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§ Centre communautaire juridique de l'Estrie c. Sherbrooke (Ville), [1996] 3 R.C.S. 84 (12 septembre 1996)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1996] 3 R.C.S. 84 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1996-09-12;.1996..3.r.c.s..84 ?

Analyses :

Droit municipal - Taxation - Taxe d’affaires - Exemption - Bureau d’aide juridique - Le refus de la Commission municipale du Québec d’accorder l’exemption de taxe d’affaires au bureau d’aide juridique était-il une décision manifestement déraisonnable? - Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 236.

L’appelant, une corporation régionale d’aide juridique, a demandé d’être exempté de la taxe d’affaires en vertu de l’art. 236 de la Loi sur la fiscalité municipale («LFM»). La Commission municipale du Québec (la «Commission») a rendu deux décisions. Dans la première, elle accordait l’exemption de taxe au bureau administratif de l’appelant, concluant que l’activité exercée dans les lieux en cause était visée au par. 236(7) LFM, puisqu’il s’agissait d’une activité administrative exercée dans un but non lucratif en vue de venir en aide aux personnes économiquement défavorisées. Dans la deuxième décision, la Commission a refusé l’exemption demandée à l’égard de la portion des locaux occupée par le bureau d’aide juridique, pour le motif que les services offerts par les avocats du bureau étaient des services professionnels à caractère juridique, que cette activité n’était visée par aucune des activités mentionnées au par. 236(5) et qu’elle ne faisait pas partie de la catégorie des activités administratives énumérées aux par. 236(6) et (7). L’appelant a demandé le contrôle judiciaire de la deuxième décision. La requête en évocation a été accueillie, le juge de la Cour supérieure statuant que le bureau d’aide juridique avait droit à l’exemption de taxe d’affaires prévue au par. 236(5) LFM, qui exempte de la taxe les activités exercées dans un but non lucratif, principalement à des fins sociales. La Cour d’appel a accueilli l’appel formé contre cette décision pour le motif que la Commission était protégée par une clause privative et que sa décision n’était pas manifestement déraisonnable.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Tant la Cour supérieure que la Cour d’appel ont statué que la décision de la Commission devait être contrôlée en fonction de la norme du caractère manifestement déraisonnable. Notre Cour devrait trancher le présent pourvoi sur le même fondement. Il ressort de l’analyse des dispositions législatives sur lesquelles repose la décision de la Commission que cette décision était manifestement déraisonnable. Il est donc inutile de se demander s’il convient d’appliquer une norme de contrôle plus restrictive aux pouvoirs de la Commission.

Bien qu'une activité consistant à offrir des services professionnels soit assujettie à la taxe d'affaires en vertu de l'art. 232 LFM, elle peut néanmoins profiter de l'exemption prévue à l'art. 236. Cet article établit, à l'égard de certaines activités, des exemptions fondées non pas sur le type ou la nature de ces activités mais plutôt sur la fin pour laquelle elles sont exercées. En l’espèce, le fait que les services en cause sont de nature professionnelle ne peut manifestement pas exclure en soi la possibilité qu'ils puissent être offerts à des fins sociales, pas plus d'ailleurs que le fait qu'il s'agit de services de nature juridique. La Commission a reconnu que le bureau administratif de l’appelant était admissible à l'exemption prévue au par. 236(7) à l'égard des activités administratives. Elle aurait alors dû se demander, comme l’a fait la Cour supérieure, si les services professionnels à caractère juridique offerts aux personnes économiquement défavorisées font partie d'une activité exercée principalement à des fins sociales, et si, en conséquence, ces services sont admissibles à l'exemption prévue au par. (5). On ne saurait soutenir que les services offerts par les avocats de l’aide juridique en vertu de la Loi sur l’aide juridique ne sont pas des activités exercées à des fins sociales. La Loi sur l'aide juridique et les bureaux d'aide juridique constitués sous son régime servent principalement des fins sociales: cette loi a pour objet d'aider les personnes qui n'ont pas les moyens d'exercer leurs droits et recours. Le fait que les services juridiques sont offerts par des professionnels (ils ne pourraient l'être autrement) ne change rien au fait qu'ils sont des activités à but non lucratif exercées principalement à des fins sociales et qu'ils sont donc clairement visés au par. 236(5). En outre, la fin sociale visée par ces activités est exprimée de manière plus spécifique au par. 236(7), qui s'étend à l'aide apportée aux personnes socialement ou économiquement défavorisées ou aux personnes opprimées. Qui plus est, de par leur nature, les activités elles‑mêmes visent à venir en aide aux individus, dans leurs rapports avec la société. Les services professionnels à caractère juridique offerts par les bureaux d'aide juridique doivent être exemptés de la taxe d'affaires municipale. Aucune autre interprétation raisonnable du par. 236(5) n’est possible, et la décision de la Commission était par conséquent manifestement déraisonnable.


