écosse, le propriétaire est tenu de fournir à ses locataires un exemplaire de la Loi (par. 7(1)). En outre, la Loi compte quatre pages de conditions régissant tous les rapports entre propriétaires et locataires, ainsi qu'un bail type. Ces conditions de nature législative portent sur une vaste gamme de sujets, notamment le pouvoir d'entrer dans les lieux, les services, une clause de bonne conduite, les obligations du locataire, la sous‑location, l'abandon et ainsi de suite.

52 Tout comme cela s'est produit dans le cas de la Loi sur les jeunes contrevenants, la Residential Tenancies Act de la Nouvelle‑Écosse a établi une branche particulière du droit relatif aux rapports en matière de location immobilière ainsi qu'un code complet régissant la location résidentielle. Ces rapports ne reposent plus sur le droit foncier ou sur celui des contrats et de la responsabilité civile délictuelle. Ainsi que l'a déclaré le juge La Forest, à la p. 283 de l'arrêt Sobeys Stores, précité, dans des motifs concourants quant au résultat, où il affirmait que le congédiement injuste dans le domaine des relations de travail était une compétence nouvelle, «[l]es principes de philosophie économique et sociale qui sous‑tendent ces dispositions pourraient difficilement s'éloigner davantage de ceux qui prévalaient au moment de la Confédération». Pour paraphraser les propos de lord Simonds dans l'arrêt John East, précité, à la p. 150, c'est à la lumière de cette nouvelle conception de la location résidentielle qu'il faut envisager la question à trancher, qui ne présente aucune analogie avec celles avec lesquelles les tribunaux étaient familiers en 1867.

(iii) Politique sociale

53 Comme l'ont souligné l'appelant et les intervenants en l'espèce, il est possible d'affirmer que les objectifs généraux et distincts de la législature en matière de la politique sociale visent la mise sur pied d'un régime réglementaire exhaustif permettant de régler de façon rapide et peu coûteuse les questions de location résidentielle. Ils visent, à tout le moins en partie, à corriger une impression de déséquilibre dans les rapports entre propriétaires et locataires résidentiels: Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, à la p. 718. Le régime de location résidentielle examiné dans le présent pourvoi établit les règles de droit devant régir tous les aspects des rapports entre propriétaires et locataires résidentiels, en plus de pourvoir au règlement des différends au moyen de mécanismes d'enquête, de médiation et ultimement, au besoin, de décision. Les observations du juge La Forest dans Sobeys Stores, à la p. 283, sont particulièrement pertinentes:

Les principes de philosophie économique et sociale qui sous‑tendent ces dispositions pourraient difficilement s'éloigner davantage de ceux qui prévalaient au moment de la Confédération. À cette époque, la philosophie du laisser‑faire était à son zénith. Cette situation se reflétait dans un environnement juridique qui préconisait l'égalité stricte entre les individus et la liberté de contracter. Le contrôle législatif de l'activité économique était minimum.

54 Je suis d'avis qu'il se dégage de bon nombre de facteurs présents en l'espèce une politique sociale identifiable, distincte des lois analogues (c'est‑à‑dire les lois sur la location immobilière). La loi dans son ensemble offre des protections, tant de fond que de procédure, aux propriétaires et aux locataires résidentiels. Les protections de fond sont celles qui ont trait aux exigences minimales des baux, aux cautionnements, à la résiliation des baux et autres aspects du genre. Sur le plan procédural, la loi établit un mécanisme rapide et peu coûteux d'enquête et de règlement des différends. (Voir Sobeys Stores, à la p. 280.) La loi impose également de nouvelles obligations tant aux propriétaires qu'aux locataires résidentiels: Sobeys Stores, aux pp. 284 et 285. Enfin, elle est la réponse législative à l'évolution des conditions sociales depuis la Confédération, dans un contexte fort différent des pratiques qui avaient cours alors au sein des tribunaux. Par exemple, ni le directeur ni les membres du tribunal ne sont tenus d'être des avocats. Pour paraphraser les propos de madame le juge L'Heureux‑Dubé, dans l'arrêt Asselin, précité, à la p. 238 (cités et approuvés dans Sobeys Stores, à la p. 281), il s'agit d'une loi à caractère nettement social, reflétant l'évolution marquée qui s'est produite depuis 1867 et une conception des rapports entre propriétaires et locataires résidentiels totalement différente de celle qui existait à ce moment.

(3) Protection contre l'érosion d'une compétence fondamentale

55 L'intimé s'oppose à ce que l'on ait [traduction] «trop facilement» recours à la doctrine de la compétence nouvelle, solution qui, affirme-t-il, entraînera une érosion de la compétence protégée par l'art. 96. Je ne suis pas d'accord avec cette affirmation, à tout le moins pour ce qui concerne la législation en cause dans le présent pourvoi.

56 Je souligne, au départ, que la compétence sur les différends en matière de location résidentielle ne fait pas partie de la compétence «fondamentale» protégée par la jurisprudence de notre Cour sur l'art. 96. Cette compétence «fondamentale» est très limitée et ne comprend que les pouvoirs qui ont une importance cruciale et qui sont essentiels à l'existence d'une cour supérieure dotée de pouvoirs inhérents et au maintien de son rôle vital au sein de notre système juridique. Dans MacMillan Bloedel, précité, notre Cour a dit être convaincue que, par exemple, le pouvoir inhérent des cours supérieures de punir l'outrage au tribunal fait partie de la compétence «fondamentale» visée à l'art. 96.

57 L'application du principe de la compétence nouvelle, dans le contexte de la présente affaire, ne menace pas non plus la compétence «fondamentale» des cours visées à l'art. 96. De fait, la décision de notre Cour dans le renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants permet de faire obstacle à l'érosion de cette compétence «non fondamentale» en formulant une seconde question: Si cette compétence avait existé avant la Confédération, à quels tribunaux la législature l'aurait‑elle conférée? Dans cet arrêt, j'ai dit être convaincu que les infractions auxquelles sont attachés des stigmates moins grands et qui entraînent des peines légères relevaient de la compétence des tribunaux inférieurs en 1867 et que, par conséquent, s'il avait existé une compétence à l'égard des jeunes contrevenants en 1867, les législatures l'auraient confiée aux tribunaux inférieurs.

58 Pour répondre à cette question dans le contexte du présent pourvoi, nous devons, dans un premier temps, tenter de cerner les caractéristiques des différends qui surviennent en matière de location résidentielle. À la lumière de la preuve présentée par les parties, je suis d'avis que font notamment partie de ces caractéristiques les aspects suivants. D'une part, la majorité des différends portent sur des sujets d'importance mineure tels le non‑paiement du loyer et les cautionnements. Cette conclusion trouve appui non seulement dans le type de différends qui ont prédominé en matière de location résidentielle en Nouvelle‑Écosse au cours des dix dernières années, mais également dans Grondin, précité, à la p. 383, où le juge Chouinard a avancé que la compétence en matière de loyers impayés était l'aspect déterminant de la compétence générale sur les rapports entre propriétaires et locataires:

En effet, les cours de commissaires qui ont existé de 1821 à 1965 ont toujours eu une certaine compétence en matière de rapports entre locateurs et locataires, au moins en ce qui touche la perception des loyers . . .

À mon avis, cela est suffisant au regard du volet historique du critère établi par le renvoi Re Loi de 1979 sur la location résidentielle et vaut pour toutes les matières visées dans ce pourvoi. [Je souligne.]

D'autre part, les sommes en jeu dans ces différends sont relativement peu élevées et, enfin, la location résidentielle est un phénomène surtout urbain, la plupart des différends ayant lieu dans les villes.

59 Un bref examen de la situation historique dans les quatre provinces qui ont formé la Confédération me convainc que, si les législatures avait établi une compétence sur la location résidentielle, elles l'auraient confiée à leurs tribunaux inférieurs. En Ontario, les tribunaux inférieurs avaient compétence sur les affaires de loyers impayés et des différends mettant en cause des sommes minimes. Comme le souligne le procureur général de l'Ontario:

[traduction] La compétence sur les petites créances, qui aurait visé les réclamations pour arriérés de loyers, appartenait aux tribunaux inférieurs, sous réserve d'une limite de 100 $ et d'une interdiction générale de connaître des actions en éviction ou des actions mettant en cause un droit ou un titre sur tout héritage corporel. Les tribunaux inférieurs étaient également compétents à l'égard des demandes en restitution ne dépassant pas 40 $ et à l'égard des demandes présentées par les propriétaires relativement aux biens saisis auprès des locataires.

