Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd., [1996] 2 R.C.S. 432
Prince Rupert Grain Ltd. Appelante
c.
Syndicat international des
débardeurs et magasiniers,
Ship and Dock Foremen, section locale 514 Intimé
et
Grain Workers Union, section locale 333 Intimé
et
Conseil canadien des relations du travail Intimé
Répertorié: Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd.
No du greffe: 24428.
1996: 1er février; 1996: 20 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (1994), 174 N.R. 255, 30 Admin. L.R. (2d) 227, 94 CLLC ¶ 14,042, qui a accueilli une demande de révision et d’annulation d’une décision du Conseil canadien des relations du travail (1994), 93 di 164, qui avait rejeté une demande d’accréditation. Pourvoi accueilli.
R. Alan Francis, pour l’appelante.
Peter A. Gall, Maryse Tremblay et Andrea Zwack, pour l’intimé le Conseil canadien des relations du travail.
Bruce Laughton, pour l’intimé le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Cory — Le présent pourvoi soulève deux questions. Premièrement, il faut déterminer si le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil») avait compétence pour conclure que l’unité de négociation proposée par le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 («SIDM») n’était pas habile à négocier collectivement. Deuxièmement, si le Conseil avait cette compétence, il faut décider si sa décision était manifestement déraisonnable?
Les faits
2. Comme cela est si souvent le cas, un rappel des faits est essentiel à la compréhension des questions en litige et à leur résolution.
3. Les expéditions de grains à partir des terminaux de l’Ouest, à Vancouver et à Prince Rupert, ont toujours été d’une grande importance économique pour le pays. Pourtant, les relations du travail dans ce secteur ont été difficiles et tumultueuses. Dès 1951, les employeurs exploitant les divers terminaux céréaliers de la côte ouest, dans le port de Vancouver, avaient mené des négociations collectives coordonnées. Cela a mené, en 1957, à la formation de la British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (l’«Association»). En 1977, le Conseil a désigné l’Association comme étant l’employeur aux fins du Code canadien du travail, en ce qui concernait tous ses membres, soit l’Alberta Wheat Pool, la Pioneer Grain Terminal Ltd., la Saskatchewan Wheat Pool, l’United Grain Growers Ltd. et la Pacific Elevators Ltd.
4. En 1980, Prince Rupert Grain Ltd. (l’appelante) est devenue membre de l’Association. Elle était représentée par l’Association lors des négociations et a été partie aux conventions collectives sectorielles négociées entre 1980 et 1983. Bien qu’il n’ait jamais désigné officiellement Prince Rupert Grain comme membre de l’Association, le Conseil a expressément conclu que, dans ses relations de travail, elle avait agi comme un membre de fait de l’Association, ce qui n’a pas été contesté par le SIDM. Pour les fins des présents motifs, Prince Rupert Grain sera considérée comme membre de l’Association. On ne conteste pas non plus la conclusion du Conseil que Prince Rupert Grain s’est «associée étroitement aux autres membres de l’Association pour la négociation collective» ((1994), 93 di 164, à la p. 172).
5. En 1983, le SIDM a demandé au Conseil à être accrédité comme agent négociateur des contremaîtres de trois membres de l’Association, soit la Saskatchewan Wheat Pool, l’Alberta Wheat Pool et la Pioneer Grain Terminal Ltd., à leurs terminaux respectifs dans le port de Vancouver. À l’époque, le Conseil a rejeté la demande du syndicat et a indiqué que l’unité habile à négocier collectivement était composée de tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association, dont le membre de fait Prince Rupert Grain. Bien qu’un scrutin de représentation ait été ordonné à l’égard des employés faisant partie de l’unité multipatronale, l’appui accordé au SIDM a été insuffisant pour lui permettre d’obtenir l’accréditation. Le SIDM n’en a pas appelé de cette décision du Conseil relative à l’unité habile à négocier.
6. Nous n’avons pas à nous pencher sur les conflits de travail qui sont survenus chez Prince Rupert Grain à la suite de la construction d’un nouveau terminal très informatisé et de la fermeture de l’ancien terminal.
7. En mai 1993, le SIDM a présenté au Conseil une demande d’accréditation comme agent négociateur d’une unité formée des contremaîtres de Prince Rupert Grain. Le Conseil a rejeté la demande. Ce refus a éventuellement entraîné le présent pourvoi.
Décision du Conseil et arrêt de la Cour d’appel fédérale
Conseil canadien des relations du travail (1994), 93 di 164
8. Le Conseil a examiné l’affaire en profondeur et a exposé des motifs mûrement réfléchis. Le Conseil a expressément reconnu l’importance du secteur de la manutention des grains pour le Canada. Il a fait des observations sur les arrêts de travail fréquemment survenus dans le passé et sur l’incidence malheureuse qu’ils ont eue sur les expéditions de grains. Il a souligné le besoin de stabilité des relations du travail dans ce secteur, qui devait être soupesé en fonction de la nécessité de donner aux employés accès à la négociation collective grâce à des unités habiles à négocier.