Parties :

Demandeurs : Centre communautaire juridique de l'Estrie
Défendeurs : Sherbrooke (Ville)

Texte :

Centre communautaire juridique de l’Estrie c. Sherbrooke (Ville), [1996] 3 R.C.S. 84

Centre communautaire juridique de l’Estrie Appelant

c.

Ville de Sherbrooke Intimée

et

Commission municipale du Québec Intimée

et

Procureur général du Québec Intimé

Répertorié: Centre communautaire juridique de l’Estrie c. Sherbrooke (Ville)

No du greffe: 24425.

1996: 29 avril; 1996: 12 septembre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1994] A.Q. no 737 (QL), J.E. 94‑1521, infirmant le jugement de la Cour supérieure rendu le 28 septembre 1990, qui avait accueilli la requête en évocation présentée contre une décision de la Commission municipale du Québec, [1989] C.M.Q. 306, refusant l’exemption de taxe d’affaires demandée. Pourvoi accueilli.

Bruno Meloche et Francis Meloche, pour l’appelant.

Patrick Théroux, pour l’intimée la ville de Sherbrooke.

Jean‑Yves Bernard, pour l’intimé le procureur général du Québec.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Le juge Gonthier —

I ‑ Introduction

1 Le présent pourvoi concerne un point particulier de droit administratif soulevé par une décision rendue par la Commission municipale du Québec (la «Commission») dans l'exercice de sa compétence en vertu de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1 («LFM»). L'appelant, corporation régionale d'aide juridique constituée en vertu de l'art. 22 de la Loi sur l'aide juridique, L.R.Q., ch. A‑14, offre des services d'aide juridique dans la région de l'Estrie, conformément à l'art. 29 de cette loi. Il loue des locaux à bureaux dans la ville de Sherbrooke, où se trouve son siège social. Ces locaux hébergent le bureau administratif régional de l'appelant ainsi que son bureau d'aide juridique, qui dessert la région de Sherbrooke. Les locaux occupés par l'appelant ont été inscrits au rôle de la valeur locative de la ville de Sherbrooke, qui a réclamé le paiement de la taxe d'affaires pour l'exercice 1987. La ville de Sherbrooke a présenté deux comptes de taxe d'affaires, l'un au bureau administratif de l'appelant et l'autre au bureau d'aide juridique.

2 Le 9 mai 1988, l'appelant a présenté une demande d'exemption de taxe d'affaires en vertu des art. 236 et 236.1 LFM, affirmant qu'il exerçait ses activités dans un but non lucratif et que ces activités étaient visées par le texte du par. 236(5), (6) ou (7) de cette loi. Ces paragraphes exemptent de la taxe d'affaires les activités qui y sont énumérées, de façon générale des activités exercées dans un but non lucratif. L'article 236.1 LFM précise que l'activité en question doit être «reconnue» par la Commission pour que la personne qui l'exerce puisse être exemptée de la taxe d'affaires en vertu des par. 236(5) à (7) de cette loi. Le 23 mars 1989, la Commission a rendu deux décisions distinctes relativement à la demande d'exemption de taxe: dans la première, elle accordait l’exemption au bureau administratif, alors que dans la deuxième elle la refusait au bureau d'aide juridique. L'appelant a présenté à la Cour supérieure une demande de contrôle judiciaire de la deuxième décision. La Cour supérieure a fait droit à cette demande, statuant que le bureau d'aide juridique devait lui aussi bénéficier de l'exemption de taxe d'affaires. La Cour d'appel a accueilli l'appel formé contre cette décision, pour le motif que la Commission était protégée par une clause privative et que sa décision n'était pas manifestement déraisonnable.