(Voir An Act respecting the Division Courts, C.S.U.C. 1859, ch. 19, art. 54, 55, 174 et 175; Acte pour amender la Loi du «Replevin» dans le Haut Canada, S.C. 1860, ch. 45, art. 6.)

De plus, l'appelant a fait ressortir les points suivants:

[traduction] L'Ontario comptait une multitude de cours de division. «Au moins trois et au plus douze cours de division» devaient être établies dans chaque comté ou union de comtés: An Act Respecting the Division Courts, 1859 22 Vict., ch. 319, art. 3. Des cours du recorder étaient établies dans «chaque ville» du Haut‑Canada; des dispositions pourvoyaient également à la nomination du recorder chargé «de présider la Cour de division de la division du comté qui inclut la ville»: An Act respecting the Municipal Institutions of Upper Canada, 1859 22 Vict. ch. 54, art. 370, 383.

60 Au Québec, la Cour des commissaires, établie partout en province, avait compétence en matière de «saisie‑gagerie» jusqu'à concurrence de 25 $. En outre, dans certaines villes, la Cour du Recorder avait compétence sur les «différends entre locateurs et locataires». La cour de ce genre dont a fait mention le juge Chouinard était la Cour du Recorder de Montréal qui, en 1867, avait, à l'égard des rapports entre locateurs et locataires, la même compétence que les cours supérieures, dans la mesure où il s'agissait d'affaires visant des «lieux occupés dont le prix ou la valeur annuelle» n'excédait pas la somme de 100 $. Voir Grondin, précité, à la p. 380.

61 En Nouvelle‑Écosse, une cour inférieure des plaids communs a, de 1752 à 1841, exercé une compétence concurrente à celle de la Cour suprême. Lorsque la première a été abolie en 1841, la Nouvelle‑Écosse s'est trouvée sans cour de juridiction intermédiaire. Pour corriger cette situation, les juges de paix ont vu leur compétence en matière civile être accrue. En 1864, un tel juge pouvait entendre des demandes en paiement de loyer jusqu'à concurrence de 20 $, alors que deux juges avaient compétence sur les demandes s'élevant à 80 $. Comme le souligne l'appelant, cette compétence n'était pas négligeable. [traduction] «[D]ans les années 1860, 80 $, c'était beaucoup d'argent. Cette somme représentait deux années de salaire d'un ouvrier agricole ou d'un domestique». À Halifax, où, comme l'a indiqué le juge Freeman, se trouvaient la plupart des habitations louées dans la province, dans les années 1860, la Cour municipale avait compétence pour entendre les demandes en paiement de loyer et bris de contrat ne dépassant pas 80 $, les demandes en matière d'intrusion et de replevin ne dépassant pas 40 $, ainsi que les demandes en matière de prise de possession par la force, rétention et occupation après terme par le locataire, sans plafond applicable dans ce dernier cas. Ces pouvoirs auraient laissé peu de questions touchant les rapports entre propriétaires et locataires hors de la compétence de la Cour municipale. (Voir C. J. Townsend, «Historical Account of the Courts of Judicature in Nova Scotia» (1899), 19 Can. L.T. 25, à la p. 144; G. Patterson, «The Establishment of the County Court in Nova Scotia» (1943), 21 R. du B. can. 394, à la p. 397; S. E. Oxner, «The Evolution of the Lower Court of Nova Scotia» dans Law in a Colonial Society: The Nova Scotia Experience (1984), aux pp. 59, 76; Report of the Nova Scotia Court Structure Task Force (mars 1991), Appendix 1, «History of Nova Scotia Courts»; An Act to improve the Administration of the Law, and to reduce the number of Courts of Justice within this Province, and to diminish the expense of the Judiciary therein, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 3; T. C. Haliburton, An Historical and Statistical Account of Nova Scotia (1829); B. Murdoch, Epitome of the Laws of Nova Scotia (1833), vol. III, aux pp. 57, 58, 60 et 61; et J. M. Beck, The Government of Nova Scotia (1957), à la p. 129; Of the Jurisdiction of Justices of the Peace in Civil Cases, R.S.N.S. 1864, ch. 128, art. 1; Halsbury's Laws of England, vol. 1 (3e éd. 1952), à la p. 26; Of Tenancies and of Forcible Entry and Detainer, R.S.N.S. 1864, ch. 140; P. Girard, «The Rise and Fall of Urban Justice in Halifax, 1815‑1886» (1988), 8:2 Nova Scotia Historical Review 57, à la p. 59; An Act to regulate the Summary Trial of Actions before His Majesty's Justices of the Peace, in the Town and Peninsula of Halifax, S.N.S. 1792, 32 Geo. 3, ch. 14; An Act to Incorporate the Town of Halifax, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 55, art. 54; An Act concerning the City of Halifax, S.N.S. 1864, 27 Vict., ch. 81.)

62 Enfin, au Nouveau‑Brunswick, les juges de paix avaient compétence à l'égard des petites créances (jusqu'à concurrence de 20 $), et ce aux quatre coins de la province. Les cours municipales, quant à elles, avaient compétence sur les petites créances (jusqu'à concurrence de 80 $) et sur les délits civils en matière de biens meubles et immeubles (jusqu'à concurrence de 20 $). Cette compétence était légèrement inférieure à celle existant en Nouvelle‑Écosse, étant donné que le Nouveau‑Brunswick avait conservé sa Cour inférieure des plaids communs qui, pendant un siècle, a exercé une compétence illimitée à l'égard de nombreux problèmes se posant en matière de location immobilière. Cette cour a été abolie en 1867. (Voir D. G. Bell, «A Perspective on Legal Pluralism in 19th‑Century New Brunswick» (1988), 37 U.N.B.L.J. 86, aux pp. 92 et 93; An Act to regulate proceedings before Justices of the Peace in Civil Suits, S.N.B. 1854, 4 Gul. 4, ch. 45; Of the Jurisdiction of Justices in Civil Suits, R.S.N.B. 1854, ch. 137, art. 53; Charter of City of Saint John, S.N.B. 1855, 18 Vict., vol. 3, Appendix; An Act to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1859, 22 Vict., ch. 38, art. 1; An Act further to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, and in amendment of the Law relating to said Court, S.N.B. 1864, 27 Vict., ch. 46; An Act relating to the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1860, 23 Vict., ch. 57; An Act to amend an Act intituled An Act to amend the Law relating to the collection of Taxes and small debts in the Parish of Portland, in the City and County of Saint John, and for other purposes in the said Parish, S.N.B. 1867, 30 Vict., ch. 36, art. 4).

63 Compte tenu de la nature des différends relatifs à la location résidentielle et des types de différends dont connaissaient bon nombre de tribunaux inférieurs qui existaient avant la Confédération, il est raisonnable de conclure que les législatures préconfédératives auraient investi ces tribunaux de la compétence en matière de location résidentielle. Comme l'explique le juge Freeman, la location résidentielle donne lieu à un grand nombre d'affaires répétitives, portant sur des questions étroitement délimitées et peu complexes. Il s'agit de différends qui se prêtent bien à une procédure de règlement par des non‑juristes chargés d'appliquer les règles pertinentes avec équité et bon sens. Voila quelles étaient les caractéristiques des affaires entendues par bon nombre de tribunaux inférieurs avant la Confédération.

64 Pour revenir à la question posée par lord Simonds dans l'arrêt John East, je suis convaincu, compte tenu de ce qui précède, que si les droits des locataires d'habitation avaient été reconnus par la loi en 1867, si la formulation dans la loi des conditions des baux résidentiels avait été acceptée comme postulat reconnu de la promotion de la paix et de la tranquillité dans les immeubles à logement multiples modernes, enfin si, en un mot, la situation économique et sociale avait été la même en 1867 que ce qu'elle est devenue en 1995, il aurait été opportun pour les législatures de créer les tribunaux spécialisés prévus par les dispositions législatives non proclamées.

65 Comme la compétence contestée en l'espèce n'est pas contraire au premier volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, étant donné qu'elle est une compétence nouvelle qui ne correspond pas généralement à un pouvoir ou à une compétence exercé par les cours supérieures, de district ou de comté, au moment de la Confédération, il n'est pas nécessaire d'examiner les deuxième et troisième volets de ce critère.