9. Le Conseil a fait l’historique des négociations collectives entre les exploitants de terminaux céréaliers dans le port de Vancouver et leurs employés. Il a mentionné la demande d’accréditation que le SIDM a présentée, en 1983, afin de représenter les contremaîtres de trois terminaux du port de Vancouver, et il a fait observer qu’il avait rejeté l’unité de négociation proposée en faveur d’une unité comprenant les contremaîtres de toutes les sociétés membres de l’Association. Il a noté que, dans les procédures engagées en 1986 et 1987, le Grain Workers Union, section locale 333, et Prince Rupert Grain se sont, à tour de rôle, opposés à l’unité multipatronale. Il a également souligné que, contrairement aux positions diamétralement opposées qui avaient été prises dans le cadre des procédures antérieures, l’Association, Prince Rupert Grain et la section locale 333 étaient désormais toutes favorables à une unité multipatronale. Le Conseil fait remarquer, à la p. 169:
En ce qui concerne la présente demande, tant l’Association que la section locale 333 se sont prononcées catégoriquement en faveur de l’unité multipatronale plus grande. Elles soutiennent que l’actuelle unité multipatronale de fait, dans laquelle sont regroupés les employés affectés à l’exploitation, y compris ceux de Prince Rupert Grain, constitue une preuve de la stabilité qu’apporte une unité élargie.
Les positions adoptées par la section locale 333 et l’employeur dans la présente affaire contrastent nettement avec leurs positions dans les demandes présentées en 198[6] et 198[7].
10. Le Conseil a très clairement reconnu que, pour déterminer si une unité de négociation proposée est habile à négocier collectivement, il lui fallait établir l’équilibre entre deux objectifs du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2. Premièrement, il y a le droit fondamental d’accès à la négociation collective, y compris le droit de former une unité de négociation, que possèdent les employés. Deuxièmement, il y a la nécessité de créer une unité habile à négocier collectivement qui favorisera la paix et la stabilité industrielles. Lorsqu’il a pris en considération ces deux objectifs importants et fondamentaux, le Conseil a accordé une importance considérable au régime de fait de négociation collective qui existait déjà. Dans le cadre de ce régime, les droits des employés de l’appelante avaient été bien représentés lors des négociations avec l’Association. Le Conseil a fait remarquer que les contremaîtres de l’appelante avaient suffisamment d’intérêts en commun avec les contremaîtres des autres membres de l’Association pour justifier leur inclusion dans la même unité de négociation. À ce sujet, il affirme, à la p. 171:
. . . dans les cas où un régime de négociation collective est en place, la stabilité industrielle doit peser plus lourd dans la balance. Agir autrement serait faire fi des problèmes et de l’instabilité que de multiples unités risqueraient éventuellement de provoquer.
11. Le Conseil a tout à fait à bon droit souligné la grande importance que revêt le contexte factuel dans la détermination de l’unité habile à négocier. Il a souscrit aux observations formulées par la Commission des relations du travail de la Colombie‑Britannique dans Island Medical Laboratories Ltd. and H.S.A of British Columbia (1993), 19 C.L.R.B.R. (2d) 161, à la p. 187:
[traduction] La stabilité industrielle prend cependant différents aspects, selon que l’on est à l’étape initiale de l’accréditation ou à l’étape seconde ou subséquente. À l’étape initiale, le facteur de la stabilité industrielle concerne la définition de l’unité de négociation. [. . .] Cependant, à l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, ce facteur a un triple objet: premièrement, la définition de l’unité de négociation; deuxièmement, la multiplication des unités de négociation; troisièmement, les rapports entre les unités secondes ou subséquentes et l’employeur, mais aussi entre les unités elles‑mêmes. Plus les unités sont nombreuses, plus le risque d’instabilité industrielle est grand.
À l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, parmi les quatre critères énoncés dans ICBC — soit l’efficacité administrative, la mobilité latérale, la structure commune des conditions de travail et la stabilité industrielle — nous estimons que la stabilité industrielle est le plus important. Les critères d’efficacité administrative, de mobilité latérale et de structure commune des conditions de travail se réduisent tous, au fond, à un seul objet: simplifier l’application et la négociation de conventions collectives (et contribuer ainsi à la stabilité industrielle). Dans les relations du travail, il est manifeste que la multiplication des unités de négociation augmente le risque d’instabilité industrielle. [Les italiques sont de la Commission de la Colombie-Britannique.]
12. Le Conseil a aussi fait remarquer que, dans plusieurs de ses décisions, il avait constamment favorisé la formation d’une unité multipatronale pour les employés affectés à l’exploitation dans le secteur de la manutention des grains sur la côte ouest. Il conclut, aux pp. 172 et 173:
Dans les circonstances en l’espèce, le Conseil s’inquiète des risques d’instabilité industrielle qui pourraient se poser s’il permettait la restructuration de l’unité définie dans sa décision de 1983 et ouvrait la porte à des demandes d’accréditation d’unités chez un seul employeur composées de contremaîtres.
Pour ce qui est des employés affectés à l’exploitation, l’expérience démontre que l’unité de 1983 permet à la fois l’exercice de leurs droits par les employés et la stabilité industrielle, qui sont les deux objectifs que le Conseil doit équilibrer lorsqu’il détermine les unités. Les facteurs pris en considération par le Conseil dans ses décisions antérieures et les critères examinés dans la présente affaire nous convainquent que l’unité composée de contremaîtres déterminée habile à négocier en 1983 reste celle qui permet d’assurer tant l’exercice des droits des employés à la négociation collective que la stabilité industrielle.
