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§ Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369 (22 février 1996)

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Numérotation :

Référence neutre : [1996] 1 R.C.S. 369 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1996-02-22;.1996..1.r.c.s..369 ?

Parties :

Demandeurs : Royal Oak Mines Inc.
Défendeurs : Canada (Conseil des relations du travail)

Texte :

[1996] 1 R.C.S. Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail) 369 sino section partie Royal Oak Mines Inc.sino section text Appelante c. sino section partie Conseil canadien des relations du travail et l'Association canadienne des travailleurs de fonderie et ouvriers assimilés (CASAW), section locale no 4sino section text Intimés

sino section repertorie Répertorié: Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail)sino section text

sino section greffe No du greffe: 24169.sino section text sino section dates 1995: 30 octobre; 1996: 22 février.sino section text

sino section banc Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Major.sino section text

EN APPEL DE LA COUR D'APPEL FÉDÉRALE

sino section abstrat Droit du travail -- Tribunaux administratifs -- Contrôle judiciaire -- Compétence -- Réparation -- Conseil des relations du travail obligeant l'employeur à déposer sa dernière offre -- Questions en litige faisant l'objet de négociations pendant une période limitée avant l'imposition de l'arbitrage exécutoire -- La décision du Conseil est-elle une question de compétence et, en conséquence, une décision qui doit être correcte? -- Si la décision relève de la compétence du Conseil, la réparation est-elle manifestement déraisonnable? -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 99(2).sino section text

sino section abstrat Droit du travail -- Négociations collectives -- Obligation de négocier de bonne foi -- Employeur refusant de considérer la réintégration d'employés congédiés en raison d'actes de violence sur la ligne de piquetage -- L'employeur a-t-il négocié de bonne foi? -- La conclusion du Conseil qu'il n'a pas négocié de bonne foi est-elle manifestement déraisonnable?sino section text

sino section abstrat Droit du travail -- Conventions collectives -- Allégation qu'une convention a été imposée -- Conseil des relations du travail obligeant l'employeur à déposer sa dernière offre -- Questions en litige faisant l'objet de négociations pendant une période limitée avant l'imposition de l'arbitrage exécutoire -- Le Conseil avait-il compétence pour rendre l'ordonnance réparatrice? -- Dans l'affirmative, la réparation était-elle manifestement déraisonnable?sino section text

Les travailleurs syndiqués de Royal Oak Mines ont rejeté massivement une entente de principe proposée par l'appelante. Il en a résulté une grève de 18 mois, violente et acrimonieuse, qui a affecté la collectivité tout entière. Diverses tentatives pour régler le différend ont été faites durant la grève, de la nomination d'une commission d'enquête sur les relations du travail à la désignation de médiateurs de grande expérience. Par suite d'une demande du syndicat, le Conseil canadien des relations du travail a conclu à l'unanimité que l'appelante (l'employeur) n'avait pas négocié de bonne foi. L'employeur avait refusé de négocier tant que la question de l'accréditation n'était pas réglée. De plus, il souhaitait imposer une période probatoire pour tous les grévistes qui reprenaient le travail. Malgré la position de l'employeur sur ces questions, le Conseil a fondé sa conclusion sur le refus de l'employeur de négocier tant que n'aurait pas été réglée la question de la réintégration de plusieurs employés accusés d'actes de violence sur la ligne de piquetage et des mesures disciplinaires à leur encontre. Vu l'intransigeance et l'amertume des parties, le Conseil a ordonné à l'employeur d'offrir à nouveau l'entente de principe qu'il avait déjà proposée (et qui avait déjà été rejetée), sauf pour quatre points à propos desquels il avait modifié sa position. Il a donné aux parties un délai de 30 jours pour négocier un règlement sur ces quatre points. En cas d'impasse, la médiation exécutoire serait imposée. Il s'agit de décider si le Conseil avait compétence pour rendre cette ordonnance.

Arrêt (les juges Sopinka, McLachlin et Major sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.

Les juges L'Heureux-Dubé, Gonthier et Cory: Pour déterminer si la portée des ordonnances réparatrices ressortit au Conseil ou si la disposition vise la compétence du Conseil de sorte que sa décision donne lieu à révision par les tribunaux si elle n'est pas correcte, il faut tenir compte de divers facteurs: a) le libellé des dispositions législatives qui confèrent la compétence au tribunal administratif; b) l'objet de la loi qui crée le tribunal; c) la raison d'être de ce tribunal; d) le domaine d'expertise de ses membres; e) la nature du problème soumis au tribunal. Les cours de justice doivent faire preuve de retenue à l'égard des réparations ordonnées par le Conseil. Quand il a été établi que, d'après la loi habilitante, le Conseil est en fait compétent pour imposer certaines réparations, la question de la réparation que le Conseil choisit d'imposer dans une situation donnée relève de sa compétence.

Le législateur a conféré au Conseil un rôle large et flexible en matière de réparation. Le libellé du par. 99(2) du Code canadien du travail (le "Code") n'apporte pas de limitations précises à la compétence du Conseil et le fait qu'il est habilité à formuler des réparations justes indique que le législateur lui a confié des pouvoirs étendus en matière de réparation. De plus, une clause privative de large portée, au par. 22(1), dispose que les décisions et ordonnances du Conseil sont définitives.

La décision du Conseil relevait de sa compétence. Il ne faut pas la modifier, sauf si elle était manifestement déraisonnable. Plusieurs facteurs indiquent qu'il y a lieu d'appliquer la norme du caractère manifestement déraisonnable et non celle de la décision correcte, applicable à une question de compétence: a) la présence d'une clause privative claire et formelle; b) les dispositions du Code qui montrent que la décision relève clairement de la compétence du Conseil; c) la décision quant à l'absence de bonne foi (essentiellement une conclusion de fait qu'il appartient au Conseil de tirer); d) la compétence et l'expérience du Conseil pour statuer sur ce type précis de question; e) le haut degré de retenue dont les cours de justice ont fait preuve à l'égard des décisions des conseils de relations du travail.

L'appelante a manqué à son obligation de négocier de bonne foi sous trois aspects. Premièrement, elle a refusé de négocier avec le syndicat intimé, agent négociateur exclusif des employés, tant qu'il n'aurait pas été statué sur la demande d'accréditation de l'association d'employés concurrente. L'employeur est obligé de reconnaître le syndicat accrédité et de négocier uniquement avec lui. Deuxièmement, l'appelante a manqué à son obligation en exigeant une clause relative à une période probatoire pour tous les employés qui reprenaient le travail -- chercher à punir ceux qui ont participé à une activité syndicale légale mine l'application et les principes fondamentaux de la loi sur les relations du travail. Troisièmement, l'appelante a omis de négocier de bonne foi en refusant toute disposition prévoyant l'arbitrage ou le règlement des litiges découlant du congédiement de plusieurs employés. Ce refus catégorique de discuter de la question a provoqué un blocage complet des négociations.

L'obligation d'entamer des négociations de bonne foi doit être appréciée selon une norme subjective alors que celle de faire un effort raisonnable pour conclure une convention doit être évaluée selon une norme objective, le Conseil prenant en considération les normes et pratiques comparables dans le secteur d'activités. La deuxième partie de l'obligation empêche une partie de se dérober en prétendant qu'elle tente sincèrement de conclure une entente alors qu'objectivement ses propositions sont tellement éloignées des normes acceptées dans le secteur d'activités qu'elles doivent être tenues pour déraisonnables.

Le Code attribuait au Conseil le pouvoir de décider si l'appelante n'avait pas négocié de bonne foi. Les cours de justice ne doivent pas annuler sa décision, sauf si elle est manifestement déraisonnable. Le Conseil était tout à fait fondé à dire que l'appelante avait manqué à son obligation de négocier de bonne foi en imposant une condition déraisonnable comme préalable à la négociation collective. Sa décision n'était donc pas déraisonnable. La réparation imposée par le Conseil n'était pas manifestement déraisonnable, mais au contraire était très judicieuse et convenait parfaitement aux données du cas. Une ordonnance réparatrice est tenue pour manifestement déraisonnable: (1) lorsque la réparation est de nature punitive; (2) lorsque la réparation accordée porte atteinte à la Charte; (3) lorsqu'il n'y a pas de lien rationnel entre la violation, ses conséquences et la réparation; (4) lorsque la réparation va à l'encontre des objectifs du Code. En l'espèce, il y avait un lien rationnel entre la violation, ses conséquences et la réparation, et la réparation réaffirmait les objectifs du Code.

Le Conseil n'a pas excédé ses pouvoirs en mettant fin aux négociations péremptoirement au lieu de permettre aux parties de négocier elles-mêmes un règlement. En vertu du par. 99(2), il a le pouvoir de concevoir une réparation afin d'assurer la réalisation des objectifs du Code.

Les libres négociations collectives sont un principe fondamental du Code et des relations du travail. En règle générale, il faut laisser libre cours à ce processus. Néanmoins, il se produit des cas où l'on ne saurait permettre que ce principe soit prédominant. Un conseil peut légitimement user de son expérience et de ses compétences spécialisées pour concevoir une réparation si le conflit a été long et amer, les parties intransigeantes et leurs positions inflexibles, s'il constate que l'une des parties n'a pas négocié de bonne foi et que ce manquement a empêché la conclusion d'une convention collective, si la grève cause des torts à la collectivité. Cela vaut même si la réparation a pour effet de mettre fin aux libres négociations collectives. Ce résultat découle, en partie, de la mauvaise foi de l'une des parties qui entrave le processus de la négociation et, en partie, des autres principes et facteurs dont le Conseil doit tenir compte dans l'application du Code.

Vu les circonstances, il convenait que le Conseil formule une réparation. La grève a été longue et amère. La position inflexible de l'appelante, qui a refusé de considérer toute procédure équitable pour les employés congédiés, a bloqué toute négociation réelle entre les parties et a été jugée, à juste titre, être un manque de bonne foi. La collectivité souffrait manifestement. La réparation accordée n'imposait pas une convention collective. Le Conseil s'est plutôt inspiré, pour l'essentiel de sa réparation, de l'entente de principe rédigée et offerte par l'appelante à titre d'offre finale. Les parties devaient négocier sur les quatre points non réglés pendant 30 jours et, en cas d'échec, une médiation exécutoire devait être imposée à leur sujet. Une fois qu'une partie a violé les règles fondamentales énoncées dans la loi, les parties ne peuvent plus s'attendre à ce que la même liberté de négociation sans entrave leur soit reconnue. Vu l'intransigeance dont les parties ont fait preuve, aucune autre solution n'était possible. En effet, il était avantageux pour les deux parties et pour la collectivité que le Conseil se fonde sur son expérience et ses compétences pour formuler une réparation qui était éminemment juste et judicieuse.

Le Conseil n'a pas imposé aux parties l'entente de principe ou les conditions supplémentaires sans s'être d'abord assuré qu'elles avaient épuisé toutes les autres mesures susceptibles, d'un point de vue réaliste, de permettre de régler le conflit. Compte tenu du manque de coopération et du défaut de négocier de bonne foi de l'appelante, ainsi que des torts subis par la collectivité du fait du conflit de travail, le Conseil a légitimement exercé son pouvoir discrétionnaire pour imposer une réparation qui dénouerait l'impasse.

L'ordonnance réparatrice avait un lien direct avec les effets de l'omission de négocier de bonne foi et, dans la mesure du possible, était conforme aux objectifs du Code. La réparation pondérait convenablement l'intérêt public et les intérêts des parties. Il n'y avait rien à redire à cette ordonnance qui relevait de la compétence du Conseil. Par conséquent, compte tenu du degré de retenue qui convient, l'ordonnance n'était pas manifestement déraisonnable et ne pouvait donc pas être annulée. S'il avait été nécessaire de statuer autrement, elle aurait satisfait à la norme de la décision correcte.

L'article 80 du Code, qui confère au Conseil le pouvoir d'imposer aux parties une première convention collective, s'applique à une situation tout à fait différente de celle visée au par. 99(2). Il n'est pas nécessaire d'interpréter restrictivement le par. 99(2) à cause des dispositions de l'art. 80.

Le juge en chef Lamer: La conclusion du Conseil que l'employeur a négocié de mauvaise foi au sens de l'al. 50a) du Code relevait de sa compétence spécialisée et n'était pas manifestement déraisonnable dans les circonstances. En outre, le choix de l'ordonnance réparatrice, obligeant l'employeur à présenter une offre assortie de certaines conditions imposées, relevait de la compétence spécialisée du Conseil, étant donné la latitude que lui donne le par. 99(2) pour rendre l'ordonnance qu'il estime juste. Vu l'amertume et l'intransigeance qui ont marqué ce conflit, l'ordonnance réparatrice positive conçue par le Conseil n'était pas manifestement déraisonnable. Toutefois, une ordonnance extraordinaire comme celle-ci, encore qu'elle soit justifiée dans les circonstances, va à l'encontre des codes du travail fédéral et provinciaux car elle déroge au principe des «libres négociations collectives» qui inspire les législations des relations du travail. En l'absence de circonstances exceptionnelles et contraignantes comme celles en l'espèce, il sera manifestement déraisonnable normalement qu'un conseil des relations du travail impose une telle ordonnance réparatrice positive étant donné que les libres négociations collectives représentent une valeur fondamentale consacrée par le Code.

Les juges Sopinka, McLachlin et Major (dissidents): La question de savoir si une partie s'est rendue coupable de négociation de mauvaise foi est une question de fait qui relève de la compétence particulière du Conseil et il y a lieu de confirmer sa décision, sauf si elle est tenue pour manifestement déraisonnable. Les sous-alinéas 50a)(i) et (ii) du Code, si on les rapproche des art. 98 et 99, investissent de toute évidence le Conseil du pouvoir de décider si une partie a négocié de bonne foi et si une partie a fait «tout effort raisonnable pour conclure une convention collective». De plus, le Conseil est protégé par une clause privative claire et formelle, énoncée au par. 22(1). Sa décision sur ce point ne peut être annulée que si elle est manifestement déraisonnable.

Trois considérations, prises ensemble, indiquent qu'il n'y a pas lieu, selon la norme du caractère manifestement déraisonnable, de modifier la conclusion du Conseil quant à la négociation de mauvaise foi: (1) la position qualifiée de déraisonnable par le Conseil portait sur une question non pécuniaire; (2) l'appelante a maintenu sa position objectivement déraisonnable jusqu'à l'impasse; (3) cette constatation de mauvaise foi s'inscrit dans le contexte de la conclusion correcte du Conseil selon laquelle l'appelante était de mauvaise foi en faisant du règlement de la question une condition préalable à toute négociation.

La question de savoir si le Conseil est habilité à accorder une réparation en particulier est une question de compétence. Le paragraphe 99(2) est une disposition attributive de compétence et est la seule source du pouvoir du Conseil d'imposer des réparations autres que la simple ordonnance enjoignant à une partie de se conformer à la loi, qui est prévue au par. 99(1). Il autorise le Conseil à rendre les ordonnances qu'il estime «juste» de rendre pour remédier aux effets des violations du Code et lui confère la compétence pour rendre des ordonnances que, normalement, il ne serait pas habilité à rendre. Pour décider si l'ordonnance que le Conseil a rendue relève de la compétence que lui attribue le par. 99(2), il faut considérer l'effet réel de l'ordonnance. L'ordonnance non seulement oblige l'appelante à déposer une offre, mais énonce en détail nombre des conditions précises que l'offre doit contenir. Force est de conclure qu'en insérant dans son ordonnance des clauses qui n'avaient aucun rapport avec la «mauvaise foi» alléguée, le Conseil a imposé à l'employeur une convention collective complète.

Le libellé du par. 99(2) impose de toute évidence au moins deux limitations aux réparations qui peuvent être accordées en vertu de ce paragraphe: (1) il doit y avoir un lien rationnel entre la violation du Code, un effet qui est néfaste à la réalisation des objectifs du Code, et la réparation; (2) la réparation doit assurer la réalisation des objectifs du Code. Même si le «lien requis» entre la violation, les conséquences et la réparation se réduit à un «lien rationnel», le lien est absent dans la présente espèce. L'objet fondamental du Code est le règlement positif des différends de travail grâce «aux libres négociations collectives» entre les parties. Les autres objectifs importants énumérés dans le préambule ne doivent être réalisés que par l'encouragement des libres négociations collectives.

La violation qui a amené le Conseil à intervenir était la négociation de mauvaise foi reprochée à l'appelante au sujet des employés congédiés. Le Conseil n'a pas conclu qu'en négociant de mauvaise foi à l'égard de cette question, l'appelante avait empêché les parties de conclure une convention collective. Il a plutôt décidé que la conséquence des omissions par les deux parties de négocier de bonne foi tout au long des négociations avait été d'empêcher la conclusion d'une convention collective. Le fait qu'une convention collective n'a pu être conclue parce que, à plusieurs reprises durant de longues négociations, les deux parties ont omis de négocier de bonne foi ne saurait autoriser l'imposition d'une convention collective complète à l'une des parties qui se trouve à manquer, à ce moment-là, à son obligation de négocier de bonne foi à l'égard d'un seul point.

Le paragraphe 99(2) exige que les effets que le Conseil cherche à remédier soient néfastes à la réalisation des objectifs du Code. Le Conseil a décidé à tort que la non-conclusion d'une convention collective était néfaste à la réalisation des objectifs du Code. Les objectifs du Code sont l'encouragement de la pratique des libres négociations collectives et du règlement positif des différends par les parties grâce au processus des négociations collectives. Les obligations que le Code fait aux parties sont de négocier de bonne foi et de «faire tout effort raisonnable». Les parties ne sont pas tenues de conclure une convention. Il est parfaitement compatible avec les objectifs du Code que les parties négocient jusqu'à l'impasse, pourvu qu'elles satisfassent à leur obligation de négocier de bonne foi.

La médiation et l'arbitrage exécutoires sont peut-être des mécanismes efficaces de règlement des différends, mais il revient aux parties de les choisir comme solution de rechange aux libres négociations collectives. Le Conseil n'a pas compétence pour imposer l'arbitrage exécutoire aux parties quand elles ont choisi de régler leurs différends par les libres négociations collectives. Non seulement l'ordonnance du Conseil n'a pas le lien requis avec la violation du Code, mais elle va à l'encontre des objectifs du Code.

Quand, au cours des libres négociations collectives, une partie a manqué à son obligation de négocier de bonne foi, le Conseil a le devoir de faire en sorte que cette partie exécute son obligation. Il ne doit pas la priver de la possibilité de continuer à participer au processus des négociations. La conclusion selon laquelle il y a peu de chances que les parties en viennent jamais, sans aide, à une entente sur certains points litigieux n'autorise pas le Conseil à imposer une convention, même s'il s'appuie sur un médiateur indépendant pour imposer les conditions définitives de cette convention. Les parties à la libre négociation collective ont le droit de continuer de négocier jusqu'à l'impasse, sauf intervention du législateur.

Le Conseil avait le pouvoir d'imposer une réparation efficace, même s'il n'avait pas compétence pour mettre fin à ce conflit en dictant les conditions d'une nouvelle convention collective. Il pouvait obliger l'employeur (1) à déposer dans un certain délai une convention collective qu'il était disposé à respecter, et (2) à abandonner sa position déraisonnable au sujet des employés congédiés (ou même imposer une condition précise, destinée à régler ce seul point). Une telle solution aurait comporté le «lien» nécessaire et aurait été conforme à l'objectif fondamental du Code, qui est de permettre aux deux parties de procéder à des négociations collectives. Le Conseil aurait à nouveau le pouvoir d'intervenir, si une autre impasse résultait de nouveaux cas de «mauvaise foi».

sino section jurisprudence Jurisprudence

Citée par le juge Cory

Arrêts appliqués: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269; distinction d'avec l'arrêt: Syndicat canadien de la Fonction publique c. Conseil des relations du travail (Nouvelle-Écosse), [1983] 2 R.C.S. 311; arrêts examinés: Rogers Cable T.V. (British Columbia) Ltd. (1987), 69 di 17; Eastern Provincial Airways Ltd. c. Conseil canadien des relations du travail (1984), 65 N.R. 81, conf. en partie Eastern Provincial Airways Ltd. (1983), 54 di 172; Brewster Transport Co. (1986), 66 di 1; arrêts mentionnés: Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Iberia, Lignes aériennes d'Espagne (1990), 80 di 165; Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710; Conseil canadien des relations du travail c. Association des débardeurs d'Halifax, [1983] 1 R.C.S. 245; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Brewster Transport Co. (1986), 66 di 133; Re Tandy Electronics Ltd. and United Steelworkers of America (1980), 115 D.L.R. (3d) 197.

Citée par le juge Major (dissident)

Royal Oak Mines Inc. (1993), 92 di 153; Syndicat canadien de la Fonction publique c. Conseil des relations du travail (Nouvelle-Écosse), [1983] 2 R.C.S. 311; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269; British Columbia Telephone Co. (1977), 24 di 164; Re Tandy Electronics Ltd. and United Steelworkers of America (1980), 115 D.L.R. (3d) 197; Eastern Provincial Airways Ltd. (1983), 54 di 172; Brewster Transport Co. (1986), 66 di 1; Iberia, Lignes aériennes d'Espagne (1990), 80 di 165.

sino section text sino section lois Lois et règlements cités

Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, préambule, art. 22 [mod. 1990, ch. 8, art. 56], 25, 50, 80, 94(3)a)(vi), 97(1) [mod. 1991, ch. 39, art. 2], 98(1), 99 [mod. idem, art. 3], 108.

sino section text sino section doctrine Doctrine citée

Adams, George W. «Labour Law Remedies». In Kenneth P. Swan and Katherine E. Swinton, eds., Studies in Labour Law. Toronto: Butterworths, 1983, 55.

sino section text POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale (1994), 167 N.R. 234, [1994] N.W.T.R. 179, qui a rejeté une demande de contrôle judiciaire d'une décision du Conseil canadien des relations du travail (1993), 93 di 21, 94 C.L.L.C. ¶16,026, accueillant la plainte du syndicat intimé. Pourvoi rejeté, les juges Sopinka, McLachlin et Major sont dissidents.

Edward C. Chiasson, c.r., et M. A. Coady, pour l'appelante.