II ‑ Les dispositions législatives pertinentes

3 Voici le texte des dispositions pertinentes de la Loi sur la fiscalité municipale qui étaient en vigueur à la date de la présentation de la demande à la Commission, le 9 mai 1988:

232. Une corporation municipale peut imposer et prélever une taxe d'affaires sur toute personne inscrite au rôle de la valeur locative qui exerce, dans le territoire de la corporation municipale, une activité économique ou administrative en matière de finance, de commerce, d'industrie ou de services, un métier, un art, une profession ou toute autre activité constituant un moyen de profit, de gain ou d'existence, que cette activité soit exercée à des fins lucratives ou non, sauf un emploi ou une charge.

La taxe est imposée pour chaque place d'affaires où une telle personne exerce une telle activité.

La taxe est basée sur la valeur locative de la place d'affaires occupée à une fin visée au premier alinéa.

Une taxe d'affaires imposée en vertu du premier alinéa pour un exercice financier municipal donné demeure imposée pour les exercices financiers municipaux subséquents, jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou abolie.

236. La taxe d'affaires ne peut être imposée à l'égard:

. . .

(5) de l'activité exercée dans un but non lucratif principalement à des fins culturelles, scientifiques, écologiques, récréatives, charitables, sociales ou de protection des animaux dans un immeuble à l'usage du public;

(6) de l'activité administrative rattachée à la poursuite d'une activité exercée, conformément au paragraphe 5, à des fins culturelles, scientifiques, écologiques, récréatives, charitables ou de protection des animaux même si cette activité administrative est exercée dans un immeuble distinct à l'usage du public ou non;

(7) de l'activité administrative rattachée à une activité exercée dans un but non lucratif principalement en vue de la défense des intérêts ou des droits d'un groupe de personnes formé en raison de la langue, de l'origine ethnique ou nationale, de l'âge ou d'un handicap ou en vue de lutter contre une forme de discrimination illégale ou en vue de venir en aide à des personnes socialement ou économiquement défavorisées ou à des personnes opprimées;

. . .

236.1 Sous réserve de l'article 236.2, une activité exercée dans une place d'affaires doit être reconnue par la Commission, après consultation de la corporation municipale, pour être exemptée de la taxe d'affaires en vertu des paragraphes 5 à 7 de l'article 236.

Les articles 204.2, 209 et 209.1 s'appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, à la reconnaissance prévue au premier alinéa.

III ‑ Les décisions des juridictions inférieures

La Commission municipale du Québec

4 Le 23 mars 1989, la Commission a rendu deux décisions en réponse à la demande d'exemption de taxe d'affaires présentée par l'appelant en vertu des art. 236 et 236.1 LFM. Dans la première décision, celle concernant le bureau administratif de l'appelant, la Commission a conclu que l'activité exercée dans les lieux en cause était visée au par. 236(7): une activité administrative exercée dans un but non lucratif en vue de venir en aide aux personnes économiquement défavorisées.

5 La deuxième décision concernait la portion des locaux de l'appelant occupée par le bureau d'aide juridique: [1989] C.M.Q. 306. La Commission a statué que les services offerts par les avocats du bureau d'aide juridique étaient des services professionnels à caractère juridique. La Commission a conclu que cette activité n'était visée par aucune des activités mentionnées au par. 236(5) et qu'elle ne faisait pas partie de la catégorie des activités administratives énumérées aux par. 236(6) et (7). En conséquence, la Commission a statué que le bureau d'aide juridique n'avait pas droit à l'exemption de taxe.

La Cour supérieure

6 L'appelant a présenté une requête en évocation devant le juge Galipeau de la Cour supérieure en vue de faire casser la deuxième décision rendue par la Commission, celle concernant le bureau d'aide juridique seulement. Le juge Galipeau a souscrit à la conclusion de la Commission que les activités professionnelles à caractère juridique exercées par le bureau d'aide juridique ne relevaient pas de la catégorie des activités administratives visées aux par. 236(6) et (7). Cependant, il a statué que la Commission avait commis une erreur de droit en concluant que les activités exercées dans le bureau d'aide juridique n'étaient pas visées au par. 236(5). Le juge Galipeau a dit être d'avis que ces activités constituaient des activités exercées dans un but non lucratif, principalement à des fins sociales. Les employés de l'aide juridique, qui offrent des services aux personnes économiquement défavorisées, sont assimilables aux travailleurs sociaux, dont les activités sont clairement exercées à des fins sociales. Le juge Galipeau a affirmé que la décision de la Commission doit s'appuyer sur des motifs raisonnables, et il a statué que la décision de la Commission était manifestement déraisonnable et devait être infirmée.