13. Le Conseil a ensuite formulé ce qui paraît être une observation des plus judicieuses. Il a affirmé que, dans les cas où il a déjà déterminé l’unité habile à négocier collectivement (par exemple, en l’espèce, sa décision de 1983 que l’unité habile à négocier inclurait les employés de tous les membres de l’Association) et où un syndicat demande l’accréditation d’une unité différente, on devrait présenter au Conseil des éléments de preuve démontrant, par exemple, que l’unité antérieurement jugée habile à négocier est trop difficile à syndiquer. Il écrit, aux pp. 173 et 174:
. . . il n’est que raisonnable de s’attendre à ce que le syndicat porte à la connaissance du Conseil des éléments de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle l’unité définie par le Conseil se révèle, par tradition ou par expérience, trop difficile à syndiquer.
Le Conseil doit supposer que la définition qu’il a donnée à l’unité est appropriée. S’il présente une demande visant une unité différente, le syndicat devrait, d’un simple point de vue purement pratique, être en mesure de présenter des éléments de preuve démontrant que l’unité déjà définie n’est pas habile à négocier. Cela ne signifie pas qu’il doit s’acquitter du fardeau de la preuve, mais plutôt, pour ainsi dire, qu’il lui incombe en pratique de présenter des éléments de preuve probants.
14. Le Conseil a conclu qu’il n’y avait aucune preuve établissant l’existence d’une évolution récente ou de nouveaux besoins dans le domaine, ou de changements survenus dans le secteur de la manutention des grains, ou encore de difficultés liées à la syndicalisation, qui justifierait le Conseil de remplacer la définition qu’il a arrêtée en 1983, selon laquelle l’unité habile à négocier comprenait tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association.
15. Il a statué qu’il valait mieux, dans l’intérêt de la stabilité industrielle, maintenir une unité regroupant les contremaîtres du terminal de Prince Rupert Grain et ceux de Vancouver.
Cour d’appel fédérale (1994), 174 N.R. 255
Le juge Stone (avec l’appui du juge McDonald)
16. Le juge Stone a affirmé que les deux questions qu’il fallait trancher étaient de savoir (1) si le Conseil avait agi sans compétence ou excédé sa compétence en rendant la décision en question, et (2) si la décision du Conseil devrait être annulée pour le motif qu’elle est manifestement déraisonnable, en supposant que le Conseil avait compétence pour la rendre. Examinant ces questions dans l’ordre inverse, le juge Stone a conclu que, si le Conseil avait agi conformément à sa compétence, sa décision ne serait pas alors manifestement déraisonnable et devrait être maintenue à la lumière de la clause privative contenue à l’art. 22 du Code canadien du travail.
17. Le juge Stone a conclu, relativement à la première question, que le Conseil avait excédé sa compétence parce que, selon lui, la décision du Conseil de rejeter la demande d’accréditation était inséparable de sa décision concernant ce qu’il croyait être l’unité habile à négocier collectivement. En définitive, le syndicat ne pourrait jamais espérer être accrédité comme agent négociateur à moins de consentir à inclure les employés touchés dans l’unité multipatronale qui, selon le Conseil, était la seule habile à négocier. Le juge Stone a conclu qu’en prenant cette décision le Conseil a excédé les limites établies par le Code. Il s’est dit lié par l’arrêt Grain Workers Union, Local 333 c. British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (1989), 101 N.R. 105 (C.A.F.), dans lequel on a statué que le Conseil ne peut pas imposer une unité multipatronale, en vertu de l’art. 33 du Code, à moins que le syndicat concerné n’y ait consenti. En l’espèce, selon lui, le Conseil a excédé sa compétence puisque le syndicat n’avait pas donné le consentement, requis par l’art. 33, à la décision du Conseil concernant l’unité habile à négocier.
Le juge Marceau (motifs concordants)
118. Les motifs du juge Marceau sont essentiellement les mêmes que ceux du juge Stone. En concluant que le Conseil n’avait pas compétence pour statuer que l’unité habile à négocier collectivement devait être composée des employés de tous les membres de l’Association, le juge Marceau a souligné que «s’il avait été entendu qu’en s’acquittant de ses fonctions, le Conseil avait le pouvoir de recourir tout autant à des unités multipatronales qu’à des unités comptant un seul employeur, l’article 33 aurait été parfaitement inutile» (p. 265).
Les dispositions législatives pertinentes
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2
3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente partie.
. . .
«employé» Personne travaillant pour un employeur; y sont assimilés les entrepreneurs dépendants et les agents de police privés. Sont exclus du champ d’application de la présente définition les personnes occupant un poste de direction ou un poste de confiance comportant l’accès à des renseignements confidentiels en matière de relations du travail.
. . .
«unité» Groupe d’au moins deux employés.
«unité de négociation» Unité:
a) soit déclarée par le Conseil habile à négocier collectivement;
b) soit régie par une convention collective.
16. Le Conseil peut, dans le cadre de toute affaire dont il connaît:
. . .
p) trancher, dans le cadre de la présente partie, toute question qui peut se poser à l’occasion de la procédure, et notamment déterminer:
. . .
(v) si un groupe d’employés constitue une unité habile à négocier collectivement,
. . .
