2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool), [1996] 3 R.C.S. 919 (21 novembre 1996)

[1996] 3 R.C.S. 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool) 919 sino section partie Le procureur général du Québecsino section text Appelant et sino section partie La Régie des alcools, des courses et des jeuxsino section text Appelante c. sino section partie 2747-3174 Québec Inc.sino section text Intimée

sino section repertorie Répertorié: 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool)sino section text

sino section greffe No du greffe: 24309.sino section text sino section dates 1996: 27 mars; 1996: 21 novembre.sino section text

sino section banc Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.sino section text

EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DU QUÉBEC

sino section abstrat Libertés publiques -- Audition impartiale par un tribunal indépendant -- Tribunaux administratifs -- Régie des permis d'alcool -- Révocation de permis d'alcool pour cause d'atteinte à la tranquillité publique -- Structure et mode de fonctionnement de la Régie -- La Régie respecte-t-elle les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne? -- Domaine d'application de l'art. 23 de la Charte -- Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 23, 56(1) -- Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1, art. 2, 75, 86(8).sino section text

À la suite d'une audition, les régisseurs de la Régie des permis d'alcool du Québec ont révoqué les permis d'alcool de l'intimée pour cause d'atteinte à la tranquillité publique -- une sanction fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) de la Loi sur les permis d'alcool (la «Loi»). L'intimée a présenté en Cour supérieure une requête en évocation dans laquelle elle a demandé (1) l'annulation de la décision de la Régie et (2) l'invalidation de l'art. 2 de la Loi, qui établit la Régie, alléguant que cet organisme ne respectait pas les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne. La Cour supérieure a accueilli sa requête et, en déclarant invalide et inopérante la disposition contestée, a remis en cause l'existence même de la Régie. La cour a toutefois suspendu pour une période de 12 mois l'effet de cette déclaration d'invalidité. Le procureur général du Québec et la Régie ont interjeté appel de cette décision. En 1993, la Régie des alcools, des courses et des jeux a remplacé la Régie des permis d'alcool, mais les parties ont considéré que le débat engagé en Cour supérieure conservait toute son importance vu la ressemblance entre les deux organismes. La Cour d'appel a accueilli en partie l'appel et déclaré valide l'art. 2 de la Loi. La cour à la majorité a cependant déclaré invalide et inopérante la mention de l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major: L'article 23 de la Charte consacre dans le contexte québécois le droit de tout citoyen à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Le terme «tribunal» employé à cet article est défini à l'art. 56(1) de la Charte et inclut notamment «une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires». L'article 56(1) vise tout organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires, même de façon ancillaire. L'application de l'art. 23 découle donc de la qualification préalable des fonctions en cause de l'organisme. Dans la mesure où ces fonctions sont de nature quasi judiciaire, l'organisme constitue sous cet angle un «tribunal» et doit, à l'occasion de leur exercice, se conformer aux exigences d'impartialité et d'indépendance. En l'espèce, l'art. 23 est applicable à la Régie puisque la décision de révoquer un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique constitue l'aboutissement d'un processus quasi judiciaire. Il est clair que les droits du détenteur de permis sont mis en cause par la révocation. Si la délivrance d'un permis peut, sous certains aspects, être considérée comme un privilège, sa révocation affecte substantiellement le gagne-pain de son détenteur, qui se voit privé de son droit d'exploiter son entreprise. Il est également significatif que le processus pouvant mener à la révocation d'un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique s'apparente à celui qui a cours devant les tribunaux judiciaires. La Régie ne peut rendre sa décision qu'après la tenue d'une audition au cours de laquelle des témoins pourront être entendus, des pièces déposées et des représentations faites. Bien qu'il n'existe pas, à proprement parler, de lis inter partes devant la Régie, des personnes aux intérêts opposés peuvent présenter des versions contradictoires des faits à l'occasion de l'audition. Enfin, la décision de révoquer le permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique découle de l'application d'une norme préétablie à des faits particuliers auparavant mis en preuve, et constituera un jugement final protégé par une clause privative. Même si en rendant une telle décision la Régie peut implanter, dans une certaine mesure, une politique générale dont elle assure l'élaboration, elle le fait par le biais d'une norme imposée et précisée par la Loi. L'application de cette politique à des circonstances particulières, avec l'appréciation des faits que cela suppose, constitue un acte quasi judiciaire.

Bien qu'en matière d'impartialité il y ait lieu de faire preuve de flexibilité à l'endroit des tribunaux administratifs, un examen détaillé de la structure de la Régie et de ses multiples fonctions soulève une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel. La Loi permet à des employés de la Régie d'intervenir à toutes les étapes du processus pouvant mener au retrait d'un permis d'alcool, de l'enquête jusqu'à la décision. Le cumul de plusieurs fonctions au sein d'un même organisme administratif ne pose pas nécessairement problème mais, en l'espèce, une personne bien renseignée sur le rôle des avocats de la Régie éprouverait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Bien que la Loi et les règlements ne définissent pas la tâche de ces juristes, le rapport annuel de la Régie, ainsi que la description de leur tâche auprès de la Régie, indiquent qu'ils sont appelés à étudier les dossiers afin de conseiller la Régie sur les actions à prendre, préparer les dossiers, rédiger les avis de convocation, plaider devant les régisseurs et rédiger des opinions. Le rapport annuel et le silence de la Loi et des règlements engendrent la possibilité qu'un même juriste cumule ces fonctions dans un même dossier. Le rapport annuel ne fait état d'aucune mesure de cloisonnement entre les avocats impliqués à diverses étapes du processus. Or, l'existence de telles mesures semble essentielle dans les circonstances. La possibilité que le juriste qui a plaidé devant les régisseurs conseille par la suite ces derniers quant au même litige choque, et ce, d'autant plus que certains régisseurs ne possèdent aucune formation juridique. Une telle confusion de fonctions chez un procureur soulève une crainte raisonnable de partialité. L'avocat poursuivant ne doit, dans aucun cas, être en mesure de participer au processus décisionnel. Les fonctions de poursuivant et de juge ne peuvent cohabiter de la sorte. De plus, la Loi et les règlements permettent au président d'initier une enquête, de décider de tenir une audition, de constituer le banc chargé d'entendre l'affaire, en s'y incluant s'il le désire. De même, le rapport annuel suggère que d'autres régisseurs prennent parfois la décision de tenir une audition, et ce même rapport n'élimine pas la possibilité qu'ils statuent ensuite sur le fond de l'affaire. Même si le fait que la Régie, en tant qu'institution, participe au processus d'enquête, de convocation et de décision ne pose pas un problème en soi, la possibilité qu'un régisseur particulier décide, suite à l'enquête, de tenir une audition, et puisse ensuite participer au processus décisionnel, soulèverait chez la personne bien renseignée une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Tout comme dans le cas des juristes de la Régie, une certaine forme de cloisonnement entre les régisseurs impliqués à diverses étapes du processus semble requise afin de dissiper cette crainte de partialité.

Les trois principales composantes de l'indépendance judiciaire sont la sécurité financière, l'inamovibilité et l'indépendance institutionnelle. Seuls les deux derniers éléments sont contestés dans la présente affaire et, comme en matière d'impartialité, une certaine dose de souplesse est de mise envers des organismes administratifs. En interprétant l'art. 23 de la Charte, il faut considérer les fonctions et caractéristiques propres aux organismes administratifs en cause. En l'espèce, les régisseurs jouissent d'une inamovibilité suffisante, au sens de l'arrêt Valente, puisque toute intervention arbitraire de l'exécutif en cours de mandat pourra être sanctionnée. Les conditions d'emploi des régisseurs se conforment aux exigences minimales d'indépendance. Celles-ci ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent leur fonction à titre inamovible, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires. Les mandats à durée déterminée, fréquents, sont acceptables. Il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif. Or, les décrets de nomination prévoient expressément que la destitution des régisseurs ne peut avoir lieu que pour certains motifs précis. Les régisseurs ont aussi la possibilité de s'adresser aux tribunaux de droit commun afin de s'opposer à une destitution illégale. Enfin, au vu de l'ensemble de la preuve, le grand nombre de points de contact existant entre la Régie et le ministre de la Sécurité publique ne soulève pas une crainte raisonnable quant à l'indépendance institutionnelle de la Régie. Il n'est pas inhabituel qu'un organisme administratif soit soumis à la supervision générale d'un membre de l'exécutif quant à sa gestion. Les éléments essentiels de l'indépendance institutionnelle se résument au contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciaires. Or, il n'a pas été démontré en quoi le ministre de la Sécurité publique pouvait influer sur le processus décisionnel. Le contrôle quotidien des activités de la Régie et de ses divers employés, ainsi que la confection des rôles, sont du ressort du président. Le fait qu'en dernière analyse le Ministre soit à la fois responsable de la Régie et des divers corps policiers qui font enquête ne soulèverait pas chez une personne bien informée une crainte raisonnable quant à l'indépendance des régisseurs. Ceux-ci prononcent un serment les obligeant à remplir les devoirs de leur charge avec honnêteté et justice. Les liens qu'entretient le Ministre avec les divers intervenants ne sont donc pas suffisants pour susciter des inquiétudes.