La Cour d'appel, [1994] A.Q. no 737

7 Dans de brefs motifs, la Cour d'appel a infirmé la décision du juge Galipeau et rétabli celle de la Commission à l'égard du bureau d'aide juridique. Elle a statué que la Commission était protégée par une clause privative, que sa décision n'était pas manifestement déraisonnable et que le juge Galipeau avait, en conséquence, fait erreur en substituant sa propre décision à celle de la Commission.

IV ‑ Les questions en litige

8 Le contrôle judiciaire d'une décision d'un tribunal administratif ou autre organisme analogue soulève une question préliminaire, celle de la norme de contrôle applicable dans les circonstances de l'espèce. Les tribunaux d'instance inférieure, appliquant une jurisprudence constante de la Cour d'appel du Québec selon laquelle la compétence de la Commission est protégée par une clause privative, ont statué que la décision de la Commission devait être contrôlée en fonction de la norme du caractère manifestement déraisonnable, en faisant preuve de la plus grande retenue envers la Commission. Je suis d'avis de trancher le présent pourvoi sur le même fondement. Puisque je conclus, pour les motifs exposés plus loin, que la décision de la Commission est manifestement déraisonnable, il est inutile de se demander s'il convient d'appliquer aux pouvoirs de la Commission une norme de contrôle plus restrictive. En conséquence, l'analyse qui suit mettra l'accent sur la question du caractère raisonnable de la décision de refuser l'exemption de taxe d'affaires à l'égard de la partie des locaux loués par l'appelant qui est occupée par son bureau d'aide juridique.

V ‑ Analyse

9 La norme de contrôle fondée sur le caractère manifestement déraisonnable de la décision visée a été énoncée pour la première fois par le juge Dickson, plus tard Juge en chef, dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227. Il avait alors posé la question suivante, à la p. 237:

. . . l'interprétation de la Commission est‑elle déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente et d'exiger une intervention judiciaire?

10 L'un des facteurs considérés par le juge Dickson dans cet arrêt était la question de savoir si les dispositions législatives étaient ambiguës ou s'il en existait une interprétation reconnue comme étant la «bonne» interprétation. Il a conclu que l'ambiguïté de la disposition en litige était reconnue et incontestable, et que l'on ne pouvait qualifier l'interprétation retenue par la Commission de manifestement déraisonnable.

11 Le juge Cory a récemment examiné en profondeur la norme du caractère manifestement déraisonnable dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, aux pp. 963 et 964:

En quoi consiste une décision «manifestement déraisonnable»?

Le sens de l'expression «manifestement déraisonnable», fait‑on valoir, est difficile à cerner. Ce qui est manifestement déraisonnable pour un juge peut paraître éminemment raisonnable pour un autre. Pourtant, pour définir un critère nous ne disposons que de mots, qui forment, eux, les éléments de base de tous les motifs. Le critère du caractère manifestement déraisonnable représente, de toute évidence, une norme de contrôle sévère. Dans le Grand Larousse de la langue française, l'adjectif manifeste est ainsi défini: «Se dit d'une chose que l'on ne peut contester, qui est tout à fait évidente». On y trouve pour le terme déraisonnable la définition suivante: «Qui n'est pas conforme à la raison; qui est contraire au bon sens». Eu égard donc à ces définitions des mots «manifeste» et «déraisonnable», il appert que si la décision qu'a rendue la Commission, agissant dans le cadre de sa compétence, n'est pas clairement irrationnelle, c'est‑à‑dire, de toute évidence non conforme à la raison, on ne saurait prétendre qu'il y a eu perte de compétence. Visiblement, il s'agit là d'un critère très strict.

Dans l'affaire CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983, le juge La Forest (avec l'appui du juge en chef Dickson) a formulé le critère strict du contrôle, à la p. 1003:

Lorsque, comme en l'espèce, un tribunal administratif est protégé par une clause privative, notre Cour a déclaré qu'elle n'examinera la décision du tribunal que si celui‑ci a commis une erreur en interprétant les dispositions attributives de compétence ou s'il a excédé sa compétence en commettant une erreur de droit manifestement déraisonnable dans l'exercice de sa fonction.