66 Enfin, j'aimerais ajouter que, en l'espèce, nous avons examiné la loi contestée d'un point de vue général, étant donné les objectifs politiques globaux de la Residential Tenancies Act de la Nouvelle‑Écosse. De façon plus particulière, l'examen a porté principalement sur la création d'un directeur ou tribunal provincial «de la location résidentielle» chargé de statuer sur les différends en la matière. Le fait que nous approuvons la Residential Tenancies Act de la Nouvelle‑Écosse n'a pas pour effet d'empêcher, dans l'avenir, une analyse distincte de la question de savoir si une disposition particulière de cette loi ou d'une loi similaire est inconstitutionnelle. Voir MacMillan Bloedel, précité.

VI. Conclusion

67 Je suis par conséquent d'avis d'accueillir le pourvoi, de rejeter le pourvoi incident et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière suivante:

1.L'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions non proclamées de An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31 (la «Loi»), dans la mesure où ces dispositions confèrent une compétence, en matière de location résidentielle, à des personnes autres qu'un juge nommé conformément à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, et, plus particulièrement, l'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions suivantes de la Loi?

Réponse: Oui.

2.Si l'Assemblée législative n'est pas compétente pour adopter les dispositions précédentes de la Loi, à quels égards ces dispositions sont‑elles ultra vires?

Réponse: Vu la réponse à la première question, cette question ne se pose pas.

Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, McLachlin, Iacobucci et Major rendu par

68 Le juge McLachlin — Il s'agit en l'espèce de déterminer si la législature de la Nouvelle‑Écosse a porté atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 en accordant au directeur de la location résidentielle et à la commission de location résidentielle le pouvoir de résoudre des différends en matière de location résidentielle.

69 À l'instar du Juge en chef, je suis d'avis que cette attribution de pouvoir ne porte pas atteinte à l'art. 96. Toutefois, j'arrive à cette conclusion par un raisonnement différent. Je ne peux admettre que le pouvoir de résoudre des différends entre propriétaires et locataires constitue une «compétence nouvelle», étant donné que les tribunaux s'acquittaient déjà de cette fonction avant la Confédération. Je suis cependant d'avis que, au moment de la Confédération, les tribunaux inférieurs dans l'ensemble du pays exerçaient cette compétence d'une manière généralement parallèle à celle des cours supérieures. Si l'on accepte que la compétence des tribunaux inférieurs et des tribunaux administratifs «n'a pas à être figée à son niveau préconfédératif» (Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238, aux pp. 258 et 259), il s'ensuit que l'attribution de pouvoir faite en l'espèce à un tribunal inférieur ne porte pas atteinte aux pouvoirs des cours supérieures, et qu'elle est par conséquent valide.

Les dispositions législatives en cause

70 Les dispositions contestées de la Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, figurant dans la loi intitulée An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31 (collectivement la «Loi»), établissent un régime de règlement à deux paliers des différends en matière de location résidentielle. Ces dispositions législatives habilitent le directeur de la location résidentielle nommé par la province et ses représentants à enquêter sur des différends entre propriétaires et locataires, à agir en qualité de médiateur à cet égard et à statuer sur ces différends. Elles confèrent également au directeur le pouvoir de rendre des ordonnances relatives au respect de la Loi ou du bail, à la résiliation du bail, aux réparations et à la possession. Il peut être interjeté appel des ordonnances du directeur à la commission, dont les décisions peuvent, sur autorisation, être portées en appel devant la Division d'appel de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit ou de compétence. Les ordonnances n'ayant pas fait l'objet d'un appel sont réputées être des ordonnances de la commission, qui peuvent à leur tour être inscrites en tant qu'ordonnances de la cour en vertu de l'art. 21 de la Loi.

71 La compétence du directeur et celle de la commission sont exclusives. Tous les différends en matière de location résidentielle doivent être tranchés au moyen de la procédure établie par la Loi. À l'exception de l'inscription formelle des ordonnances et de sa compétence limitée en appel, le tribunal supérieur n'a aucun pouvoir à l'égard de ces différends.

Analyse

Le critère applicable en matière d'attribution de pouvoirs judiciaires à des tribunaux inférieurs

72 L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 reconnaît, dans la Constitution, l'existence à l'échelle du pays d'un ensemble de tribunaux constitués de juges nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral. Les provinces ont été habilitées par le par. 92(14) à créer des tribunaux, le gouvernement fédéral étant toutefois chargé de nommer et de rémunérer les juges des cours supérieures, de district et de comté de chaque province. La présence, dans l'ensemble du pays, d'une magistrature nommée et rémunérée par le gouvernement fédéral a servi d'élément unificateur au Canada au cours des années qui ont suivi. De fait, il est possible d'affirmer que cette présence, garantie par la Constitution, est l'une des protections fondamentales de la primauté du droit au Canada.

73 Parce que les cours visées à l'art. 96 sont protégées par la Constitution, ni le Parlement ni les législatures ne peuvent porter atteinte à leur statut. Cela pourrait toutefois se produire si leurs tâches étaient transférées à des tribunaux inférieurs. Voilà pourquoi le transfert en bloc de pouvoirs des cours supérieures ne saurait être autorisé. Seuls les transferts de compétences jugées complémentaires d'un régime administratif valide ou nécessairement accessoires à la réalisation d'un objectif législatif par ailleurs constitutionnel sont permis. Il est interdit d'établir des tribunaux parallèles et des tribunaux administratifs qui usurpent les fonctions réservées aux cours supérieures visées par l'art. 96.

74 Le critère qui permet de déterminer si l'attribution d'un pouvoir à un tribunal inférieur porte atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 a été établi par le juge Dickson de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, puis modifié dans les arrêts Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364, Sobeys, précité, Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.-P.-É.), [1991] 1 R.C.S. 252. Il s'agit d'un critère à trois volets, qui sont exprimés au moyen des questions suivantes: (1) Est‑ce que le pouvoir «correspond généralement» à un pouvoir ou à une compétence qu'exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération? (2) Si oui, est‑ce un pouvoir judiciaire? (3) Dans l'affirmative, ce pouvoir est‑il complémentaire ou accessoire d'une fonction principalement administrative ou nécessairement accessoire d'une telle fonction? Il est possible de dire des deux premières étapes qu'elles visent à cerner les atteintes potentielles à l'art. 96, et de la dernière qu'elle sert à établir les circonstances dans lesquelles le transfert d'une compétence visée à l'art. 96 à un tribunal inférieur est «transformé» et, partant, constitutionnalisé par le contexte administratif dans lequel elle est exercée. En l'espèce, le débat porte principalement sur la première étape.

La première étape — Correspondance générale avec une compétence des cours visées à l'art. 96

75 L'objet de cette étape est de déterminer si le pouvoir conféré au tribunal inférieur est analogue à un pouvoir qui était exercé par les tribunaux qui sont devenus les cours visées à l'art. 96 au moment de la Confédération. Si le pouvoir était auparavant exercé exclusivement par ces tribunaux, il est nécessaire de poursuivre l'analyse et de se demander s'il s'agit d'un pouvoir judiciaire et, si oui, s'il relève de la catégorie de pouvoirs judiciaires qui peuvent être conférés à un organisme administratif dans le cadre d'une politique plus vaste. Si seuls les tribunaux inférieurs d'avant la Confédération exerçaient le pouvoir en question ou le partageaient dans la pratique avec les tribunaux qui allaient devenir les cours supérieures, l'art. 96 n'est alors pas visé et il n'est pas nécessaire de poursuivre l'examen.

Observations méthodologiques

76 Au départ, il convient de faire quelques observations sur la manière d'appliquer le critère. La première concerne la qualification du pouvoir judiciaire qui, affirme-t-on, est retiré par suite de son attribution à un organisme de constitution provinciale. Aux fins de cette qualification, il est nécessaire de concentrer l'analyse historique sur le type de différend concerné. Le rôle des cours visées à l'art. 96 était et est encore aujourd'hui de juger des différends. La question qu'il faut donc se poser est celle de savoir si un aspect de ce rôle dominé par les cours supérieures a été transféré à un tribunal administratif. Il s'ensuit que l'examen ne doit pas s'attacher à «une analyse formaliste des recours» (Sobeys, précité, à la p. 255). L'examen ne devrait pas non plus viser à évaluer la nature et les objectifs du régime législatif, points qui ne doivent être abordés qu'à la troisième étape, si on se rend jusque-là. Il n'existe pas de lien logique entre les aspects de politique générale des lois modernes et la recherche des précédents historiques d'une compétence donnée. L'examen doit plutôt porter principalement sur le «type de différend» en cause: le tribunal chargé de l'examen doit se pencher sur [traduction] «le sujet visé plutôt que sur le mécanisme décisionnel»: Dupont c. Inglis, [1958] R.C.S. 535, à la p. 543, le juge Rand; Sobeys, précité. En l'espèce, il faut s'attacher aux différends en matière de location résidentielle.