Bien que la structure de la Régie ne se conforme pas aux exigences prescrites par l'art. 23 de la Charte, les diverses imperfections qui ont été identifiées ne sont cependant pas imposées par la loi constitutive ou les règlements accessoires. Il n'est donc pas nécessaire de déclarer que des dispositions précises de la Loi sont incompatibles avec la Charte. Il suffit d'accueillir la requête en évocation présentée par l'intimée et d'annuler la décision de la Régie.

Le juge L'Heureux-Dubé: La présente affaire relève uniquement du droit administratif. Le droit administratif fait partie du droit public et la common law s'applique de façon générale en droit public québécois, sous réserve de modifications législatives. On doit donc recourir à la méthodologie de common law, plutôt qu'une méthodologie d'inspiration civiliste. La Charte, en vertu de son statut quasi constitutionnel, a préséance juridique sur la common law. Afin de déterminer la corrélation entre la common law et le droit quasi constitutionnel d'origine législative, on doit donc premièrement analyser, identifier et énoncer la common law applicable; ensuite, on doit préciser l'effet du droit quasi constitutionnel d'origine législative sur la common law.

Les reproches formulés par l'intimée contre la Régie des permis d'alcool du Québec tombent sous les chefs de l'impartialité et de l'indépendance. L'indépendance d'un organisme par rapport à l'exécutif est une condition préalable, mais non suffisante, pour garantir l'impartialité. Les tribunaux ne sont jamais parfaitement indépendants; ils sont dans un état d'indépendance relative qui varie en fonction de leur niveau décisionnel. Lorsque la question de l'indépendance est soulevée dans un contexte de révision judiciaire, il revient donc aux cours d'évaluer, dans chaque cas, le degré d'indépendance requis en fonction de la nature du tribunal administratif, des contraintes institutionnelles auxquelles celui-ci est soumis, et du caractère péremptoire des décisions qui en émanent. Alors que l'indépendance peut être conçue sous la forme d'un continuum, il n'en va pas de même de l'impartialité. Un organisme peut être soit impartial, soit partial; il n'y a pas de choix intermédiaire. La crainte raisonnable de partialité est l'indicateur qui permet de trancher la question judiciairement. Si l'organisme génère dans un grand nombre de cas une crainte raisonnable de partialité chez la personne bien renseignée, une conclusion juridique de partialité en découlera. La souplesse entre en jeu dans le contenu spécifique du critère de la crainte raisonnable de partialité dans chaque cas. Mais cette souplesse ne doit pas s'exercer à l'endroit de l'impartialité: l'exigence d'impartialité ne saurait être assouplie. C'est donc le caractère raisonnable de la crainte qui variera en fonction des divers tribunaux administratifs, non pas leur impartialité intrinsèque. En l'espèce, pour les fins de l'analyse, la question de l'indépendance est subordonnée à celle de l'impartialité. Si l'on conclut à l'existence de la partialité, la question de l'indépendance devient purement théorique.

Les organismes qui posent des actes quasi judiciaires ou des actes administratifs sont assujettis à la règle nemo judex in propria sua causa debet esse, en vertu respectivement de l'obligation d'agir conformément à la justice naturelle, ou de l'obligation d'agir équitablement. Puisque les actes reprochés à la Régie sont soit des actes administratifs, soit des actes quasi judiciaires, ils sont donc assujettis à l'obligation d'impartialité comprise dans la règle nemo judex. En l'espèce, la preuve a clairement établi que la Régie a suscité une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas chez la personne bien renseignée. Par conséquent, il y a lieu de conclure à la partialité de la Régie -- une partialité institutionnelle de type organisationnel. Par implication, la Régie a enfreint la règle nemo judex et a donc manqué à son obligation d'agir équitablement. Ce manquement ouvre la voie aux recours de common law applicables dans les circonstances, soit un recours en évocation au moyen d'une requête pour faire annuler la décision de la Régie, en vertu de l'art. 846 C.p.c., et un recours en déclaration du caractère inopérant inter partes des dispositions de la loi habilitante, en vertu des art. 453 et suiv. C.p.c.

Avant d'examiner l'effet des dispositions de la Charte sur la common law, il faut en premier lieu déterminer si ces dispositions s'appliquent en l'espèce. Pour interpréter l'art. 23 et le par. 56(1) de la Charte, et particulièrement la notion de tribunal quasi judiciaire, c'est l'approche méthodologique "moderne" qu'il faut appliquer. En tant qu'approche de base en interprétation juridique, il est temps d'abandonner la méthode d'interprétation fondée sur le "sens ordinaire" des mots. Selon l'approche moderne, on doit d'abord considérer notamment, outre le texte, le contexte, les autres dispositions de la loi, celles des autres lois in pari materia et l'historique législatif, afin de cerner correctement l'objectif du législateur. Ce n'est qu'après avoir lu les dispositions avec tous ces éléments présents à l'esprit que l'on s'arrêtera sur une définition. Cette méthode d'interprétation "moderne" a l'avantage de mettre en lumière les prémisses sous-jacentes et permet ainsi d'éviter qu'elles passent inaperçues comme ce serait le cas avec la méthode du "sens ordinaire". Vu l'évolution dynamique de notre droit, la pluralité des perspectives d'analyse juridique, l'époque des prémisses sous-jacentes dissimulées est maintenant révolue. La méthode du "sens ordinaire", avec sa préclusion méthodologique qui empêche l'enclenchement du raisonnement juridique, se justifie toutefois dans un domaine technique comme le droit fiscal en raison des impératifs de stabilité et de prévisibilité du droit; par ailleurs, dans ce domaine, l'utilisation du "sens ordinaire" ne crée pas d'effets secondaires indésirables.

Lorsqu'on procède à une lecture éclairée de l'art. 23 et du par. 56(1) de la Charte conformément à une méthode d'interprétation juridique moderne, c'est la définition de l'expression "quasi judiciaire" dont la portée est limitée à la catégorie des "matières d'importance pénale" qui doit être adoptée. L'article 23 n'est donc applicable qu'à un "organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires dans le domaine des "matières d'importance pénale"". Les recours de common law sont disponibles lorsque l'organisme administratif prend une décision de nature quasi judiciaire dans la catégorie des matières d'importance pénale et les art. 23 et 56(1) de la Charte accordent d'autres recours. Notamment, en cas de manquement à l'obligation d'impartialité dans cette catégorie, l'individu lésé peut obtenir l'annulation erga omnes totale ou partielle de la loi habilitante, en vertu de l'art. 52 de la Charte. En l'espèce, la décision de la Régie de révoquer le permis d'alcool de l'intimée n'était pas une décision quasi judiciaire relevant de la catégorie des matières d'importance pénale. Ce type de décision fait partie de la catégorie "non pénale". Par conséquent, l'art. 23 de la Charte est inapplicable dans la présente affaire et le recours déclaratoire erga omnes n'est pas disponible. Le litige relève plutôt du droit administratif et des recours en évocation et en déclaration. Puisque la demande de l'intimée est justifiée, il n'y a pas de raison de refuser d'exercer le pouvoir discrétionnaire d'accorder une mesure de redressement que le Code de procédure civile confère aux tribunaux. La requête en évocation doit donc être accueillie et la décision de la Régie annulée.

sino section jurisprudence Jurisprudence

Citée par le juge Gonthier

Arrêts mentionnés: R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648; Jacob et Bar Le Morency Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec (1988), 16 Q.A.C. 308; Taverne Le Relais Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec, [1989] R.J.Q. 2490; Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140; Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Ruffo c. Conseil de la magistrature, [1995] 4 R.C.S. 267; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; Re Sawyer and Ontario Racing Commission (1979), 24 O.R. (2d) 673; Després c. Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick (1992), 130 R.N.-B. (2e) 210; Khan c. College of Physicians and Surgeons of Ontario (1992), 76 C.C.C. (3d) 10; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307; Nantais c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 2465; Services Asbestos Canadien (Québec) Ltée c. Commission de la construction du Québec, [1989] R.J.Q. 1564; G.E. Hamel Ltée c. Cournoyer, [1989] R.J.Q. 2767; Société de vin internationale Ltée c. Régie des permis d'alcool du Québec, J.E. 91-853.