Leo McGrady et Gina Fiorillo, pour l'intimée l'Association canadienne des travailleurs de fonderie et ouvriers assimilés, section locale no 4.

Chris G. Paliare, Andrew K. Lokan et Dominique Launay, pour l'intimé le Conseil canadien des relations du travail.

Version française des motifs rendus par

1 LE JUGE EN CHEF LAMER -- J'ai eu l'avantage de lire les motifs réfléchis de mes deux collègues dans le présent pourvoi. Bien que je partage certaines des préoccupations que mon collègue le juge Major a exprimées au sujet de la nature radicale et interventionniste de la réparation choisie par le Conseil canadien des relations du travail dans la présente espèce, je souscris en dernière analyse aux motifs et aux conclusions du juge Cory. Plus précisément, je suis d'avis comme ce dernier que la conclusion du Conseil selon laquelle l'employeur a négocié de mauvaise foi au sens de l'al. 50a) du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, relevait de sa compétence spécialisée et que cette conclusion n'était pas manifestement déraisonnable dans les circonstances. En outre, je partage son avis que le choix de l'ordonnance réparatrice en l'espèce, obligeant positivement l'employeur à présenter une offre assortie de certaines conditions imposées par le Conseil, relevait de la compétence spécialisée du tribunal du travail, étant donné que le par. 99(2) du Code lui laisse en la matière toute latitude pour rendre l'ordonnance qu'il estime juste. Vu l'amertume et l'intransigeance qui ont marqué ce conflit, j'approuve la conclusion du Conseil selon laquelle «il serait irréaliste» de rendre l'habituelle ordonnance d'interdiction, ou ordonnance de ne pas faire, «et même que cela entraînerait un cruel gaspillage de temps» ((1993), 93 di 21, à la p. 28). À l'instar du juge Cory, je suis donc d'avis que l'ordonnance réparatrice positive conçue par le Conseil n'était pas manifestement déraisonnable.

2 Toutefois, je tiens à exprimer des motifs distincts pour souligner qu'une ordonnance extraordinaire comme celle-ci, encore qu'elle soit justifiée dans les circonstances, va à l'encontre des codes du travail fédéral et provinciaux car elle déroge au principe cher des «libres négociations collectives» qui inspire nos lois sur les relations du travail. Le juge Cory a certes raison de souligner que le principe des «libres négociations collectives» n'est pas le seul objectif de la politique du travail qui est consacré par le Code, mais il est certainement l'un des plus importants et l'un des plus sacrés. Les mouvements ouvriers de l'Europe de l'Est ont lutté pendant des décennies contre la pratique de l'intervention de l'État dans les conventions collectives et il serait ironique et tragique que notre droit du travail évolue dans le sens de la subordination courante du principe des libres négociations collectives à l'objectif social du «règlement positif des différends». Gardant ces réflexions à l'esprit, je suis d'avis qu'en l'absence de circonstances exceptionnelles et contraignantes comme celles de la présente instance il sera manifestement déraisonnable normalement qu'un conseil des relations du travail impose une telle ordonnance réparatrice envahissante étant donné que les libres négociations collectives représentent une valeur fondamentale consacrée par le Code.

3 Sous réserve de ces observations, je souscris au jugement du juge Cory et je suis d'avis de rejeter le pourvoi.

Version française du jugement des juges L'Heureux-Dubé, Gonthier et Cory rendu par

4 LE JUGE CORY -- En mai 1992, les travailleurs syndiqués de Royal Oak Mines ont rejeté massivement une entente de principe proposée par l'appelante. Il en a résulté une grève de 18 mois, marquée par la violence tragique et une mauvaise volonté cancéreuse qui a provoqué des dissensions entre les travailleurs et la direction, entre les travailleurs eux-mêmes et même au sein de la collectivité de Yellowknife tout entière. Le Conseil canadien des relations du travail a conclu à l'unanimité que l'appelante (l'employeur) n'avait pas négocié de bonne foi: (1993), 93 di 21, 94 C.L.L.C. ¶16,026. Vu l'intransigeance et l'amertume dont les parties ont longtemps fait preuve, le Conseil a ordonné à l'appelante d'offrir à nouveau l'entente de principe qu'elle avait déjà proposée, sauf pour quatre points à propos desquels elle avait modifié sa position. Il a donné aux parties un délai de 30 jours pour négocier un règlement sur ces points. En cas d'impasse, la médiation exécutoire serait imposée. Il s'agit de décider si le Conseil avait compétence pour rendre cette ordonnance. Pour comprendre ce qui a poussé le Conseil à rendre cette ordonnance et pour déterminer s'il avait compétence pour la rendre, il est nécessaire de faire un exposé assez détaillé des faits.

I. Les faits

5 La mine Giant est située à Yellowknife, ville d'environ 15 000 habitants des Territoires du Nord-Ouest. En novembre 1990, l'appelante, Royal Oak Mines Inc., en a fait l'acquisition. Il s'agit d'une mine d'or qui était exploitée depuis plus de 50 ans. Elle a été qualifiée avec raison de mine la plus complexe du Canada. Nombre des dangers inhérents à l'exploitation minière s'y trouvent certainement multipliés. Au cours des années 1940 et 1950, quand le prix de l'or était élevé, tout allait bien. Par la suite, la mine a acquis une notoriété à cause de sa faible productivité et des mauvaises relations du travail qui y régnaient. Elle a finalement été achetée par l'appelante dans ce qu'on a appelé des conditions de mise sous séquestre. Malgré ces déboires, l'appelante était déterminée à renverser la situation et à rendre la mine rentable. Grâce à un nouveau style de gestion et à des efforts concertés pour réduire les coûts autant que possible, l'appelante a réussi à diminuer sensiblement les pertes au terme du premier exercice. Elle a eu moins de succès sur le plan de l'amélioration des relations du travail.

6 Les travailleurs rémunérés à l'heure de Royal Oak qui travaillent à la mine Giant sont représentés par le syndicat intimé, l'Association canadienne des travailleurs de fonderie et ouvriers assimilés, section locale no 4 (le «syndicat»). Le syndicat est l'agent négociateur accrédité de quelque 240 employés de la mine Giant depuis 1976. Au moment où elle s'est portée acquéreur de la mine, l'appelante a volontairement reconnu le syndicat et admis être liée par la convention collective existante.

7 Le syndicat a exprimé de vives critiques à l'égard du nouveau style de gestion et des nouvelles lignes de conduite. Étant donné ces relations tendues, l'appelante était inquiète au sujet de la situation difficile qui résulterait de l'expiration de la convention collective en 1992 et estimait que la conclusion d'une nouvelle convention nécessiterait des négociations serrées. En février 1992, les parties ont commencé à négocier et, en mars, le gouvernement fédéral a désigné un conciliateur pour les aider.

8 En dépit de son inquiétude initiale, l'entreprise a été agréablement surprise du caractère raisonnable des demandes présentées par le comité de négociation du syndicat. Tant et si bien qu'avec l'aide du conciliateur ils en sont arrivés à une entente de principe le 18 avril 1992. Toutefois, les membres du syndicat ont voté à 83 pour 100 contre l'entente. L'appelante, dont la direction avait peu d'expérience en matière de négociation collective, a été «étonnée et outrée» par ce rejet. Il s'en est suivi un vote de grève des employés, puis un avis de lock-out. Le 22 mai 1992, c'était l'arrêt de travail à la mine et, le lendemain, l'appelante embauchait des travailleurs de remplacement pour poursuivre l'exploitation. Un long et âpre conflit de travail venait de commencer. Il devait durer 18 mois, soulever le ressentiment chez les protagonistes et porter un dur coup à la collectivité entière de Yellowknife.

9 Durant la grève, l'appelante a retenu les services de Pinkerton's of Canada comme agence de sécurité privée à cause des nombreux incidents violents sur la ligne de piquetage qui ont dégénéré en émeute à un moment donné. Malheureusement, la vue de ces gardiens en tenue de camouflage accompagnés de chiens d'attaque a attisé et entretenu la colère et l'hostilité passionnée des grévistes. En juin 1992, un médiateur fédéral expérimenté a été chargé d'aider les parties. Toutefois, les tentatives faites en juin et juillet pour régler le différend par la médiation ont échoué.

10 Après avoir étudié les rapports et les films vidéo des actes de violence survenus entre juin et septembre 1992, l'appelante a décidé de congédier quelque 42 employés pour leurs activités sur la ligne de piquetage. Le nombre d'employés renvoyés a fini par atteindre 49. La plupart des actes répréhensibles reprochés ont été commis le 14 juin 1992, au moment d'une rixe à la mine. Quelque 151 accusations ont été portées relativement aux faits qui ont eu lieu ce jour-là. Et pourtant, le 2 novembre 1993, seulement huit déclarations de culpabilité avaient été inscrites, 16 affaires étaient en instance et 127 accusations avaient été l'objet soit d'un arrêt ou d'un retrait des procédures, soit d'un acquittement ou d'une libération à l'enquête préliminaire.

11 L'appelante a affirmé qu'elle ne considérerait aucun processus au terme duquel les employés congédiés pourraient être réintégrés et elle n'était pas disposée non plus à accepter l'insertion dans la convention collective d'une clause d'arbitrage des griefs visant ces travailleurs. En conséquence, la question des employés congédiés est devenue le principal obstacle à la négociation collective.

12 Le 18 septembre 1992, une explosion s'est produite dans la mine, tuant neuf employés. Par suite de cet acte, la patience des habitants de Yellowknife, déjà mise à rude épreuve, a atteint ses limites. Le conflit n'a pas touché que les parties en cause; ses répercussions ont eu une portée considérable qui s'explique par la situation de la collectivité. Yellowknife, qui est assez isolée, compte environ 15 000 habitants. Une partie des emplois dans la région sont occupés par des travailleurs migrants. Néanmoins, un noyau de résidents appartiennent à des familles solidement enracinées. L'exploitation minière représente une partie très importante de l'industrie et de l'économie de la région, et les mineurs et leurs familles ont tendance à former une communauté très unie. La mairesse de la ville, Pat McMahon, a décrit la collectivité comme une [TRADUCTION] «communauté de voisins». Le professeur Nightingale, qui a rédigé un rapport sur le conflit, a conclu que [TRADUCTION] «[l]es incidents mineurs dans la collectivité sont ressentis par un grand nombre; les incidents importants comme la grève à la Royal Oak affectent tout le monde». Il a fait remarquer en outre que le climat d'hostilité dans lequel baignait la situation était tel que [TRADUCTION] «les tabassages, les meurtres, les menaces de mort et les alertes à la bombe ont gravement perturbé la vie de la mine et de la collectivité». La gravité de l'impact du conflit sur la collectivité a finalement amené la mairesse à écrire à la première ministre d'alors pour la prier de prendre toute mesure utile pour régler le conflit.

13 Par suite de l'explosion, un gréviste appartenant à l'unité de négociation a été inculpé et déclaré coupable de meurtre. Environ une semaine après l'explosion, le ministre du Développement des ressources humaines et du Travail a suggéré aux parties d'accepter un processus d'arbitrage exécutoire afin de régler le conflit. Malgré toute la violence et la tragédie, les parties sont restées intransigeantes et ont repoussé cette suggestion. Par conséquent, le 30 septembre 1992, le ministre a chargé deux médiateurs spéciaux, MM. Ready et Munroe, d'étudier le conflit de travail et d'aider les parties à négocier un règlement et à renouveler la convention collective. Les médiateurs spéciaux ont rencontré les représentants des parties et, le 30 octobre 1992, ont présenté un rapport provisoire au ministre et aux parties.

14 Le 25 novembre 1992, ces médiateurs spéciaux très expérimentés ont soumis un deuxième rapport provisoire dans lequel ils faisaient mention de six circonstances particulières qui faisaient de ce conflit de travail le plus difficile dont ils aient jamais été témoins. Le syndicat a accepté le rapport et les recommandations des médiateurs, mais l'appelante les a rejetés. La stratégie du ministre a consisté ensuite à désigner, le 22 décembre 1992, MM. Ready et Munroe responsables d'une commission d'enquête sur les relations du travail en application de l'art. 108 du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2.

15 Entre temps, une association d'employés (la «GMEA»), composée de travailleurs de remplacement et d'un petit nombre de membres du syndicat intimé qui avaient traversé la ligne de piquetage, avait commencé à s'organiser dans le but d'évincer le syndicat intimé. Le 11 janvier 1993, la GMEA a déposé une demande d'accréditation au Conseil canadien des relations du travail en vue de remplacer l'intimé comme agent négociateur accrédité. Les 29 et 30 janvier 1993, la commission d'enquête sur les relations du travail a tenu des audiences formelles. L'appelante a refusé d'y présenter une position de négociation tant que le Conseil n'aurait pas statué sur la demande d'accréditation. En conséquence, le processus de négociation sous la direction de la commission d'enquête sur les relations du travail a été ajourné du 24 février 1993 au 14 mai 1993. Le 5 mai 1993, le Conseil a rejeté la demande d'accréditation: 92 di 1. La GMEA a ensuite déposé une deuxième demande d'accréditation, mais elle a aussi été rejetée par le Conseil le 30 juin 1993. Le 26 octobre 1993, le Conseil a rendu une troisième décision expliquant que la demande d'accréditation de la GMEA avait été rejetée parce que, de l'avis du Conseil, l'association était trop dominée par l'employeur au sens de l'art. 25 du Code canadien du travail: 93 di 14. Les tentatives répétées pour faire accréditer la GMEA ont retardé le processus de négociation collective et ont dû exacerber le ressentiment.

16 Le 25 mai 1993, pendant que le conflit se poursuivait, le syndicat intimé a déposé une plainte contre l'appelante conformément à l'al. 50a) du Code canadien du travail, alléguant qu'elle n'avait pas négocié de bonne foi et n'avait pas fait tous les efforts raisonnables pour conclure une convention collective. Alors que la plainte était pendante, les membres de la commission d'enquête sur les relations du travail ont proposé aux parties un processus de recommandation exécutoire pour faciliter le règlement du conflit de travail. Le syndicat a accepté le processus, mais l'appelante a affirmé que le seul point qu'elle accepterait de soumettre à une recommandation exécutoire était la durée de la convention collective qu'elle espérait voir fixée à une période de cinq à sept ans ou au reste de la durée de vie de la mine.

17 Par suite du rejet par l'appelante du processus proposé par la commission d'enquête, les commissaires ont demandé par deux fois à l'appelante de leur fournir un énoncé écrit et détaillé de sa position sur toutes les questions non réglées. Les commissaires ont indiqué que si l'appelante ne présentait pas d'exposé ou de position, ils ne pourraient pas poursuivre leur travail et présenteraient un rapport final. L'appelante a refusé de faire connaître sa position. En conséquence, le 13 septembre 1993, la commission d'enquête a soumis son rapport final au ministre et aux parties. Il contenait des recommandations globales tendant au règlement du conflit. Le 28 septembre 1993, le syndicat a avisé le ministre qu'il acceptait le rapport final et les recommandations. L'appelante les a cependant rejetés.

18 Le 11 novembre 1993, le Conseil canadien des relations du travail a conclu que l'appelante n'avait pas négocié de bonne foi comme l'exige l'art. 50 du Code et a donc fait droit à la plainte du syndicat. C'était là la cinquième décision du Conseil concernant le conflit. Comme réparation, le Conseil a ordonné à l'appelante de déposer une offre fondée sur l'entente de principe qu'elle avait proposée le 18 avril 1992, en en excluant les quatre points à propos desquels elle avait modifié sa position et la question de la durée de la convention. De plus, le Conseil a ajouté un protocole de retour au travail renfermant une procédure normale d'arbitrage des griefs pour les employés congédiés. Quant aux questions non réglées, un délai additionnel de 30 jours a été accordé aux parties pour négocier un règlement, sans quoi il y aurait médiation exécutoire. Le Conseil a ordonné à l'appelante d'offrir une convention collective de trois ans.

19 Le conflit de travail a pris fin quand la convention collective déposée par l'appelante a été ratifiée par les syndiqués. En décembre 1993, les employés en lock-out et en grève, sauf ceux qui avaient été congédiés, ont été rappelés au travail à la mine. Le processus d'arbitrage des griefs pour les employés congédiés a commencé en janvier 1994 et a duré cinq mois. Par suite des audiences, 44 employés ont été réintégrés et ont reçu une indemnité de départ, ou ont simplement reçu une indemnité de départ; seulement trois congédiements ont été maintenus et deux cas ont été ajournés indéfiniment.

20 Le 24 mars 1994, la Cour d'appel fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la décision du Conseil canadien des relations du travail présentée par l'appelante: (1994), 167 N.R. 234, [1994] N.W.T.R. 179. Celle-ci a formé le présent pourvoi contre cet arrêt.

II. Décisions des juridictions inférieures

Conseil canadien des relations du travail (1993), 93 di 21

21 Après huit jours d'audience, la formation du Conseil qui a entendu l'affaire a conclu à l'unanimité que l'employeur n'avait pas rempli son obligation prescrite par l'art. 50 du Code canadien du travail sous trois aspects. Premièrement, en refusant d'accepter toute clause d'arbitrage pour les questions relatives au congédiement des 45 employés et en s'opposant à leur retour au travail à quelque condition que ce soit, l'appelante a assujetti la négociation à une condition illégitime. Le Conseil a conclu que la position de l'appelante sur ce point avait «provoqué un blocage complet des négociations» (p. 27). Deuxièmement, l'appelante avait manqué à l'obligation de négocier de bonne foi en exigeant une clause relative à une période probatoire pour les employés qui reprenaient le travail. Le Conseil a décidé que cette exigence était contraire à la politique d'intérêt public et contrevenait aux principes établis en matière de relations du travail. Enfin, il a jugé illicite le refus de l'appelante de négocier avec le syndicat intimé en attendant l'issue de la demande d'accréditation de la GMEA et conclu que ce refus avait retardé la négociation collective. Le Conseil a choisi de n'intervenir que par rapport à la première violation. Les membres ont conclu (à la p. 28):

L'un des effets des violations par les parties de l'article 50 a été d'empêcher qu'une convention collective soit conclue alors qu'elle aurait pu l'être et qu'elle l'aurait été à notre avis, n'eût été de ces violations. En l'espèce, cet effet nuit à la réalisation des objectifs du Code.

22 Le Conseil a décidé que la façon de procéder habituelle en cas de congédiement d'employés pour leur conduite répréhensible durant une grève était de prévoir dans la nouvelle convention collective une procédure en vue de trancher les allégations de congédiement illégitime. Le Conseil a conclu que, en refusant même de négocier sur ce point important, l'appelante avait imposé «une condition préalable qui n'était pas propice à la reprise des négociations» (p. 24). Elle avait ainsi manqué à son obligation de négocier de bonne foi.

23 Le Conseil a fait observer que l'inquiétude de l'appelante au sujet de la sécurité des autres employés, si les employés congédiés étaient réintégrés, procédait «d'une conviction profonde». Néanmoins, le Conseil a décidé qu'il ne convenait pas, dans le contexte de la négociation collective, que l'appelante soit à la fois accusateur et juge en ce qui concerne les litiges découlant des congédiements. Il s'imposait plutôt de prévoir un mécanisme approprié de règlement des griefs.

24 Le Conseil a signalé que le syndicat avait également manqué à son devoir de négocier de bonne foi, mais il a conclu qu'il n'était pas nécessaire d'étudier ce point car l'appelante n'avait pas porté plainte contre le syndicat. Quant à la question de la réparation et des pouvoirs que le par. 99(2) du Code lui confère, le Conseil a reconnu qu'il devait tenter de limiter son intervention dans les négociations des parties. Toutefois, en l'espèce, le Conseil a décidé qu'il serait «irréaliste» de rendre l'habituelle ordonnance de ne pas faire, ou ordonnance d'interdiction, ou d'enjoindre aux parties de négocier «et même que cela entraînerait un cruel gaspillage de temps» (p. 28). Il s'est exprimé dans ces termes (à la p. 29):

Étant donné que les parties ont épuisé toutes les voies d'assistance qui s'offraient à elles (conciliation, médiation, intervention du Ministre et commission d'enquête sur les relations du travail), et compte tenu des torts subis par la collectivité du fait de leur intransigeance, nous sommes d'avis que ce serait une erreur de laisser la situation se prolonger davantage.

25 En temps normal, le Conseil aurait ordonné à l'entreprise de soumettre à la ratification du syndicat une offre semblable à sa «dernière offre», amputée de ses exigences inadéquates ou illégales. Dans le cas présent, aucune dernière offre complète ne pouvait être déterminée clairement. Le principal élément de la réparation ordonnée par le Conseil obligeait l'appelante à déposer à titre d'offre officielle de convention collective auprès du syndicat l'entente de principe qui constituait sa dernière offre faite au syndicat, à l'exception de quatre points de cette entente. Le syndicat avait d'abord rejeté l'entente de principe du 18 avril 1992, mais l'avait acceptée depuis. Le syndicat devait avoir la possibilité de ratifier cette offre. À défaut de ratification, il était ordonné aux parties de se rencontrer et de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective.

26 Les quatre points exclus de la convention concernaient le transport, les jours fériés, un aspect des salaires et les inspections de sécurité. Ils devaient faire l'objet de négociations entre les parties durant 30 jours. En l'absence de règlement de ces points, ils devaient être renvoyés aux médiateurs spéciaux pour qu'il y ait médiation exécutoire. Deux autres points ont été insérés dans l'offre officielle: une clause fixant à trois ans la durée de la convention et comprenant une disposition destinée à faciliter la conclusion de la prochaine convention, et un protocole de retour au travail, comportant une procédure d'arbitrage accéléré des griefs des employés congédiés.

Cour d'appel fédérale (1994), 167 N.R. 234

27 La Cour d'appel fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la décision du Conseil canadien des relations du travail présentée par l'appelante. Au nom de la Cour, le juge Hugessen a examiné comment le Conseil en était arrivé à la réparation ordonnée. Il a fait observer que le Conseil avait tenu compte du fait que les négociations avaient été longues et amères, et examiné attentivement le rapport et les recommandations de la commission d'enquête sur les relations du travail. Le juge Hugessen a également fait remarquer que les membres constituant cette formation du Conseil «étaient bien au courant de l'évolution des négociations entre les parties» (p. 237), ayant été appelés à rendre quatre autres décisions concernant le conflit. Il a signalé en outre que le Conseil n'avait pas entrepris à la légère sa tâche de concevoir une réparation convenable, ayant plutôt fait tout particulièrement attention aux pouvoirs qui lui sont conférés par l'art. 99 à l'égard des violations du Code. Le juge Hugessen a ensuite étudié en détail l'ordonnance définitive du Conseil.