Il ne suffit pas que la décision de la Commission soit erronée aux yeux de la cour de justice; pour qu'elle soit manifestement déraisonnable, cette cour doit la juger clairement irrationnelle.

12 Lorsqu'une cour de justice juge qu'une décision d'un tribunal administratif est manifestement déraisonnable, elle est alors justifiée d'intervenir. La norme de contrôle à satisfaire est très exigeante. En l'espèce, la question à laquelle doit répondre la cour siégeant en révision peut être formulée ainsi: La décision de la Commission de refuser d'accorder l'exemption de taxe relativement aux activités exercées dans le bureau d'aide juridique est‑elle déraisonnable au point qu'elle est de toute évidence non conforme à la raison ou contraire au bon sens?

13 Dans National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, j'ai affirmé, à la p. 1370, que dans certains cas le caractère déraisonnable d'une décision peut ressortir sans qu'il soit nécessaire d'examiner en détail le dossier, alors que dans d'autres une analyse en profondeur de la décision sera nécessaire pour déterminer si elle est raisonnable. J'estime que le présent pourvoi est un exemple du premier cas, et qu'une brève analyse des dispositions législatives sur lesquelles elle est fondée, tenant compte du contexte de ces dispositions, permet de faire ressortir le caractère déraisonnable de la décision de la Commission.

14 Les dispositions législatives pertinentes sont les art. 232 à 236 LFM. L'article 232 accorde à une corporation municipale le pouvoir d’«imposer et de prélever une taxe d'affaires sur toute personne inscrite au rôle de la valeur locative» qui exerce une «activité» économique ou administrative dans certains domaines, y compris en matière de finance, de commerce, d'industrie ou de «services». L'article 232 prévoit également que la taxe d'affaires peut être imposée tant à l'égard d'activités exercées dans un but lucratif que d'activités exercées dans un but non lucratif. L'article 236 atténue ce pouvoir général, précisant que la taxe d'affaires ne peut être imposée à l'égard de certaines activités, qui sont énumérées dans cette disposition. Parmi ces activités, mentionnons celles exercées par la Couronne, par ses mandataires et par diverses corporations de nature publique, notamment des municipalités, des conseils scolaires, des collèges et universités et des établissements de services de santé et de services sociaux. Des exemptions sont également accordées aux institutions religieuses, pour la poursuite de certains objets, aux organismes de charité enregistrés, aux cimetières exploités dans un but non lucratif, aux expositions agricoles et aux fermes.

15 Des exemptions de taxe d'affaires sont également accordées, en vertu des par. 236(5), (6) et (7), à l'égard d'activités exercées dans un but non lucratif à des fins culturelles, scientifiques, écologiques, récréatives, charitables, sociales ou de protection des animaux, ainsi qu'à l'égard d'activités administratives connexes à ces activités. Je vais examiner les particularités de ces paragraphes plus loin. Pour l'instant, il importe de souligner les points suivants. Premièrement, une activité n'est exemptée de la taxe d'affaires en vertu de ces trois paragraphes qu’une fois que la Commission a reconnu, conformément à l'art. 236.1, que l'activité en question est admissible à l'exemption. La Commission doit décider si une activité particulière fait partie de la liste des activités énumérées aux par. (5) à (7).

16 Deuxièmement, les personnes qui sollicitent l'exemption de taxe d'affaires en vertu des autres paragraphes de l'art. 236 n'ont pas à faire reconnaître leurs activités par la Commission. Les activités exemptées qui sont énumérées dans ces autres dispositions sont objectivement identifiables comme telles de par le caractère ou le statut juridique de la personne qui les exerce. En effet, les mandataires de la Couronne, les collèges et universités, les institutions religieuses ou les organismes enregistrés de charité sont tous identifiables en raison de leur nature ou du statut que la loi leur confère. Toutefois, les exemptions prévues aux par. (5) à (7) sont formulées en termes plus généraux et requièrent l'exercice d'un certain pouvoir discrétionnaire pour déterminer, par exemple, si une activité est exercée principalement à des fins culturelles, scientifiques ou écologiques. Cela dit, la Commission n'a pas entière discrétion pour déterminer si une activité est admissible à l'exemption de taxe d'affaires. En effet, si une activité fait partie de la liste des activités énumérées aux par. (5) à (7), elle ne peut alors être assujettie à aucune taxe d'affaires. Les premiers mots de l'art. 236 n'admettent aucune ambiguïté. Cet article retire complètement aux municipalités le pouvoir d'assujettir les activités énumérées à la taxe d'affaires.