Citée par le juge L'Heureux-Dubé

Arrêts mentionnés: Bisaillon c. Keable, [1980] C.A. 316, inf. [1983] 2 R.C.S. 60; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville) (1986), 3 Q.A.C. 163, inf. [1989] 1 R.C.S. 705; Maska Auto Spring Ltée c. Ste-Rosalie (Village), [1991] 2 R.C.S. 3; Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Dickason c. Université de l'Alberta, [1992] 2 R.C.S. 1103; Uniacke c. Dickson (1848), 1 N.S.R. 287; Smith c. National Trust Co. (1912), 45 R.C.S. 618; Zaidan Group Ltd. c. London (City) (1990), 71 O.R. (2d) 65, conf. [1991] 3 R.C.S. 593; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Bhadauria c. Seneca College of Applied Arts and Technology (1979), 27 O.R. (2d) 142, inf. [1981] 2 R.C.S. 181; Canada Trust Co. c. Ontario Human Rights Commission (1990), 69 D.L.R. (4th) 321; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684, autorisation de pourvoi refusée, [1989] 2 R.C.S. ix; Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; In re H.K. (An Infant), [1967] 2 Q.B. 617; Enquête Énergie c. Commission de contrôle de l'énergie atomique, [1985] 1 C.F. 563, autorisation de pourvoi refusée, [1985] 1 R.C.S. viii; Saumur c. Procureur général de Québec, [1964] R.C.S. 252; Taylor c. Attorney-General (1837), 8 Sim. 413, 59 E.R. 164; British Railways Board c. Pickin, [1974] A.C. 765; Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536; Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Assoc. canadienne des pilotes de lignes aériennes, [1993] 3 R.C.S. 724; R. c. St. Pierre, [1995] 1 R.C.S. 791; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; R. c. Creighton, [1993] 3 R.C.S. 3; R. c. Larkin (1942), 29 Cr. App. R. 18; R. c. DeSousa, [1992] 2 R.C.S. 944; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921; Verdun c. Banque Toronto-Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Judges of the Provincial Court (Man.) c. Manitoba (1995), 102 Man. R. (2d) 51; Roynat Inc. c. Ja-Sha Trucking & Leasing Ltd. (1992), 89 D.L.R. (4th) 405; Bodnar c. Real Estate Council of British Columbia (1994), 121 D.L.R. (4th) 27; Alberta (Treasury Branches) c. M.R.N., [1996] 1 R.C.S. 963; Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3; Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254; Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307; Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Attorney-General c. Prince Ernest Augustus of Hanover, [1957] A.C. 436; Lincoln College's Case (1595), 3 Co. Rep. 58b, 76 E.R. 764; Chamberlain's Case (1611), Lane 117, 145 E.R. 346; City of Victoria c. Bishop of Vancouver Island, [1921] 2 A.C. 384; The King c. Assessors of the Town of Sunny Brae, [1952] 2 R.C.S. 76; Lisenko c. Société zoologique de Granby Inc., T.D.P.Q., no 460-53-000001-938, 8 mars 1994; Cutler c. Québec (Commission des droits de la personne) (1986), 7 C.H.R.R. D/3610; Gravel c. Cité de St-Léonard, [1978] 1 R.C.S. 660; Re Peralta and The Queen in right of Ontario (1985), 49 O.R. (2d) 705, conf. [1988] 2 R.C.S. 1045; The Queen c. Inhabitants of Watford (1846), 9 Q.B. 626, 115 E.R. 1413; Dubois c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 350; Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366.

sino section text sino section lois Lois et règlements cités

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 23 [mod. 1982, ch. 17, art. 42], 38 [rempl. idem, ch. 61, art. 15], 52 [idem, art. 16], 56(1) [mod. 1989, ch. 51, art. 2], 57, 71, al. 2(1) [rempl. idem, art. 5], 77, al. 2 [idem].

Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1975, ch. 6, art. 23.

Code civil du Bas Canada, art. 157 [abr. L.Q. 1980, ch. 39, art. 14], 1018.

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1427.

Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 1, 4j) [rempl. 1992, ch. 57, art. 171], 13 [rempl. 1982, ch. 17, art. 2; mod. 1984, ch. 26, art. 1; mod. 1993, ch. 30, art. 1], 14, 15, 22 [mod. 1988, ch. 21, art. 76; mod. 1992, ch. 57, art. 422], 49 à 54, 84, 453 et suiv., 834 à 837, 844 [mod. 1992, ch. 57, art. 390], 845, 846 [mod. idem, art. 422].

Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [la Convention européenne des droits de l'Homme], 213 R.T.N.U. 221, art. 6(1).

Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 [maintenant L.R.C. (1985), app. III], art. 2e), f).

Déclaration universelle des droits de l'Homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), art. 10.

Loi modifiant le Code de procédure civile et la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1993, ch. 30.

Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7.

Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F-3.1.1.

Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1993, ch. 39.

Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1, art. 2 [abr. 1993, ch. 39, art. 77], 4 [idem], 5 [idem], 8 [idem], 9 [idem], 10 [idem], 11 [idem], 12 [idem], 15 [idem], 16 [rempl. 1991, ch. 51, art. 3; abr. 1993, ch. 39, art. 77], 21 [mod. 1986, ch. 86, art. 38; mod. 1988, ch. 46, art. 24; abr. 1993, ch. 39, art. 77], 22 [idem], 24 [idem], 24.1 [aj. 1991, ch. 31, art. 1], 25 et suiv., 36 [mod. 1983, ch. 28, art. 50; mod. 1986, ch. 95, art. 208], 39 [mod. 1987, ch. 12, art. 51; mod. 1991, ch. 51, art. 5], 40, 41 à 42.2, 51 [rempl. 1991, ch. 51, art. 11], 53 à 68, 75 [mod. 1986, ch. 96, art. 26; mod. 1991, ch. 51, art. 14], 85 [mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 86 [mod. 1983, ch. 28, art. 54; mod. 1986, ch. 96, art. 28; mod. 1990, ch. 4, art. 633], 86(8) [mod. 1986, ch. 96, art. 28], 93 [mod. 1991, ch. 51, art. 21], 96 [mod. 1986, ch. 58, art. 69; idem, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24; mod. 1991, ch. 51, art. 24], 99 [mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 101 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 102 [mod. 1991, ch. 51, art. 26], 103, 104 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 104.1 [aj. 1986, ch. 96, art. 32; abr. 1993, ch. 39, art. 81], 107 [abr. 1993, ch. 39, art. 81], 110, 111 [mod. 1983, ch. 28, art. 57; mod. 1986, ch. 86, art. 41; mod. 1988, ch. 46, art. 24], 116, 175 [mod. 1986, ch. 86, art. 38; mod. 1988, ch. 46, art. 24].

Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T-16, art. 1 [mod. 1988, ch. 21, art.1; mod. 1992, ch. 61, art. 612].

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 14(1).

Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 7, art. 22, 26, 36.