28 Quant à la conclusion du Conseil selon laquelle l'appelante avait manqué à son obligation de négocier de bonne foi et de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective, le juge Hugessen a statué qu'elle n'était pas manifestement déraisonnable au point de constituer un exercice abusif de sa compétence. À son avis, pour décider qu'une partie a négocié de mauvaise foi, «il faut nécessairement tirer des conclusions au sujet de la conduite de la partie en question et dire que certains mots et gestes ont un sens et un objet différents de ce qu'ils ont en apparence» (p. 237). Il a ajouté qu'aucune partie n'admettra avoir négocié de mauvaise foi. En conséquence, il convient de laisser au Conseil, qui a entendu la preuve, le soin de déchiffrer les intentions et l'état d'esprit véritables des parties. Il a donc refusé de modifier les conclusions de fait tirées par le Conseil sur cette question.

29 En ce qui a trait à la réparation accordée par le Conseil, le juge Hugessen était convaincu qu'il y avait un lien rationnel entre la conséquence de la violation, soit l'omission de conclure une entente, et la réparation prévue par l'ordonnance. Il a déféré à l'expérience et à la compétence du Conseil dans ce domaine et conclu que l'ordonnance rendue par celui-ci relevait de son pouvoir discrétionnaire. Il a tenu compte de la portée considérable de l'ordonnance du Conseil et fait observer (à la p. 237): Le Conseil était certainement bien conscient du fait que son intervention se situait à la limite extrême de ses pouvoirs et ce n'est qu'en raison de l'histoire unique, voire tragique des relations entre les parties qu'il était prêt à imposer des restrictions aussi importantes en ce qui a trait à leur capacité de négocier librement.

30 Il a fait remarquer qu'en définitive l'ordonnance du Conseil obligeait l'appelante à déposer une convention fondée sur les recommandations de la commission d'enquête sur les relations du travail. La principale raison pour laquelle l'appelante avait rejeté ces recommandations était la présence d'une clause d'arbitrage que pouvaient invoquer les employés congédiés. C'est le motif même pour lequel il a été jugé que l'appelante n'avait pas négocié de bonne foi. Par conséquent, une convention que les deux parties considéraient comme acceptable en substance, mais qui renfermait une condition qui supprimait l'obstacle à la négociation, était une réparation qui avait un lien clair avec la violation et ses conséquences.

III. Les dispositions législatives pertinentes

Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2

[Préambule]

Attendu:

qu'il est depuis longtemps dans la tradition canadienne que la législation et la politique du travail soient conçues de façon à favoriser le bien-être de tous par l'encouragement de la pratique des libres négociations collectives et du règlement positif des différends;

que les travailleurs, syndicats et employeurs du Canada reconnaissent et soutiennent que la liberté syndicale et la pratique des libres négociations collectives sont les fondements de relations du travail fructueuses permettant d'établir de bonnes conditions de travail et de saines relations entre travailleurs et employeurs;

. . .

que le Parlement du Canada désire continuer et accentuer son appui aux efforts conjugués des travailleurs et du patronat pour établir de bonnes relations et des méthodes de règlement positif des différends, et qu'il estime que l'établissement de bonnes relations du travail sert l'intérêt véritable du Canada en assurant à tous une juste part des fruits du progrès . . .

22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.

(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l'action -- décision, ordonnance ou procédure -- du Conseil, dans la mesure où elle est censée s'exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l'excès de pouvoir ou de l'incompétence à une étape quelconque de la procédure:

a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;

b) faire l'objet d'un recours judiciaire, notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.

50. Une fois l'avis de négociation collective donné aux termes de la présente partie, les règles suivantes s'appliquent:

a) sans retard et, en tout état de cause, dans les vingt jours qui suivent ou dans le délai éventuellement convenu par les parties, l'agent négociateur et l'employeur doivent:

(i) se rencontrer et entamer des négociations collectives de bonne foi ou charger leurs représentants autorisés de le faire en leur nom;

(ii) faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective;

97. (1) Sous réserve des paragraphes (2) à (5), toute personne ou organisation peut adresser au Conseil, par écrit, une plainte reprochant:

a) soit à un employeur, à quiconque agit pour le compte de celui-ci, à un syndicat, à quiconque agit pour le compte de celui-ci ou à un employé d'avoir manqué ou contrevenu aux [. . .] articles [. . .] 50 . . .

98. (1) Sous réserve du paragraphe (3), le Conseil peut, sur réception d'une plainte présentée au titre de l'article 97, aider les parties à régler le point en litige; s'il décide de ne pas le faire ou si les parties ne sont pas parvenues à régler l'affaire dans le délai qu'il juge raisonnable dans les circonstances, il l'instruit lui-même.

99. (1) S'il décide qu'il y a eu violation des paragraphes 24(4) ou 34(6) ou des articles 37, 50, 69, 94, 95 ou 96, le Conseil peut, par ordonnance, enjoindre à la partie visée par la plainte de cesser de contrevenir à ces dispositions ou de s'y conformer . . .

(2) Afin d'assurer la réalisation des objectifs de la présente partie, le Conseil peut rendre, en plus ou au lieu de toute ordonnance visée au paragraphe (1), une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs.

IV. Analyse

31 Le présent pourvoi soulève deux questions principales:

1 La conclusion du Conseil intimé selon laquelle l'appelante n'a pas négocié de bonne foi était-elle manifestement déraisonnable?

2 Le Conseil intimé a-t-il excédé sa compétence en rendant son ordonnance réparatrice?

A. La compétence du Conseil canadien des relations du travail

(1)La norme de contrôle quant à la conclusion qu'une partie n'a pas négocié de bonne foi

32 Quelle doit être la norme de contrôle applicable à la conclusion du Conseil canadien des relations du travail selon laquelle l'appelante n'a pas négocié de bonne foi? Plusieurs motifs peuvent nous autoriser à conclure qu'il n'est pas nécessaire que la décision du Conseil sur ce point soit correcte. Elle doit être confirmée, à moins d'être jugée manifestement déraisonnable. La norme doit à juste titre être celle du plus haut degré de retenue. Voir Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941. La première et principale indication qu'il s'agit là du degré de retenue exigé se trouve dans le Code canadien du travail. L'alinéa 50a) du Code dispose que les parties ont l'obligation de négocier de bonne foi et de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective. Le paragraphe 97(1) du Code porte que chacune des parties peut adresser au Conseil une plainte reprochant à l'autre d'avoir manqué à l'obligation de négocier de bonne foi. Le paragraphe 98(1) dit que le Conseil peut aider les parties à régler l'affaire ou l'instruire lui-même. Enfin, le par. 22(1) du Code dispose que la décision du Conseil est définitive et n'est pas susceptible de contestation ou de révision par voie judiciaire, sous réserve des exceptions prévues aux al. 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale, lesquelles ne sont pas applicables en l'espèce.

33 De toute évidence, donc, la question de savoir si les parties ont négocié de bonne foi ressortit incontestablement au Conseil. Cette compétence lui a été attribuée par sa loi habilitante. Ce motif suffirait en soi pour que l'on puisse conclure que la décision du Conseil ne doit pas être modifiée par une cour de justice, sauf si elle est manifestement déraisonnable.

34 Pourtant, d'autres facteurs tendent à montrer que c'est le degré de retenue qui convient. La compétence et l'expérience des membres du Conseil dans le domaine difficile et délicat des relations du travail sont la preuve que le Conseil est le mieux placé pour trancher la question en litige. De plus, la question de savoir si les parties ont négocié de bonne foi est avant tout une question de fait qu'il est tout à fait compétent pour trancher. Voir, par exemple, les motifs du juge Dickson (plus tard Juge en chef), dissident, mais non sur ce point, dans Syndicat canadien de la Fonction publique c. Conseil des relations du travail (Nouvelle-Écosse), [1983] 2 R.C.S. 311 (l'arrêt «Commission scolaire de Digby»), à la p. 342.

35 En outre, l'importance qu'il y a lieu d'attacher à la compétence du Conseil a été reconnue par le législateur dans le libellé catégorique de la clause privative de l'art. 22. Depuis l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, il a été reconnu que l'existence d'une clause privative indique clairement aux cours de justice que les décisions rendues par un conseil des relations du travail, lorsqu'elles relèvent de sa compétence, sont protégées contre un examen judiciaire strict. La prise en compte de ces facteurs amène inexorablement tout tribunal à conclure que la décision du Conseil sur ce point ne saurait être l'objet d'un contrôle judiciaire, sauf si elle est manifestement déraisonnable.

36 En résumé, nombre de facteurs nous autorisent à conclure qu'il ne faut pas modifier la décision du Conseil sur ce point, sauf si elle est manifestement déraisonnable. Ces facteurs sont notamment: a) la présence d'une clause privative claire et formelle; b) les dispositions du Code canadien du travail qui montrent que la décision relève clairement de la compétence du Conseil; c) la décision quant à l'absence de bonne foi est essentiellement une conclusion de fait qu'il appartient au Conseil de tirer; d) le Conseil a la compétence et l'expérience requises pour statuer sur ce type précis de question; e) les cours de justice ont fait preuve tout à fait à bon droit de beaucoup de retenue à l'égard des décisions des conseils de relations du travail.

(2)La conclusion du Conseil selon laquelle l'appelante n'a pas négocié de bonne foi est-elle manifestement déraisonnable?

37 Le Conseil a décidé que l'appelante avait manqué à son obligation de négocier de bonne foi sous trois aspects. Premièrement, elle a refusé de négocier avec le syndicat intimé, agent négociateur exclusif des employés, tant qu'il n'aurait pas été statué sur la demande d'accréditation de l'association d'employés concurrente, la GMEA. Selon un principe fondamental de tout code du travail, l'employeur est obligé de reconnaître le syndicat accrédité et de négocier uniquement avec cette association. Le Conseil a refusé deux fois l'accréditation à la GMEA et il a, en fin de compte, décidé qu'elle était dominée par l'employeur au sens de l'art. 25 du Code. Il était donc facile d'en inférer que l'appelante cherchait à éviter l'agent négociateur que les employés avaient choisi pour défendre leurs intérêts. L'appelante devait évidemment présumer que si la GMEA était accréditée, il lui serait plus facile d'obtenir des concessions importantes dans la négociation d'une nouvelle convention. Cette manière d'agir allait clairement à l'encontre de l'obligation de négocier de bonne foi.

38 Deuxièmement, le Conseil a conclu que l'appelante avait manqué à son obligation en exigeant une clause relative à une période probatoire pour tous les employés qui reprenaient le travail. Les employés avaient déclenché une grève légale, comme ils en avaient parfaitement le droit. En essayant de punir ceux qui avaient participé à une activité syndicale légale, l'appelante minait l'application et les principes fondamentaux de la loi sur les relations du travail. Le paragraphe 94(3) du Code canadien du travail dit expressément:

94. . . .

(3) Il est interdit à tout employeur et à quiconque agit pour son compte:

a) de refuser d'employer ou de continuer à employer une personne, ou encore de la suspendre, muter ou mettre à pied, ou de faire à son égard des distinctions injustes en matière d'emploi, de salaire ou d'autres conditions d'emploi, de l'intimider, de la menacer ou de prendre d'autres mesures disciplinaires à son encontre pour l'un ou l'autre des motifs suivants:

. . .

(vi) elle a participé à une grève qui n'est pas interdite par la présente partie ou exercé un droit quelconque prévu par cette dernière; [Je souligne.]

39 Cette position de l'appelante constituait aussi un manquement à l'obligation de négocier de bonne foi. Toutefois, le Conseil a choisi de ne pas intervenir sur ces deux questions parce que la négociation a continué après le rejet de la demande d'accréditation de la GMEA et que l'appelante a fini par retirer sa proposition de protocole de retour au travail visant tous les employés rappelés au travail.

40 Le troisième manquement constaté par le Conseil était le plus grave. Le Conseil a conclu que l'appelante avait omis de négocier de bonne foi en refusant toute disposition prévoyant l'arbitrage ou quelque autre mécanisme de règlement des litiges découlant du congédiement des 49 employés. Le Conseil a estimé que ce refus catégorique de discuter de la question avait provoqué un blocage complet des négociations. Tant la commission d'enquête sur les relations du travail que le Conseil ont fait remarquer que l'appelante devait savoir qu'aucun syndicat n'accepterait une convention collective sans clause d'arbitrage des griefs concernant cette question. Quoique le Conseil ait fondé sa conclusion sur ce dernier manquement, je suis d'avis qu'il aurait bien pu tenir compte de l'effet cumulatif de tous les manquements.

41 Tous les codes des relations du travail fédéral et provinciaux contiennent une disposition semblable à l'art. 50 du Code canadien du travail qui oblige les parties à se rencontrer et à négocier de bonne foi. Pour que la négociation collective soit un processus équitable et efficace, il est essentiel que l'employeur et le syndicat négocient dans le cadre des règles établies par le code du travail applicable. Dans le contexte du devoir de négocier de bonne foi, chaque partie doit s'engager à chercher honnêtement à trouver un compromis. Les deux parties doivent se présenter à la table des négociations avec de bonnes intentions.

42 L'alinéa 50a) du Code canadien du travail prévoit une double obligation. Non seulement les parties doivent négocier de bonne foi, mais encore elles doivent faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective. Les deux éléments sont d'égale importance et une partie déroge à cette disposition si elle ne remplit pas les deux obligations. Il peut fort bien y avoir des exceptions mais, en règle générale, l'obligation d'entamer des négociations de bonne foi doit être appréciée selon une norme subjective alors que celle de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention doit être évaluée selon une norme objective, le Conseil prenant en considération les normes et pratiques comparables dans le secteur d'activités. C'est la deuxième partie de l'obligation qui empêche une partie de se dérober en prétendant qu'elle tente sincèrement de conclure une entente alors qu'objectivement ses propositions sont tellement éloignées des normes acceptées dans le secteur d'activités qu'elles doivent être tenues pour déraisonnables.

43 Aux termes du sous-al. 50a)(ii), les parties doivent «faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective». Par conséquent, présenter une proposition ou adopter une position inflexible alors que l'on devrait savoir que l'autre partie ne pourra jamais l'accepter constitue nécessairement un manquement à cette obligation. Comme la notion d'«effort raisonnable» doit être appréciée objectivement, le Conseil doit déterminer, en fonction des normes du secteur d'activités, si d'autres employeurs ont refusé d'insérer une clause type d'arbitrage des griefs dans une convention collective. S'il est de notoriété publique que l'absence d'une telle clause serait inacceptable pour tout syndicat, alors il n'est pas possible d'affirmer qu'une partie comme l'appelante en l'espèce a négocié de bonne foi. À cet égard, il importe de signaler que les médiateurs spéciaux ont fait l'observation suivante dans le second rapport provisoire:

[TRADUCTION] . . . l'employeur doit se retenir de prendre des positions de négociation dont il doit certainement savoir qu'elles seraient inacceptables aux yeux de pratiquement toute association de travailleurs. C'est une chose de dire que les circonstances ont changé à tel point que l'entente de principe n'est plus acceptable. C'en est une autre de créer des écarts entre les positions de négociation qu'il sera impossible de combler.

B. Le refus par l'appelante de négocier la question des employés congédiés

44 Parfois, la conduite d'une partie peut être tellement flagrante qu'il est raisonnablement possible d'en inférer qu'elle n'est pas disposée à faire un effort réel pour conclure une convention. En pareil cas, bien qu'elle exprime la volonté de conclure une convention collective, ses actions peuvent laisser transparaître le souhait ou l'intention de ne pas en conclure. Le refus d'insérer dans la convention une disposition aussi fondamentale et normale qu'une clause exigeant un juste motif de congédiement ou le refus de négocier les pensions, ou, comme en l'espèce, le refus d'examiner une clause d'arbitrage des griefs autorise à conclure que, malgré les «convictions profondes» que la partie proclame, sa position inflexible sur une condition aussi communément acceptée montre à l'évidence qu'elle (l'employeur dans le cas présent) n'a pas vraiment l'intention de conclure une convention. Autrement dit, l'employeur manque à son obligation de «faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective».

45 Si une partie propose l'insertion d'une clause dans la convention collective ou, inversement, refuse même de discuter une condition fondamentale ou normale, qui est acceptable et incluse dans les autres conventions collectives dans ce secteur d'activités dans toutes les régions du pays, le conseil des relations du travail peut conclure à bon droit que la partie ne fait pas un «effort raisonnable pour conclure une convention collective». Si des parties raisonnables se sont entendues pour insérer une clause d'arbitrage des griefs dans leur convention, alors le refus de négocier cette clause ne saurait être raisonnable. Les motifs pour lesquels un employeur peut congédier un employé présentent une importance fondamentale pour toute association d'employés. Si un employeur refuse à un employé l'accès à une procédure d'arbitrage des griefs ou à une autre procédure équitable qui lui permette de contester la légitimité de son congédiement, il le prive de l'exercice d'un droit fondamental. En pareil cas, il serait raisonnable que le conseil en déduise qu'aucun syndicat raisonnable n'accepterait une convention collective sans clause d'arbitrage des griefs et que le refus par l'employeur de négocier la clause indique qu'il ne négocie pas de bonne foi.

46 Pour reprendre la conclusion du Conseil canadien des relations du travail dans Iberia, Lignes aériennes d'Espagne (1990), 80 di 165, à la p. 203, la position de négociation de l'appelante dans la présente espèce était «inflexible et intransigeante au point de mettre en péril l'existence même de la négociation collective». Dans l'affaire Iberia, Lignes aériennes, le Conseil ajoute, à la p. 203:

L'employeur n'a pas négocié de façon serrée (hard bargaining) en vue de protéger ses intérêts légitimes dans le cadre d'une relation de travail collective et négociée. L'employeur a négocié en surface. Au plan formel, il a adopté une attitude qui est à première vue irréprochable, dans la mesure où les gestes habituels y sont. À l'examen, cette attitude s'avère illégitime, injustifiable et contraire à ce qui est admissible en matière de négociation de bonne foi. [En caractères gras dans l'original.]

À mon avis, cette conclusion est correcte et applicable à l'affaire qui nous occupe.

47 Le caractère déraisonnable de la position de l'appelante dans la présente espèce peut être mesuré objectivement par rapport à d'autres affaires portant sur des faits semblables. Dans l'affaire Rogers Cable T.V. (British Columbia) Ltd. (1987), 69 di 17, le syndicat a prétendu que l'employeur avait pris des mesures disciplinaires illégales contre certains de ses membres employés par la société, en les suspendant pour des actes qu'ils auraient commis sur la ligne de piquetage durant une grève légale. Le Conseil a rejeté la plainte du syndicat, jugeant qu'une fois la grève ou le lock-out terminé et la relation employeur-employés pleinement rétablie, le Code n'interdit aucunement à l'employeur de recourir à ses pouvoirs disciplinaires rétablis en ce qui a trait aux actes survenus durant l'arrêt de travail. Toutefois, le Conseil n'a tiré cette conclusion qu'après avoir conclu que l'employeur ne s'appuyait sur aucun motif répréhensible découlant de la participation des employés aux activités légales du syndicat. Le Conseil s'est exprimé en ces termes, à la p. 38:

En utilisant le système de négociation collective libre pour conclure un protocole de retour au travail et en garantissant le droit des employés de porter plainte et de soumettre à l'arbitrage les peines qui leur seraient infligées, l'employeur a écarté tout signe d'antisyndicalisme. [Je souligne.]

48 On ne peut en dire autant de l'appelante en l'espèce. Une démarche plus appropriée aurait consisté pour elle à consentir à l'insertion dans la nouvelle convention collective d'une clause d'arbitrage des griefs pour les employés congédiés. Il importe certes de noter qu'après la décision du Conseil, le processus d'arbitrage des griefs finalement conclu a permis à 44 des 49 employés d'être réintégrés ou de toucher une indemnité de départ, ou les deux.

49 En résumé, quant à la conclusion du Conseil selon laquelle l'appelante n'a pas négocié de bonne foi, je suis d'avis que le Code canadien du travail attribuait au Conseil le pouvoir de statuer précisément sur cette question et que les cours de justice ne doivent pas annuler sa décision, sauf si elle est manifestement déraisonnable. Il était tout à fait fondé à dire que l'appelante avait manqué à son obligation de négocier de bonne foi en imposant une condition déraisonnable comme préalable à la négociation collective. De toute évidence, la décision n'était donc pas manifestement déraisonnable et la Cour d'appel fédérale, qui l'a reconnu, a déféré à juste titre à la décision du Conseil. Il y a maintenant lieu d'examiner la question plus complexe de la compétence du Conseil pour ordonner la réparation.

C. La compétence du Conseil pour ordonner des réparations

50 L'appelante a soutenu que la question de la réparation que le Conseil pouvait accorder dans la présente espèce relève des limites de la compétence qui lui est attribuée et que, par conséquent, notre Cour devait apprécier l'ordonnance selon la norme de la décision correcte. Je ne saurais souscrire à ce point de vue. Une abondante jurisprudence met les cours de justice en garde contre la tendance à trop facilement qualifier une disposition législative attributive de compétence. Les propos du juge Dickson dans l'arrêt Société des alcools du Nouveau-Brunswick, précité, à la p. 233, nous fournissent l'exemple le plus patent de la reconnaissance de ce principe:

Il est souvent très difficile de déterminer ce qui constitue une question de compétence. À mon avis, les tribunaux devraient éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l'assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu'il existe un doute à cet égard.

51 Récemment, dans l'arrêt Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, le juge Iacobucci a apporté son soutien à ce point de vue en remarquant, à la p. 181:

. . . dans le cas d'un tribunal aussi spécialisé que le Conseil canadien des relations du travail, dont le bon fonctionnement requiert un règlement rapide et final des différends, les cours de justice devraient hésiter à qualifier une disposition d'attributive de compétence, à moins que cette qualification ne s'impose clairement . . .