21. Le Conseil exerce les pouvoirs et fonctions que lui confère la présente partie ou qu’implique la réalisation de ses objets, notamment en rendant des ordonnances enjoignant de se conformer à la présente partie, à ses règlements et d’exécuter les décisions qu’il rend sur les questions qui lui sont soumises.
22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.
(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l’action — décision, ordonnance ou procédure — du Conseil, dans la mesure où elle est censée s’exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l’excès de pouvoir ou de l’incompétence à une étape quelconque de la procédure:
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l’objet d’un recours judiciaire, notamment par voie d’injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.
24. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article et des règlements d’application de l’alinéa 15e), un syndicat peut solliciter l’accréditation à titre d’agent négociateur d’une unité qu’il juge habile à négocier collectivement.
. . .
27. (1) Saisi par un syndicat, dans le cadre de l’article 24, d’une demande d’accréditation pour une unité que celui‑ci juge habile à négocier collectivement, le Conseil doit déterminer l’unité qui, à son avis, est habile à négocier collectivement.
(2) Dans sa détermination de l’unité habile à négocier collectivement, le Conseil peut ajouter des employés à l’unité proposée par le syndicat ou en retrancher.
. . .
28. Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, le Conseil doit accréditer un syndicat lorsque les conditions suivantes sont remplies:
a) il a été saisi par le syndicat d’une demande d’accréditation;
b) il a défini l’unité de négociation habile à négocier collectivement;
c) il est convaincu qu’à la date du dépôt de la demande, ou à celle qu’il estime indiquée, la majorité des employés de l’unité désiraient que le syndicat les représente à titre d’agent négociateur.
33. (1) Dans les cas où l’unité qui fait l’objet de la demande d’accréditation groupe des employés de plusieurs employeurs formant une organisation patronale, le Conseil peut attribuer la qualité d’employeur à celle‑ci s’il est convaincu qu’elle a été investie par chacun des employeurs membres des pouvoirs nécessaires à l’exécution des obligations imposées à l’employeur par la présente partie.
(2) La désignation de l’organisation patronale comme employeur a, pour elle et ses membres, les effets suivants:
a) tous les employeurs membres sont comme elle liés par toute convention collective qu’elle conclut avec le syndicat;
b) sauf disposition contraire, la présente partie s’applique comme si l’organisation était un employeur.
(3) L’employeur qui cesse de faire partie d’une organisation patronale ou retire à celle‑ci les pouvoirs qu’il lui avait conférés:
a) reste lié par toute convention collective conclue par l’organisation patronale et applicable à ses employés;
b) peut être obligé d’entamer des négociations collectives conformément à l’article 48.
Analyse
19. La première question à laquelle il faut répondre, en l’espèce, peut être formulée de la façon suivante. Le Conseil a‑t‑il compétence pour déterminer la composition de l’unité de négociation habile à négocier et avait‑il, en l’espèce, compétence pour refuser d’accréditer l’unité de négociation proposée et en suggérer une composition différente?
20. Au départ, il y a lieu de répéter qu’il serait beaucoup trop facile pour les cours de justice de conclure que les dispositions habilitantes des lois qui créent des tribunaux administratifs sont, par nature, attributives de compétence, ce qui a pour effet d’augmenter les chances que la compétence de ces tribunaux soit limitée inutilement. L’adoption d’un tel point de vue ferait en sorte que de très nombreuses décisions de ces tribunaux devraient être correctes aux yeux des cours de justice. Des avertissements très salutaires ont été lancés contre l’adoption d’un tel point de vue par les cours de justice. Dans l’arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227 («SCFP»), à la p. 233, le juge Dickson, plus tard Juge en chef, formule l’avertissement en ces termes non équivoques:
Il est souvent très difficile de déterminer ce qui constitue une question de compétence. À mon avis, les tribunaux devraient éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard.
21. De même, dans l’arrêt Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, à la p. 181, le juge Iacobucci fait remarquer que:
. . . dans le cas d’un tribunal aussi spécialisé que le Conseil canadien des relations du travail, dont le bon fonctionnement requiert un règlement rapide et final des différends, les cours de justice devraient hésiter à qualifier une disposition d’attributive de compétence, à moins que cette qualification ne s’impose clairement . . .
22. Dans le même sens, le juge en chef Laskin affirme, dans l’arrêt Syndicat des camionneurs c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710, à la p. 724:
. . . un simple doute quant à l’exactitude d’une interprétation donnée par un conseil des relations du travail au sujet des pouvoirs que la loi lui attribue ne constitue pas un motif suffisant pour conclure à une erreur de compétence, spécialement si ce conseil exerce les pouvoirs qui lui sont conférés, en termes généraux, de résoudre des prétentions contradictoires.
23. Si l’on ne tient pas compte de ces avertissements, c’est le fonctionnement et même tout le concept des tribunaux administratifs qui pourront être en péril. Ces tribunaux sont souvent créés pour {oe}uvrer dans des domaines où des connaissances techniques, une expérience et une attention précises sont indispensables pour résoudre les problèmes particuliers qui se posent. Les tribunaux administratifs sont conçus pour fonctionner rapidement, à peu de frais et moins cérémonieusement que les cours de justice. Il y a peu de doute que ces tribunaux sont nécessaires ou qu’ils jouent un rôle fort important dans la société canadienne.