77 La deuxième observation préliminaire est que la première étape du critère porte principalement sur des sujets qui étaient exclusivement réservés aux tribunaux devenus les cours visées à l'art. 96. Dans les cas où les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence concurrente appréciable — un «engagement partagé» (ou rôle) dans le domaine (Sobeys, précité) — la compétence en question n'était pas dominée par les cours supérieures et l'art. 96 n'est pas en cause. À cet égard, l'analyse ne doit pas être exagérément formaliste. Une compétence concurrente minime sur des aspects complémentaires de la compétence peut ne pas suffire pour écarter le fait que, dans la pratique, le différend relevait principalement des tribunaux antérieurs à l'art. 96: Sobeys, précité. Dans l'arrêt Sobeys, notre Cour a énuméré trois facteurs pertinents pour déterminer si le rôle joué par un tribunal inférieur dans l'exercice d'une compétence donnée était suffisant: les limites géographiques de la compétence, les limites pécuniaires de cette compétence et l'éventail des différends sur lesquels le tribunal peut statuer. Cependant, il n'a pas été dit dans Sobeys que cette liste était exhaustive, et d'autres facteurs peuvent s'avérer pertinents lorsqu'ils sont appuyés par la preuve. Par exemple, le pourcentage de la population qui avait recours aux tribunaux inférieurs et la fréquence des différends ressortissant à la compétence de ces tribunaux semblent deux facteurs pertinents pour apprécier l'étendue de l'«engagement pratique» de ces tribunaux dans l'exercice de la compétence en question.

78 La troisième observation concerne l'identité des tribunaux antérieurs à la Confédération qui doivent être pris en considération pour déterminer si le pouvoir en question était exercé au moment de la Confédération. La logique ainsi que la doctrine et la jurisprudence tendent à indiquer qu'il faut tenir compte de tous les tribunaux qui, avant l'art. 96, existaient dans ce qui allait devenir le Canada, et non seulement ceux de la province (alors une colonie) en cause. Si l'objectif est de garantir l'intégrité d'un système unifié de tribunaux fédéraux, alors l'analyse ne doit pas se borner à déterminer l'étendue du rôle des tribunaux inférieurs à l'intérieur de limites artificiellement circonscrites. Une règle qui permettrait un transfert de compétences dans une province et l'interdirait dans une autre minerait l'effet unificateur des cours visées à l'art. 96. On peut également, au besoin, se reporter au droit du Royaume‑Uni, qui a guidé l'attribution des compétences dans les anciennes colonies. Comme l'a affirmé le juge Wilson pour notre Cour dans l'arrêt Sobeys, à la p. 266, «la cohérence au niveau de l'analyse historique semble désirable et [. . .] le meilleur moyen d'y arriver est de mesurer chaque contestation fondée sur l'art. 96 au même étalon historique».

79 La quatrième observation concerne la date à laquelle il faut se reporter pour délimiter les pouvoirs des tribunaux antérieurs à l'art. 96. Devons‑nous inexorablement nous en tenir à la date même de la Confédération? Si un tribunal inférieur a, pendant de nombreuses années, joui d'une compétence concurrente qui ne lui a été retirée que quelques jours avant la Confédération, ce retrait devrait‑il nécessairement empêcher de conclure qu'il y a compétence concurrente? Ne conviendrait-il pas d'adopter une démarche plus souple, qui tienne compte des «conditions historiques générales» qui existaient dans les provinces qui ont formé la Confédération? (Sobeys, à la p. 265.) L'objet du critère applicable en matière de transfert de pouvoirs visés à l'art. 96 tend à indiquer que cette dernière solution est préférable. Si les tribunaux inférieurs ont de fait exercé la compétence en question à une date suffisamment contemporaine à la Confédération, il n'y a pas lieu de craindre que l'atteinte, aujourd'hui, à ces pouvoirs des cours supérieures soit incompatible avec l'objectif d'unification des compromis intervenus relativement à l'organisation du système judiciaire. L'analyse historique que commande la première étape du critère devrait être réaliste et ne pas être influencée arbitrairement par les caprices de l'histoire. Les résultats ne devraient pas dépendre de détails telle la date à laquelle un projet de loi donné est entré en vigueur. Le but est de vérifier si le type de litige en cause correspond généralement à un type de litige qui relevait exclusivement ou principalement des cours supérieures au moment de la Confédération ou à cette époque. Dans l'arrêt Sobeys, notre Cour a indiqué que la date pertinente pour l'examen était le moment du «pacte». Le juge Wilson a parlé de la «compétence en 1867» ou des «compétences exercées en 1867», sans toutefois faire état d'une date précise. Le juge La Forest, qui a également rédigé des motifs dans Sobeys, a fait une mise en garde contre une application excessivement formaliste du critère historique à l'égard d'une compétence qui n'est pas susceptible de définition précise (aux pp. 288 et 289):

S'il faut s'en rapporter à une date précise pour en juger, 1867 pourrait convenir, mais, même à ce compte, je ne suis pas sûr qu'il soit plus important de considérer une date précise que d'éviter d'incorporer dans la compétence des cours visées à l'art. 96 des questions qui peuvent être propres à une seule province à cause de la situation particulière qui y prévalait à l'époque. Ce que nous tentons en définitive d'établir, c'est un sens général et pratique de la compétence des cours visées à l'art. 96. [Je souligne.]

80 La cinquième observation d'ordre méthodologique consiste à déterminer si la question en litige concerne les pouvoirs effectivement exercés par les cours supérieures à l'époque de la Confédération ou plutôt la capacité de la colonie de conférer ces pouvoirs à des tribunaux inférieurs à l'époque. En Cour d'appel ((1994), 115 D.L.R. (4th) 129), le juge Freeman a affirmé que la capacité d'attribuer une compétence était à tout le moins aussi importante que le fait même de l'attribution: la question est de savoir s'il s'agissait d'un pouvoir [traduction] «qui pouvait être exercé de façon concurrente par les tribunaux inférieurs» (p. 176 (je souligne)). En toute déférence, une telle approche est incompatible avec l'objet de l'analyse historique effectuée dans le cadre de l'art. 96 -‑ c'est-à-dire cerner les pouvoirs qui étaient réservés aux cours supérieures avant que soient intervenus les compromis relatifs à l'organisation du système judiciaire en 1867, dans le but de vérifier si des pouvoirs analogues sont maintenant conférés à des personnes nommées par les provinces. Il faut considérer que c'est le partage réel des compétences, tel qu'il existait avant 1867, qu'ont approuvé les provinces ayant formé la Confédération. À l'exception des pouvoirs en equity exercés par la Reine du chef de la Chancellerie, le Parlement avait toujours compétence pour créer de nouveaux tribunaux inférieurs de common law, et, s'il décidait de le faire, de retirer en bloc la panoplie complète des compétences jusque-là réservées aux cours supérieures. Il n'existait aucun obstacle constitutionnel à une telle réorganisation dans les futures provinces du Canada, réorganisation qui serait réalisée soit directement depuis Westminster et Whitehall, soit encore par l'assemblée législative des diverses colonies. Comme aucun pouvoir fondé sur la common law n'était à l'abri d'un retrait, il ne resterait plus rien de l'art. 96 si l'existence avant la Confédération d'une reconnaissance législative de la «capacité» suffisait pour sanctionner aujourd'hui le retrait d'une compétence et son attribution à un tribunal judiciaire inférieur ou à un tribunal administratif.

Application de la première étape du critère

81 Il ressort d'un examen de la situation qui existait généralement dans les colonies avant la Confédération que la compétence à l'égard des différends en matière de location résidentielle ne relevait pas exclusivement des tribunaux qui sont devenus les cours visées à l'art. 96. En effet, dans les provinces fondatrices, les tribunaux inférieurs exerçaient, à des degrés divers, une compétence à l'égard de ces différends, mais ils jouaient tous un rôle important dans leur règlement. Cette compétence était plus qu'un accessoire d'un pouvoir relevant au premier chef des cours supérieures. Au contraire, elle témoignait de l'existence d'un rôle dans le règlement des différends en matière de location résidentielle.