52 Dans l'arrêt Eastern Provincial Airways Ltd. c. Conseil canadien des relations du travail (1984), 65 N.R. 81, la Cour d'appel fédérale, appelée à décider si le Conseil avait excédé les pouvoirs que lui attribue le Code en matière de réparation, s'est référée aux arrêts de notre Cour Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710, et Conseil canadien des relations du travail c. Association des débardeurs d'Halifax, [1983] 1 R.C.S. 245, dans lesquels il a été décidé que les cours de justice doivent normalement respecter la manière dont le Conseil a choisi d'exercer les larges pouvoirs que lui confère l'art. 189 (maintenant le par. 99(2)). Le juge Pratte ajoute à la p. 84: «. . . en d'autres mots, selon l'interprétation que je donne à ces deux arrêts, ce n'est que dans les cas les plus patents que la Cour devrait annuler une décision du Conseil au motif que celle-ci n'est pas autorisée en vertu de l'article 189». Dans l'arrêt Syndicat des camionneurs, le juge en chef Laskin fait observer, à la p. 724:

. . . un simple doute quant à l'exactitude d'une interprétation donnée par un conseil des relations du travail au sujet des pouvoirs que la loi lui attribue ne constitue pas un motif suffisant pour conclure à une erreur de compétence, spécialement si ce conseil exerce les pouvoirs qui lui sont conférés, en termes généraux, de résoudre des prétentions contradictoires.

53 Ce point de vue repose sur le concept selon lequel les tribunaux administratifs ont été créés pour remplacer les cours de justice à l'égard d'affaires qui exigent des compétences et une expérience particulières. Il a été reconnu qu'un conseil des relations du travail est un tribunal spécialisé qui applique la législation qui réglemente l'ensemble du domaine complexe des relations du travail. Les cours de justice doivent normalement faire preuve de retenue étant donné les connaissances spécialisées et l'expérience acquises par le conseil dans le développement du régime de la négociation collective établi par les codes du travail. Si elles tiennent trop facilement les dispositions qui confèrent des pouvoirs au conseil pour des dispositions limitatives de compétence, elles risquent d'usurper le rôle que le législateur a, après mûre réflexion, confié au tribunal du travail.

54 Dans l'arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, notre Cour a conçu une démarche fonctionnelle et pragmatique pour déterminer si le législateur a voulu que la portée des ordonnances réparatrices prévues au par. 99(2) du Code canadien du travail ressortisse au Conseil ou si cette disposition visait à circonscrire la compétence du Conseil. Pour résoudre cette question, le juge Beetz a énoncé, au nom de la Cour, les facteurs dont il faut tenir compte: a) le libellé des dispositions législatives qui confèrent la compétence au tribunal administratif; b) l'objet de la loi qui crée le tribunal; c) la raison d'être de ce tribunal; d) le domaine d'expertise de ses membres; e) la nature du problème soumis au tribunal. L'examen de ces facteurs démontre clairement que les cours de justice doivent faire preuve de retenue à l'égard des réparations ordonnées par le Conseil.

55 Il ressort du texte de la loi que le législateur a clairement conféré au Conseil canadien des relations du travail de vastes attributions en matière de réparation. Le libellé du par. 99(2) n'apporte pas de limitations précises à la compétence du Conseil. En fait, le Conseil peut, afin d'assurer la réalisation des objectifs du Code, rendre toute ordonnance qu'il est «juste» de rendre obligeant une partie à prendre des mesures. À mon avis, le législateur a agi ainsi pour donner au Conseil toute latitude pour tenir compte des circonstances toujours différentes des litiges très variés dans le domaine délicat des relations du travail. Les objectifs du Code canadien du travail comprennent le règlement positif des différends pour le bien des parties et de la population. C'est pour réaliser ces objectifs que le législateur a établi des conseils du travail qui ont les compétences et l'expérience voulues. Le législateur entendait que ce soit le Conseil qui tranche le problème dont il a été saisi.

56 La prescription selon laquelle l'ordonnance du Conseil doit remédier ou parer aux effets de la violation du Code impose comme condition que la réparation accordée par le Conseil doit avoir un lien rationnel avec la violation et ses conséquences. Cette prescription est aussi conforme au critère établi dans l'arrêt Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269, qui exigeait un rapport entre la violation, ses conséquences et la réparation. L'article 99 dispose en outre que le Conseil peut remédier aux violations qui sont néfastes à la réalisation des objectifs du Code. Le Conseil est donc investi du pouvoir d'accorder des réparations qui soient conformes à la politique qui sous-tend le Code. Par conséquent, si le Conseil accorde une réparation qui n'a pas de lien rationnel avec la violation et ses conséquences, ou qui est incompatible avec les objectifs visés par la loi, il excède sa compétence. Sa décision est alors manifestement déraisonnable.

57 Les conseils des relations du travail ont beaucoup de compétences et d'expérience dans un domaine dynamique, complexe et délicat. Les cours de justice ne disposent généralement pas d'autant de compétences et d'expérience dans ce champ d'activités difficile et en perpétuelle mutation. Reconnaissant ce fait, les cours appelées à exercer un contrôle ont déféré aux conclusions des conseils qui sont d'ordinaire les mieux placés pour interpréter et appliquer leur loi habilitante. Les observations du juge McIntyre à cet égard, dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, aux pp. 416 et 417, sont pertinentes et méritent certainement d'être réitérées:

Notre expérience en matière de relations de travail montre que les tribunaux, en règle générale, ne sont pas les meilleurs arbitres des différends qui peuvent surgir à l'occasion. La législation du travail a reconnu ce fait, en créant d'autres procédures et d'autres tribunaux en vue d'obtenir un règlement plus prompt et efficace des problèmes qui surviennent dans le domaine du travail. Souvent, les problèmes en matière de travail ne se résument pas à des questions juridiques. Des questions politiques, sociales et économiques dominent fréquemment les conflits de travail. La création par voie législative de conciliateurs, de conseils d'arbitrage, de commissions des relations du travail et de tribunaux du travail a permis, dans une large mesure, de répondre à des besoins auxquels ne pouvait satisfaire le système judiciaire. La nature des conflits de travail, des griefs et des autres problèmes qui surgissent dans ce domaine, commande le recours à des procédures spéciales, en dehors du système judiciaire ordinaire, pour les résoudre. Les juges n'ont pas les connaissances spécialisées toujours utiles et parfois nécessaires pour résoudre les problèmes en matière de travail. Les tribunaux en général ne disposent pas dans ces affaires, si l'expérience passée peut nous guider, d'un fondement probatoire qui puisse permettre de résoudre complètement le différend. À mon avis, il n'est guère contesté que les tribunaux spécialisés en matière de relations de travail sont mieux équipés que les tribunaux judiciaires pour résoudre les problèmes en matière de travail, sauf s'il s'agit de questions purement juridiques.

58 À mon avis, la réparation est une question qui relève directement de la compétence spécialisée des conseils des relations du travail. Peut-être plus que toutes les autres fonctions, la recherche de la réparation convenable fait appel aux connaissances spécialisées et à la vaste expérience de ces conseils. Aucun autre organisme n'a les compétences et l'expérience requises en relations du travail pour trouver une solution juste et pratique qui permette aux parties de régler définitivement leur différend. Les ordonnances réparatrices représentent une partie importante des attributions du Conseil. Le paragraphe 99(2) du Code canadien du travail reconnaît l'importance de ce rôle et, par conséquent, laisse au Conseil une grande liberté d'action et un large pouvoir discrétionnaire pour concevoir la réparation «juste» qu'il estime la mieux à même de résoudre le problème et de régler le conflit. En édictant que le Conseil peut formuler des réparations justes, le législateur a indiqué clairement qu'il lui a confié des pouvoirs étendus en matière de réparation. De plus, une clause privative de large portée contenue dans le par. 22(1) dispose que, non seulement les décisions du Conseil, mais aussi ses ordonnances, sont définitives. Cette disposition nous permet d'affirmer que les cours de justice doivent déférer aux ordonnances réparatrices du Conseil qui relèvent de sa compétence. C'est donc dire que les cours de justice ne doivent pas modifier les réparations ordonnées par le Conseil, sauf si elles sont manifestement déraisonnables.

59 Le paragraphe 99(2) du Code confère au Conseil canadien des relations du travail le pouvoir d'imposer une réparation. La question de savoir si le Conseil peut imposer une réparation aux parties est donc une question de compétence. Si le Conseil décidait qu'il ne peut pas imposer une réparation pour parer à une violation reprochée à une partie, la partie lésée aurait le droit de faire valoir devant la cour exerçant le contrôle que le Conseil a incorrectement interprété sa loi habilitante. La cour serait alors en droit, pour statuer sur la question de compétence, de contrôler la décision du Conseil, selon la norme de la décision correcte afin de déterminer si, de fait, celui-ci avait le pouvoir dont il a estimé ne pas être investi. Toutefois, quand il a été établi que, d'après les dispositions de la loi habilitante, le Conseil est en fait compétent pour imposer certaines réparations, la question de la réparation que le Conseil choisit d'imposer dans une situation donnée relève de sa compétence. Puisque l'ordonnance du Conseil relève de sa compétence, elle doit être appréciée selon la norme du caractère manifestement déraisonnable.

60 Recourir à la norme de la «décision correcte» serait, quant à la réparation convenable, substituer l'opinion des cours de justice à celle du Conseil. Cela signifierait que les cours de justice n'accorderaient aucun crédit à l'expérience et aux compétences du Conseil. Le régime établi par le Code canadien du travail, y compris la clause privative, serait vide de sens. Il ne faut pas oublier que la norme du caractère manifestement déraisonnable ne donne pas au Conseil toute liberté pour imposer n'importe quelle réparation. Par exemple, si la cour de justice estimait que la réparation imposée par le Conseil n'a aucun rapport avec la violation constatée, ou qu'elle est purement punitive ou encore qu'elle est contraire aux objectifs du Code canadien du travail, elle pourrait à bon droit décider que l'ordonnance est manifestement déraisonnable. Toutefois, aucune de ces qualifications n'est applicable à l'ordonnance réparatrice rendue dans la présente espèce.

D. L'ordonnance réparatrice en l'espèce

61 À mon avis, la réparation imposée par le Conseil n'était pas manifestement déraisonnable, mais au contraire était très judicieuse et convenait parfaitement aux données du cas. La cour chargée du contrôle judiciaire de l'ordonnance doit tenir compte du contexte factuel complexe et de l'intervention antérieure du Conseil dans le différend. En l'occurrence, le contexte factuel présenté au Conseil rendait impérieux le besoin d'imposer une ordonnance réparatrice.

62 La gravité sans précédent de ce conflit de travail a été bien exprimée par le professeur Nightingale de l'université Queen's, qui a été chargé par l'appelante d'étudier le conflit et de la conseiller sur la réponse à donner aux recommandations des médiateurs. Il a décrit l'évolution du conflit dans ces termes:

[TRADUCTION] La complexité de ce conflit -- mentionnons l'échec de la conciliation et de la médiation, le rejet de l'entente de principe, le différend avec le syndicat quant au caractère représentatif de celui-ci, la campagne pour la révocation d'accréditation pendant la grève et la poursuite de l'exploitation de la mine par des travailleurs de remplacement -- est assez exceptionnelle. Si l'on ajoute à ces éléments le meurtre de neuf travailleurs, une enquête de la GRC en cours, l'intimidation et les menaces de mort contre les mineurs et leur famille, la violence, dont des tabassages, qui s'est déversée dans la collectivité et la déclaration de la mairesse de Yellowknife selon laquelle la loi martiale risquait d'être imposée, on est en présence d'une tragédie sans précédent dans les annales des relations du travail au Canada. L'échauffourée du Mardi noir de 1931 dans les houillères de Souris en Saskatchewan, la grève à l'Inco en 1969, la grève à la Placer Dome en 1990 et la grève plus récente à la Brunswick Mining and Smelting perdent toute leur importance auprès de ce conflit.

63 Pour rendre son ordonnance, le Conseil a été obligé de prendre en considération le fait que le conflit a été long, violent et amer. De plus, les faits de l'espèce sont si extraordinaires que le Conseil était autorisé, au besoin, à imposer une réparation qui se situait à la limite extrême de ses pouvoirs. La solution proposée par l'appelante, savoir que le Conseil aurait dû remédier à la violation en lui ordonnant simplement de cesser de prendre une position aussi intransigeante sur la question des employés congédiés et en obligeant les parties à reprendre les négociations, est absolument insuffisante. Vu les longues négociations agitées entre les parties, la traditionnelle ordonnance «de ne pas faire» aurait, selon le Conseil, été «irréaliste» et aurait «entraîn[é] un cruel gaspillage de temps» (p. 28). Il était évident que les parties ne réussiraient jamais à parvenir à une entente concernant la question des employés congédiés. En fait, la commission d'enquête sur les relations du travail a conclu, dans son rapport final, que chacun devait se montrer assez réaliste pour reconnaître que, sur certains points litigieux, [TRADUCTION] «il y a peu de chances que les parties en viennent jamais à une entente sans aide». En conséquence, après avoir pris en considération cette prédiction, la triste histoire des négociations et l'effet du conflit sur la collectivité, le Conseil a reconnu à juste titre qu'une réparation plus efficace était requise.

64 Le paragraphe 99(2) du Code canadien du travail attribue au Conseil la compétence pour rendre «une ordonnance qu'il est juste de rendre [. . .] et obligeant l'employeur [. . .] à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation [des] objectifs» du Code. (Je souligne.) L'obligation des parties de négocier de bonne foi et de faire tout effort raisonnable pour conclure une convention constitue une importante condition préalable de la réalisation des objectifs généraux du Code. Le Conseil a estimé que l'appelante avait manqué à cette obligation. Par conséquent, le Conseil était habilité à remédier aux effets de cette violation. Il importe de signaler que les mots «prendre des mesures» confèrent au Conseil des pouvoirs très étendus, l'autorisant à imposer à la partie en défaut des obligations positives et des obligations négatives.

65 La vaste portée de la disposition relative à la réparation indique clairement que le législateur a voulu que le Conseil ait la latitude nécessaire pour formuler les réparations les mieux adaptées à l'éventail des problèmes et des situations auxquels il doit faire face. Il convient de noter que cette disposition a été modifiée en 1978. Auparavant, le Conseil n'était habilité à imposer que les réparations énumérées. L'article 189 (maintenant le par. 99(2)) a été ajouté en 1978. Cette disposition autorise le Conseil à rendre ses ordonnances en se fondant sur les principes de l'équité. Le Conseil dispose maintenant de la latitude et de l'autorité nécessaires pour créer les réparations innovatrices qui s'imposent pour parer aux violations du Code et pour réaliser ses objectifs. Il est clair qu'en accordant au Conseil un pouvoir discrétionnaire aussi large, le législateur a voulu que les cours de justice défèrent à l'expérience et aux compétences de celui-ci lorsqu'il rend des ordonnances réparatrices, pourvu qu'elles ne soient pas manifestement déraisonnables.

(1) Les objections de l'appelante à l'ordonnance du Conseil

66 La principale objection de l'appelante à l'ordonnance réparatrice du Conseil est fondée sur la prémisse que celui-ci a imposé une convention collective aux parties et qu'en agissant ainsi il a excédé sa compétence en ce qui concerne la réparation. Je ne peux accepter cet argument. Le Conseil n'a pas imposé de convention collective. Il a plutôt fait tout son possible pour établir quelle était la dernière offre de l'appelante au syndicat. L'entente de principe offerte par l'appelante et qu'elle jugeait donc acceptable en avril 1992 était la dernière proposition faite par l'appelante que le Conseil a pu établir. Bien que le syndicat ait initialement rejeté cette entente à une majorité écrasante, les syndiqués ont par la suite réexaminé l'offre et étaient disposés à l'accepter. Par conséquent, le Conseil a rendu son ordonnance en utilisant cette entente de principe, rédigée par l'appelante, et en y incorporant les conditions que l'appelante était manifestement disposée à accepter. Il a ordonné à l'appelante d'offrir cette convention au syndicat, celui-ci pouvant ratifier ou non ce texte. Le Conseil a reconnu que l'appelante avait changé sa position au sujet de certains points de l'entente de principe. Quant à ces points, le Conseil a ordonné aux parties de négocier pendant 30 jours, après quoi, s'ils n'étaient pas réglés, ils feraient l'objet de l'arbitrage exécutoire.

67 On ne peut pas dire qu'en obligeant l'employeur à offrir l'entente de principe, sous réserve des points à négocier, le Conseil a imposé une convention collective. Un conseil agit d'ordinaire dans les limites de son pouvoir en matière de réparation lorsqu'il ordonne à une partie de présenter à nouveau sa dernière offre, amputée de ses exigences inadéquates ou illégales. On peut citer comme exemples de cette pratique judicieuse et courante les affaires Eastern Provincial Airways Ltd. (1983), 54 di 172; Brewster Transport Co. (1986), 66 di 1, et Iberia, Lignes aériennes, précité. En l'espèce, le Conseil a rempli l'exigence habituelle en réinvoquant l'entente de principe. De la même façon, un conseil agit d'ordinaire dans les limites de sa compétence en matière de réparation quand il impose aux parties certaines conditions d'une convention collective. On ne peut pas combiner ces deux modes de réparation pour prétendre qu'ils constituent une ordonnance illégale. Rien ne laisse supposer que les deux modes de réparation sont mutuellement exclusifs. Normalement, l'un d'eux suffit. Toutefois, comme les autres voies pour régler le conflit avaient été épuisées, le Conseil a conclu que les deux volets de l'ordonnance étaient nécessaires pour régler le conflit de manière positive.

68 Il existe quatre cas dans lesquels une ordonnance réparatrice sera tenue pour manifestement déraisonnable: (1) lorsque la réparation est de nature punitive; (2) lorsque la réparation accordée porte atteinte à la Charte canadienne des droits et libertés; (3) lorsqu'il n'y a pas de lien rationnel entre la violation, ses conséquences et la réparation; et (4) lorsque la réparation va à l'encontre des objectifs du Code. L'appelante a soutenu que l'ordonnance du Conseil était défectueuse au regard des troisième et quatrième critères précités, savoir le critère du «lien rationnel» et celui de la «conformité avec les objectifs».

a) Lien rationnel

69 Dans l'arrêt Banque nationale, précité, il a été décidé qu'il devait y avoir un rapport entre la violation, ses conséquences et la réparation. Toutefois, la nécessité d'un lien rationnel ressort à l'évidence du libellé du par. 99(2), qui exige que la réparation imposée par le Conseil soit conçue pour parer aux effets de la violation qu'il a constatée. Autrement dit, le Conseil doit viser à réparer une violation déterminée du Code mais, pour le faire, il doit s'assurer qu'il y a un rapport entre la pratique déloyale, ses conséquences sur le processus de négociation et la réparation imposée.

70 En l'espèce, il y avait un lien clair de cause à effet entre la violation, ses conséquences et la réparation imposée par le Conseil. Tout d'abord, celui-ci a conclu que la violation consistait dans la position intransigeante de l'appelante relativement à une procédure équitable pour les employés congédiés. La conséquence de cette violation a été un blocage des négociations si complet qu'il a empêché la conclusion de toute convention collective. L'impasse a prolongé le grave préjudice causé à la collectivité de Yellowknife. La nature, l'ampleur et l'effet du manquement à l'obligation de négocier de bonne foi peuvent dans certains cas justifier en soi l'imposition d'une ordonnance réparatrice. Pour être valide, cette ordonnance doit porter sur l'effet de la violation et être conforme aux objectifs du Code canadien du travail. Plus fréquemment peut-être, c'est la violation de l'obligation de négocier de bonne foi combinée à d'autres facteurs qui justifiera une ordonnance réparatrice.

71 Une autre conséquence encore de la position intransigeante de l'appelante a été l'insuccès des tentatives de la commission d'enquête sur les relations du travail pour régler le différend. La commission avait recommandé que les parties concluent une convention semblable à l'offre faite par l'appelante en avril 1992 (l'entente de principe) et suggéré que les parties continuent de négocier les quatre points en suspens à propos desquels l'appelante avait changé sa position, l'arbitrage exécutoire restant possible en cas d'échec des négociations. La commission a également recommandé que le sort des employés congédiés soit réglé comme à l'accoutumée par voie d'arbitrage. Le syndicat a souscrit aux propositions de la commission, mais l'appelante les a rejetées, principalement parce qu'elle refusait de considérer toute proposition qui permettrait le retour au travail des employés congédiés. N'eût été cette raison, l'appelante aurait, en principe, accepté les recommandations. En conséquence, le Conseil a ordonné à l'appelante de déposer une convention fondée sur l'entente de principe qu'elle avait elle-même proposée et sur le rapport final de la commission, en y insérant une clause d'arbitrage des griefs. De la sorte, les parties ont été replacées dans la situation dans laquelle elles auraient été s'il n'y avait eu la violation commise par l'appelante, savoir qu'une convention collective a été soumise à la ratification du syndicat. Par conséquent, il y a un lien clair entre le manquement de l'appelante à son obligation de négocier de bonne foi, les conséquences de cette violation et la réparation imposée par le Conseil.

b) Conformité avec les objectifs

72 L'appelante a soutenu en outre que l'ordonnance du Conseil était trop sévère et était contraire aux objectifs du Code. Plus précisément, elle a centré son argumentation sur l'importance de la liberté de la négociation collective et affirmé que le Conseil était tenu de lever l'obstacle au processus de négociation, mais qu'il aurait ensuite dû laisser les parties négocier jusqu'à ce qu'elles concluent une convention. L'appelante a soutenu que le Conseil avait excédé ses pouvoirs en mettant fin aux négociations péremptoirement au lieu de permettre aux parties de négocier elles-mêmes un règlement.

73 Les objectifs du Code canadien du travail sont énoncés dans son préambule à la partie I. Parmi ceux-ci on compte a) celui de favoriser le bien-être de tous; b) l'encouragement de la pratique des libres négociations collectives; c) le règlement positif des différends; d) la liberté syndicale et la pratique des libres négociations collectives comme fondements de relations du travail fructueuses; e) de bonnes conditions de travail et de saines relations entre travailleurs et employeurs; f) de bonnes relations du travail qui servent l'intérêt du Canada en assurant à tous une juste part des fruits du progrès.