Règlement sur le traitement des plaintes et la procédure applicable aux enquêtes de la Commission des droits de la personne, (1991) 123 G.O. II, 1459.

Règles de procédure du Tribunal des droits de la personne, (1993) 125 G.O. II, 7828, art. 51.

Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 9, art. 15.

sino section text sino section doctrine Doctrine citée

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sino section text POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1994] R.J.Q. 2440, 65 Q.A.C. 245, 122 D.L.R. (4th) 553, qui a confirmé en partie un jugement de la Cour supérieure, [1993] R.J.Q. 1877, 17 Admin. L.R. (2d) 69, qui avait accueilli la requête en évocation de l'intimée. Pourvoi accueilli.

Jean-Yves Bernard et Benoît Belleau, pour les appelants.

Simon Venne et Marie Paré, pour l'intimée.

\\Le juge Gonthier\\ Le jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major a été rendu par

1 LE JUGE GONTHIER -- Ce pourvoi donne à notre Cour l'occasion de préciser la portée des exigences qu'impose l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, aux tribunaux administratifs. Le cas particulier de la Régie des permis d'alcool met en évidence la nécessité de concilier les impératifs de commodité administrative et les principes d'impartialité et d'indépendance, avec lesquels il ne saurait trop facilement être transigé.

I - Les faits

2 La société intimée exploitait à St-Jérôme le Bistro-Bar La Petite Maison Enr., en vertu de deux permis délivrés par la Régie des permis d'alcool. Suite à de nombreuses plaintes et à l'action conjointe de trois corps policiers, le président de la Régie envoie le 1er mai 1992 un avis de convocation à l'intimée. Par ce document qui énonce les divers reproches retenus à l'encontre de l'intimée, la Régie fait état de son intention de tenir une audience avant que ne soit prise une décision quant au retrait ou à la suspension des permis. Pendant sept jours, le procureur de la Régie et celui de l'intimée présentent donc devant deux régisseurs une preuve, à l'aide de nombreux témoins. Par la suite, le 14 octobre 1992, le président de la Régie, s'appuyant sur des faits nouveaux, envoie à l'intimée un avis de convocation supplémentaire. Sept jours d'audience seront encore nécessaires avant que les régisseurs ne décident, le 17 février 1993, de révoquer les deux permis d'alcool de l'intimée pour cause d'atteinte à la tranquillité publique. Les régisseurs justifient notamment cette sanction, fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) de la Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1 (la "Loi"), par le bruit excessif causé par l'établissement et le trafic de stupéfiants s'y tenant.

3 L'intimée conteste cette décision en Cour supérieure par voie d'évocation. Elle en requiert l'annulation, mais demande aussi l'invalidation de l'art. 2 de la Loi, qui établit la Régie, en alléguant que cet organisme ne respecte pas les garanties d'indépendance et d'impartialité imposées par l'art. 23 de la Charte. Le 15 juin 1993, la Cour supérieure accueille la requête et, en déclarant invalide et inopérante la disposition contestée, remet en cause l'existence même de la Régie: [1993] R.J.Q. 1877, 17 Admin. L.R. (2d) 69. La Cour supérieure suspend cependant pour une période de 12 mois l'effet de cette déclaration d'invalidité.

4 Un appel est formé par le procureur général du Québec et la Régie. Avant que le pourvoi ne puisse être entendu au fond, la Régie des alcools, des courses et des jeux vient remplacer la Régie des permis d'alcool, par l'effet de la Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1993, ch. 39. Entrée en vigueur en partie le 14 juillet 1993, cette loi prévoit que le nouvel organisme acquiert les droits et assume les obligations de la défunte Régie des permis d'alcool, et remplit un rôle accru en matière de courses et de jeux. Les parties considèrent néanmoins que le débat engagé en Cour supérieure conserve toute son importance, en raison de la ressemblance entre les deux organismes. Le 23 septembre 1994, la Cour d'appel accueille le pourvoi en partie et déclare valide l'art. 2 de la Loi: [1994] R.J.Q. 2440, 65 Q.A.C. 245, 122 D.L.R. (4th) 553. La majorité de la cour déclare cependant invalide et inopérante la mention de l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi. Le juge Beauregard, dissident, aurait quant à lui accueilli l'appel en totalité.

II - Les dispositions législatives pertinentes

5 Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1

2. Un organisme est institué sous le nom de «Régie des permis d'alcool du Québec». 75. Un détenteur d'un permis ne doit pas l'exploiter de manière à nuire à la tranquillité publique.

85. La Régie peut révoquer un permis ou le suspendre pour une période qu'elle détermine, de sa propre initiative ou à la suite d'une demande présentée par le détenteur du permis, le ministre de la Sécurité publique, la corporation municipale sur le territoire de laquelle est exploité le permis ou par tout autre intéressé.

86. La Régie peut révoquer ou suspendre un permis si:

. . .

8o le détenteur du permis contrevient à une disposition des articles 70 à 73, 75, 78 ou 82 ou refuse ou néglige de se conformer à une demande de la Régie visée à l'article 110;

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12

23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.

. . .

56. 1. Dans les articles 9, 23, 30, 31, 34 et 38, dans le chapitre III de la partie II ainsi que dans la partie IV, le mot «tribunal» inclut un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête et une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.

III - Jugements des tribunaux d'instance inférieure

La Cour supérieure

6 Le juge Vaillancourt examine la requête qui lui est soumise sous l'angle de l'art. 23 de la Charte. Cette disposition trouve en effet application, à son avis, lorsque la Régie exerce des fonctions quasi judiciaires. Tel est le cas lorsqu'il y a suspension d'un permis d'alcool en vigueur. Le juge Vaillancourt distingue ensuite l'impartialité de l'indépendance et, tout en étant d'avis que l'impartialité ne peut être modulée, il prétend que les exigences d'indépendance doivent être appliquées avec moins de sévérité aux organismes administratifs. Afin d'évaluer la structure de la Régie, le juge Vaillancourt fait appel aux critères élaborés dans l'affaire R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114. Il lui faut donc dans un premier temps déterminer si une personne très bien informée éprouverait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas.

7 À ce sujet, deux éléments établissent selon le juge Vaillancourt la partialité institutionnelle de la Régie. Il existe d'abord des liens étroits et de dépendance entre le ministre de la Sécurité publique, le président, les régisseurs, les avocats de la Régie et le corps policier. D'autre part, le juge Vaillancourt relève que la Régie, dans la grande majorité des cas, mène l'enquête, évalue les plaintes, porte les plaintes, préside l'audience et rend les décisions. La crainte de partialité qui découle de ces caractéristiques de la Régie ne peut, selon le juge Vaillancourt, être suffisamment atténuée par l'existence dans la Loi d'autres garanties, comme celles qui portent sur l'inamovibilité et la sécurité financière des régisseurs. À son avis, la constitution et l'organisation de la Régie à l'époque pertinente ne respectaient pas les exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Il lui paraît donc nécessaire de déclarer invalide et inopérante la disposition établissant la Régie. Afin de pallier les inconvénients d'une disparition immédiate de l'organisme, le juge Vaillancourt suspend cependant l'effet de sa décision pour une période de 12 mois.

La Cour d'appel

Le juge Brossard

8 Selon le juge Brossard, l'analyse de la Loi confirme la conclusion du premier juge quant à l'existence de liens étroits et même d'interdépendance entre toutes les personnes engagées dans le processus d'enquête, de convocation, d'audition et d'adjudication. Tel est ainsi le cas des régisseurs, policiers enquêteurs et procureurs qui, directement ou indirectement, dépendent quant à de nombreux aspects de leurs fonctions du même ministre de la Sécurité publique. Le juge Brossard considère de plus que la Loi n'offre pas les garanties additionnelles pouvant obvier aux craintes de partialité. Ainsi, si la Régie devait être considérée comme un organisme juridictionnel, le juge Brossard serait d'avis que sa structure institutionnelle ne remplit pas les exigences d'impartialité et d'indépendance posées par l'art. 23 de la Charte.