24. C’est tout à fait à bon droit qu’on a souvent reconnu qu’une commission des relations du travail est l’exemple même du tribunal administratif hautement spécialisé. Ses membres sont des experts dans l’application des lois du travail détaillées qui régissent le domaine difficile et souvent explosif des relations du travail. Par leur travail constant dans ce domaine délicat, les commissions des relations du travail acquièrent une expérience, des compétences et une compréhension spéciales nécessaires pour résoudre les problèmes complexes des relations du travail. Il y a d’excellentes raisons de créer des commissions des relations du travail et de protéger leurs décisions au moyen de clauses privatives générales. Le Parlement et les législatures provinciales ont clairement indiqué que les décisions de ces tribunaux administratifs sur des questions relevant de leur compétence devraient être finales et lier les parties. Les cours de justice pourraient beaucoup trop facilement usurper le rôle de ces tribunaux en considérant que leur loi habilitante limite leur compétence et exige que leurs décisions soient jugées correctes par les cours de justice. Les cours devraient tout simplement faire preuve de retenue dans leur appréciation de la compétence des commissions des relations du travail et ne pas conclure trop vite à l’absence ou à l’excès de compétence.
25. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, le juge McIntyre a reconnu que les commissions des relations du travail possèdent une expérience et des connaissances spécialisées considérables. Il écrit, aux pp. 416 et 417:
Notre expérience en matière de relations de travail montre que les tribunaux, en règle générale, ne sont pas les meilleurs arbitres des différends qui peuvent surgir à l’occasion. La législation du travail a reconnu ce fait, en créant d’autres procédures et d’autres tribunaux en vue d’obtenir un règlement plus prompt et efficace des problèmes qui surviennent dans le domaine du travail. Souvent, les problèmes en matière de travail ne se résument pas à des questions juridiques. Des questions politiques, sociales et économiques dominent fréquemment les conflits de travail. La création par voie législative de conciliateurs, de conseils d’arbitrage, de commissions des relations du travail et de tribunaux du travail a permis, dans une large mesure, de répondre à des besoins auxquels ne pouvait satisfaire le système judiciaire. La nature des conflits de travail, des griefs et des autres problèmes qui surgissent dans ce domaine, commande le recours à des procédures spéciales, en dehors du système judiciaire ordinaire, pour les résoudre. Les juges n’ont pas les connaissances spécialisées toujours utiles et parfois nécessaires pour résoudre les problèmes en matière de travail. Les tribunaux en général ne disposent pas dans ces affaires, si l’expérience passée peut nous guider, d’un fondement probatoire qui puisse permettre de résoudre complètement le différend. À mon avis, il n’est guère contesté que les tribunaux spécialisés en matière de relations de travail sont mieux équipés que les tribunaux judiciaires pour résoudre les problèmes en matière de travail, sauf s’il s’agit de questions purement juridiques.
26. Le juge Iacobucci a récemment réitéré ce point de vue dans l’arrêt Société Radio‑Canada, précité, aux pp. 179 et 180:
Le tribunal des relations du travail, qu’on trouve aux niveaux fédéral et provincial, est un exemple classique d’organisme administratif qui est à la fois hautement spécialisé et, dans une très grande mesure, à l’abri de tout contrôle. [. . .] Le Conseil canadien des relations du travail doit concevoir un régime cohérent et pratique pour l’application des nombreuses dispositions législatives qui régissent les relations du travail des employeurs et employés dont les activités sont du ressort fédéral. Pour que les différends entre ces travailleurs et leurs employeurs puissent se régler rapidement et d’une manière conciliable avec leurs autres droits et obligations aux termes du Code canadien du travail, les décisions du Conseil ne doivent pas pouvoir être systématiquement annulées par les cours de justice chaque fois que ces dernières désapprouvent la façon dont le Conseil a tranché une question donnée.
Les motifs majoritaires, dans l’arrêt Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369, vont dans le même sens.
27. Lorsqu’elles examinent la compétence que possède un tribunal administratif pour connaître d’une plainte qui lui est soumise, les cours de justice devraient adopter et appliquer ce qui est connu sous le nom de méthode pragmatique et fonctionnelle; voir l’arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048. Pour régler la question, le juge Beetz a affirmé que la cour qui procède à l’examen devrait tenir compte des facteurs suivants: a) le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, b) l’objet de la loi qui crée le tribunal, c) la raison d’être de ce tribunal, d) le domaine d’expertise des membres du tribunal, et e) la nature du problème soumis au tribunal.
28. L’examen des dispositions pertinentes du Code canadien du travail révèle clairement l’intention du Parlement d’accorder au Conseil de vastes pouvoirs discrétionnaires en matière de détermination de l’unité habile à négocier. La lecture des art. 24, 27 et 28 du Code confirme qu’il s’agit d’un exercice qui relève directement de la compétence exclusive du Conseil. La doctrine appuie également cette interprétation des dispositions pertinentes. Dans son excellent ouvrage intitulé Canadian Labour Law (2e éd. 1993 (feuilles mobiles)), George W. Adams (maintenant juge) affirme à juste titre, à la p. 7‑2: [traduction] «[d]ans tous les ressorts, les commissions des relations du travail se voient confier un vaste mandat de déterminer l’unité habile à négocier». De même, on a affirmé que, lorsqu’un syndicat demande à la commission des relations du travail de l’accréditer relativement à une unité qu’il juge habile à négocier collectivement, c’est à la commission des relations du travail qu’il revient de décider si l’unité visée par la demande, ou l’une de ses variantes, est habile à négocier collectivement (Labour Law Casebook Group, Labour Law (5e éd. 1991), à la p. 348).