74 En vertu du par. 99(2), le Conseil a le pouvoir de concevoir une réparation afin d'assurer la réalisation des objectifs du Code. De plus, les réparations qu'il impose sont censées parer aux effets des violations des parties qui sont néfastes à la réalisation de ces objectifs. Par conséquent, une partie intégrante du rôle du Conseil en matière de réparation consiste à faire tout son possible pour que les objectifs du Code soient réalisés. Cela ne peut pas signifier que, dans tous les cas, il faut toujours privilégier un objectif au point de nuire à la réalisation de tous les autres. Le Conseil est tenu d'équilibrer tous les objectifs du Code canadien du travail et, au moment de concevoir son ordonnance, de bien peser, dans le contexte du cas qui l'occupe, tous les facteurs importants énumérés dans le préambule.

75 L'appelante affirme que l'objectif de favoriser la pratique des libres négociations collectives l'emporte sur tous les autres objectifs de la loi et que l'ordonnance réparatrice du Conseil ne respecte pas le principe de la liberté de la négociation collective. Cette position n'est pas défendable. Elle ne tient pas compte de tous les autres facteurs qui ont fait dire à deux médiateurs très expérimentés que ce conflit était le pire qu'ils avaient connu. Les effets du conflit se sont fait sentir bien au-delà de l'entreprise et du syndicat en cause. Par conséquent, l'ordonnance devait prendre en considération l'intérêt public très réel que servirait le règlement juste mais prompt du conflit. L'ordonnance du Conseil a permis de réaliser les objectifs de favoriser le bien-être de tous et d'encourager la pratique du règlement positif des différends. Elle était le résultat d'une démarche équilibrée et réfléchie dans l'examen du cas qu'il était appelé à trancher.

(2) L'intérêt de la collectivité

76 Il est essentiel de comprendre les répercussions de cette grève sur la collectivité de Yellowknife. C'est un facteur que le Conseil devait nécessairement prendre en considération en décidant de la réparation. La commission d'enquête sur les relations du travail était préoccupée par les torts subis par la population de la ville. Dans son second rapport provisoire, la commission a prévenu les parties des effets de leur intransigeance sur la collectivité. Elle s'est exprimé ainsi:

[TRADUCTION] Nous le disons sans détours. En droit, le conflit entre les parties est essentiellement de nature privée. Mais dans les faits, les retombées publiques du conflit ont été énormes et, du moins selon notre expérience, sans précédent. Les deux côtés doivent à la collectivité de faire un geste sérieux et concret pour régler ce conflit qui peut sembler insoluble.

77 Le Conseil a pris note de cet avertissement ainsi que des observations faites par le professeur Nightingale dans son rapport, lequel a conclu que les effets de la grève et du conflit qui se poursuivait avaient gravement perturbé la vie de la collectivité. En conséquence, le Conseil s'est rendu compte qu'il était indispensable de concevoir une réparation qui non seulement ramènerait de bonnes relations du travail à la mine, mais encore rétablirait jusqu'à un certain point l'harmonie dans la collectivité.

78 L'agitation et l'inquiétude que le conflit avait causées au sein de la collectivité ont poussé la mairesse à écrire à la première ministre dans l'espoir qu'elle puisse arranger les choses. Cette tentative pour convaincre le Parlement de légiférer pour mettre fin à la grève témoigne de la frustration et du désespoir de la collectivité.

79 Les effets du conflit sur la collectivité ont de toute évidence été pris en considération par le Conseil quand il a rendu son ordonnance. Cela ressort clairement de ses motifs (à la p. 29):

Étant donné que les parties ont épuisé toutes les voies d'assistance qui s'offraient à elles (conciliation, médiation, intervention du Ministre et commission d'enquête sur les relations du travail), et compte tenu des torts subis par la collectivité du fait de leur intransigeance, nous sommes d'avis que ce serait une erreur de laisser la situation se prolonger davantage. [Je souligne.]

80 Si importantes que soient les libres négociations collectives, ce n'est pas le seul facteur dont le Conseil doit tenir compte pour formuler une ordonnance réparatrice. On ne peut pas dire que le Conseil a écarté le principe de la liberté de la négociation collective. Le conflit a traîné durant 18 mois pendant qu'un conciliateur, deux médiateurs expressément désignés et une commission tentaient d'aider les parties à conclure elles-mêmes une convention par la libre négociation collective. Tous ces efforts se sont avérés vains. La commission d'enquête sur les relations du travail a prié l'appelante à deux reprises d'exposer par écrit sa position sur les points non réglés, plutôt que de la forcer à accepter un autre point de vue. Et pourtant, l'appelante a refusé de fournir les renseignements demandés. Durant 18 longs mois, la méthode des libres négociations collectives a certainement eu toutes les chances de faire ses preuves. À la fin de cette période, cette méthode avait causé des torts si graves à la collectivité de Yellowknife qu'il incombait au Conseil de tenir compte des intérêts des autres. Et c'est ce qu'il a fait, imposant ce qui semble une ordonnance juste et équitable qui a réussi à régler le conflit. Cette situation exceptionnelle commandait la prise de mesures d'exception.

81 Dans l'arrêt Commission scolaire de Digby, précité, notre Cour a eu l'occasion d'étudier la question de savoir s'il convenait qu'un conseil des relations du travail précise le contenu d'une convention collective. Il faut se rappeler que ce pourvoi avait été interjeté devant notre Cour à la suite d'un exposé de cause formulé à l'intention de la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse et qu'il concernait l'interprétation de la disposition relative à la réparation de la Trade Union Act de la Nouvelle-Écosse.

82 On trouve dans les motifs une comparaison entre les larges pouvoirs en matière de réparation que la loi ontarienne confère à la commission ontarienne et les dispositions limitatives des art. 33 et 34 de la loi de la Nouvelle-Écosse. Il a été décidé que le large pouvoir accordé à la commission ontarienne autorisait la conclusion tirée dans l'affaire Re Tandy Electronics Ltd. and United Steelworkers of America (1980), 115 D.L.R. (3d) 197 (C. div. Ont.). De la même façon, il a été décidé que les pouvoirs beaucoup plus restreints du conseil de la Nouvelle-Écosse en matière de réparation ne l'autorisaient pas à exiger que l'employeur présente les propositions précises de la convention collective que le conseil avait spécifiées. Les pouvoirs que le par. 99(2) accorde au Conseil canadien des relations du travail sont beaucoup plus larges que ceux conférés par la loi de la Nouvelle-Écosse. Il s'ensuit que l'arrêt Commission scolaire de Digby ne peut pas être appliqué inconsidérément à la présente affaire. Toutefois, le raisonnement du juge Dickson, dissident, est applicable, à mon avis, à l'interprétation des dispositions de large portée de l'art. 99. Il a reconnu que le Conseil n'était pas compétent, sous le régime de la loi de Nouvelle-Écosse, pour imposer une convention collective aux parties. Il ne peut pas non plus obliger une partie à faire une offre simplement parce qu'il estime que cela constituerait un règlement équitable du différend. Le juge écrit à la p. 344:

Cela ne signifie pas cependant que le Conseil ne peut imposer des conditions qui se rapportent de façon précise au contenu des propositions. Dès que l'on suppose, comme j'ai dit qu'il faut le faire, que le contenu des propositions peut servir de fondement à la conclusion qu'il y a eu violation de l'obligation de négocier de bonne foi, il doit s'ensuivre que le redressement peut se rapporter au contenu des propositions afin de «se conformer» à l'al. 33a) [l'art. 50 dans le présent pourvoi].

83 Dans cet arrêt, l'ordonnance rendue par le conseil de la Nouvelle-Écosse était énoncée en termes positifs plutôt que négatifs; plus précisément, l'employeur devait s'engager à ne pas embaucher de conducteurs d'autobus contractuels et une clause relative à la sécurité syndicale devait être insérée dans la nouvelle convention. Le juge Dickson a conclu que cette réparation était l'offre minimale qui, selon le conseil de la Nouvelle-Écosse, constituerait de la négociation serrée par rapport à de la négociation de surface. Il a statué que le Conseil avait agi dans les limites de son pouvoir d'enjoindre à une partie de se conformer à l'al. 33a) de la Loi. À mon avis, le libellé du par. 99(2) du Code canadien du travail est certainement assez large pour englober toute mesure qui serait visée par les mots «se conformer».

84 Dans nombre d'affaires, le Conseil canadien des relations du travail, à bon droit selon moi, a ordonné à un employeur de présenter une proposition précise, y compris une offre de convention collective complète, dans des cas où le Conseil avait conclu qu'une telle réparation était nécessaire pour parer aux effets du manquement par l'employeur à l'obligation de négocier de bonne foi. La réparation imposée dans Eastern Provincial Airways, précité, était très semblable à celle imposée par le Conseil dans la présente affaire. Comme en l'espèce, le Conseil a conclu que l'employeur n'avait pas négocié de bonne foi et, en outre, s'était rendu coupable d'autres pratiques de travail déloyales. Le Conseil a rendu une ordonnance réparatrice de large portée qui obligeait l'employeur à renouveler une offre antérieure de convention collective et qui portait que tous les employés grévistes devaient être rappelés, par ordre d'ancienneté. De plus, toutes les promotions accordées durant la grève étaient déclarées nulles et les représailles contre les pilotes grévistes et non grévistes étaient interdites. On peut donc voir que, dans l'affaire Eastern Provincial Airways comme dans la présente instance, le Conseil a ordonné à l'employeur de soumettre sa dernière offre à la ratification du syndicat et ajouté des conditions précises qui se rapportaient directement à la violation.

85 La Cour d'appel fédérale a modifié l'ordonnance du Conseil en rétablissant les promotions parce qu'elles n'étaient pas illégales et que le Conseil n'avait donc pas le pouvoir de les annuler. Toutefois, la Cour d'appel a conclu tout à fait avec raison que l'on ne pouvait pas affirmer que l'ordonnance du Conseil imposait une convention collective aux parties. C'était simplement une mesure destinée à replacer les parties dans la situation où elles auraient été s'il n'y avait pas eu de négociation de mauvaise foi. Ce raisonnement est, à mon sens, bien fondé et également applicable à la présente espèce.

86 De même, dans Brewster Transport, précité, le Conseil a décidé une fois de plus que l'employeur avait négocié de mauvaise foi. Par suite de cette violation, l'ordonnance réparatrice obligeait notamment l'employeur à déposer à nouveau son offre de convention collective, amputée de ses conditions illégales. L'employeur a présenté une demande de réexamen de l'ordonnance pour le motif que le Conseil avait excédé sa compétence en lui imposant une convention collective. Le comité de révision a rejeté la demande ((1986), 66 di 133) parce que l'ordonnance était conforme aux réparations antérieures imposées par le Conseil, que la Cour d'appel fédérale avait confirmées. Le comité a estimé à juste titre que le Conseil n'avait pas imposé de convention collective, mais seulement rétabli celle déjà proposée par l'employeur. Comme en l'espèce, l'employeur a été obligé de déposer une convention tandis que le syndicat avait toujours le choix de ratifier ou non la nouvelle convention. Le comité a expliqué que, comme le syndicat n'avait pas violé le Code, il ne pouvait pas être forcé à accepter la convention. Le Conseil cherchait simplement à soumettre au syndicat une offre qui aurait été déposée si l'employeur n'avait pas manqué à l'obligation de négocier de bonne foi.

87 Le Conseil a fait observer (à la p. 65) qu'en déterminant la réparation convenable, il devait d'abord se demander: «Quels auraient été les effets probables de la négociation collective si les deux parties s'étaient conduites raisonnablement et avaient fait preuve de bonne foi?» En l'espèce, le Conseil a considéré cette question et décidé que si l'appelante n'avait pas pris une position aussi intransigeante à l'égard des employés congédiés, une convention, semblable à l'entente de principe, aurait été soumise à la ratification du syndicat. Le Conseil a formulé sa réparation en conséquence.

88 L'employeur dans l'affaire Brewster Transport a également soutenu que l'ordonnance du Conseil allait à l'encontre des principes des libres négociations collectives qui sous-tendent le Code. Le comité a répondu qu'une fois qu'une partie a violé les règles fondamentales, par exemple, l'obligation de négocier de bonne foi énoncée à l'art. 50, les parties ne peuvent plus s'attendre à ce que la même liberté de négociation sans entrave leur soit reconnue. Je souscris à ce raisonnement.

89 Finalement, pour montrer que le Conseil a déjà conçu à bon droit des réparations semblables à celle qui a été ordonnée en l'espèce, citons l'affaire Iberia, Lignes aériennes, précitée. Après avoir conclu que l'employeur avait négocié de mauvaise foi, le Conseil est intervenu en accordant une réparation. Il a pris cette mesure à cause de la nature des violations du Code et parce qu'il était convaincu que l'employeur n'avait pas l'intention de modifier sa position de négociation, sauf si un tiers intervenait. Il a conclu que si l'employeur n'avait pas pris la position de verser au personnel syndiqué des salaires inférieurs à ceux du personnel non syndiqué, les membres du syndicat auraient été en mesure, plus d'un an auparavant, de voter sur un projet complet de convention collective. En conséquence, le Conseil a ordonné entre autres que l'employeur soumette par écrit à la ratification du syndicat, dans un délai de deux semaines, un projet complet de convention collective, comprenant des conditions précises énoncées par le Conseil qui régleraient quatre des points les plus contestés.

90 Le type de réparation imposée par le Conseil dans les affaires Eastern Provincial Airways, Brewster Transport et Iberia, Lignes aériennes reçoit l'appui de George W. Adams (maintenant juge), dans l'article «Labour Law Remedies», dans K. P. Swan et K. E. Swinton, dir., Studies in Labour Law (1983), 55. Il y fait observer, à la p. 69, que si une convention collective ne peut pas être imposée comme réparation pour la négociation de mauvaise foi, des conditions précises d'une convention ou la convention elle-même peuvent faire l'objet d'une ordonnance réparatrice. À son avis, celle-ci peut être [TRADUCTION] «imposée directement ou indirectement à la partie qui viole la loi». En fin de compte, le principe en matière de réparation est que le plaignant qui a gain de cause doit être replacé dans la situation où il aurait été si la violation ne s'était pas produite.

91 Dans mes motifs de l'affaire Tandy, précitée, à la p. 214, je fais cette remarque:

[TRADUCTION] Il est certain que la Commission ne peut pas imposer aux parties une convention collective et qu'elle ne doit pas normalement imposer aux parties une condition d'une convention collective. [Je souligne.]

92 C'est un truisme de dire que les faits de l'espèce ne pourraient jamais se produire «normalement». Au contraire, la longueur du conflit, la violence qui l'a marqué et ses répercussions sur la collectivité constituent des circonstances extraordinaires. Je suis toujours d'avis que le Conseil ne doit pas intervenir à la légère dans le processus de la libre négociation collective. Il ne doit pas non plus imposer couramment aux parties une convention collective ou les conditions essentielles d'une convention collective. Toutefois, ce serait une erreur de dire qu'il ne se présentera jamais de cas qui exige la recherche d'une réparation comportant des mesures plus exceptionnelles. Le présent pourvoi est l'un de ces cas. En fait, même dans l'affaire Tandy, en dépit de la mise en garde générale, il a été conclu que, bien que l'ordonnance de la Commission ait indirectement eu pour effet d'imposer aux parties une condition d'une convention collective, elle était appropriée, compte tenu des conclusions de la Commission.

93 L'appelante a soutenu en outre que l'art. 80 du Code canadien du travail qui confère au Conseil le pouvoir spécial d'imposer aux parties une première convention collective si elles n'ont pas réussi à en conclure une, serait superflu si le par. 99(2) lui accorde déjà ce pouvoir. Je ne peux pas accepter cet argument. Tout d'abord, la réparation prévue à l'art. 80 est laissée à l'appréciation du ministre. Elle peut être imposée même si aucune pratique déloyale de travail n'a été constatée. De plus, s'agissant d'une première convention collective, le Conseil peut préparer son propre texte, s'il croit que cette mesure sera dans l'intérêt des parties. Cette convention définitive est ensuite imposée aux deux parties sans que sa ratification par l'une ou l'autre soit nécessaire. C'est une ordonnance définitive qui lie les parties. Au lieu de rédiger la première convention elles-mêmes, les parties, sous le régime de l'art. 80, peuvent présenter des éléments de preuve au Conseil. Toutefois, le Conseil a toute latitude pour déterminer dans quelle mesure il en tiendra compte. Par contre, l'entente de principe était une convention rédigée par l'appelante elle-même, que le syndicat a eu la possibilité de ratifier. Elle a été ordonnée comme mesure visant à parer aux effets de la violation par l'appelante de l'obligation de négocier de bonne foi. Il est évident que l'art. 80 du Code s'applique à une situation tout à fait différente. Il s'ensuit qu'il n'est pas nécessaire d'interpréter restrictivement le par. 99(2) à cause des dispositions de l'art. 80.

94 Une autre objection de l'appelante à l'ordonnance du Conseil est que celui-ci a fixé à trois ans la durée de la nouvelle convention collective. Cela semble être un argument quelque peu spécieux et inacceptable de la part de l'appelante car elle avait antérieurement demandé précisément que le conseil fixe la durée de la convention. En fixant la durée à trois ans, le Conseil n'a fait qu'accéder à la demande de l'appelante. Le négociateur en chef pour l'entreprise avait écrit une lettre à la commission d'enquête sur les relations du travail disant: [TRADUCTION] «[l']entreprise n'a pas caché qu'elle souhaitait une convention collective de longue durée, de cinq, voire sept ans, ou même ce qui serait mieux, qui durerait aussi longtemps que la mine». Il ajoute:

[TRADUCTION] Certes, les conditions de la convention collective doivent être négociées entre les parties, mais il convient que soit imposée une durée suffisante pour garantir qu'une grève (ou un lock-out) ne soit pas légalement possible pendant un bon nombre d'années.

95 Compte tenu de ce qui précède, l'argument de l'appelante selon lequel le Conseil n'avait pas le pouvoir de fixer la durée ne peut pas être accepté.

96 Le Conseil a renvoyé aux parties quatre autres points non réglés pour qu'elles en négocient le règlement dans un délai de 30 jours, après quoi les points feraient l'objet d'une médiation exécutoire. Ces quatre points concernaient le transport, les jours fériés, les salaires («l'ajustement sur le cours de l'or») et les inspections de sécurité. Bien que l'appelante se soit opposée à ce que le Conseil intervienne pour régler ces points en suspens, qui n'étaient pas visés par la conclusion du Conseil touchant la négociation de mauvaise foi, il importe de noter que l'appelante a de fait obtenu plus de concessions par suite de l'ordonnance du Conseil qu'elle en avait proposé dans l'entente de principe. Par surcroît, la commission d'enquête sur les relations du travail avait reçu des observations écrites des deux parties relativement à ce qu'elles seraient disposées à accepter quant aux quatre points non réglés. Les recommandations finales de la commission, qui sont reprises dans l'ordonnance du Conseil, tiennent compte des arguments des parties et, en dernière analyse, sont très favorables à l'appelante.

97 En fait, l'entreprise a publié un communiqué dans lequel elle reconnaît être heureuse d'avoir obtenu d'autres concessions. En particulier, les médiateurs spéciaux ont formulé des recommandations qui sont reprises dans l'ordonnance du Conseil et selon lesquelles la fin de semaine du Miner's Day serait supprimée et remplacée par un congé mobile d'une journée. Cela représentait une économie de 126 000 $ pour l'entreprise. Parmi les autres concessions avantageuses pour l'appelante, on compte: l'adoption partielle de l'échelle des salaires déjà en vigueur pour les travailleurs de remplacement, condition qu'avait demandée l'appelante; l'abandon de la pratique de la substitution d'une indemnité en argent au prix du billet d'avion pour les mineurs et leur famille jusqu'à la troisième année de la convention collective, ce qui signifiait une économie de trois quarts de million de dollars pour l'entreprise; enfin, la fixation d'un nombre de jours limité pour les tournées de sécurité mensuelles.

(3) Sommaire concernant l'ordonnance réparatrice

98 De toute évidence, il ne faut jamais oublier que les libres négociations collectives sont un principe fondamental du Code canadien du travail et des relations du travail. En règle générale, il faut laisser libre cours à ce processus. Néanmoins, il se produit des cas où l'on ne saurait permettre que ce principe soit prédominant. Si le conflit a été long et amer, les parties intransigeantes et leurs positions inflexibles, si l'on a constaté que l'une des parties n'a pas négocié de bonne foi et que ce manquement a empêché la conclusion d'une convention collective, si la grève cause des torts à la collectivité, alors le conseil peut légitimement user de son expérience et de ses compétences spécialisées pour concevoir une réparation. Cela vaut même si la réparation a pour effet de mettre fin aux libres négociations collectives. Ce résultat découle, en partie, de la mauvaise foi de l'une des parties qui entrave le processus de la négociation et, en partie, des autres principes et facteurs dont le Conseil doit tenir compte dans l'application de la disposition du Code canadien du travail.

99 En l'espèce, la grève a été longue et amère. Il a été décidé que la position inflexible de l'appelante, qui a refusé de considérer toute procédure équitable pour les employés congédiés, constituait une omission de négocier de bonne foi. Cette position de l'appelante a certainement bloqué toute négociation réelle entre les parties. La collectivité de Yellowknife souffrait manifestement. Vu ces circonstances, il convenait que le Conseil formule une réparation. Celle-ci n'imposait pas une convention collective à l'appelante. Le Conseil s'est plutôt inspiré, pour l'essentiel de sa réparation, de l'entente de principe rédigée et offerte par l'appelante. De toute évidence, cette convention était acceptable pour l'appelante en avril 1992. Il est vrai qu'elle avait changé d'avis en ce qui concerne quatre points. Les parties devaient négocier sur ces points pendant 30 jours et, en cas d'échec, une médiation exécutoire serait imposée à leur sujet. Vu l'intransigeance dont les parties avaient fait preuve, aucune autre solution n'était possible. En fait, l'appelante a indiqué dans son communiqué qu'elle se réjouissait du résultat de la médiation pour ce qui est de ces quatre points.

100 Vu les circonstances de la présente espèce, il était avantageux pour les parties et pour la collectivité que le Conseil se fonde sur son expérience et ses compétences pour formuler une réparation qui était éminemment juste et judicieuse.