9 Mais pour le juge Brossard, la Régie reste d'abord et avant tout un organisme de régulation économique, qui n'exerce qu'accessoirement des fonctions d'adjudication. À ce titre, la Régie ne doit pas être assujettie aux exigences formulées à l'art. 23 lorsqu'elle n'exerce que des fonctions administratives. Cette conclusion suffit au juge Brossard pour réformer le jugement de première instance déclarant invalide et inopérant l'art. 2 de la Loi.

10 Le juge Brossard considère malgré tout que la Régie demeure assujettie à l'art. 23 de la Charte lorsqu'elle procède à une adjudication de nature juridictionnelle. L'analyse de la Loi, de la jurisprudence et de la doctrine lui permet de conclure que seule une décision de révocation ou de suspension d'un permis pour motif d'atteinte à la tranquillité publique fondée sur l'art. 75 et le par. 86(8) possède ces caractéristiques. Puisque la Régie n'offre pas les garanties d'impartialité et d'indépendance institutionnelles requises pour exercer ce pouvoir, le juge Brossard déclare invalide et inopérante la mention de l'art. 75 au par. 86(8) de la Loi.

Le juge LeBel

11 Le juge LeBel partage l'avis du juge Brossard quant à l'existence même de la Régie. Organisme plurifonctionnel exerçant des pouvoirs de réglementation, de surveillance, d'enquête et d'adjudication, la Régie ne saurait être assujettie dans son ensemble aux exigences de l'art. 23 de la Charte. Selon le juge LeBel, les fonctions se distinguent et peuvent être scindées, et il n'y a que celles qui possèdent un caractère judiciaire ou quasi judiciaire qui mettent en jeu l'art. 23.

12 À cet égard, le juge LeBel se dissocie de l'opinion exprimée par le juge Brossard. Il considère en effet que l'ensemble du processus de révocation ou de suspension de permis d'alcool, en vertu des art. 85 et 86 de la Loi, possède un caractère judiciaire ou quasi judiciaire. Le juge LeBel relève notamment qu'à l'issue de ce processus, il peut y avoir atteinte à un droit ou une situation juridique particulière. Il souligne également que la Loi oblige sous plusieurs aspects la Régie à opérer sous une forme judiciaire, par l'envoi d'une convocation, la tenue d'une audience et le dépôt d'une décision écrite et motivée.

13 Dans l'exercice de ces fonctions quasi judiciaires, la Régie ne respecte pas, selon le juge LeBel, la garantie fondamentale d'impartialité. La structure de l'organisme, ainsi que le mode de conduite des enquêtes et auditions, ne peuvent à son avis que susciter une crainte raisonnable de partialité institutionnelle. Le juge LeBel affirme en effet que l'action de la Régie en ces domaines repose sur la confusion des rôles, puisque les mêmes régisseurs peuvent déclencher l'enquête, porter les accusations et les juger, et les mêmes avocats peuvent préparer les dossiers, recommander le dépôt des plaintes et présenter l'affaire devant les régisseurs, qu'ils conseilleront parfois. Toutefois, le juge LeBel est d'avis que le mode de nomination et de désignation des régisseurs ne pose pas problème. Malgré tout, à la lumière des lacunes structurelles de la Régie, il aurait déclaré invalides et inopérants l'ensemble des art. 85 et 86 de la Loi.

Le juge Beauregard (dissident)

14 Le juge Beauregard partage l'avis de ses collègues quant à l'existence même de la Régie. Il considère cependant que la révocation ou la suspension d'un permis d'alcool, quel qu'en soit le motif, constitue l'exercice d'un pouvoir administratif discrétionnaire. L'occasion donnée au détenteur de se faire entendre et la procédure de nature judiciaire imposée à la Régie ne visent à son avis qu'à assurer au détenteur un traitement équitable. La Régie ne remplissant pas lors de la révocation d'un permis une fonction juridictionnelle, l'art. 23 ne trouve pas application, aux yeux du juge Beauregard.

15 De façon alternative, s'il avait conclu que le pouvoir de révocation était de nature quasi judiciaire, le juge Beauregard aurait été d'avis qu'il n'avait pas été satisfait aux exigences de l'art. 23 de la Charte. Il remarque en effet que pour s'y conformer, il aurait à tout le moins fallu qu'à l'intérieur de l'organisme existent des séparations très étanches entre les personnes remplissant diverses fonctions.

IV - Analyse

16 Le présent pourvoi met à nouveau en cause les principes d'impartialité et d'indépendance judiciaire, et requiert de notre Cour qu'elle évalue dans cette perspective la structure et le mode de fonctionnement de la Régie des permis d'alcool. Avant d'entrer dans le vif du sujet, cependant, il importe de s'attarder à la portée des exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Les parties s'opposent en effet quant à l'étendue de la protection qui en découle.

A. L'article 23 de la Charte

(1) Domaine d'application

17 L'article 23 de la Charte consacre dans le contexte québécois le droit de tout citoyen à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Derrière les variations terminologiques se cache la reconnaissance de principes classiques relatifs à l'impartialité et l'indépendance de la justice. Je reviendrai sur le contenu précis du droit ainsi protégé, mais je note d'emblée que ses caractéristiques et son importance permettent d'en entrevoir le domaine d'application. Des difficultés persistent à ce sujet, cependant, en raison de l'art. 56 de la Charte, qui dispose que le terme «tribunal» employé à l'art. 23 inclut notamment «une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires». La démarche de qualification préalable imposée par cette disposition doit donc être précisée.

18 Les appelants ont avancé une série de prétentions préliminaires qui s'opposent toutes à l'application de l'art. 23 en l'espèce. Essentiellement, les appelants arguent que la Régie serait soustraite aux exigences d'impartialité et d'indépendance car elle constituerait, d'abord et avant tout, un organisme administratif réglementant et contrôlant, dans l'intérêt public, un secteur bien défini de l'activité économique. Il n'y aurait donc pas lieu de conclure qu'elle exerce principalement une fonction quasi judiciaire au sens de l'art. 56. Les appelants suggèrent une méthode d'analyse qui repose sur l'appréciation globale de l'organisme en cause, et sur la mise en évidence de sa fonction principale. Une telle perspective, fort contestable à mon avis, fausse le débat. Elle risque de dénaturer les garanties d'impartialité et d'indépendance, dont le citoyen doit pouvoir jouir à chaque fois qu'il participe à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, même si l'organisme en cause remplit le plus souvent des fonctions administratives.

19 La caractérisation de l'organisme dans son ensemble, à ce stade de l'analyse, ne saurait donc jouer un rôle déterminant. Pour les fins de l'art. 56, il suffit en effet de déterminer si les fonctions en cause sont de nature quasi judiciaire. Dans l'affirmative, l'art. 23 trouvera application et l'organisme devra respecter les exigences d'impartialité et d'indépendance lors de l'exercice de ces fonctions quasi judiciaires. Sous cet angle et dans ces circonstances, l'organisme constituera un «tribunal» au sens de l'art. 56. Cette approche, que la logique impose, se trouve en accord avec la nature du droit protégé. Les garanties contenues à l'art. 23 visent d'abord le processus de nature judiciaire ou quasi judiciaire, mais elles ne sauraient être écartées sous prétexte que ce processus n'est qu'accessoire à la mission première de l'organisme en cause. D'ailleurs, l'art. 56 vise tout organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires, même de façon ancillaire, et le qualifie de «tribunal». Au sens de cette disposition, le tribunal est ainsi l'organisme qui exerce des fonctions quasi judiciaires, et non celui qui n'exerce que des fonctions quasi judiciaires. Par voie de conséquence, l'art. 23 ne trouve toutefois application que lors de l'exercice par l'organisme de ses fonctions quasi judiciaires.

20 La Cour d'appel, dans l'affaire Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648, s'est exprimée de façon légèrement différente au sujet des art. 23 et 56. Le juge Chevalier (ad hoc) énonçait ainsi, à la p. 2659:

Les termes dont le législateur s'est servi dans la rédaction de cet article 56 indiquent, à mon avis, qu'il a voulu faire une nette distinction entre un organisme essentiellement constitué dans le but de remplir des fonctions quasi judiciaires et celui qui, à l'occasion de l'exercice de sa fonction administrative principale, est appelé à agir quasi judiciairement. Ce n'est pas, je le répète, parce qu'il est doté de tels pouvoirs ancillaires qu'il devient pour autant un organisme quasi judiciaire au sens de l'article 56.