82 La Cour d'appel a conclu à la majorité qu'au Nouveau‑Brunswick, au moment de la Confédération, la Cour de comté, qui allait devenir une cour visée à l'art. 96, avait compétence exclusive sur les différends en matière de location résidentielle. Il en était ainsi parce que le 17 juin 1867, soit 14 jours avant la signature du pacte confédératif le 1er juillet, la législature avait adopté un projet de loi donnant à la Cour de comté compétence sur les questions de location. Les parties au présent pourvoi reconnaissent que, avant cette date, la Cour des plaids communs, un tribunal inférieur, exerçait sur les différends en matière de location résidentielle une compétence suffisante pour résister à un examen fondé sur l'art. 96.

83 L'appelant affirme que le fait de fixer un point arbitraire dans le temps en vue de décider du résultat de l'analyse effectuée au cours de la première étape du critère énoncé dans le Renvoi sur la location résidentielle a pour effet d'accorder une trop grande importance aux aléas de l'histoire, et que la compétence qui existait avant la Confédération devrait être évaluée de façon plus générale. Compte tenu des observations que j'ai faites plus tôt, j'accepte cet argument. L'arrêt Sobeys nous enseigne que l'objectif est de trouver un «sens général et pratique de la compétence des cours visées à l'art. 96» (à la p. 289). Quatorze jours avant la Confédération, un large éventail de différends en matière de location résidentielle étaient tranchés par la Cour des plaids communs. Voilà la situation qui existait au moment où les Pères de la Confédération ont codifié les dispositions relatives à l'organisation du système judiciaire. À mon avis, il découle de ce qui précède que le critère a été respecté en ce qui concerne le Nouveau‑Brunswick.

84 En Nouvelle‑Écosse, les cours supérieures, la Halifax City Court et les juges de paix se partageaient le pouvoir de résoudre les différends en matière de location résidentielle. Dans Sobeys, il a été jugé que même si la Halifax City Court avait compétence sur toutes les actions contractuelles prenant naissance dans cette ville et mettant en jeu des sommes d'au plus 80 $, sa compétence territoriale était toutefois trop limitée. Le juge Wilson a rejeté l'argument que la compétence des juges de paix en matière de petites créances, conjuguée aux pouvoirs de la Halifax City Court, démontrait l'existence d'un rôle collectif suffisant des tribunaux inférieurs pour satisfaire au critère préliminaire. Toutefois, dans Sobeys, seules les actions contractuelles pour congédiement abusif étaient en cause, et la compétence des juges de paix en matière de petites créances ne pouvait «être assimilée à une compétence en matière de congédiement abusif», situation qui donne lieu à des actions en dommages‑intérêts non déterminés (à la p. 267).

85 En l'espèce, où la compétence à l'égard des différends concernant la location résidentielle est en cause, la preuve établit clairement que, partout en Nouvelle‑Écosse, les demandes de recouvrement de petites créances pour loyer impayé pouvaient être entendues par les juges de paix, dans l'exercice de leur compétence en matière de créances. En vertu de sa charte, la Halifax City Court était habilitée à statuer sur la plupart des demandes de recouvrement en common law découlant de rapports entre propriétaires et locataires. Bien que les différends en matière de loyers impayés ne sont que l'un des nombreux types de litiges susceptibles de surgir entre propriétaires et locataires, il n'est pas purement hypothétique d'avancer que les réclamations de ce genre sont assez fréquentes. Aucune preuve n'a été présentée à notre Cour relativement à la fréquence de ces demandes de recouvrement avant 1867, ou à leur proportion par rapport au nombre total de différends qui étaient tranchés, mais environ 40 p. 100 des plaintes qui donnent lieu à des actions en justice sous le régime actuel en Nouvelle‑Écosse appartiennent à cette catégorie. Vu la nature peu changeante des rapports entre propriétaires et locataires, il n'est pas exagéré de conclure que le pourcentage aurait été similaire avant 1867.

86 Je ferais remarquer également que dans Grondin, précité, notre Cour a statué que, ensemble, la Cour du recorder de Montréal -- qui exerçait une compétence pratiquement identique à celle de la Halifax City Court -- et les cours des commissaires exerçaient en la matière des pouvoirs démontrant l'existence d'un engagement pratique des tribunaux inférieurs du Bas‑Canada suffisant pour valider des dispositions législatives similaires à celles qui sont en cause en l'espèce. Il convient de rappeler que le critère relatif à la compétence concurrente n'exige pas une réciprocité parfaite des pouvoirs, mais seulement que le rôle pratique joué par le tribunal inférieur ait été «généralement parallèle» à celui des cours supérieures.

87 La Cour d'appel a conclu à la majorité que la décision de la Division d'appel de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse dans Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38, autorisation de pourvoi refusée, [1983] 1 R.C.S. 55, qui a annulé les dispositions relatives aux pouvoirs décisionnels qui étaient prévues par une version antérieure de la loi sur la location résidentielle en Nouvelle‑Écosse, avait réglé l'issue de l'analyse historique en ce qui concerne la Nouvelle‑Écosse. Dans Re Burke and Arab, la cour a conclu, comme elle l'avait fait dans Re Attorney‑General of Nova Scotia and Gillis (1980), 111 D.L.R. (3d) 349, que les cours supérieures ont toujours exercé le [traduction] «pouvoir de décider des litiges entre particuliers concernant des droits» (p. 355). Comme l'a avec raison fait remarquer le juge Freeman pour la Cour d'appel dans le présent cas, dans ces deux affaires la cour devait essentiellement déterminer si la compétence de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse avant la Confédération incluait des pouvoirs analogues à ceux exercés par le tribunal en cause. Aujourd'hui, il découle de l'arrêt Grondin que, si la compétence était exercée de façon suffisamment concurrente par les tribunaux inférieurs, le transfert de pouvoirs sera jugé valide. Rien n'indique que, dans Re Burke and Arab, la cour a examiné la preuve qui a été soumise à notre Cour relativement au rôle appréciable joué par les tribunaux inférieurs de la Nouvelle‑Écosse en matière de location résidentielle. Par conséquent, je suis d'avis que cet arrêt n'empêche pas de conclure que les tribunaux inférieurs exerçaient des pouvoirs importants à l'égard des différends entre propriétaires et locataires en Nouvelle‑Écosse au moment de la Confédération.

88 Pour ce qui est de la situation au Québec, comme il a été indiqué précédemment, notre Cour a jugé dans Grondin, précité, qu'avant la Confédération les tribunaux inférieurs et les cours supérieures du Bas‑Canada partageaient, en matière de règlement des différends, des pouvoirs analogues à ceux qui sont en cause dans le présent pourvoi. En l'espèce, tant les juges de la majorité que le juge dissident en Cour d'appel ont admis que, au Québec, la compétence qu'exerçaient les tribunaux inférieurs sur les différends en matière de location résidentielle avant 1867 était suffisamment parallèle à celle des cours supérieures pour éviter toute atteinte à l'art. 96. Cette conclusion n'a pas vraiment été contestée en appel, et je conclus que le critère préliminaire de validité sur le plan historique été satisfait dans le cas du Québec.

89 Dans le Haut‑Canada, qui est aujourd'hui l'Ontario, la situation était essentiellement la même que dans le Bas‑Canada, si ce n'est que là, les actions en reprise de possession des locaux (éviction) pouvaient être intentées devant la Cour du recorder de Montréal, alors qu'en Ontario elles ne pouvaient l'être devant les cours de division inférieures. Cependant, le recours susmentionné n'était ouvert qu'à seulement 9 p. 100 de la population québécoise, soit les personnes qui habitaient le territoire de la ville de Montréal. Sans minimiser l'importance de l'éviction en tant que recours, je suis d'avis que l'existence de ce recours ne devrait pas être utilisée pour établir, entre les provinces, une distinction fondée sur des principes, compte tenu que le recours en question ne visait que 9 p. 100 de la population. Comme il a été indiqué, il s'agit de déterminer s'il existait un «engagement général partagé» dans l'exercice de la compétence, et la présence ou l'absence d'un seul recours ne devrait pas être décisive.

90 Avant la Confédération, la Cour de division de l'Ontario exerçait une compétence considérable en matière de location résidentielle. Outre son pouvoir de statuer sur des litiges relatifs à des créances, elle était habilitée à juger les actions intentées pour violation des obligations d'un bail, les actions en replevin, les actions en saisie‑gagerie et les actions personnelles pour saisie‑gagerie abusive. Le plafond pécuniaire imposé à la Cour de division n'était pas une limite pratique car, comme l'a fait remarquer notre Cour dans Sobeys, à la p. 270, la limite de 100 $ qui était fixée en 1867 «doit être considérée comme l'équivalent d'une compétence monétaire fort substantielle de nos jours». Le juge qui présidait la Cour de division était habilité à trancher toutes les questions de droit et de fait, et il pouvait [traduction] «rendre à cet égard les ordonnances et les jugements qu'il estim[ait] justes et conformes à l'equity et à sa bonne conscience»: An Act respecting the Division Courts, C.S.U.C. 1859, ch. 19, par. 55(2). Il semble donc que la compétence des Cours de division s'étendait à la plupart des différends susceptibles de surgir entre propriétaires et locataires.