101 Le Conseil n'a pas imposé aux parties l'entente de principe ou les conditions supplémentaires sans s'être d'abord assuré qu'elles avaient épuisé toutes les autres mesures susceptibles, d'un point de vue réaliste, de permettre de régler le conflit. Le Conseil avait essayé la conciliation, la médiation, l'intervention du ministre et la constitution d'une commission d'enquête sur les relations du travail. La commission avait remis en vain des rapports et des recommandations. Elle est allée jusqu'à demander à deux reprises à l'appelante d'exposer par écrit et en détail sa position sur toutes les questions non réglées. Ces demandes sont restées sans réponse. Par conséquent, compte tenu du manque de coopération et du défaut de négocier de bonne foi de l'appelante, ainsi que des torts subis par la collectivité du fait du conflit de travail, le Conseil a légitimement exercé son pouvoir discrétionnaire pour imposer une réparation qui dénouerait l'impasse.

102 L'ordonnance réparatrice avait un lien direct avec les effets de l'omission de négocier de bonne foi et, dans la mesure du possible, était conforme aux objectifs du Code canadien du travail. Le Conseil a examiné ces objectifs et conçu en conséquence une réparation qui intègre le règlement positif du différend et la pondération de l'intérêt public et des intérêts des parties. À mon avis, il n'y a rien à redire à l'ordonnance du Conseil, qui relevait de sa compétence. Par conséquent, en appliquant le degré voulu de retenue, j'estime que l'ordonnance n'était pas manifestement déraisonnable et ne peut donc pas être annulée. Pourtant, si cela était nécessaire, j'irais jusqu'à dire que si la norme que l'ordonnance devait respecter était celle de la décision correcte, alors elle satisferait également à cette norme. Vu les circonstances de l'espèce, l'ordonnance rendue était correcte.

V. Dispositif

103 Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs des juges Sopinka, McLachlin et Major rendus par

LE JUGE MAJOR (dissident) --

I. Introduction

104 Le présent pourvoi porte sur un conflit de travail acrimonieux à la mine Giant située à Yellowknife dans les Territoires du Nord-Ouest. De son étude du déroulement des longues négociations entre les parties, le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil») a conclu que les deux parties avaient fait preuve d'intransigeance obtuse et s'étaient rendues coupables à maintes occasions au cours des négociations de manquements à leur obligation de négocier de bonne foi.

105 Le Conseil a cependant choisi d'intervenir en ce qui a trait à un seul cas de négociation de mauvaise foi, estimant que l'employeur avait adopté une position déraisonnable à l'égard des employés congédiés pour avoir participé à une émeute sur la ligne de piquetage. L'employeur a maintenu cette position jusqu'à l'impasse et a fait du règlement de cette question une condition préalable à la négociation d'autres questions.

106 Le Conseil a imposé à l'employeur comme réparation d'offrir au syndicat une convention collective essentiellement semblable à celle qu'il avait proposée presque deux ans plus tôt, mais que les membres du syndicat avaient alors rejetée. Il a ordonné en outre que les quatre clauses financières les plus contestées soient soumises à la médiation exécutoire si les parties ne parvenaient pas à conclure un accord dans les 30 jours.

107 L'ordonnance du Conseil a eu pour effet d'imposer à l'employeur les conditions d'une nouvelle convention collective. C'était une forme d'arbitrage obligatoire qui dépassait les limites de la compétence en matière de réparation dont le Conseil est investi par le par. 99(2) du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2.

108 Le lien requis entre la violation, les conséquences néfastes à la réalisation des objectifs du Code et la réparation ne ressort pas de l'ordonnance imposée par le Conseil. De plus, celle-ci ne favorise pas l'objectif premier du Code qui est d'encourager le règlement positif des différends par les parties grâce à la pratique des libres négociations collectives.

109 Il est facile de comprendre le désir du Conseil de s'interposer dans un conflit marqué par la ranc{oe}ur, qui a divisé une collectivité et entraîné des pertes de vies humaines. Néanmoins, c'est aux organes exécutif et législatif qu'il appartenait de mettre un terme à ce conflit, le libellé du par. 99(2) du Code ne déléguant pas ce pouvoir au Conseil.

II. Les faits

110 En 1990, l'appelante, Royal Oak Mines Inc., a acquis la mine Giant dans les Territoires du Nord-Ouest. L'intimé, l'Association canadienne des travailleurs de fonderie et ouvriers assimilés, section locale no 4 (le «syndicat»), représentait les travailleurs de la mine et était leur agent négociateur accrédité depuis 1976.

111 L'appelante a accepté un risque considérable et un défi commercial de taille en se portant acquéreur de la mine Giant, compte tenu de l'âge et de la nature de l'exploitation et de la qualité du gisement d'or. Cette exploitation minière établie depuis plus de 50 ans est très complexe et dangereuse.

112 À la date de l'acquisition, la mine était bien connue pour sa faible productivité et les mauvaises relations de travail qui y régnaient. Il n'était pas certain qu'elle pourrait devenir viable. L'appelante l'a achetée dans des conditions de mise sous séquestre. Grâce à des efforts concertés pour réduire les coûts, elle a réussi à diminuer sensiblement les pertes au terme du premier exercice.

113 La convention collective existant entre les parties devait expirer le 31 mars 1992. En février 1992, les parties ont entamé des négociations en vue de son renouvellement. Un conciliateur fédéral a été chargé de les aider à arriver à une entente. Des réunions de conciliation ont été tenues en avril 1992 et ont abouti à une entente de principe.

114 Le comité syndical de négociation a recommandé que les membres acceptent l'offre de l'employeur, mais ceux-ci l'ont rejetée massivement. L'employeur a informé le syndicat qu'il était disposé à modifier les conditions de l'entente de principe, mais à la condition que les changements ne lui imposent pas un coût supérieur à celui découlant de l'entente. Le syndicat a cependant insisté sur plusieurs changements qui auraient entraîné un coût considérablement plus élevé.

115 Les parties se sont finalement trouvées dans une impasse et les employés ont voté pour la grève. Devant l'imminence de cette grève, l'employeur a décrété un lock-out. Déclenchée le 23 mai 1992, la grève s'est poursuivie pendant 18 mois.

116 La grève a baigné dans une atmosphère d'hostilité et a été marquée par le piquetage illégal des terrains de l'entreprise, par la violence et, finalement, par une explosion qui a tué neuf mineurs. L'appelante a continué l'exploitation de la mine avec des travailleurs de remplacement, le personnel cadre et un petit nombre de syndiqués qui avaient traversé la ligne de piquetage.

117 De juin à septembre 1992, l'appelante a congédié environ 45 employés, grévistes et syndiqués, qui auraient pris part à des actes de violence liés à la grève entre juin et septembre 1992, y compris une émeute survenue le 14 juin 1992. Le 18 septembre 1992, une explosion dans la mine a tué neuf personnes. Un membre du syndicat a été inculpé relativement à cette explosion.

118 Le 30 septembre 1992, le ministre du Développement des ressources humaines et du Travail a chargé deux médiateurs spéciaux d'étudier le conflit de travail et d'aider les parties à négocier un règlement. Le 25 novembre 1992, ils ont présenté un rapport provisoire dans lequel ils faisaient mention de six circonstances particulières qui faisaient de ce conflit de travail le plus difficile qu'ils aient connu. Ils soulignaient la nécessité d'un changement dans l'attitude des deux parties.

119 Le 22 décembre 1992, les médiateurs spéciaux ont été désignés comme commission d'enquête sur les relations du travail et ils ont tenu leurs premières audiences formelles les 29 et 30 janvier 1993.

120 L'appelante a refusé de présenter une position de négociation tant que le Conseil intimé n'aurait pas statué sur une demande déposée, suite à du maraudage, par une association d'employés cherchant à évincer le syndicat intimé. Cette association était composée de travailleurs de remplacement et d'un petit nombre de syndiqués qui avaient traversé la ligne de piquetage. La commission d'enquête sur les relations du travail a ajourné ses audiences en attendant l'issue de la demande d'accréditation. Le 5 mai 1993, le Conseil intimé a rejeté cette demande pour le motif que l'association n'avait pas obtenu l'appui de la majorité: 92 di 1.

121 Le 14 mai 1993, la commission a repris ses travaux. Le principal point de désaccord entre les parties concernait quelque 45 travailleurs congédiés pour leur participation à des activités illégales et à des émeutes dans le cadre de la grève. Le syndicat voulait que soit prévue une procédure qui permettrait de soumettre les griefs de ces ex-employés à un tiers impartial. L'employeur a toutefois refusé d'envisager toute disposition prévoyant l'arbitrage ou quelque autre mécanisme indépendant de règlement des litiges découlant du congédiement des employés. De l'avis des commissaires, cette question était [TRADUCTION] «peut-être le plus gros obstacle à une négociation collective valable».

122 Le 25 mai 1993, le syndicat intimé a saisi le Conseil d'une plainte contre l'appelante conformément à l'al. 50a) du Code canadien du travail, alléguant que celle-ci, une fois l'avis de négociation collective donné, n'avait pas négocié de bonne foi et n'avait pas fait tout effort raisonnable pour conclure une convention collective.

123 Le 11 novembre 1993, le Conseil a conclu que l'appelante n'avait pas négocié de bonne foi comme l'exige l'art. 50 du Code et a donc fait droit à la plainte du syndicat. En raison de cette conclusion, il a ordonné à l'appelante de déposer une offre de convention collective contenant les conditions qu'il lui indiquait: 93 di 21.

124 Aux termes de l'ordonnance du Conseil, quatre points devaient faire l'objet de négociations entre les parties pendant 30 jours, puis en cas d'échec, faire l'objet d'une médiation exécutoire. Ces points concernaient le transport, les jours fériés, les salaires et les inspections de sécurité. Toutes ces questions ont finalement été réglées par voie de médiation, de sorte que, ironiquement, l'appelante a obtenu des conditions plus avantageuses que celles qu'elle était prête à offrir au syndicat en 1992.

125 Le 24 mars 1994, la Cour d'appel fédérale a rejeté à l'unanimité la demande de contrôle judiciaire de la décision du Conseil présentée par l'appelante: (1994), 167 N.R. 234, [1994] N.W.T.R. 179.

III. La décision du Conseil canadien des relations du travail

126 Le Conseil n'a pas estimé nécessaire d'examiner toutes les allégations du syndicat concernant les actions répréhensibles de l'appelante. Il était clair pour lui, après examen de la preuve, qu'à l'égard d'au moins un des points soulevés par le syndicat, «l'employeur imposait, dans la pratique sinon dans les termes, une condition préalable qui n'était pas propice à la reprise des négociations» (p. 24).

127 Le Conseil a donc décidé d'intervenir à l'égard d'un seul aspect de l'omission par l'employeur de négocier de bonne foi, qui représentait d'après lui la question la plus grave soulevée dans cette affaire. Il a conclu que le refus de l'employeur de considérer toute disposition prévoyant l'arbitrage des litiges découlant du congédiement de 45 grévistes pour leur inconduite alléguée sur la ligne de piquetage représentait de la «mauvaise foi» au sens de l'al. 50a).

128 Le Conseil décrit la situation dans ces termes, aux pp. 25 et 26:

Il ne fait aucun doute que la ligne de piquetage a été la scène de nombreux actes de violence qui, à une occasion, ont dégénéré en émeute. Après avoir étudié les rapports et les films vidéo de ces incidents, l'employeur a décidé de congédier les employés en grève qui, à ses yeux, s'étaient conduits de façon répréhensible. Les employés en grève demeurent des employés et, dans les cas où ils endommagent des biens de l'employeur ou s'attaquent à d'autres employés, ils peuvent faire l'objet de mesures disciplinaires, y compris d'un congédiement. Lorsque de telles mesures sont prises, les employés ne peuvent ordinairement pas recourir à la procédure de règlement des griefs, vu l'absence de convention collective prévoyant une telle procédure. Il est habituel cependant, une fois la grève terminée et une nouvelle convention collective conclue, de prévoir implicitement ou explicitement une procédure en vue de trancher les questions découlant du présumé exercice illégal des pouvoirs disciplinaires pendant le grève. Dans la présente affaire, l'employeur a décidé de refuser toute disposition prévoyant l'arbitrage ou quelque autre mécanisme indépendant de règlement des litiges découlant du congédiement des 45 grévistes en question et de n'accepter sous aucune condition leur retour au travail.

129 Le Conseil a décidé que l'employeur avait fait de son refus de considérer quelque arbitrage que ce soit pour les litiges relatifs aux employés congédiés «une condition préalable à la négociation [. . .] [ce qui] constitue une omission de négocier de bonne foi» (p. 26).

130 Il a convenu que la position prise par l'employeur méritait d'être examinée sérieusement et qu'elle procédait d'une conviction profonde. Il a dit ceci, à la p. 26:

Cet aspect de l'affaire demande un certain développement, puisqu'il est manifeste que la position de l'employeur procède d'une conviction profonde et que nous estimons aussi qu'il s'agit d'une position à l'appui de laquelle des arguments sérieux, quoique non déterminants, peuvent être formulés. Si les employés congédiés ont réellement commis les actes de vandalisme ou les voies de fait que l'employeur leur reproche, si les actes commis sont effectivement graves et si, peut-être, les employés en question avaient des dossiers attestant des mesures disciplinaires antérieures, il y aurait alors sans doute motif de congédiement. L'employeur a affirmé qu'il ne pouvait permettre leur retour au travail à cause du danger qu'il y aurait à faire travailler ces personnes en compagnie d'autres employés ayant adopté une position différente pendant la grève; cette considération revêt ici une importance toute particulière puisque le travail s'effectue au fond d'une mine, où les possibilités que des voies de fait ou des actes pires encore passent inaperçus sont innombrables et où la confiance à l'égard de ses collègues de travail est essentielle. Cet argument ne manque pas de poids.

131 Toutefois, il a estimé qu'il n'était pas légitime que l'appelante affirme le droit de l'employeur d'être à la fois accusateur et juge des grévistes congédiés. Sur ce point, il tire la conclusion suivante aux pp. 26 et 27:

Cependant, [l'argument de l'appelante] ne saurait être retenu dans le présent contexte puisqu'il présume de la culpabilité des personnes en cause ou, plus précisément peut-être, qu'il affirme le droit de l'employeur d'être à la fois accusateur et juge. Il se peut qu'un employeur soit en droit d'exercer ces deux rôles dans un contexte non régi par la négociation collective, mais tel n'est pas le cas en l'espèce. Mieux vaut laisser à une tierce partie impartiale le soin de trancher les questions relatives à l'identification des personnes et aussi à l'évaluation de la gravité des actes et des circonstances dans lesquelles ils ont été commis. Cette façon de procéder est d'autant plus indiquée dans des situations tendues.

132 En conséquence, le Conseil a conclu que l'appelante avait négocié de mauvaise foi en prenant à l'égard des employés congédiés une position objectivement déraisonnable, qui a provoqué un blocage complet des négociations.

133 Outre la mauvaise foi relative à la question des employés congédiés au sujet de laquelle le Conseil a choisi d'intervenir, celui-ci a précisé deux autres points à l'égard desquels l'appelante avait déjà agi de mauvaise foi, mais avait cessé depuis.

134 Le premier cas de mauvaise foi antérieure concernait le refus de l'employeur de poursuivre les négociations tant qu'il n'aurait pas été statué sur une demande faisant suite à du maraudage. Bien que le Conseil ait reconnu que, peut-être, «une incertitude planait quant au droit du syndicat en place [. . .] de représenter les employés de l'unité de négociation» (p. 25), il était d'avis que, «sur le plan juridique, CASAW n'a jamais cessé d'être l'agent négociateur accrédité» (p. 25). À son avis, «[u]n employeur ne peut pas refuser de négocier avec un agent négociateur accrédité» en attendant l'issue d'une demande d'accréditation d'un autre agent. Il a conclu que «[p]our compréhensibles que puissent paraître les hésitations de l'employeur à cet égard, son omission de négocier pour ce motif a constitué un manquement à son obligation de négocier de bonne foi» (p. 25).

135 Le Conseil a toutefois repoussé expressément l'argument du syndicat intimé selon lequel l'appelante avait agi de mauvaise foi en créant l'association d'employés qui a présenté la demande à la suite d'un maraudage. Il a fait remarquer que la décision rendue en octobre 1993 (Royal Oak Mines Inc., 93 di 14) dans laquelle le Conseil a conclu que l'association d'employés était «dominée» par l'employeur devait s'interpréter à la lumière des critères rigoureux énoncés dans une décision antérieure d'août 1993 (92 di 153). Le Conseil a conclu qu'«[o]n ne saurait en déduire, comme l'avocat du syndicat voudrait le faire, que l'employeur a lui-même "créé" l'Association» (p. 25).

136 Le second cas de mauvaise foi antérieure était la distinction établie dans la clause proposée sur la période probatoire entre les employés qui avaient travaillé pendant la grève et les grévistes qui reprenaient le travail. Le Conseil a conclu que cette clause ne convenait pas, qu'elle allait à l'encontre de l'intérêt public, et que l'appelante devait savoir qu'aucun syndicat ne saurait l'accepter. Cependant, il a conclu que l'entreprise avait abandonné avant l'audience sa position reprochable concernant la clause sur la période probatoire.

137 Avant d'aborder la question de la réparation, le Conseil a tenu à préciser que le syndicat avait également manqué à son devoir de négocier de bonne foi à quelques reprises en adoptant des positions de toute évidence inacceptables (aux pp. 27 et 28):

Avant d'aborder la question des mesures de redressement, il nous faut signaler que le syndicat, quant à lui, a également manqué à son devoir de négocier de bonne foi à un certain nombre d'occasions. Cependant, il aurait abandonné depuis les positions qu'on ne peut que qualifier de déraisonnablement optimistes -- et de toute évidence inacceptables -- qu'il avait prises à l'occasion. Par exemple, en mai 1993, le syndicat avait formulé l'exigence plutôt irréaliste d'après laquelle les parties devaient revenir à la convention collective antérieure, cherchant ainsi à obtenir plus qu'il n'avait demandé en janvier de la même année. Manifestement, cette proposition n'avait aucune possibilité d'être acceptée et ne faisait que renforcer chez l'employeur le sentiment que le syndicat ne négociait pas sérieusement.

138 Le Conseil a décrit dans les termes suivants, à la p. 28, les pouvoirs en matière de réparation dont il est investi dans des cas comme celui qui nous occupe:

Dans ce genre d'affaires, le Conseil dispose de pouvoirs de redressement très étendus. En effet, le paragraphe 99(2) du Code prévoit que, pour assurer la réalisation des objectifs de la Partie I du Code qui sont énoncés dans son préambule, le Conseil peut rendre, relativement à toute violation de toute disposition visée au paragraphe (1), [. . .] «une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs».

139 Selon le Conseil, l'un des effets des violations par les deux parties de l'obligation de négocier de bonne foi a été d'empêcher qu'une convention collective soit conclue, effet qui nuit à la réalisation des objectifs du Code (à la p. 28):

L'un des effets des violations par les parties de l'article 50 a été d'empêcher qu'une convention collective soit conclue alors qu'elle aurait pu l'être et qu'elle l'aurait été à notre avis, n'eût été de ces violations. En l'espèce, cet effet nuit à la réalisation des objectifs du Code.

140 De l'avis du Conseil, il y avait lieu en l'espèce d'intervenir et d'obliger l'employeur à déposer une offre comportant plusieurs conditions imposées par le Conseil. Celui-ci note que l'«intransigeance obtuse» des deux parties a été telle que la reprise des négociations «entraînerait un cruel gaspillage de temps» (à la p. 28):

Dans la plupart des cas où il conclut à un défaut de négocier, le Conseil a tenté de limiter son intervention, et nous sommes d'avis qu'il devrait ordinairement en être ainsi. Or, dans la présente affaire, nous estimons qu'il serait irréaliste de rendre une ordonnance d'interdiction ou d'enjoindre aux parties de négocier et même que cela entraînerait un cruel gaspillage de temps. Les deux parties ont fait preuve, à répétition, d'une intransigeance obtuse telle que les médiateurs spéciaux [. . .], tous deux d'une grande expérience, ont affirmé que ce conflit de travail avait été le plus difficile dont ils avaient jamais été témoins. La triste histoire des négociations entre les parties et les événements tragiques qui ont suivi l'échec de ces négociations nous amènent à partager le pessimisme exprimé par les médiateurs et par d'autres personnes.

141 Le Conseil a fait observer qu'en temps normal, il aurait ordonné à l'employeur de présenter une offre semblable à sa dernière offre, amputée de ses exigences illégales ou inadéquates. Toutefois, comme aucune dernière offre ne pouvait être établie, il a plutôt imposé les recommandations de la commission d'enquête sur les relations du travail qui, à son avis, répondaient aux «exigences raisonnables» des deux parties (à la p. 29):

En temps normal, le Conseil ordonnerait à l'employeur de soumettre à la ratification du syndicat une offre semblable à sa «dernière offre», amputée de ses exigences inadéquates ou illégales. Dans le cas qui nous occupe, le cours des négociations ne permet de déterminer de façon satisfaisante aucune dernière offre complète; toutefois, il est clair à nos yeux que les recommandations formulées par la commission d'enquête sur les relations du travail devraient répondre, pour l'essentiel à tout le moins, aux exigences raisonnables des deux parties.

142 Le Conseil a donc ordonné à l'appelante de déposer à titre d'offre officielle de convention collective l'entente de principe proposée le 18 avril 1992, mais rejetée par les syndiqués.

143 Je le répète, le Conseil a ordonné que quatre points au sujet desquels l'appelante avait changé de position depuis avril 1992 soient exclus de la convention collective. Ces points concernaient le transport, les jours fériés, les salaires (y compris la question de l'ajustement sur le cours de l'or) et les inspections de sécurité. Ces questions devaient faire l'objet de négociations durant 30 jours seulement puis, si elles n'étaient pas réglées, être renvoyées à des médiateurs ou arbitres en vue d'une médiation exécutoire dans les 20 jours qui suivraient.

144 Le Conseil a également fixé la durée de la convention (trois ans) et le contenu précis du protocole de retour au travail, notamment le mode d'arbitrage des griefs des employés congédiés durant la grève.