29. Conformément au par. 24(1) du Code, un syndicat peut demander au Conseil de l’accréditer comme agent négociateur d’une unité qu’il juge habile à négocier collectivement. Ce paragraphe exige, d’une part, que les syndicats qui veulent être accrédités comme agents négociateurs en fassent la demande au Conseil, et confère, d’autre part, au Conseil le pouvoir de statuer sur ces demandes après en avoir fait l’examen.
30. Une fois que le syndicat a déposé sa demande d’accréditation, on passe à la deuxième étape de la procédure énoncée à l’art. 27 du Code. Cet article prévoit que, lorsque le Conseil a reçu une demande d’un syndicat visant à obtenir l’accréditation comme agent négociateur d’une unité, il doit déterminer si l’unité en question est habile à négocier collectivement. Il est important de noter qu’en utilisant le mot «doit» dans l’article le Parlement a non seulement autorisé le Conseil à déterminer si une unité est habile à négocier collectivement, mais encore il lui a imposé l’obligation formelle de le faire. De plus, en procédant à l’évaluation obligatoire, le Conseil doit décider si, à son avis, l’unité proposée est habile à négocier. Le Conseil ne remplirait pas son mandat s’il ne faisait qu’approuver la demande d’accréditation qui lui est présentée. En outre, conformément au par. 27(2) du Code, le Conseil peut, en déterminant si une unité est habile à négocier, «ajouter des employés à l’unité proposée par le syndicat ou en retrancher».
31. L’article 28 impose au Conseil l’obligation d’accréditer le syndicat comme agent négociateur de l’unité de négociation proposée si les conditions prescrites à cet article sont remplies. Premièrement, le Conseil doit avoir reçu une demande d’un syndicat visant à obtenir l’accréditation comme agent négociateur d’une unité. Deuxièmement, le Conseil doit déterminer si l’unité est habile à négocier collectivement. Enfin, le Conseil doit être convaincu qu’à l’époque pertinente la majorité des employés de l’unité désiraient que le syndicat les représente à titre d’agent négociateur. Ce n’est que si ces conditions légales sont remplies que le Conseil est obligé d’accréditer le syndicat requérant.
32. À mon avis, il est clair, à la lecture des art. 24, 27 et 28 du Code, que le Parlement a voulu conférer au Conseil une vaste compétence pour déterminer si une unité est habile ou non à négocier collectivement. En fait, la décision du Conseil relative à la question de savoir si l’unité proposée est habile à négocier constitue une condition formelle qui doit être remplie pour que le Conseil puisse accréditer un syndicat. Par contre, si le Conseil n’est pas convaincu que l’unité proposée est habile à négocier, alors les conditions de l’art. 28 du Code ne sont pas remplies et le Conseil ne doit pas accorder l’accréditation. Par conséquent, lorsqu’une demande d’accréditation est présentée, il ne saurait y avoir acceptation automatique de l’unité proposée. Au contraire, le Conseil doit déterminer si l’unité proposée est habile à négocier et, si elle ne l’est pas, il ne saurait y avoir accréditation.
33. En résumé, la loi impose au Conseil l’obligation formelle de déterminer si l’unité de négociation proposée est habile à négocier. Cela exige du Conseil qu’il mette à profit ses compétences et ses connaissances spécialisées dans le domaine des relations du travail. Il doit prendre sa décision en fonction des faits qui lui sont soumis et non dans l’abstrait. Il s’agit là d’une décision que seule une commission des relations du travail peut rendre. Il faut maintenant déterminer si le Conseil a excédé sa compétence en proposant une composition adéquate pour l’unité en question.
Le Conseil a‑t‑il excédé sa compétence en proposant la composition de l’unité habile à négocier?
34. L’intimé le SIDM allègue que, contrairement aux dispositions de l’art. 33 du Code, le Conseil a tenté de créer une unité de négociation multipatronale sans son consentement. C’est le point de vue que la Cour d’appel fédérale a adopté en concluant que la décision du Conseil empêchait effectivement le syndicat de représenter les contremaîtres de Prince Rupert Grain à moins que le syndicat ne consente à demander l’accréditation d’une unité composée des contremaîtres de Prince Rupert Grain et des contremaîtres des cinq autres membres de l’Association. La Cour d’appel fédérale a conclu qu’en fait le Conseil avait excédé sa compétence en imposant cette décision au syndicat sans consentement. Je ne puis accepter le point de vue du SIDM et je me dois, en toute déférence, d’adopter un point de vue différent de celui de la Cour d’appel fédérale.
35. La décision relative à la question de savoir si une unité de négociation est habile à négocier ne peut jamais être prise dans l’abstrait. Elle doit plutôt être prise en tenant compte des circonstances en présence. L’exigence formelle que le Conseil détermine si l’unité proposée est habile à négocier indique clairement que le Conseil doit envisager d’autres unités de négociation. Il doit faire des comparaisons entre les unités proposées et d’autres qui, à son avis, pourraient être plus habiles à négocier. C’est en décidant si l’unité proposée est «habile à négocier» que le Conseil met à profit ses compétences et son expérience particulières pour appliquer les facteurs pertinents à cette fin. C’est précisément ce que le Conseil a fait en l’espèce.