. . .

Puisque cet article 23 ne s'applique, par le biais de la définition de l'article 56, qu'à un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires et que, nous l'avons vu, le Conseil n'est pas constitué principalement pour exercer de telles fonctions, il y a lieu de conclure que les exigences de la charte québécoise contenues dans cette disposition ne s'appliquent pas à ce Conseil, pour autant que son existence comme institution soit impliquée au débat.

. . .

. . . l'utilisation de l'expression «organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires» que contient la définition de l'article 56 a, à mon avis, été choisie pour indiquer que, lorsqu'il est saisi d'une affaire dont l'issue donne lieu à une ordonnance de nature quasi judiciaire, le Conseil doit obéir aux impératifs de l'article 23. [En italique dans l'original.]

21 De la même manière, en l'espèce, les juges majoritaires ont conclu à l'applicabilité de l'art. 23, après avoir observé cependant que la Régie ne constituait pas un «tribunal» au sens de l'art. 56. Bien que le résultat auquel conduit ce raisonnement soit approprié, la démarche reste un peu boiteuse. Comme je l'ai expliqué, l'application de l'art. 23 découle de la qualification préalable des fonctions en cause. Dans la mesure où celles-ci sont de nature quasi judiciaire, l'organisme constitue sous cet angle un «tribunal», et doit à l'occasion de leur exercice se conformer aux exigences d'impartialité et d'indépendance. Les distinctions que tire la Cour d'appel relèvent plutôt de l'effet d'un éventuel constat d'inconstitutionnalité. À cette étape ultérieure de l'analyse, il sera possible de déterminer si les vices découlant de la loi constitutive de l'organisme affectent son existence même ou ne font que porter atteinte à l'un des aspects de ses opérations.

22 Ceci étant, il faut maintenant identifier les critères permettant de distinguer les fonctions quasi judiciaires de celles qui ne le sont pas. Le débat entourant cette distinction eut longtemps une grande importance en droit administratif, et donna lieu à de nombreuses décisions de justice. Les tribunaux supérieurs, en raison notamment de textes de loi le leur imposant, y avaient ainsi recours afin d'identifier les actes pouvant être soumis au contrôle judiciaire. La portée des règles de justice naturelle dépendait alors largement d'une qualification du processus menant à la décision de l'organisme en cause. La jurisprudence de notre Cour a cependant peu à peu délaissé cette classification rigide, en établissant que le contenu des règles à suivre par un tribunal dépend de toutes les circonstances dans lesquelles il opère, et non d'une caractérisation des fonctions qu'il exerce (voir notamment Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602). Comme le remarquait le juge Sopinka dans l'affaire Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896:

Aussi bien les règles de justice naturelle que l'obligation d'agir équitablement sont des normes variables. Leur contenu dépend des circonstances de l'affaire, des dispositions législatives en cause et de la nature de la question à trancher. La distinction entre elles s'estompe donc lorsqu'on approche du bas de l'échelle dans le cas de tribunaux judiciaires ou quasi judiciaires et du haut de l'échelle dans le cas de tribunaux administratifs ou exécutifs. C'est pourquoi on ne détermine plus maintenant le contenu des règles à suivre par un tribunal en essayant de le ranger dans la catégorie de tribunal judiciaire, quasi judiciaire, administratif ou exécutif. Au contraire, on décide du contenu de ces règles en tenant compte de toutes les circonstances dans lesquelles fonctionne le tribunal en question.

23 La distinction, qui fut souvent source de confusion, revêt donc maintenant une pertinence moindre. Elle ne trouve plus application que lorsque la loi l'impose. C'est ce que fit longtemps la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et c'est ce que requiert encore aujourd'hui l'art. 56 de la Charte. La jurisprudence de notre Cour découlant de la Loi sur la Cour fédérale conserve ainsi son importance, tout comme les considérations plus générales relatives au processus quasi judiciaire avancées en d'autres contextes.

24 À ce sujet, l'arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495, qui a d'ailleurs guidé le juge LeBel en l'espèce, fournit une catégorisation utile des traits distinctifs de l'acte quasi judiciaire. Le juge Dickson, au nom de la Cour, y résuma les facteurs à considérer, aux pp. 504 et 505:

J'estime qu'il est possible de formuler plusieurs critères pour déterminer si une décision ou ordonnance est légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Il ne s'agit pas d'une liste exhaustive.

(1) Les termes utilisés pour conférer la fonction ou le contexte général dans lequel cette fonction est exercée donnent-ils à entendre que l'on envisage la tenue d'une audience avant qu'une décision soit prise? (2) La décision ou l'ordonnance porte-t-elle directement ou indirectement atteinte aux droits et obligations de quelqu'un?

(3) S'agit-il d'une procédure contradictoire?

(4) S'agit-il d'une obligation d'appliquer les règles de fond à plusieurs cas individuels plutôt que, par exemple, de l'obligation d'appliquer une politique sociale et économique au sens large?

Tous ces facteurs doivent être soupesés et évalués et aucun d'entre eux n'est nécessairement déterminant. Ainsi, au par. (1), l'absence de termes exprès prescrivant la tenue d'une audience n'exclut pas nécessairement l'obligation en common law d'en tenir une. Quant au par. (2), la nature et la gravité, le cas échéant, de l'atteinte aux droits individuels, et la question de savoir si la décision ou ordonnance est finale sont importantes, mais le fait que des droits soient touchés n'entraîne pas nécessairement l'obligation d'agir judiciairement . . .

En termes plus généraux, il faut tenir compte de l'objet du pouvoir, de la nature de la question à trancher et de l'importance de la décision sur ceux qui sont directement ou indirectement touchés par elle: voir l'arrêt Durayappah v. Fernando. Plus la question est importante et les sanctions sérieuses, plus on est justifié de demander que l'exercice du pouvoir soit soumis au processus judiciaire ou quasi judiciaire.

L'existence d'un élément assimilable à un lis inter partes et la présence de procédures, fonctions et actes équivalents à ceux d'un tribunal ajoutent du poids au par. (3). Mais encore une fois, l'absence de règles de procédure analogues à celles des tribunaux ne sera pas fatale à l'existence d'une obligation d'agir judiciairement.

25 Comme en font foi ces commentaires du juge Dickson, l'énumération limitative de caractéristiques propres à la décision quasi judiciaire reste périlleuse. En règle générale, aucun élément, pris isolément, ne permet de conclure à la présence d'un processus quasi judiciaire. La combinaison d'une série de facteurs pertinents, eu égard à l'ensemble des circonstances, justifiera plutôt une telle conclusion. L'article 23 de la Charte, cependant, précise un peu la démarche à suivre. Cette disposition énonce ainsi que toute personne a droit, «qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle», à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant qui ne soit pas préjugé. Il y a donc là indication que l'applicabilité de l'art. 23 dépend notamment de l'incidence éventuelle de la décision sur les droits et obligations du justiciable. Cela ne signifie toutefois pas que l'art. 23 doit être respecté à chaque fois qu'une décision risque de porter atteinte aux droits d'un citoyen. Pour que cette disposition entre en jeu, la procédure suivie par l'organisme en cause et la norme gouvernant la décision doivent également posséder certaines des caractéristiques mises de l'avant par le juge Dickson dans l'affaire Coopers & Lybrand, précitée.