91 À l'encontre de cette preuve concernant l'existence d'une compétence concurrente substantielle en Ontario, l'intimé invoque la décision de notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, où le juge Dickson a conclu que «[t]ant avant qu'après la Confédération, les cours supérieures, de comté ou de district ont [. . .] toujours exercé une compétence exclusive sur le règlement des litiges entre propriétaires et locataires, y compris la résiliation des baux et l'éviction des locataires» (p. 738). La Cour d'appel a estimé être liée par cette conclusion. Je suis d'avis que, ce faisant, elle a commis une erreur. Les pouvoirs en question dans cette affaire étaient étroitement circonscrits, se limitant à deux recours, et «aucune disposition de la Loi de 1979 sur la location résidentielle, autre que les articles accordant à la Commission le pouvoir d'évincer les locataires et d'exiger le respect de la Loi» n'a été examinée. (Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, à la p. 720). Le juge Dickson n'avait pas à tenir compte du large éventail de différends qui ont été examinés dans Grondin et qui sont en cause dans le présent pourvoi. C'est sous cet éclairage qu'il faut interpréter ses propos concernant la compétence exclusive des cours supérieures. Comme a conclu le juge Freeman, [traduction] «[l]e résultat concret du Renvoi sur la location résidentielle n'a pas un caractère plus obligatoire dans le présent renvoi qu'il n'en avait dans Grondin» (p. 185).

92 Bref, la preuve produite en l'espèce démontre que les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location à bail au moment de la Confédération. Dans chacune des anciennes colonies, les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence concurrente appréciable à cet égard au moment de la Confédération ou à cette époque. Il s'ensuit que l'attribution, par la Chambre d'assemblée de la Nouvelle‑Écosse, de pouvoirs en matière de location résidentielle à un tribunal de constitution provinciale ne porte pas atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.

93 Bien que cette conclusion soit suffisante pour trancher le pourvoi, je me propose d'examiner l'argument subsidiaire que les dispositions législatives en cause en l'espèce confèrent une «compétence nouvelle» qui n'était ni exercée ni envisagée par quelque tribunal que ce soit au moment de la Confédération. À mon avis, le pouvoir conféré à des personnes nommées par la province par les dispositions législatives en litige ne constitue pas une compétence nouvelle, mais plutôt simplement la réorganisation, pour des raisons d'ordre administratif, d'une compétence exercée par les tribunaux supérieurs et inférieurs au Canada depuis une époque antérieure à la Confédération.

94 Si une compétence est nouvelle, il ne peut alors y avoir de conflit avec l'art. 96, puisque cette compétence n'a pu relever d'une cour supérieure au moment de la Confédération. L'attribution d'une compétence que les cours supérieures n'ont jamais exercée avant 1867 ne peut porter atteinte à l'art. 96. L'analyse historique amorcée à la première étape du critère énoncé dans le Renvoi sur la location résidentielle vise à trouver des pouvoirs antérieurs à la Confédération et analogues à la compétence en litige de la cour supérieure. Si aucun pouvoir de la sorte n'est trouvé, l'attribution de la compétence est valide: Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134 (C.P.). Dans l'arrêt John East, le Conseil privé a statué que le régime moderne de négociation collective dans le domaine des relations industrielles était suffisamment distinct de la conception traditionnelle au XIXe siècle des rapports commettant‑préposé, telle qu'elle s'exprimait dans différents contrats de travail individuels, pour constituer une nouvelle compétence. De même, dans l'arrêt Sobeys, le juge La Forest a conclu, dans un jugement minoritaire concordant, qu'un régime exhaustif de droits applicable aux travailleurs non syndiqués équivalait à une nouvelle compétence. Une compétence historiquement exercée par les cours supérieures peut également perdre son caractère analogue si sa manifestation courante est animée par une philosophie ou des principes opérationnels ou organisationnels nettement différents. Ainsi, la majorité de notre Cour a, dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants, raisonné qu'un régime complet de mesures législatives à l'intention des jeunes contrevenants, qui réserve un traitement différent à une catégorie distincte de la population en mettant l'accent sur la réadaptation plutôt que sur le châtiment, constituait une compétence nouvelle qui pouvait être conférée à des tribunaux de la jeunesse sans contrevenir aux restrictions prévues par l'art. 96.

95 À mon humble avis, les dispositions législatives en cause dans le présent pourvoi ne satisfont pas au critère relatif à la compétence nouvelle énoncé dans ces arrêts. Les pouvoirs conférés sont visiblement analogues à ceux qu'exerçaient les tribunaux en 1867. Dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, le juge Dickson a, au début de ses motifs, fait remarquer que «[l]e règlement des conflits entre propriétaires et locataires a toujours grandement préoccupé les tribunaux de common law» (p. 718). L'objet de la Loi n'était pas de créer une compétence nouvelle, mais «de transmettre [. . .] la compétence sur une partie importante du droit» (p. 747). Le juge Dickson a rejeté sommairement l'argument qu'une compétence nouvelle était concernée: «la juridiction que l'on cherche à attribuer est précisément celle que les cours exercent et exerçaient antérieurement» (p. 748).

96 Les aspects juridictionnels des dispositions législatives en litige dans le présent cas sont fondamentalement similaires à ceux qui étaient en cause dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle et dans Grondin, quoique considérablement plus concis que dans la Loi ontarienne de 1979 ou d'autres lois provinciales contemporaines comparables. Au contraire, la Loi établit un code moins exhaustif que le régime ontarien examiné dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, qui comportait à la fois des dispositions de nature administrative pourvoyant à la révision des loyers et créant un bureau consultatif, et des dispositions énonçant les fonctions judiciaires de la commission de location résidentielle.

97 En l'espèce, les dispositions en cause codifient le droit existant et établissent un mécanisme impartial de règlement des différends à l'intention des propriétaires et des locataires. Tant le directeur que la commission tranchent des différends entre les parties, qui présentent des éléments de preuve et des observations. Les appels sont permis et les parties peuvent faire exécuter les ordonnances en tant qu'ordonnances de la cour. Voilà exactement le genre de fonctions dont les cours de justice se sont traditionnellement acquittées relativement aux différends en matière de location résidentielle. On y cherche en vain des pouvoirs supplémentaires qui permettraient de faire de ce vieux bouillon une nouvelle soupe. Contrairement au directeur des relations du travail dans l'arrêt Sobeys, le directeur en l'espèce n'a pas «l'initiative de l'action» devant la commission. Il ne fait pas respecter des normes, pas plus qu'il ne défend les intérêts d'un groupe protégé par les dispositions législatives. La Loi ne proclame pas d'objectifs politiques nouveaux visant à guider le directeur ou la commission dans l'interprétation et l'application de la Loi. Elle n'a pas pour objet de codifier et d'unifier un ensemble hétéroclite de lois en vue d'établir un nouveau régime de protection complet et structuré. De fait, les modifications de 1992 ont retiré à la commission le pouvoir qu'elle avait jusque-là, en vertu du par. 18(4) de la Loi, de [traduction] «donner et de diffuser des renseignements concernant les pratiques, les droits et les recours en matière de location» et de «donner des conseils et des indications aux propriétaires et aux locataires dans le cadre des différends»: An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, par. 8(2).

98 Le juge en chef Lamer dans le Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants et le juge La Forest dans Sobeys ont dégagé les assises philosophiques et les principes structurels des régimes législatifs en cause dans chacune de ces affaires, assises et principes qui étaient nettement différents des fondements conceptuels des pouvoirs exercés par les cours au moment de la Confédération. Un régime de réadaptation conçu expressément pour les jeunes contrevenants peut être considéré comme une nouveauté en comparaison du droit criminel du XIXe siècle, qui mettait l'accent sur l'application d'une peine proportionnelle au crime, sans égard à l'âge du scélérat. De même, un code des relations du travail destiné à étendre aux travailleurs non syndiqués bon nombre des avantages de la négociation collective pourrait être considéré comme créant une compétence nouvelle, conclusion qui est compatible avec celle tirée par le Conseil privé dans John East. À l'opposé, il ne se dégage des dispositions législatives contestées en l'espèce aucun objectif social nouveau et marquant, capable de transformer des compétences traditionnelles visées à l'art. 96 en compétences si nouvelles et différentes qu'elles résistent à la recherche de précédents antérieurs à la Confédération.