36. Le Conseil a pris en considération tous les facteurs pertinents. Il a tenu compte du besoin des travailleurs de participer à la conclusion d’une convention collective par l’entremise d’une unité de négociation. Il a pris en considération l’histoire tumultueuse, pendant un certain nombre d’années, des relations du travail dans ce secteur agité. Il était conscient du besoin de stabilité dans ces relations du travail et des dangers qui résultent de la fragmentation indue des unités de négociation. Il a tenu compte de la communauté d’intérêts des contremaîtres de Prince Rupert et des contremaîtres des autres membres de l’Association. Il était conscient des problèmes passés et actuels dans ce secteur. Le Conseil a pris en compte tous les facteurs pertinents et toutes les dispositions applicables du Code canadien du travail et, après mûre réflexion, il a conclu que l’unité proposée par le syndicat n’était pas habile à négocier. C’est tout simplement ce que le Code canadien du travail lui demandait de faire. Le Conseil a alors proposé une unité qu’il jugeait habile à négocier.
37. On se souviendra que la demande soumise au Conseil n’était pas une demande d’accréditation d’une unité de négociation multipatronale et que, par conséquent, l’art. 33 ne s’appliquait tout simplement pas. Il est certes clair que le Conseil ne pouvait pas accréditer une unité multipatronale sans le consentement du syndicat requis par cet article. En l’espèce, le Conseil a bien pris soin de ne pas imposer au syndicat l’unité multipatronale plus vaste proposée qu’il jugeait habile à négocier et qui, selon lui, reflétait bien la situation. En fait, le Conseil a affirmé explicitement qu’il était disposé à modifier sa conclusion à la lumière de l’évolution qui pourrait survenir dans le secteur de la manutention des grains. Sa décision n’avait rien d’intransigeant. Le Conseil a appliqué ses connaissances spécialisées à la situation qui existait au moment de l’audience. Il s’est demandé si l’unité de négociation proposée était habile à négocier. Ce faisant, il a fait, à juste titre, des comparaisons avec d’autres unités qui, selon lui, pourraient être plus habiles à négocier. Après cela, le Conseil a fait une suggestion pertinente quant à la composition d’une unité habile à négocier.
38. À mon avis, le Conseil n’a pas excédé sa compétence en faisant ce qui paraît être une suggestion raisonnable et utile. Après tout, c’est lui qui possède des compétences et une expérience considérables dans ce domaine bien précis. C’est le Conseil qui peut faire une bonne appréciation de la composition de l’unité qui serait habile à négocier collectivement dans un secteur donné à une époque précise. En fait, il pourrait paraître inutilement restrictif aux membres raisonnables et intéressés de la collectivité que, pour des raisons de compétence, les cours de justice interdisent à une commission des relations du travail qualifiée et expérimentée de mettre à profit ses compétences et son expérience pour formuler ce qui pourrait s’avérer une suggestion utile quant à la composition d’une unité habile à négocier. Imposer une telle restriction au Conseil reviendrait à lui faire dire «nous savons quelle serait la composition d’une unité habile à négocier, mais nous ne pouvons vous communiquer notre opinion de crainte de perdre notre compétence en la matière». Dans la mesure où le Conseil n’impose pas unilatéralement son opinion aux parties, mais ne fait qu’exposer son point de vue, sous forme de suggestion, et confirmer, comme il l’a fait en l’espèce, le point de vue souple et non définitif qu’il a adopté à ce sujet, on ne peut lui reprocher d’avoir excédé sa compétence.
39. En concluant que le Conseil a excédé sa compétence en imposant au syndicat une application de l’art. 33 qui aurait nécessité son consentement, la Cour d’appel fédérale s’est appuyée sur son arrêt antérieur Grain Workers, précité, où elle avait statué que le Conseil ne pouvait pas imposer à un syndicat une unité de négociation multipatronale, à moins que le syndicat concerné n’ait consenti à cette unité de négociation conformément à l’art. 33 du Code. Le juge Pratte affirme, au nom de la cour, à la p. 107:
Par conséquent, si le requérant avait demandé au Conseil en 1977 d’être accrédité à titre d’agent négociateur de seulement cinq des six membres d’une organisation patronale, sa requête aurait sans doute pu être rejetée pour le motif qu’elle ne groupait pas tous les membres de l’organisation, mais le Conseil n’aurait pas eu le pouvoir, sans le consentement du requérant, d’inclure dans l’unité de négociation les employés du sixième membre. [Je souligne.]
40. Dans cette affaire, le Conseil avait modifié son ordonnance antérieure d’accréditation en élargissant unilatéralement l’unité de manière à y inclure les employés d’un autre membre de l’Association. Il se trouvait alors à imposer au syndicat, sans son consentement, une unité de négociation nouvelle et différente. Je ne crois pas que l’arrêt Grain Workers soit applicable, car la situation dont il y était question se distingue nettement des faits de la présente affaire où le Conseil n’a pas imposé une unité modifiée au syndicat. Il a simplement donné son avis selon lequel une unité composée d’un seul employeur n’était pas habile à négocier et en a proposé une autre. L’arrêt Grain Workers ne serait applicable en l’espèce que si le Conseil avait refusé d’accréditer l’unité proposée par le syndicat et avait de son propre chef accrédité une unité multipatronale sans le consentement du syndicat requis par l’art. 33.