26 Suite à la rédaction des présents motifs, j'ai pris connaissance de ceux du juge L'Heureux-Dubé. Écartant l'application à l'espèce de l'art. 23 de la Charte, elle disposerait de l'appel comme je le fais mais uniquement sur la base des règles de droit administratif. En toute déférence, je ne puis en l'instance la suivre sur ce terrain. Elle ouvre un débat dans lequel les parties ne se sont pas engagées et introduit un concept, soit celui de "matières d'importance pénale" que l'on ne voit pas dans la Charte et qui n'y trouve pas d'assises justifiant de restreindre le sens de "fonctions quasi judiciaires" à l'art. 56 ou de droits et obligations à l'art. 23. À mon sens, les art. 23 et 56 de la Charte sont l'expression claire de l'intention du législateur d'en imposer les exigences aux tribunaux tant judiciaires que quasi judiciaires (tel est leur libellé explicite), et tant en matières pénales que civiles, comme en font foi la précision de l'art. 23 qui identifie d'une part la détermination des "droits et obligations" d'une personne, qualification propre aux matières civiles même si elle peut s'étendre au-delà et, d'autre part, le "bien-fondé de toute accusation portée contre elle", une qualification propre au domaine pénal. Ceci ne signifie évidemment pas que les modalités de ses exigences ne puissent varier selon le contexte. Cette intention du législateur de comprendre dans la portée de droits judiciaires garantis par la Charte le domaine civil est de plus illustrée de façon particulière dans son évolution législative. Comme l'indique ma collègue, à l'origine, en 1975 (L.Q. 1975, ch. 6), l'art. 23 se lisait comme suit:

Le tribunal peut toutefois ordonner le huis clos dans l'intérêt de la morale ou de l'ordre public.

Il peut également l'ordonner dans l'intérêt des enfants, notamment en matière de divorce, de séparation de corps, de nullité de mariage ou de déclaration ou désaveu de paternité.

27 La Loi modifiant le Code de procédure civile et la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1993, ch. 30, a abrogé ce troisième alinéa pour en reporter la substance assortie d'une disposition particulière au bénéfice des journalistes à l'art. 13 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, dans le texte suivant:

Cependant, en matière familiale, les audiences de première instance se tiennent à huis clos, à moins que, sur demande, le tribunal n'ordonne dans l'intérêt de la justice, une audience publique. Tout journaliste qui prouve sa qualité est admis, sans autre formalité, aux audiences à huis clos, à moins que le tribunal ne juge que sa présence cause un préjudice à une personne dont les intérêts peuvent être touchés par l'instance. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (L.R.Q., chapitre C-12). [Je souligne.]

28 Ces textes dénotent spécifiquement l'intention du législateur de comprendre le domaine civil dans la portée de l'art. 23. On ne peut en effet dissocier les matières familiales du domaine civil. Quant à l'incohérence invoquée entre l'art. 23 et les fonctions de la Commission des droits de la personne, elle n'est pas évidente car cet article ne s'applique qu'en cas de détermination des droits et obligations. En somme, et en toute déférence, je ne vois rien dans le contexte qui dénote une intention du législateur autre que celle qu'il a exprimée dans le texte même de l'article. Comme le reconnaît ma collègue d'ailleurs, cette portée de l'art. 23 n'a jusqu'à ce jour pas été mise en doute.

29 C'est donc à la lumière de ces principes qu'il faut maintenant étudier de plus près la Régie des permis d'alcool, et le processus pouvant mener à la révocation d'un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique.

(2) Application au présent pourvoi

30 La majorité de la Cour d'appel a déclaré invalide la référence à l'art. 75 contenue au par. 86(8) de la Loi. Le juge LeBel aurait invalidé l'ensemble des art. 85 et 86, mais son collègue le juge Brossard a fait preuve de plus de retenue, adoptant une position qui devint celle de la Cour d'appel. Devant notre Cour, l'intimée ne demande que le rejet de l'appel, ce qui n'impose l'étude de la structure et du fonctionnement de la Régie que sous l'angle de son pouvoir de révoquer des permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique. Il importe cependant, afin de caractériser le processus pouvant conduire à l'imposition d'une telle sanction, de revenir brièvement sur l'octroi et la révocation des permis d'alcool, en général.

31 Les divers types de permis que la Régie peut délivrer, et les conditions qui s'y rattachent, sont clairement établis par la Loi (art. 25 et suiv.). La personne désirant obtenir un permis doit présenter une demande à la Régie, en démontrant notamment qu'elle satisfait aux conditions prévues par la Loi (art. 40). Le requérant doit par exemple, s'il s'agit d'un individu, être majeur et résider légalement au Québec (art. 36). Le requérant doit également être propriétaire ou locataire de l'établissement, avoir aménagé l'établissement selon les normes prévues, et payer le droit déterminé au règlement (art. 39). Une fois saisie de la demande, la Régie fait paraître dans un journal un avis et avise la municipalité sur le territoire de laquelle le permis sera exploité (art. 96). Toute personne peut s'opposer à la demande dans les 15 jours de la publication de l'avis, ou intervenir en faveur de la demande dans les 30 jours de cette publication s'il y a opposition (art. 99). La Régie rend ensuite sa décision. S'il n'y a pas d'opposition et que la Régie décide d'accueillir la demande, elle peut statuer après simple examen du dossier (art. 102). Autrement, elle doit avant de se prononcer laisser aux personnes intéressées l'occasion de se faire entendre (art. 101). La demande de permis sera évidemment rejetée si les conditions d'obtention ne sont pas remplies. Elle doit également être rejetée dans certaines circonstances prévues aux art. 41 à 42.2. Il en est ainsi, notamment, lorsque la Régie juge que la délivrance du permis serait contraire à l'intérêt public ou serait susceptible de nuire à la tranquillité publique (par. 41(1)).

32 Si le permis est délivré, il reste en vigueur tant qu'il n'est pas révoqué (art. 51). Le détenteur doit périodiquement acquitter des droits, à défaut de quoi le permis pourra être révoqué automatiquement (art. 53 à 55). Le détenteur doit aussi respecter certains devoirs, reliés notamment aux heures d'ouverture (art. 56 à 65) et à l'affichage du permis et du prix des boissons vendues (art. 66 à 68). Il est également tenu d'exploiter son permis de manière à ne pas nuire à la tranquillité publique (art. 75).

33 Un permis en vigueur peut être révoqué ou suspendu par la Régie de sa propre initiative, ou à la suite d'une demande présentée par le détenteur du permis, le ministre de la Sécurité publique, la corporation municipale sur le territoire de laquelle est exploité le permis ou par tout autre intéressé (art. 85). Les motifs de révocation sont nombreux et sont énumérés à l'art. 86. Le seul qui soit en cause directement, en l'espèce, est celui qui figure au par. 86(8) et qui renvoie à l'obligation d'exploiter le permis de façon à ne pas nuire à la tranquillité publique (art. 75). La décision de révoquer ou de suspendre un permis ne peut être rendue qu'après la tenue d'une audition (art. 101). Lors de cette audition, dont la procédure peut être réglée en détail par la Régie (art. 104), toute preuve pertinente est recevable (art. 103). Des témoins peuvent être assignés, en la manière prévue aux art. 280 à 283 du Code de procédure civile (art. 22 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 7). Certains témoins peuvent parfois substituer à leur témoignage une déposition écrite (art. 104.1). De plus, toute personne ayant un intérêt dans l'affaire en instance devant la Régie peut comparaître et plaider elle-même ou par l'intermédiaire d'un avocat (art. 36 du règlement précité). À l'issue de l'audition, la Régie rend une décision, motivée, définitive et sans appel (art. 107). La décision, lorsque l'atteinte à la tranquillité publique est invoquée, doit reposer sur les critères énumérés à l'art. 24.1:

24.1 Pour l'exercice de ses fonctions et pouvoirs mettant en cause la tranquillité publique, la Régie peut tenir compte notamment des éléments suivants:

1o tout bruit, attroupement ou rassemblement résultant ou pouvant résulter de l'exploitation de l'établissement, de nature à troubler la paix du voisinage;

2o les mesures prises par le requérant ou le détenteur du permis et l'efficacité de celles-ci afin d'empêcher dans l'établissement:

a) la possession, la consommation, la vente, l'échange ou le don, de quelque manière, d'une drogue, d'un stupéfiant ou de toute autre substance qui peut être assimilée à une drogue ou à un stupéfiant;

b) la possession d'une arme à feu ou de toute autre arme offensive;

c) les gestes ou actes à caractère sexuel de nature à troubler la paix et la sollicitation y relative;

d) les actes de violence, y compris le vol ou le méfait, de nature à troubler la paix des clients ou des citoyens du voisinage;

e) les jeux de hasard, gageures ou paris de nature à troubler la paix;

f) toute contravention à la présente loi ou à ses règlements ou à la Loi sur les infractions en matière de boissons alcooliques (chapitre I-8.1);

g) toute contravention à une loi ou à un règlement relatif à la sécurité, l'hygiène ou la salubrité dans un lieu ou un édifice public;

3o le lieu où est situé l'établissement notamment s'il s'agit d'un secteur résidentiel, commercial, industriel ou touristique.