99 Le Juge en chef fonde sa conclusion qu'il s'agit d'une compétence nouvelle sur la prémisse que le concept de location résidentielle est «dans une large mesure, un phénomène propre aux sociétés urbaines modernes» (par. 41). Or, s'il ne fait guère de doute que l'urbanisation a eu pour effet d'accroître le nombre de locataires habitant les villes, la proportion en pourcentage des personnes qui louent des locaux par rapport à la population totale semble être demeurée relativement constante au fil des ans. De fait, l'intimé cite des chiffres tirés de recensements qui démontrent que la proportion des locataires a de fait diminué de 4 p. 100 de 1921 à 1991.

100 Fait plus important encore, en toute déférence, il est difficile de voir comment le fait que la location résidentielle soit un phénomène de plus en plus urbain pourrait suffire pour transformer l'objet de la compétence. Le même argument pourrait être invoqué à l'égard du crime. Beaucoup moins de crimes étaient commis au moment de la Confédération. En outre, de nos jours contrairement à cette époque, le crime est un phénomène largement urbain. Doit‑on en conclure que les compétences exercées par les tribunaux dans le cadre des procès criminels modernes ne sont pas analogues à celles qu'ils exerçaient dans le cadre de tels procès avant 1867? Par ailleurs, l'importance de la distinction entre les baux résidentiels en milieu urbain et en milieu agricole est difficile à saisir. Les dispositions législatives s'appliquent aux deux catégories, et rien n'indique qu'elles visent un problème particulièrement urbain. Les baux résidentiels peuvent, à juste titre, être distingués des baux commerciaux, mais pas des baux ruraux qui souvent, tant à cette époque qu'aujourd'hui, visaient des habitations. De même, il est évident que les différends en matière de location résidentielle surgissaient assez fréquemment dans les régions urbaines avant la Confédération pour justifier que l'on habilite des tribunaux strictement urbains, comme la Halifax City Court, à statuer sur de tels différends. L'article 123 de la loi intitulée An Act concerning the City of Halifax, S.N.S. 1864, 27 Vict., ch. 81, ne se limitait pas aux baux commerciaux:

[traduction] 123. La cour de la cité s'efforce également de trancher, par voie de procédure sommaire et sans jury, tous les cas de prise de possession et détention par la force et d'occupation après terme de bien‑fonds, de résidences et autres immeubles par les locataires, sur sommation à l'initiative du propriétaire . . . [Je souligne.]

Même si ni la common law ni la loi ne traitaient de façon particulière des baux de location résidentielle en 1867, il n'en découle pas pour autant que ceux‑ci n'existaient pas ou que les différends en la matière n'étaient pas réglés par l'application ordinaire du droit.

101 Le Juge en chef avance également que le regroupement des recours en matière de location résidentielle dans les dispositions législatives en modifie d'une certaine manière l'objet essentiel: «l'objet de la loi de la Nouvelle‑Écosse — c'est‑à‑dire l'établissement d'un code exhaustif régissant la location résidentielle — [traduction] `aurait paru étrange aux membres de la législature en 1867' » (par. 47). En conséquence, ne pourrait-on pas prétendre que l'idée d'un code criminel aurait paru étrange en 1867? Les codes criminels ont été introduits pour la première fois vers la fin du siècle dernier et ils demeurent étranges aux yeux de certains Anglais. La codification de règles de droit ne peut, par définition, créer une compétence nouvelle, puisqu'elle suppose nécessairement que la compétence existait déjà. Couvrir un ensemble de règles de droit existantes d'un nouveau manteau législatif n'en fait pas des règles nouvelles.

102 Le Juge en chef affirme que la compétence est nouvelle parce qu'elle s'écarte des aspects du droit relatif à la location immobilière qui sont fondés sur le droit des contrats et de la tenure à bail, et il avance que la loi en cause «a constitué un changement d'orientation en faveur du principe que le droit régissant la location résidentielle ne devrait relever ni de la tenure à bail ni des contrats, mais plutôt faire l'objet d'un ensemble de mesures législatives distinctes et exhaustives régissant les rapports en la matière» (par. 51). Or, pour reprendre la mise en garde formulée par le juge Dickson dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, «une simple modification aux règles ne peut changer la nature du recours ni empêcher de faire des comparaisons» (p. 738). Le fait que le directeur et la commission «ne procéderai[en]t pas de la même façon» pour s'acquitter de leurs fonctions décisionnelles et que les règles régissant ces responsabilités aient pu «chang[er] quelque peu depuis 1867» n'empêche toutefois pas la conclusion inéluctable que les pouvoirs en litige «ne sont pas seulement analogues à ces pouvoirs (d'avant 1867) mais sont les mêmes» (p. 737).

103 En outre, la Loi ne modifie pas fondamentalement le fait que la location résidentielle tient de la nature du contrat et de la tenure à bail. La Loi ne substitue pas des devoirs d'origine législative fondamentalement nouveaux aux principes du droit des contrats et du droit des biens. Le bail continue de régir les droits et les obligations des parties. Le bail est un contrat. Ce contrat définit les droits et les obligations respectifs du locateur et du locataire, du propriétaire et de l'occupant pour une période déterminée, deux acteurs bien connus du droit des biens. Les différends continuent d'être réglés par l'interprétation du bail et par l'application de celui-ci à la preuve. Les dispositions législatives ne font que garantir que certaines conditions dont les parties au bail peuvent ou non avoir convenu sont incluses dans celui‑ci sous l'effet de la loi. Certaines conditions d'origine législative sont d'ailleurs bien connues aujourd'hui en droit des biens et en droit des contrats.

104 Il convient également de faire remarquer que la grande majorité des conditions imposées par les dispositions législatives contestées en l'espèce auraient été expresses ou implicites dans les baux du XIXe siècle. Par exemple, le propriétaire a la responsabilité de garder les lieux «en bon état», alors que le locataire a l'obligation de maintenir l'intérieur dans un bon état de propreté. Certaines conditions reflètent des innovations relativement récentes de la common law — l'obligation d'atténuer les conséquences en cas de délaissement par exemple — mais elles ne représentent pas une métamorphose doctrinale. Leur incorporation ne fait que refléter l'évolution graduelle des règles de la common law en matière de location à bail. Même si le fait que les parties ne peuvent par contrat se soustraire à ces conditions légales peut constituer une tentative de corriger le déséquilibre inhérent au rapport de force entre propriétaires et locataires, il n'en reste pas moins que le moyen par lequel on y arrive est le droit traditionnel des contrats et de la location à bail. Les rapports entre propriétaires et locataires résidentiels demeurent fondés sur le droit des biens, le droit des contrats et celui de la responsabilité civile délictuelle, que ces règles soient exprimées dans la common law ou dans des lois.

105 Enfin, le Juge en chef s'appuie sur les objectifs généraux visés par les dispositions législatives pour déduire qu'il s'agit d'une compétence nouvelle. Encore une fois, l'imposition de quelques nouvelles obligations ne peut suffire pour créer une compétence nouvelle; en effet, il est difficile d'imaginer un régime législatif ou une loi qui ne le fasse pas. Le fait que les dispositions législatives visent apparemment à répondre à ce qu'on perçoit comme une priorité sociale ne crée pas une compétence nouvelle; encore une fois, la plupart des régimes législatifs en font autant. La création d'une compétence nouvelle exige la présence d'un concept ou d'un objectif unificateur, de même qu'une philosophie suffisamment nouvelle pour réfuter toute comparaison avec des pouvoirs antérieurement exercés par les cours supérieures. À mon humble avis, les dispositions législatives en litige dans le présent pourvoi ne satisfont pas à ce critère.