17 Enfin, troisièmement, le texte de l'art. 236 ne renferme aucune restriction indiquant que les activités exemptées de la taxe d'affaires en vertu de cette disposition ont un caractère plus spécifique que les activités assujetties à la taxe en vertu de l'art. 232. La ville de Sherbrooke intimée a raison d'affirmer que, en vertu de l'art. 232, il est possible d'imposer la taxe d'affaires, indépendamment du fait que l'activité en cause est exercée dans un but lucratif ou non. Elle poursuit en disant que les services professionnels à caractère juridique sont en conséquence imposables, qu'ils soient exercés ou non dans un but lucratif. L'intimée fait abstraction de l'exemption prévue à l'art. 236, comme si cette exemption ne s'appliquait pas du tout aux services professionnels à caractère juridique. Peut‑être l'intimée sous‑entend‑elle que, dans la mesure où ces activités sont des services professionnels, elles ne sont pas visées par l'exemption prévue à l'art. 236. Si tel est le sens de l'argument de l'intimée, je ne suis pas d'accord avec cette distinction. L'article 232 s'applique explicitement aux activités économiques ou administratives exécutées dans le cadre de la prestation de services ou de l'exercice d'une profession. L'article 236 établit, à l'égard de certaines activités, des exemptions fondées sur la fin pour laquelle ces activités sont exercées. Ces exemptions ne dépendent pas du type ou de la nature de l'activité. Rien ne permet d'affirmer que les activités exemptées ont, d'une façon ou d'une autre, un caractère plus spécifique que celles pouvant être assujetties à la taxe. En conséquence, les services professionnels à caractère juridique peuvent donner ouverture à l'exemption prévue à l'art. 236 s'ils font partie de la liste des activités qui y sont énumérées et qui sont définies en fonction de la fin pour laquelle elles sont exercées.

18 Comme je l'ai dit plus tôt, la Commission doit décider si une activité donnée est visée par les exemptions prévues aux par. 236(5) à (7). Un examen plus approfondi de ces trois paragraphes s'impose. Le paragraphe (5) établit une exemption à l'égard des activités exercées dans un but non lucratif principalement à des fins culturelles, scientifiques, écologiques, récréatives, charitables, sociales ou de protection des animaux. Aux termes du par. (6), sont exemptées les activités administratives rattachées à la poursuite d'une activité qui est exercée, conformément au par. (5), à des fins culturelles, scientifiques, écologiques, récréatives, charitables ou de protection des animaux. Dans un tel cas, le par. (6) fait en sorte que les activités administratives rattachées aux activités énoncées au par. (5) sont également exemptées de toute taxe d'affaires municipale.

19 Cependant, la liste des fins énumérées au par. (5) n'est pas reproduite au complet au par. (6); en effet, il n'est pas fait mention des fins sociales dans la liste des activités administratives exemptées figurant dans ce dernier paragraphe. La catégorie des fins sociales est reprise au par. (7), qui crée une exemption pour les activités administratives rattachées à une activité exercée dans un but non lucratif principalement en vue de la défense des intérêts ou des droits d'un groupe de personnes formé en raison de la langue, de l'origine ethnique ou nationale, de l'âge ou d'un handicap ou en vue de lutter contre une forme de discrimination illégale ou en vue de venir en aide à des personnes socialement ou économiquement défavorisées ou à des personnes opprimées.

20 La façon dont le législateur a organisé ces trois paragraphes témoigne d'une logique évidente. À mon avis, son intention est d'exempter de toute taxe d'affaires municipale les activités énumérées au par. (5) ainsi que les activités administratives rattachées à ces activités. L'exemption applicable aux activités administratives est énoncée dans deux paragraphes: le par. (6) reproduit la majeure partie de la liste figurant au par. (5), et le par. (7) particularise le concept de «fins sociales». En conséquence, même si le par. (7) n'entre peut‑être pas directement en jeu en l'espèce, il est certainement utile pour interpréter le sens de la catégorie des «fins sociales» mentionnée au par. (5).