IV. Analyse

145 L'appelante fait valoir deux objections à la décision du Conseil. Premièrement, elle prétend que la conclusion du Conseil selon laquelle elle a négocié de mauvaise foi est indéfendable. Deuxièmement, elle soutient que le Conseil a excédé la compétence que le par. 99(2) du Code canadien du travail lui confère en matière de réparation en lui imposant les conditions d'une convention collective.

A.La norme de contrôle de la conclusion relative à la négociation de mauvaise foi

146 Je partage l'avis du juge Cory lorsqu'il dit que la question de savoir si une partie s'est rendue coupable de négociation de mauvaise foi est une question de fait qui relève de la compétence particulière du Conseil et qu'il y a lieu de confirmer sa décision, sauf si elle est tenue pour manifestement déraisonnable.

147 Le point de départ de l'examen visant à déterminer la norme de contrôle applicable à la décision du Conseil sur un point donné est la loi habilitante.

148 Les sous-alinéas 50a)(i) et (ii) du Code canadien du travail, si on les rapproche des art. 98 et 99, investissent de toute évidence le Conseil du pouvoir de décider si une partie a négocié de bonne foi et si une partie a fait «tout effort raisonnable pour conclure une convention collective»:

50. Une fois l'avis de négociation collective donné aux termes de la présente partie, les règles suivantes s'appliquent:

a) sans retard et, en tout état de cause, dans les vingt jours qui suivent ou dans le délai éventuellement convenu par les parties, l'agent négociateur et l'employeur doivent:

(i) se rencontrer et entamer des négociations collectives de bonne foi ou charger leurs représentants autorisés de le faire en leur nom;

(ii) faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective;

. . .

99. (1) S'il décide qu'il y a eu violation des [. . .] articles [. . .] 50 [. . .], le Conseil peut, par ordonnance, enjoindre à la partie visée par la plainte de cesser de contrevenir à ces dispositions ou de s'y conformer . . .

149 Cette attribution de compétence est claire, de sorte que la constatation qu'il y a eu négociation de mauvaise foi relève de la compétence spécialisée du Conseil. Cette conclusion est conforme au principe énoncé par le juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique c. Conseil des relations du travail (Nouvelle-Écosse), [1983] 2 R.C.S. 311 (l'arrêt «Commission scolaire de Digby»), à la p. 342: «[l]es organismes de relations de travail ont compétence exclusive pour déterminer la portée de l'obligation de négocier de bonne foi.»

150 De plus, comme le souligne le juge Cory, le Conseil est protégé par une clause privative claire et formelle, énoncée au par. 22(1) du Code canadien du travail.

151 La décision du Conseil sur ce point ne peut être annulée que si elle est manifestement déraisonnable: arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, le juge Iacobucci, à la p. 590:

Compte tenu du grand nombre de facteurs pertinents pour la détermination de la norme de contrôle applicable, les tribunaux ont élaboré toute une gamme de normes allant de celle de la décision manifestement déraisonnable à celle de la décision correcte. Les tribunaux ont également formulé un principe de retenue judiciaire qui s'applique à l'égard non seulement des faits constatés par le tribunal, mais aussi des questions de droit dont le tribunal est saisi en raison de son rôle et de son expertise. À une extrémité de la gamme, où la norme du caractère raisonnable de la décision appelle le plus haut degré de retenue, ce sont les cas où un tribunal protégé par une véritable clause privative rend une décision relevant de sa compétence et où il n'existe aucun droit d'appel prévu par la loi. Voir les arrêts Le syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. La Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1089 (Bibeault) et Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756.

B. La conclusion du Conseil est-elle manifestement déraisonnable?

152 Dans le cas qui nous occupe, le Conseil a fondé sa décision d'intervenir seulement sur la constatation que l'appelante avait négocié de mauvaise foi à l'égard de la question des employés congédiés. À son avis, cette position de l'appelante constituait une omission de négocier de bonne foi sous deux aspects. Premièrement, l'appelante était de mauvaise foi quand elle a fait du règlement de la question des congédiements une condition préalable à la poursuite des négociations. Deuxièmement, l'appelante était de mauvaise foi quand elle a adopté à l'égard des employés congédiés une position de négociation objectivement déraisonnable et qu'elle l'a maintenue jusqu'à l'impasse.

153 Je suis d'avis, comme le juge Cory, que la conclusion du Conseil selon laquelle l'employeur n'a pas négocié de bonne foi à l'égard de la question des employés congédiés ne peut pas être qualifiée de manifestement déraisonnable.

154 Aux termes de l'al. 50a), chaque partie doit négocier de bonne foi et faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective. Il est fondamental, pour que cette exigence soit remplie, qu'une partie soit disposée à tout le moins à discuter de tous les points en litige entre les parties. En faisant du règlement de la question de la procédure d'arbitrage des griefs des employés congédiés une condition préalable à la poursuite des négociations sur tout autre point, l'appelante négociait de mauvaise foi.

155 Il faut aussi décider si, en maintenant une position objectivement déraisonnable jusqu'à l'impasse, l'appelante a négocié de mauvaise foi.

156 En l'espèce, le Conseil n'a pas conclu explicitement que l'appelante avait négocié en surface et n'a pas conclu non plus qu'elle avait négocié avec des motifs répréhensibles. Le Conseil a tenu à souligner que la position de l'appelante à l'égard des employés congédiés procédait d'une «conviction profonde» fondée sur le souci pour la sécurité des travailleurs. Il a également fait remarquer que des arguments sérieux pouvaient être avancés à l'appui de cette position.

157 Le Conseil a toutefois conclu que la position de l'appelante était objectivement déraisonnable et qu'en la maintenant jusqu'à l'impasse, elle avait négocié de mauvaise foi.

158 Trois considérations, prises ensemble, me convainquent qu'il n'y a pas lieu, selon la norme du caractère manifestement déraisonnable, de modifier cette conclusion du Conseil quant à la négociation de mauvaise foi:

(1)la position qualifiée de déraisonnable par le Conseil portait sur une question non pécuniaire;

(2)l'appelante a maintenu sa position objectivement déraisonnable jusqu'à l'impasse;

(3)cette constatation de mauvaise foi s'inscrit dans le contexte de la conclusion bien fondée du Conseil selon laquelle l'appelante était de mauvaise foi en faisant du règlement de la question une condition préalable à toute négociation.

159 La Cour d'appel fédérale a bien décidé sur ce point lorsqu'elle a dit:

. . . nous ne pouvons vraiment dire que les conclusions qu'il a tirées après avoir fait un examen complet de cette preuve étaient manifestement déraisonnables au point de constituer un exercice abusif de sa compétence. En fait, il est rare qu'un employeur admettra avoir négocié de mauvaise foi et nous devrions hésiter à modifier une conclusion de fait tirée par un groupe de personnes qui, comme c'est le cas en l'espèce, étaient bien au courant de l'évolution des négociations entre les parties.

((1994), 167 N.R. 234, à la p. 237.)

160 Puisque le Conseil a choisi de n'intervenir qu'à l'égard de sa constatation qu'il y a eu négociation de mauvaise foi sur l'arbitrage des griefs, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres occasions où l'appelante et le syndicat ont fait preuve de mauvaise foi tout au long des négociations. Le Conseil a eu raison de fonder son intervention seulement sur les cas de mauvaise foi qui existaient encore au moment de l'audience. C'est uniquement lorsque la mauvaise foi manifestée antérieurement continue d'avoir des effets sur le processus de négociation collective que le Conseil peut légitimement intervenir au sujet de la négociation de mauvaise foi qui a cessé.

C. La norme de contrôle de la compétence du Conseil en matière de réparation

161 Il faut décider ensuite si la réparation accordée par le Conseil était dans les limites de sa compétence. Pour ce faire, la Cour doit déterminer si la formulation de la réparation qu'a faite le Conseil était une question de compétence ou un exercice des pouvoirs que la loi lui attribue en la matière.

162 Si, en formulant la réparation, le Conseil a exercé les pouvoirs dont il est investi, il a droit, étant donné notamment la clause privative catégorique de l'art. 22 du Code canadien du travail, à ce que les cours de justice fassent preuve de retenue à l'égard de l'exercice de ses attributions et sa décision ne peut être modifiée que si elle est manifestement déraisonnable.

163 Toutefois, si la formulation de la réparation est une question de compétence, le Conseil ne doit pas commettre d'erreur en déterminant qu'il a compétence pour l'accorder.

164 Il ressort clairement de la jurisprudence de notre Cour qu'elle n'a pas à déférer à l'interprétation que le tribunal administratif donne d'une disposition attributive de compétence de sa loi habilitante. Le tribunal administratif doit ne pas avoir commis d'erreur pour que son interprétation d'une disposition attributive de compétence soit confirmée: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048. Dans cet arrêt, à la p. 1086, notre Cour dit que si la question dont le tribunal administratif est saisi «porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur fait perdre compétence et donne ouverture à la révision judiciaire». (Je souligne.)

165 Cette conclusion a été confirmée récemment dans l'arrêt Pezim, précité, où le juge Iacobucci écrit, à la p. 590:

Compte tenu du grand nombre de facteurs pertinents pour la détermination de la norme de contrôle applicable, les tribunaux ont élaboré toute une gamme de normes allant de celle de la décision manifestement déraisonnable à celle de la décision correcte. Les tribunaux ont également formulé un principe de retenue judiciaire qui s'applique à l'égard non seulement des faits constatés par le tribunal, mais aussi des questions de droit dont le tribunal est saisi en raison de son rôle et de son expertise . . .

À l'autre extrémité de la gamme, où la norme de la décision correcte requiert le moins de retenue relativement aux questions juridiques, ce sont les cas où les questions en litige portent sur l'interprétation d'une disposition limitant la compétence du tribunal (erreur dans l'exercice de la compétence) . . .

166 Quoique de toute évidence une erreur dans l'interprétation d'une disposition attributive de compétence autorise les cours de justice à apprécier la décision du tribunal administratif selon la norme de la décision correcte, il n'est pas toujours facile de déterminer quelles dispositions législatives doivent être qualifiées d'attributives de compétence.

167 Notre Cour a dit de façon constante qu'il fallait prendre garde de ne pas qualifier trop facilement une disposition législative d'attributive de compétence: voir l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, à la p. 233. Comme il est souligné dans l'arrêt Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, à la p. 181:

. . . dans le cas d'un tribunal aussi spécialisé que le Conseil canadien des relations du travail, dont le bon fonctionnement requiert un règlement rapide et final des différends, les cours de justice devraient hésiter à qualifier une disposition d'attributive de compétence, à moins que cette qualification ne s'impose clairement . . .

168 Je conviens que notre Cour devrait maintenir son hésitation traditionnelle à qualifier des dispositions d'«attributives de compétence». Néanmoins, la question de savoir si le Conseil est habilité à accorder une réparation en particulier est une question de compétence.

169 Pour décider s'il avait compétence pour rendre l'ordonnance en cause dans le présent pourvoi, le Conseil s'est appuyé sur le par. 99(2) du Code, qui est ainsi libellé:

99. . . .

(2) Afin d'assurer la réalisation des objectifs de la présente partie, le Conseil peut rendre, en plus ou au lieu de toute ordonnance visée au paragraphe (1), une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs.

170 De toute évidence, le par. 99(2) est une disposition attributive de compétence. Il est la seule source du pouvoir du Conseil d'imposer des réparations autres que la simple ordonnance enjoignant à une partie de se conformer à la loi, qui est prévue au par. 99(1). Le paragraphe 99(2) autorise le Conseil à rendre les ordonnances qu'il estime «juste» de rendre pour remédier aux effets des violations du Code. Il lui confère la compétence pour rendre des ordonnances que, normalement, il ne serait pas habilité à rendre. Il s'ensuit qu'il s'agit d'une disposition attributive de compétence.

171 La nature juridictionnelle du par. 99(2) a été au moins implicitement reconnue dans l'arrêt Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269.

172 Dans cette affaire, le Conseil avait rendu une ordonnance obligeant la Banque Nationale du Canada à verser 48 000 $ par année au syndicat. Le pourvoi portait sur la question de savoir si le par. 99(2) conférait au Conseil la compétence pour imposer ce type de réparation.

173 Au nom de notre Cour, statuant à l'unanimité, le juge Chouinard a fait remarquer que «[l]a prudence dont doivent faire preuve les tribunaux lorsqu'est mise en cause la compétence d'un tribunal administratif a été maintes fois soulignée» (p. 288). Il s'est également reporté à la jurisprudence qui signale que les tribunaux doivent se garder de déterminer à la légère qu'une disposition est attributive de compétence. Toutefois, il a conclu en ces termes, à la p. 288:

Il n'en reste pas moins qu'un remède ordonné en vertu de l'art. 189 [maintenant le par. 99(2)] doit en être un autorisé par cet article.

174 Si l'on s'en tient aux termes mêmes de l'arrêt Banque Nationale, il semblerait qu'il constitue l'arrêt de principe qui permet d'affirmer que le par. 99(2) est une disposition attributive de compétence qu'il faut interpréter selon la norme de la décision correcte.

175 Cette conclusion est corroborée par l'application de l'«analyse pragmatique et fonctionnelle» préconisée dans l'arrêt Bibeault. L'objet de la loi et la raison d'être de ce tribunal sont deux des facteurs clefs dont la cour chargée du contrôle en vertu du critère de l'arrêt Bibeault doit tenir compte pour déterminer si une disposition est attributive de compétence. Par conséquent, une disposition qui limite les réparations à la réalisation des objectifs de la loi est attributive de compétence quant à l'interprétation de ces objectifs. Le paragraphe 99(2) restreint expressément les réparations à celles qui permettent «d'assurer la réalisation des objectifs» du Code.

176 Je me trouve malheureusement dans l'obligation d'exprimer mon désaccord avec la conclusion du juge Cory selon laquelle la seule question de compétence que le Conseil est appelé à trancher est de savoir s'il peut imposer une réparation à une partie. Le Conseil doit aussi trancher la question de savoir s'il a compétence pour accorder la réparation précise qu'il entend imposer. De toute évidence, il ne peut pas imposer une réparation qu'il n'a pas la compétence d'accorder et, par conséquent, sa décision sur la question de savoir s'il a compétence pour imposer telle ou telle réparation doit être correcte.

177 À l'inverse, si le Conseil a correctement circonscrit un éventail de réparations qui entrent dans son champ de compétence, la décision quant à la réparation précise qu'il convient d'imposer à une partie donnée relève du rôle spécial dont il est investi par la loi. La décision du Conseil d'accorder une réparation, de préférence à une autre, ne peut donc être contrôlée qu'en faisant preuve de retenue et selon la norme du caractère manifestement déraisonnable.

D. La réparation relevait-elle de la compétence du Conseil?

178 La dernière question à trancher dans le présent pourvoi est de savoir si l'ordonnance que le Conseil a rendue relève de la compétence que lui attribue le par. 99(2). Pour répondre à cette question, il est nécessaire de considérer l'effet réel de l'ordonnance.

179 L'appelante fait valoir que le Conseil [TRADUCTION] «a imposé une convention collective» aux parties et que, par conséquent, il a excédé sa compétence en matière de réparation. Par contre, les intimés soutiennent que le Conseil n'a pas imposé de convention collective aux parties, mais a simplement replacé celles-ci dans la situation où elles auraient été si l'employeur n'avait pas [TRADUCTION] «négocié de mauvaise foi».

180 On se souviendra que l'ordonnance du Conseil obligeait l'appelante à «déposer à titre d'offre officielle de convention collective [. . .] l'entente de principe datée du 18 avril 1992, exception faite des modifications éventuelles indiquées ci-après» (p. 30). Les «modifications» imposées par le Conseil comprenaient notamment ce qui suit: (1) Les questions relatives au transport, aux jours fériés, aux salaires et aux inspections de sécurité étaient renvoyées aux parties pour qu'elles en négocient le règlement. Si elles n'y étaient pas parvenues dans les 30 jours, ces questions devaient faire l'objet d'un arbitrage exécutoire.

(2) La durée de la convention collective était fixée à trois ans à compter de la date de ratification. L'ordonnance prévoyait aussi l'arbitrage exécutoire à l'égard des futures conventions collectives «en tant que solution de rechange à la grève ou au lock-out».

(3) Les employés congédiés, y compris ceux qui avaient été congédiés pour leur participation à des activités illégales dans le cadre de la grève, avaient le droit de soumettre leur cas à l'examen des médiateurs, «dont la décision sera[it] exécutoire».

181 En outre, plusieurs autres modifications moins importantes concernaient de menus détails tels que l'abandon des poursuites engagées par chacune des parties contre l'autre, la date du rappel au travail et les modalités de paiement des honoraires des médiateurs. Si le syndicat n'acceptait pas la nouvelle convention collective, les parties devaient se rencontrer et négocier de bonne foi.

182 À mon avis, il serait difficile de qualifier cette ordonnance d'autre chose que d'imposition d'une convention collective à l'employeur. Sur le plan de la pure forme, elle oblige simplement l'employeur à «déposer une offre». Toutefois, comme le note le Conseil, l'«offre» contenue dans l'ordonnance reprend pour l'essentiel les recommandations de la commission d'enquête sur les relations du travail que les syndiqués avaient acceptées. Il est absolument évident que l'ordonnance non seulement oblige l'appelante à déposer une offre, mais énonce en détail nombre des conditions précises que l'offre doit contenir.

183 Pour décider que l'ordonnance ne constituait pas l'imposition d'une convention collective, le juge Cory s'appuie en partie sur le fait que le syndicat a la possibilité de ratifier ou de rejeter l'offre faite par l'employeur. Cette position ne tient pas, car il importe peu que le syndicat soit prêt ou non à ratifier l'offre; le fait est que l'ordonnance force l'appelante, en tant qu'employeur, à accepter les conditions de la convention collective fixées par le Conseil.

184 L'avocat du Conseil a fait valoir que la différence primordiale entre la «convention collective imposée» et l'entente de principe initiale porte sur les concessions touchant les employés congédiés. D'après le Conseil et le syndicat, l'offre représente la convention collective que les parties auraient conclue, n'eût été la «mauvaise foi» dont a fait preuve l'employeur au sujet des employés congédiés.

185 À mon avis, force est de conclure qu'en insérant dans son ordonnance des clauses qui n'avaient aucun rapport avec la «mauvaise foi» alléguée, le Conseil a imposé à l'employeur une convention collective complète. En particulier, les quatre importants points d'ordre pécuniaire qui devaient faire l'objet de la médiation exécutoire (transport, jours fériés, salaires et inspections de sécurité) n'exigeaient pas l'intervention du Conseil. Les points concernant l'ancienneté des employés, les honoraires des médiateurs et la durée de la convention (par exemple) ne se rapportaient pas non plus à la conclusion de mauvaise foi quant à l'arbitrage des litiges relatifs au congédiement des employés.

186 Étant donné que j'ai déjà conclu que le Conseil était tenu d'interpréter correctement l'étendue de sa compétence en matière de réparation, il me reste à décider si cette décision respecte ce critère.

187 En toute déférence, je crois que l'interprétation que le Conseil a donnée au par. 99(2) est erronée. J'arrive à cette conclusion après avoir examiné le libellé du par. 99(2), l'objet du Code, l'application du critère de l'arrêt Banque Nationale et l'arrêt de notre Cour Commission scolaire de Digby, précité.

188 Pour évaluer l'interprétation que le Conseil a donnée au par. 99(2), il faut d'abord étudier les termes de cette disposition:

99. . . .

(2) Afin d'assurer la réalisation des objectifs de la présente partie, le Conseil peut rendre, en plus ou au lieu de toute ordonnance visée au paragraphe (1), une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs.

189 Ce libellé impose de toute évidence au moins deux limitations aux réparations qui peuvent être accordées en vertu de ce paragraphe:

(1)il doit y avoir au moins un lien rationnel entre la violation du Code, un effet qui est néfaste à la réalisation des objectifs du Code, et une réparation.

(2)la réparation doit assurer la réalisation des objectifs du Code.

190 La première limitation a été étudiée par notre Cour dans l'arrêt Banque Nationale, précité.

191 Dans cette affaire, le Conseil avait rendu une ordonnance obligeant la Banque Nationale du Canada à verser 48 000 $ par année au syndicat. La Cour a décidé que la disposition en cause ne conférait pas la compétence d'obliger l'employeur à constituer un fonds destiné à promouvoir les objectifs du Code, parce qu'il n'y avait pas de rapport suffisant entre la constitution du fonds et la décision de la Banque de fermer une succursale syndiquée et de la fusionner avec une succursale non syndiquée.

192 Le juge Chouinard dit, à la p. 288, qu'«il est essentiel qu'il existe un rapport entre la pratique déloyale, ses conséquences et le remède». Ainsi, un critère pour déterminer si une réparation relève de la compétence attribuée par cette disposition est au minimum de se demander si «l'on peut constater le rapport entre l'acte reproché, ses conséquences et la chose qu'il est ordonné de faire pour y remédier» (p. 291).

193 La réparation imposée par le Conseil dans l'arrêt Banque Nationale ne satisfaisait pas à la norme minimale du «lien» avec la violation du Code et avec les conséquences de cette violation. Le présent pourvoi soulève la question de la nature du lien qui doit exister entre la violation, les conséquences et la réparation. Il porte aussi sur la prescription de la loi selon laquelle les conséquences auxquelles le Conseil cherche à remédier doivent être «néfastes à la réalisation [des] objectifs» du Code.

194 La seconde limitation découle aussi du libellé du par. 99(2). Aux termes de celui-ci, toute ordonnance rendue par le Conseil doit être «de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation» des objectifs du Code. En conséquence, une condition préalable de tout exercice par le Conseil de son pouvoir en matière de réparation est que la réparation vise à réaliser les objectifs du Code. À mon avis, l'ordonnance du Conseil ne remplit aucune des deux conditions susmentionnées.