41. À mon avis, le Conseil avait compétence pour déterminer l’unité habile à négocier et pour faire une suggestion quant à la composition de l’unité qu’il proposait. Cette conclusion s’appuie sur un examen du libellé de la loi habilitante du Conseil, de l’objet de cette loi, des connaissances spécialisées de ses membres et des arrêts de notre Cour concernant la façon dont les tribunaux judiciaires devraient aborder les questions concernant la compétence des tribunaux administratifs. Il s’ensuit que, à moins que la décision du Conseil ne soit manifestement déraisonnable, elle devrait être maintenue.
Norme de contrôle
42. Étant donné que le Conseil avait compétence pour déterminer l’unité de négociation habile à négocier et pour faire une suggestion quant à la composition de cette unité, sa décision doit être maintenue à moins qu’elle ne soit jugée manifestement déraisonnable ou, en d’autres termes, clairement irrationnelle. Cette conclusion est nettement confirmée par la clause privative générale et explicite contenue à l’art. 22 du Code canadien du travail. On a statué à maintes reprises qu’une telle clause envoie aux cours de justice un message très clair que les décisions d’un tribunal administratif jouissant de la protection de ce type de clause privative doivent échapper à un examen judiciaire strict. Voir l’arrêt SCFP, précité; Royal Oak Mines, précité, à la p. 394; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, à la p. 959. Ce point de vue concernant les clauses privatives a été énoncé de façon précise et concise par le juge Gonthier, dans l’arrêt National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, où il affirme au nom de la Cour à la majorité, à la p. 1369:
. . . lorsqu’il y a une clause privative les tribunaux judiciaires ne toucheront aux conclusions d’un tribunal spécialisé que s’il est jugé que la décision de celui‑ci ne saurait être maintenue selon une interprétation raisonnable des faits ou du droit.
43. Les connaissances spécialisées, les compétences et l’expérience des membres de la commission des relations du travail, qui en font l’organisme tout désigné pour déterminer si une unité est habile à négocier collectivement, commandent également ce résultat. Comme on l’affirme dans l’arrêt SCFP, précité, aux pp. 235 et 236:
La commission est un tribunal spécialisé chargé d’appliquer une loi régissant l’ensemble des relations de travail. Aux fins de l’administration de ce régime, une commission n’est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s’est développé à partir du système de négociation collective, tel qu’il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.
44. Il ne fait simplement aucun doute que les cours de justice devraient faire preuve de retenue dans l’examen des décisions qui ressortissent aux tribunaux administratifs spécialisés, notamment les commissions des relations du travail. La décision du Conseil relevait de sa compétence et ne devrait pas être annulée à moins d’être manifestement déraisonnable.
La décision du Conseil était‑elle manifestement déraisonnable?
45. Dans l’arrêt Alliance de la Fonction publique du Canada, précité, aux pp. 963 et 964, on a tenté de montrer la force de l’expression «manifestement déraisonnable» et d’en donner une certaine définition:
Le sens de l’expression «manifestement déraisonnable», fait‑on valoir, est difficile à cerner. [. . .] Pourtant, pour définir un critère nous ne disposons que de mots [. . .] Le critère du caractère manifestement déraisonnable représente, de toute évidence, une norme de contrôle sévère. Dans le Grand Larousse de la langue française, l’adjectif manifeste est ainsi défini: «Se dit d’une chose que l’on ne peut contester, qui est tout à fait évidente». On y trouve pour le terme déraisonnable la définition suivante: «Qui n’est pas conforme à la raison; qui est contraire au bon sens». Eu égard donc à ces définitions des mots «manifeste» et déraisonnable», il appert que si la décision qu’a rendue la Commission, agissant dans le cadre de sa compétence, n’est pas clairement irrationnelle, c’est‑à‑dire, de toute évidence non conforme à la raison, on ne saurait prétendre qu’il y a eu perte de compétence. Visiblement, il s’agit là d’un critère très strict.
. . .
Il ne suffit pas que la décision de la Commission soit erronée aux yeux de la cour de justice; pour qu’elle soit manifestement déraisonnable, cette cour doit la juger clairement irrationnelle.
46. Il ne fait aucun doute qu’il était très clair que la décision du Conseil n’était pas manifestement déraisonnable. Le Conseil a pris en considération toutes les dispositions législatives applicables et tous les facteurs pertinents qui influeraient sur sa conclusion relative à l’unité de négociation habile à négocier, et il a pris une décision raisonnable. En fait, la Cour d’appel fédérale a reconnu que, si on concluait que le Conseil a agi conformément à sa compétence, sa décision ne serait pas manifestement déraisonnable.
Dispositif
47. Dans les circonstances, il y a lieu d’accueillir le pourvoi, d’annuler l’ordonnance de la Cour d’appel fédérale et de rétablir la décision no 1050 du Conseil canadien des relations du travail. L’appelante a droit à ses dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Harris & Company, Vancouver.
Procureurs de l’intimé le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514: Laughton & Company, Vancouver.
Procureurs de l’intimé le Conseil canadien des relations du travail: Heenan Blaikie, Vancouver; Maryse Tremblay, Ottawa.