21 La Loi sur l'aide juridique est l'autre texte de loi utile pour trancher le présent pourvoi. L'objet de la décision visée par le présent pourvoi est un bureau d'aide juridique, constitué en vertu de l'art. 32 de cette loi. Les bureaux d'aide juridique ont pour fonction d'offrir, gratuitement ou à faible coût, des services juridiques aux personnes y ayant droit. Les critères d'admissibilité sont fondés sur le revenu des personnes qui demandent l'aide juridique. La Loi sur l'aide juridique énonce le rôle des bureaux d'aide juridique. La définition même d'«aide juridique» à l'al. 1c) est révélatrice des objets visés par cette loi:

«aide juridique»: tout avantage accordé en vertu de la présente loi à une personne économiquement défavorisée, ayant pour objet de lui faciliter l'accès aux tribunaux, aux services professionnels d'un avocat ou d'un notaire et à l'information nécessaire sur ses droits et obligations;

22 L'expression «personne économiquement défavorisée» est définie à l'art. 2 comme étant une personne qui n'a pas les moyens d'exercer un droit, d'obtenir des conseils juridiques ou de retenir les services d'un avocat ou d'un notaire sans se priver de moyens nécessaires de subsistance.

23 Compte tenu de ce cadre législatif, examinons maintenant les deux décisions prises par la Commission. Relativement au bureau administratif, la Commission a qualifié l'activité exercée d'activité administrative d'une corporation d'aide juridique offrant les services d'avocats et de notaires aux personnes économiquement défavorisées. Cette activité remplit toutes les conditions prévues au par. 236(7) LFM, et la Commission a reconnu qu'elle donnait droit à l'exemption de taxe d'affaires.

24 Pour ce qui est du bureau d'aide juridique, la Commission a souligné que les personnes économiquement défavorisées auxquelles l'appelante accorde de l'aide juridique sont ensuite référées soit à un avocat travaillant pour le bureau d'aide juridique soit à un avocat de pratique privée. Les services offerts par les avocats sont des services professionnels. L'activité en cause exercée par le bureau d'aide juridique est une activité professionnelle à caractère juridique. La Commission a conclu de ce qui précède que l'activité en question n'entrait dans aucune des catégories mentionnées au par. 236(5), (6) ou (7) LFM.

25 Comme je l'ai indiqué précédemment, dire simplement que les services en question sont des services professionnels à caractère juridique ne règle pas la question. En effet, bien qu'une activité consistant à offrir des services professionnels soit effectivement assujettie à la taxe d'affaires en vertu de l'art. 232 LFM, elle peut néanmoins profiter de l'exemption prévue à l'art. 236. Le fait que les services en cause sont de nature professionnelle ne peut manifestement pas exclure en soi la possibilité qu'ils puissent être offerts à des fins sociales, pas plus d'ailleurs que le fait qu'il s'agisse de services de nature juridique. La Commission a reconnu que le bureau administratif régional était admissible à l'exemption prévue au par. 236(7) à l'égard des activités administratives. Elle aurait alors dû se demander si les services professionnels à caractère juridique offerts aux personnes économiquement défavorisées font partie d'une activité exercée principalement à des fins sociales, et si, en conséquence, ces services sont admissibles à l'exemption prévue au par. (5).

26 Voilà exactement l'examen qu'a fait le juge de la Cour supérieure qui a contrôlé la décision de la Commission. Le juge Galipeau a décrit ainsi les activités des avocats de l'aide juridique: (1) ils fournissent gratuitement aux personnes qui les consultent des renseignements sur leurs droits et leurs obligations; (2) ils donnent des consultations juridiques aux personnes admissibles; (3) ils fournissent leurs services professionnels aux personnes admissibles; (4) ils dirigent vers un avocat de pratique privée les personnes admissibles qui choisissent d'être représentées par un tel avocat; (5) ils s'engagent socialement dans le milieu en participant à de nombreuses activités d'information et d'éducation sociales. Le juge Galipeau a conclu que sont obligatoirement de nature sociale les services offerts par les avocats de l'aide juridique aux personnes économiquement défavorisées dans le but de leur faciliter l'accès aux tribunaux, à des services professionnels à caractère juridique et à l'information nécessaire sur leurs droits et obligations.