106 J'ai traité de la question de la compétence nouvelle en détail parce que je crains qu'une application trop libérale de ce concept puisse banaliser le critère à trois volets applicable en matière d'attribution de pouvoirs des cours supérieures à des organismes de constitution provinciale ou fédérale. Les facteurs énumérés en l'espèce au soutien de l'argument fondé sur l'existence d'une compétence nouvelle sont susceptibles de permettre n'importe quel transfert de compétences visées à l'art. 96 à des tribunaux inférieurs. Il est possible de prétendre que pratiquement tous les types de différends qui relevaient des cours supérieures au moment de la Confédération ont pris un caractère moderne ou urbain. Il existe peu de problèmes sociaux dont étaient saisis les tribunaux au moment de la Confédération qui n'ont pas fait l'objet de mesures législatives ayant eu pour effet d'apporter des changements aux règles du droit des biens ou du droit des contrats qui seules régissaient ces problèmes autrefois. La subdivision et la fusion de différents sujets, par voie de codification, dans un texte de loi plus complet, ainsi que la proclamation de nouveaux objectifs et de nouvelles priorités sont des mesures courantes des programmes législatifs et parlementaires, année après année. Si ce sont là les critères applicables pour décider de l'existence d'une compétence nouvelle, il reste alors peu de pouvoirs qui ne peuvent être retirés impunément aux cours visées à l'art. 96.

107 Sur le plan théorique, le fait d'invoquer des arguments de politique législative pour étayer l'existence d'une compétence nouvelle peut être perçu comme la fusion des première et troisième étapes du critère relatif à la violation de l'art. 96. Comme il a été indiqué précédemment, l'objet des deux premières étapes est de déterminer si la loi risque de priver les cours supérieures de compétences que les Pères de la Confédération entendaient leur conférer. Conformément à cet objet restreint, il est préférable de confiner la première étape à une comparaison objective de la nature des pouvoirs conférés au tribunal inférieur et de ceux exercés par les cours supérieures au moment de la Confédération pour vérifier s'ils sont analogues. Le cas échéant, et si elle constate en outre que ces pouvoirs sont de nature judiciaire comme l'exige la deuxième étape, la cour chargée de l'examen passe à la troisième étape de l'analyse et détermine si le pouvoir judiciaire analogue est transformé par le nouveau contexte législatif et administratif à tel point qu'il cesse d'être un pouvoir visé à l'art. 96 et devient plutôt un pouvoir accessoire ou nécessairement accessoire du nouveau régime ou du nouvel objectif législatif: Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité. Conclure au départ que le régime administratif ou l'objectif législatif crée une compétence nouvelle revient à trancher toute la question de la constitutionnalité dès la première étape, sans jamais se demander si la compétence est simplement accessoire au régime administratif ou nécessairement accessoire à la réalisation d'un objectif législatif par ailleurs valide. Cela ne veut pas dire qu'une compétence vraiment nouvelle, en ce sens que de nouveaux pouvoirs sont exercés ou que la loi témoigne de l'application d'une approche entièrement nouvelle à des préoccupations traditionnelles, ne devrait pas être validée pour le motif qu'elle n'est pas suffisamment analogue aux pouvoirs qui étaient exercés par les cours supérieures avant la Confédération. Cela revient plutôt à dire que le critère à trois volets que notre Cour a scrupuleusement suivi pendant 15 ans est parfaitement capable de permettre la réalisation de cet objectif.

Conclusion

108 Je conclus que les pouvoirs conférés au directeur de la location résidentielle et à la commission de location résidentielle par la Loi ne peuvent porter atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 parce qu'ils ne relevaient pas de la compétence exclusive des cours supérieures au moment de la Confédération. Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rejeter le pourvoi incident. Je répondrais de la même manière que le Juge en chef aux questions constitutionnelles qu'il a formulées.

Version française des motifs rendus par

109 Le juge Gonthier — J'ai eu l'avantage de lire les motifs du Juge en chef et ceux du juge McLachlin. Bien que je sois d'accord avec le cadre établi par le Juge en chef pour déterminer si une compétence conférée à des tribunaux est une compétence nouvelle aux fins de l'application de l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, y compris, de façon plus particulière, la question supplémentaire qu'il pose, à savoir à quels tribunaux cette compétence aurait été conférée par la législature avant la Confédération, je suis d'avis, après avoir soupesé les divers aspects du régime législatif examiné par mes collègues, que celui-ci n'intègre pas une philosophie ou une approche sociale suffisamment nouvelle pour exclure toute analogie avec la compétence que possédaient les tribunaux au moment de la Confédération. Il est donc correct de répondre à la question en litige dans le présent pourvoi en déterminant si la compétence contestée est une compétence qui correspond généralement à celle qui était exercée par les cours supérieures, de comté ou de district au moment de la Confédération sans être partagée de façon appréciable avec les tribunaux inférieurs. Pour les motifs exprimés par le juge McLachlin, je partage la conclusion de cette dernière «que les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location à bail au moment de la Confédération» et que, «[d]ans chacune des anciennes colonies, les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence concurrente appréciable à cet égard au moment de la Confédération ou à cette époque» (par. 92). Je conclus donc que les dispositions contestées de la Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, ne portent pas atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Je suis d'accord avec le Juge en chef et le juge McLachlin pour accueillir le pourvoi et rejeter le pourvoi incident, et je répondrais comme le Juge en chef aux questions constitutionnelles posées.

Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté.

Procureur de l'appelant: Alexander M. Cameron, Halifax.

Procureur désigné pour agir à titre d'intimé: D. A. Rollie Thompson, Halifax.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le ministère du Procureur général, Toronto.

Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Isabelle Harnois et Jean Bouchard, Ste‑Foy.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le ministère de la Justice, Winnipeg.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238
Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714
Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364
Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252
Dupont c. Inglis, [1958] R.C.S. 535
Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38, autorisation de pourvoi refusée, [1983] 1 R.C.S. 55
Re Attorney‑General of Nova Scotia and Gillis (1980), 111 D.L.R. (3d) 349
Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt appliqué: Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252
arrêts mentionnés: Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38, autorisation de pourvoi refusée, [1983] 1 R.C.S. 55
Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714
Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364
Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238
MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725
Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398
Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134
Procureur Général de Québec c. Barreau de la Province de Québec, [1965] R.C.S. 772
Renvoi: Family Relations Act (C.-B.), [1982] 1 R.C.S. 62
Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226
Massey‑Ferguson Industries Ltd. c. Saskatchewan, [1981] 2 R.C.S. 413
Brooks c. Pavlick, [1964] R.C.S. 108
Asselin c. Industries Abex Ltée (1985), 22 D.L.R. (4th) 212
Walker's Case (1587), 3 Co. Rep. 22a., 76 E.R. 676
Re Pepita and Doukas (1979), 101 D.L.R. (3d) 577
Pajelle Investments Ltd. c. Herbold, [1976] 2 R.C.S. 520.
Lois et règlement cités
Act concerning the City of Halifax, S.N.S. 1864, 27 Vict., ch. 81, art. 123.
Act further to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, and in amendment of the Law relating to said Court, S.N.B. 1864, 27 Vict., ch. 46.
Act relating to the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1860, 23 Vict., ch. 57.
Act respecting the Division Courts, C.S.U.C. 1859, ch. 19, art. 55(2).
Act to amend an Act intituled An Act to amend the Law relating to the collection of Taxes and small debts in the Parish of Portland, in the City and County of Saint John, and for other purposes in the said Parish, S.N.B. 1867, 30 Vict., ch. 36, art. 4.
Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31, art. 7, 8(2) [pas encore en vigueur].
Act to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1859, 22 Vict., ch. 38, art. 1.
Act to improve the Administration of the Law, and to reduce the number of Courts of Justice within this Province, and to diminish the expense of the Judiciary therein, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 3.
Act to Incorporate the Town of Halifax, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 55, art. 54.
Act to regulate proceedings before Justices of the Peace in Civil Suits, S.N.B. 1834, 4 Gul. 4, ch. 45.
Act to regulate the Summary Trial of Actions before His Majesty's Justices of the Peace, in the Town and Peninsula of Halifax, S.N.S. 1792, 32 Geo. 3, ch. 14.
Charter of City of Saint John, S.N.B. 1855, 18 Vict., vol. 3, Appendix.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14), 96, 97 à 101.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 36.
Of Tenancies and of Forcible Entry and Detainer, R.S.N.S. 1864, ch. 140.
Of the Jurisdiction of Justices in Civil Suits, R.S.N.B. 1854, ch. 137, art. 53.
Of the Jurisdiction of Justices of the Peace in Civil Cases, R.S.N.S. 1864, ch. 128, art. 1.
Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, art. 3(1), 7(1), 13 à 17 [abr. & rempl. 1992, ch. 31, art. 7], 18(3), (4) [abr. & rempl. idem, art. 8(2)], 21.
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Doctrine citée
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Proposition de citation de la décision: Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.-É.), [1996] 1 R.C.S. 186 (22 février 1996)

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Origine de la décision

Date de la décision : 22/02/1996
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