195 Les objectifs du Code canadien du travail sont clairement énoncés dans le préambule de la partie I, qui dispose:

Attendu:

qu'il est depuis longtemps dans la tradition canadienne que la législation et la politique du travail soient conçues de façon à favoriser le bien-être de tous par l'encouragement de la pratique des libres négociations collectives et du règlement positif des différends;

que les travailleurs, syndicats et employeurs du Canada reconnaissent et soutiennent que la liberté syndicale et la pratique des libres négociations collectives sont les fondements de relations du travail fructueuses permettant d'établir de bonnes conditions de travail et de saines relations entre travailleurs et employeurs;

. . .

que le Parlement du Canada désire continuer et accentuer son appui aux efforts conjugués des travailleurs et du patronat pour établir de bonnes relations et des méthodes de règlement positif des différends, et qu'il estime que l'établissement de bonnes relations du travail sert l'intérêt véritable du Canada en assurant à tous une juste part des fruits du progrès . . . [Je souligne.]

196 Il ressort de toute évidence de ces dispositions que l'objet fondamental du Code est le règlement positif des différends grâce «aux libres négociations collectives» entre les parties. Certes, d'autres objectifs importants, tels que le «bien-être de tous» et de «bonnes relations du travail» sont aussi énumérés dans le préambule, mais ils ne doivent être réalisés que par l'encouragement de la pratique de négociations collectives libres.

197 Le Conseil a reconnu à maintes reprises dans le passé l'importance fondamentale de négociations collectives libres, notamment dans l'affaire British Columbia Telephone Co. (1977), 24 di 164. Il a examiné la question de savoir s'il devait imposer les conditions d'une convention collective à un employeur et a tiré la conclusion suivante, à la p. 180:

Un des objectifs fondamentaux de la Partie V du Code est d'encourager «la pratique des libres négociations collectives» comme un des «fondement[s] des relations industrielles fructueuses permettant d'établir [de bonne conditions] de travail [et de saines relations entre travailleurs et employeurs]» (Préambule). Il est évident qu'une telle intrusion du Conseil dans les négociations collectives va à l'encontre de cet objectif. Un tel geste équivaudrait manifestement à l'arbitrage obligatoire dans un conflit d'intérêts, ce qui constituerait une méthode de règlement des différends qu'aucune disposition du Code n'autorise. [En italique dans l'original; je souligne.]

198 Les cours de justice ont réaffirmé le principe qu'un conseil des relations du travail ne peut pas entreprendre l'arbitrage obligatoire de différends en imposant les conditions d'une convention collective.

199 La décision de principe sur ce point est l'affaire de la Cour divisionnaire de l'Ontario rendue par le juge Cory (maintenant juge à notre Cour) dans Re Tandy Electronics Ltd. and United Steelworkers of America (1980), 115 D.L.R. (3d) 197.

200 Dans cette affaire, la Commission des relations de travail de l'Ontario devait statuer sur une plainte du syndicat faisant valoir que l'employeur Tandy ne négociait pas de bonne foi parce qu'il avait pris, au sujet d'une disposition de retenue volontaire des cotisations, une position qui nuisait au statut du syndicat.

201 La Commission a donné gain de cause au syndicat et ordonné à l'employeur de déposer une convention collective que lui-même jugeait satisfaisante. La Commission a également ordonné à l'employeur de retirer la seule proposition déraisonnable qu'il avait présentée qui, selon elle, constituait une omission de négocier de bonne foi.

202 Le juge Cory dit ce qui suit, aux pp. 213 et 214:

[TRADUCTION] L'article 14 de la Loi impose au syndicat et à la compagnie l'obligation de

14. . . . négocier de bonne foi et de s'efforcer, dans la mesure du possible, de conclure une convention collective.

De toute évidence, l'obligation de négocier de bonne foi est impérieuse, mais il n'y a aucune obligation de conclure une convention. Il est certain que la Commission ne peut pas imposer aux parties une convention collective et qu'elle ne doit pas normalement imposer aux parties une condition d'une convention collective. [Je souligne.]

203 À mon avis, l'ordonnance de la Commission des relations de travail de l'Ontario dans Tandy est un modèle qui aurait pu être suivi en l'espèce. La conclusion tirée dans l'affaire Tandy a été confirmée par la suite dans l'arrêt de notre Cour Commission scolaire de Digby.

204 L'affaire Commission scolaire de Digby concernait un conflit de travail long et acharné qui avait été soumis au Conseil des relations du travail de la Nouvelle-Écosse à la suite d'une plainte portant que la commission scolaire intimée ne s'était pas efforcée, dans la mesure du possible, de conclure et de signer une convention collective comme l'exigeaient les art. 33 et 34 de la Trade Union Act de la Nouvelle-Écosse. Le conseil a conclu que la commission scolaire n'avait pas négocié de bonne foi, a ordonné aux parties de soumettre des propositions et des réponses dans des délais précis et a fixé des exigences minimales quant au contenu des propositions et des réponses.

205 Dans les motifs qu'il a rédigés au nom de la majorité, le juge en chef Laskin a conclu que le conseil n'avait pas compétence pour préciser le contenu des propositions soumises par les parties. Toutefois, même la compétence élargie que préconise le juge Dickson, dissident, n'est pas suffisante pour que soit autorisée l'ordonnance rendue par le conseil en l'espèce.

206 Dans le présent pourvoi, comme c'était le cas dans le pourvoi Commission scolaire de Digby, le résultat est lié à l'interprétation d'une disposition de la loi. Cette affaire portait sur les art. 33 et 34 de la Trade Union Act de la Nouvelle-Écosse. L'article 33 de cette loi était presque identique aux dispositions de l'art. 50 du Code applicable dans la présente instance. Il obligeait les parties à négocier de bonne foi et à faire tout effort pour conclure une convention collective. Le paragraphe 34(2) conférait au Conseil le pouvoir d'accorder une réparation en cas de violation de l'art. 33.

207 Le paragraphe 34(2) est analogue au par. 99(2) qui s'applique dans le présent pourvoi:

[TRADUCTION] 34. . . .

(2) . . . le Conseil doit faire enquête et il peut rejeter la plainte ou rendre une ordonnance enjoignant à toute partie aux négociations collectives de faire ce qui, de l'avis du Conseil, est nécessaire pour se conformer à l'article 33 . . .

208 Bien que le libellé du par. 99(2) soit plus large que celui du par. 34(2), les différences de formulation ne sont pas suffisantes pour que les principes énoncés dans l'arrêt Commission scolaire de Digby soient inapplicables en l'espèce.

209 Parlant au nom de la majorité, le juge en chef Laskin se réfère à l'affaire Tandy et fait remarquer, aux pp. 324 et 325:

Le point commun entre la décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario dans l'affaire Tandy et celle du Conseil des relations du travail de la Nouvelle-Écosse en l'espèce est que, dans les deux cas, on a conclu que l'employeur n'a pas négocié de bonne foi en vue de conclure une convention collective. Bien qu'il en résulte dans chaque cas une infraction à la loi pertinente, cela ne donne pas le pouvoir de prescrire une convention collective. Dans l'affaire Tandy, la Cour divisionnaire de l'Ontario a examiné une ordonnance de la commission ontarienne qui obligeait l'employeur à abandonner l'attitude qu'il avait adoptée dans les négociations relatives à la clause de retenue des cotisations syndicales. La cour a maintenu cette ordonnance parce que la Commission avait conclu précisément que l'attitude de l'employeur visait à provoquer la chute du syndicat et constituait un élément de mauvaise foi important dans son comportement au cours des négociations. En l'espèce, le Conseil de la Nouvelle-Écosse ne s'est pas borné à ordonner à l'employeur de cesser d'imposer sa position sur une condition précise. Son ordonnance enjoignait à l'employeur de proposer des conditions dont le contenu était prescrit par le Conseil lui-même.

Dans l'affaire Tandy, la cour a dit clairement que la loi n'accordait pas le pouvoir d'imposer ou de prescrire les conditions d'une convention collective. C'est le cas en l'espèce. [Je souligne.]

210 Le juge Dickson, dissident, a interprété la compétence du conseil de manière un peu plus large. Toutefois, il a conclu lui aussi, à la p. 344, que le conseil ne pouvait pas imposer aux parties les conditions d'une convention collective:

J'accepte le principe général que le Conseil ne peut en vertu du par. 34(2) imposer aux parties une convention collective. Le Conseil n'est pas habilité à procéder à l'arbitrage de divergences d'intérêts. Le Conseil ne peut ordonner à une partie de faire une offre simplement parce qu'il estime que cela constituerait un règlement équitable du différend. L'alinéa 33a) n'impose pas l'obligation de conclure une convention collective; a fortiori, il n'impose pas l'obligation de conclure une convention collective à ce qu'on pourrait objectivement considérer comme des conditions équitables.

Cela ne signifie pas cependant que le Conseil ne peut imposer des conditions qui se rapportent de façon précise au contenu des propositions. Dès que l'on suppose, comme j'ai dit qu'il faut le faire, que le contenu des propositions peut servir de fondement à la conclusion qu'il y a eu violation de l'obligation de négocier de bonne foi, il doit s'ensuivre que le redressement peut se rapporter au contenu des propositions afin de «se conformer» à l'al. 33a). [Je souligne.]

211 Il y a peu de différence entre les points de vue du juge en chef Laskin et du juge Dickson dans l'arrêt Commission scolaire de Digby. Le Juge en chef a supposé, sans en décider, que l'affaire Tandy était bien fondée, mais il a conclu que la ratio de cette affaire n'était pas suffisante pour permettre d'imposer les conditions d'une convention collective d'une manière générale. Le juge Dickson a conclu explicitement que l'affaire Tandy était bien fondée et que, en conséquence, un conseil pouvait imposer des conditions précises, mais seulement s'il existait un lien direct entre les conditions imposées et la violation de l'obligation de négocier de bonne foi.

212 À mon avis, une analogie parfaite peut être établie entre la présente espèce et l'arrêt Commission scolaire de Digby. Notre Cour ne doit modifier ni la ratio de cet arrêt ni l'interprétation plus large du juge Dickson selon laquelle le conseil, lorsqu'il conclut à l'omission de négocier de bonne foi, n'est pas autorisé pour autant à imposer les conditions d'une convention collective à l'une ou l'autre des parties, sauf s'il y a un lien direct entre la mauvaise foi et les conditions imposées.

213 Le critère de l'arrêt Banque Nationale qui exige un lien clair entre la violation, les conséquences et la réparation est un prolongement logique du principe de l'arrêt Commission scolaire de Digby selon lequel un lien entre la mauvaise foi et une condition imposée est une condition essentielle.

214 Même si le «lien requis» entre la violation, les conséquences et la réparation qu'exige l'arrêt Banque Nationale se réduit à un «lien rationnel», pour reprendre le terme employé par le juge Cory, de toute évidence le lien est absent dans la présente espèce.

215 La violation qui a amené le Conseil à intervenir en l'espèce était la négociation de mauvaise foi reprochée à l'appelante au sujet des employés congédiés. Le juge Cory est d'avis qu'il y avait un lien clair de cause à effet entre cette violation et l'incapacité de conclure une convention collective.

216 En toute déférence, le Conseil n'a pas conclu qu'en négociant de mauvaise foi à l'égard de la question des employés congédiés l'appelante avait empêché les parties de conclure une convention collective. Il a plutôt décidé que la conséquence des omissions par les deux parties de négocier de bonne foi tout au long des négociations avait été d'empêcher la conclusion d'une convention collective (à la p. 28):

L'un des effets des violations par les parties de l'article 50 a été d'empêcher qu'une convention collective soit conclue alors qu'elle aurait pu l'être et qu'elle l'aurait été à notre avis, n'eût été de ces violations. En l'espèce, cet effet nuit à la réalisation des objectifs du Code.

217 Le fait qu'une convention collective n'a pu être conclue parce que, à plusieurs reprises durant de longues négociations, les deux parties ont omis de négocier de bonne foi ne saurait autoriser l'imposition d'une convention collective complète à l'une des parties qui se trouve à manquer, à ce moment-là, à son obligation de négocier de bonne foi à l'égard d'un seul point.

218 Le paragraphe 99(2) exige que les effets que le Conseil cherche à remédier soient néfastes à la réalisation des objectifs du Code.

219 Le Conseil a décidé que la non-conclusion d'une convention collective était néfaste à la réalisation des objectifs du Code. Avec égards, cette conclusion est erronée.

220 Les objectifs du Code sont l'encouragement de la pratique de négociations collectives libres et du règlement positif des différends par les parties grâce au processus des négociations collectives. Il a souvent été dit que les obligations que le Code fait aux parties sont de négocier de bonne foi et de «faire tout effort raisonnable».

221 Les parties ne sont pas tenues de conclure une convention. Il est parfaitement compatible avec les objectifs du Code que les parties négocient jusqu'à l'impasse, pourvu qu'elles satisfassent à leur obligation de négocier de bonne foi. Comme on le dit dans l'affaire Tandy (à la p. 214):

[TRADUCTION] De toute évidence, l'obligation de négocier de bonne foi est impérieuse, mais il n'y a aucune obligation de conclure une convention.

222 Le Conseil a invoqué des précédents dans lesquels il avait ordonné à une partie de soumettre à nouveau sa dernière offre, amputée de ses exigences inadéquates ou illégales. Parmi ces affaires exceptionnelles où le Conseil a exercé sa compétence de cette manière, on compte Eastern Provincial Airways Ltd. (1983), 54 di 172; Brewster Transport Co. (1986), 66 di 1; et Iberia, Lignes aériennes d'Espagne (1990), 80 di 165.

223 Ces décisions ne corroborent guère l'opinion du Conseil puisqu'elles diffèrent toutes de la présente espèce sous au moins trois aspects.

224 Premièrement, dans chacune de celles-ci, sauf Iberia, Lignes aériennes, le Conseil a pu déterminer clairement le contenu de la dernière offre de la partie prise en faute. L'ordonnance rendue par le Conseil dans ces affaires a eu pour effet réel non pas d'obliger la partie à offrir une nouvelle convention collective, mais bien de maintenir sa dernière offre, amputée de ses exigences inadéquates. La suppression des conditions inadéquates par le Conseil ne peut pas fournir de prétexte à la partie pour retirer une offre.

225 Deuxièmement, dans chacune de ces affaires, la convention collective que la partie prise en faute a été forcée d'offrir n'avait pas encore été soumise à la ratification de l'autre partie.

226 Troisièmement, comme dans l'affaire Tandy, les conditions précises imposées par le Conseil dans ces affaires avaient un rapport direct avec la question au sujet de laquelle la partie avait été blâmée pour avoir négocié de mauvaise foi. Autrement dit, le Conseil a respecté le critère du «lien requis» énoncé dans l'arrêt Banque Nationale.

227 Aucun de ces trois préalables à l'exercice extraordinaire par le Conseil de sa compétence n'était présent dans la présente espèce.

228 Le Conseil a reconnu ne pas pouvoir déterminer la dernière offre de l'employeur. Ce n'était pas la première fois que la situation se présentait. Néanmoins, au lieu d'accorder la même réparation que dans les affaires Tandy et Iberia, Lignes aériennes, le Conseil a choisi d'entreprendre l'arbi tramé obligatoire de différends en élaborant une offre qui répondait à ce qu'il a estimé être les exigences raisonnables des deux parties (à la p. 29):

En temps normal, le Conseil ordonnerait à l'employeur de soumettre à la ratification du syndicat une offre semblable à sa «dernière offre», amputée de ses exigences inadéquates ou illégales. Dans le cas qui nous occupe, le cours des négociations ne permet de déterminer de façon satisfaisante aucune dernière offre complète; toutefois, il est clair à nos yeux que les recommandations formulées par la commission d'enquête sur les relations du travail devraient répondre, pour l'essentiel à tout le moins, aux exigences raisonnables des deux parties.

229 La convention collective que le Conseil a obligé l'appelante à offrir était semblable pour l'essentiel à celle qu'elle avait offerte près de deux ans auparavant et que les syndiqués avaient rejetée. Par conséquent, ce n'était pas une convention sur laquelle le syndicat avait été privé de la possibilité de voter en raison de la mauvaise foi de l'employeur.

230 Enfin, et c'est ce qui est le plus grave, nombre des conditions que le Conseil a choisi d'imposer dans la convention collective n'avaient aucun rapport avec le cas précis de négociation de mauvaise foi déterminé par le Conseil. Il n'y a aucun lien rationnel entre les questions touchant l'ancienneté des employés, les honoraires des médiateurs et la durée de la convention (par exemple) et la constatation qu'il y a eu négociation de mauvaise foi au sujet de l'arbitrage des litiges découlant des congédiements.

231 Il n'y avait pas de lien rationnel non plus entre la question des employés congédiés et les quatre points importants d'ordre pécuniaire que le Conseil a renvoyés aux médiateurs en vue d'une médiation exécutoire (transport, jours fériés, salaires et inspections de sécurité).

232 La médiation et l'arbitrage exécutoires sont peut-être des mécanismes efficaces de règlement des différends, mais il revient aux parties de les choisir comme solution de rechange aux négociations collectives libres. Le Conseil n'a pas compétence pour imposer l'arbitrage exécutoire aux parties quand elles ont choisi de régler leurs différends par les négociations collectives libres. À cet égard, non seulement l'ordonnance du Conseil n'a pas le lien requis avec la violation du Code, mais elle va à l'encontre des objectifs du Code.

233 Le juge Cory serait d'avis qu'une fois qu'une partie a violé l'obligation de négocier de bonne foi que prescrit l'art. 50, le Conseil a le droit de la priver de son droit à la libre négociation. En toute déférence, on ne trouve dans le Code aucun appui à ce point de vue.

234 Quand, au cours de libres négociations collectives, une partie a manqué à son obligation de négocier de bonne foi, le Conseil a le devoir de faire en sorte que cette partie exécute son obligation et non de la priver de la possibilité de continuer à participer au processus des négociations. Ce principe découle du par. 99(2) qui exige que la réparation imposée favorise la réalisation des objectifs du Code, dont le plus important est l'encouragement de la pratique de négociations collectives libres.

235 Le juge Cory insiste beaucoup sur la nécessité de mettre fin à ce conflit acrimonieux dans l'intérêt public. Il est indéniable que l'animosité entre le syndicat et l'employeur a causé d'importants préjudices à la collectivité de Yellowknife, y compris des pertes de vie. Bien que l'on puisse comprendre le désir du Conseil de dénouer un conflit amer, il n'avait pas compétence pour agir dans ce sens.

236 La conclusion du Conseil (à la p. 28) selon laquelle, sur certains points litigieux, «il serait irréaliste [. . .] d'enjoindre aux parties de négocier et même que cela entraînerait un cruel gaspillage de temps» ne l'autorise pas à imposer une convention, même s'il s'appuie sur un médiateur indépendant pour imposer les conditions définitives de cette convention. Les parties à la libre négociation collective ont le droit de continuer de négocier jusqu'à l'impasse, sauf intervention du législateur.

237 En l'espèce, la mairesse de Yellowknife a écrit à la première ministre pour la prier de faire voter une loi de retour au travail. Le législateur a choisi de ne pas intervenir dans un conflit concernant une entreprise non essentielle qui était à peine rentable. Le Conseil ne peut pas, quelle que soit sa conviction d'agir dans l'intérêt public, usurper un pouvoir que même le législateur n'exercerait qu'exceptionnellement.

238 Aux termes du Code, le Conseil ne peut imposer les conditions d'une convention collective que dans une seule situation. L'article 80 permet au Conseil d'imposer une première convention collective dans certaines circonstances:

80. (1) Si l'avis de négociation collective visé à l'article 48 se rapporte à la première convention collective à conclure entre les parties quant à l'unité de négociation pour laquelle l'agent négociateur a été accrédité et que les conditions énoncées aux alinéas 89(1)a) à d) ont été remplies, le ministre peut, s'il le juge utile, ordonner au Conseil de faire enquête sur le différend et, si celui-ci l'estime indiqué, de fixer les modalités de la première convention collective entre les parties.

239 L'attribution par le par. 80(1) de la compétence spéciale pour imposer une première convention collective milite contre l'opinion du Conseil selon laquelle le même pouvoir est conféré par le libellé général du par. 99(2). En outre, l'art. 80 réaffirme le principe que les organes législatif et exécutif gardent le pouvoir de déterminer dans quels cas le Conseil peut exiger la clôture du processus de négociations collectives libres. C'est seulement sur l'ordre du ministre que le Conseil peut exercer son pouvoir d'imposer une première convention en vertu de l'art. 80.

240 Ma conclusion que le Conseil n'avait pas compétence pour mettre fin à ce conflit en dictant les conditions d'une nouvelle convention collective ne signifie pas qu'il n'avait pas le pouvoir d'imposer une réparation efficace.

241 Une ordonnance obligeant l'employeur à déposer dans un certain délai une convention collective qu'il était disposé à respecter et à abandonner sa position déraisonnable au sujet des employés congédiés (ou même imposant une condition précise, destinée à régler ce seul point) aurait comporté le «lien» nécessaire pour satisfaire au critère de l'arrêt Banque Nationale. En outre, elle aurait été conforme à l'objectif fondamental du Code canadien du travail, qui est de permettre aux deux parties de procéder à des négociations collectives.

242 Si une autre impasse résultait de nouveaux cas de «mauvaise foi», le Conseil aurait à nouveau le pouvoir d'intervenir. Toutefois, je ne peux concevoir de situation dans laquelle le Conseil aurait le droit d'imposer aux parties une convention collective complète comportant des conditions réglant des points qui n'ont aucun rapport avec la constatation qu'une partie a négocié de mauvaise foi.

243 Je conclus que le Conseil a commis une erreur en interprétant le par. 99(2) comme il l'a fait et qu'il n'avait pas le pouvoir d'imposer aux parties une convention collective.

V. Dispositif

244 Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et d'annuler la décision du Conseil.

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges SOPINKA, MCLACHLIN et MAJOR dissidents.

Procureurs de l'appelante: Ladner, Downs, Vancouver.

Procureurs de l'intimée l'Association canadienne des travailleurs de fonderie et ouvriers assimilés, section locale no 4: McGrady, Askew & Fiorillo, Vancouver.

Procureurs de l'intimé le Conseil canadien des relations du travail: Gowling, Strathy & Henderson, Toronto.

La version officielle de ces décisions se trouve dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada (R.C.S.). Ce site est préparé et diffusé par LexUM en partenariat avec la Cour suprême du Canada.

Proposition de citation de la décision: Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369 (22 février 1996)

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Origine de la décision

Date de la décision : 22/02/1996
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