27 Je suis tout à fait d'accord avec le juge de la Cour supérieure sur cette question. On ne saurait soutenir que les services décrits par le juge Galipeau et qui sont offerts en vertu de la Loi sur l'aide juridique ne constituent pas une activité exercée à des fins sociales. La Loi sur l'aide juridique et les bureaux d'aide juridique constitués sous son régime servent principalement des fins sociales: cette loi a pour objet d'aider les personnes qui n'ont pas les moyens d'exercer leurs droits et recours. Le fait que les services juridiques sont offerts par des professionnels (de fait, ils ne pourraient l'être autrement) ne change rien au fait qu'ils sont des activités à but non lucratif exercées principalement à des fins sociales et qu'ils sont donc clairement visés au par. 236(5).

28 En outre, la fin sociale visée par ces activités est exprimée de manière plus spécifique au par. 236(7), qui s'étend à l'aide apportée aux personnes socialement ou économiquement défavorisées ou aux personnes opprimées. Cependant, il ne s'agit pas de la seule caractéristique indiquant que ces activités sont exercées à des fins sociales. De par leur nature, les activités elles‑mêmes visent à venir en aide aux individus, dans leurs rapports avec la société. Les activités ne sont pas de nature purement privée, mais elles se rattachent aux rapports qu’entretiennent les individus dans la vie publique et avec tous les ordres de gouvernement. Les services professionnels à caractère juridique offerts par les bureaux d'aide juridique sont dispensés à des gens dans le besoin, plus particulièrement aux personnes économiquement défavorisées au sens de la Loi sur l'aide juridique. Ces services ont pour but d'aider les personnes admissibles à exercer les droits et les recours que leur offre la loi, et ils ont en conséquence un caractère intrinsèquement public, puisqu'ils permettent à ces personnes de participer à la société en tant que sujets de droit. De plus, le fait que ces services sont financés sur les deniers publics est une preuve que la société reconnaît que les services juridiques sont importants pour le bien‑être social de la collectivité. Je conclus donc, à l'instar du juge Galipeau, que les services professionnels à caractère juridique offerts par les bureaux d'aide juridique sont dispensés principalement à des fins sociales, et qu’ils doivent être exemptés de la taxe d'affaires municipale en vertu du par. 236(5).

29 Le fait que les bureaux d'aide juridique sont nécessairement visés par cette disposition est une conclusion qui découle directement de la Loi sur la fiscalité municipale et de la Loi sur l'aide juridique. J'estime qu'il n'existe aucune autre interprétation raisonnable du par. 236(5) et que, en conséquence, la décision de la Commission était manifestement déraisonnable.

VI ‑ Conclusion

30 En conséquence, je conclus que la Cour supérieure était justifiée d'infirmer la décision de la Commission. Le bureau d'aide juridique de l'appelant doit, en application des art. 236 et 236.1 LFM, être exempté de la taxe d'affaires imposée par la ville de Sherbrooke. La Cour d'appel a commis une erreur en infirmant la décision de la Cour supérieure. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rétablir le jugement de la Cour supérieure, avec dépens en faveur de l'appelant devant toutes les cours, contre la ville de Sherbrooke intimée seulement.

Pourvoi accueilli avec dépens contre la ville de Sherbrooke.

Procureurs de l’appelant: Meloche, Larivière, Montréal.

Procureurs de l’intimée la ville de Sherbrooke: Huard, Théroux & Associés, Sherbrooke.

Procureurs de l’intimé le procureur général du Québec: Bernard, Roy & Associés, Montréal.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227
Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941
National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324.
Lois et règlements cités
Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1, art. 232 [mod. 1986, ch. 34, art. 18], 236(5) [rempl. 1987, ch. 42, art. 12], (6) [idem], (7) [idem], 236.1 [idem].
Loi sur l’aide juridique, L.R.Q., ch. A‑14, art. 1c), 2 [rempl. 1982, ch. 36, art. 1], 22, 29, 32.

Proposition de citation de la décision: Centre communautaire juridique de l'Estrie c. Sherbrooke (Ville), [1996] 3 R.C.S. 84 (12 septembre 1996)

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Origine de la décision

Date de la décision : 12/09/1996
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