34 Au vu de ces caractéristiques, je suis d'avis que la décision de révoquer un permis pour cause d'atteinte à la tranquillité publique constitue l'aboutissement d'un processus quasi judiciaire. D'abord, il est clair que les droits du détenteur de permis sont mis en cause par la révocation. L'impact du retrait du permis risque d'être important pour son détenteur, qui perdra évidemment de ce fait le droit d'exploiter son entreprise, et qui ne pourra présenter une nouvelle demande de permis avant qu'une année ne soit écoulée (art. 93 de la Loi). Si l'octroi d'un permis peut, sous certains aspects, être considéré comme un privilège, il n'en reste pas moins que la révocation d'un permis d'alcool affectera substantiellement le gagne-pain de son détenteur. Celui-ci peut s'attendre à la validité continue de l'autorisation (art. 51), sauf si l'existence d'un des motifs de révocation est démontrée.

35 Il est significatif également que la décision de la Régie ne puisse être rendue qu'après la tenue d'une audition, au cours de laquelle des témoins pourront être entendus, des pièces déposées et des représentations faites. Les caractéristiques de l'audition apparentent le processus à celui qui a cours devant les tribunaux judiciaires. Bien qu'il n'existe pas, à proprement parler, de lis inter partes devant la Régie, des personnes aux intérêts opposés peuvent néanmoins présenter des versions contradictoires des faits à l'occasion de l'audition.

36 Enfin, la décision de révoquer le permis au motif d'atteinte à la tranquillité publique découlera de l'application d'une norme préétablie à des faits particuliers auparavant mis en preuve, et constituera un jugement final protégé par une clause privative. Il est vrai qu'en rendant une telle décision la Régie peut implanter, dans une certaine mesure, une politique générale dont elle assure l'élaboration. Elle le fait cependant par le biais d'une norme imposée et précisée par la Loi. L'application de cette politique à des circonstances particulières, avec l'appréciation des faits que cela suppose, constitue un acte quasi judiciaire.

37 Une telle qualification trouve écho en jurisprudence québécoise (Jacob et Bar Le Morency Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec (1988), 16 Q.A.C. 308, à la p. 311; Taverne Le Relais Inc. c. Régie des permis d'alcool du Québec, [1989] R.J.Q. 2490 (C.S.), à la p. 2494). Comme l'énonce P. Garant, Droit administratif (3e éd. 1991), vol. 1, à la p. 204, en illustrant son propos à l'aide notamment de la Régie des permis d'alcool:

De façon générale, le pouvoir de suspension et de révocation d'un permis, d'une licence ou d'une autorisation quelconque est considéré comme quasi judiciaire, que le pouvoir soit exercé suivant des normes objectives ou partiellement objectives et partiellement subjectives. La loi précise ces normes de façon assez claire dans bien des cas.

38 Ainsi, notre Cour a par exemple conclu que la décision de la Commission des relations du travail de retirer à un syndicat son accréditation constituait l'exercice d'une fonction quasi judiciaire (Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140). Il n'existe aucune raison de s'écarter de cette règle générale quant au pouvoir de révocation des permis d'alcool pour cause d'atteinte à la tranquillité publique.

39 L'applicabilité de l'art. 23 étant établie, il importe maintenant de s'attarder au fond du présent litige. Je rappelle cependant, avant de ce faire, que même dans les cas où l'art. 23 n'entre pas en jeu, les organismes administratifs peuvent, en vertu du droit commun, être tenus de se conformer aux principes de justice naturelle. Il ne fait pas de doute que ces principes visent à assurer, de certaines façons, l'impartialité et l'indépendance du décideur (voir, par exemple, Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623). Le contenu précis des règles à suivre dépendra de l'ensemble des circonstances, et notamment des termes de la loi en vertu de laquelle l'organisme agit, de la nature de la tâche qu'il accomplit et du type de décision qu'il est appelé à rendre. À l'inverse, ce n'est pas parce qu'un organisme est assujetti à l'art. 23 que sa structure doit présenter les mêmes caractéristiques que celle des cours de justice. La flexibilité dont notre Cour a fait preuve en la matière conserve, en vertu de l'art. 23, toute sa pertinence.

B. L'impartialité, l'indépendance et la Régie des permis d'alcool

40 La société intimée, par sa requête en évocation, s'attaque à la structure et au fonctionnement de la Régie des permis d'alcool. Ses reproches découlent de certaines des caractéristiques institutionnelles de la Régie, mais ne visent en rien le comportement particulier des décideurs en l'espèce. Par ses prétentions, l'intimée remet tout à la fois en cause l'impartialité institutionnelle et l'indépendance de la Régie.

41 Ces notions d'impartialité et d'indépendance, quoique très voisines, peuvent néanmoins être distinguées. Comme le remarquait le juge Le Dain dans l'arrêt Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, à la p. 685, en examinant la Charte canadienne des droits et libertés:

Même s'il existe de toute évidence un rapport étroit entre l'indépendance et l'impartialité, ce sont néanmoins des valeurs ou exigences séparées et distinctes. L'impartialité désigne un état d'esprit ou une attitude du tribunal vis-à-vis des points en litige et des parties dans une instance donnée. Le terme «impartial» [...] connote une absence de préjugé, réel ou apparent. Le terme «indépendant», à l'al. 11d), reflète ou renferme la valeur constitutionnelle traditionnelle qu'est l'indépendance judiciaire. Comme tel, il connote non seulement un état d'esprit ou une attitude dans l'exercice concret des fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulièrement avec l'organe exécutif du gouvernement, qui repose sur des conditions ou garanties objectives.

42 Depuis l'arrêt Lippé, précité, il ne fait plus de doute que l'impartialité, tout comme l'indépendance, comportent un aspect institutionnel. Le juge en chef Lamer, s'exprimant au nom de la Cour sur ce point, affirmait ainsi à la p. 140:

Nonobstant l'indépendance judiciaire, il peut aussi exister une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel ou structurel. Bien que le concept de l'impartialité institutionnelle n'ait jamais été reconnu par notre Cour, la garantie constitutionnelle d'un «tribunal indépendant et impartial» doit être suffisamment étendue pour le renfermer. Tout comme l'exigence d'indépendance judiciaire comporte un aspect individuel aussi bien qu'institutionnel (Valente, précité, à la p. 687), il en va de même pour l'exigence d'impartialité judiciaire. Je ne saurais interpréter la Charte canadienne comme garantissant l'une sur le plan institutionnel, et l'autre simplement au cas par cas.

. . .

Le statut objectif du tribunal peut s'appliquer tout autant à l'exigence d'«impartialité» qu'à celle d'«indépendance». Par conséquent, qu'un juge particulier ait ou non entretenu des idées préconçues ou des préjugés, si le système est structuré de façon à susciter une crainte raisonnable de partialité sur le plan institutionnel, on ne satisfait pas à l'exigence d'impartialité. [Souligné dans l'original.]

43 En l'espèce, les inquiétudes de l'intimée se rattachent d'abord aux multiples fonctions accomplies par la Régie, et aux conséquences de cette polyvalence sur les tâches des divers employés de l'organisme. L'intimée se concentre ainsi sur le cadre dans lequel opèrent les décideurs, et relève des caractéristiques institutionnelles pouvant, à son avis, influer sur leur état d'esprit, et partant soulever des craintes de partialité. Ces prétentions tiennent donc à l'impartialité. D'autre part, l'intimée remet en doute l'inamovibilité des régisseurs et leur indépendance institutionnelle. Elle met évidemment en cause, de la sorte, l'apparence d'indépendance des régisseurs, puisqu'elle se fonde sur des caractéristiques institutionnelles qui, en étant liées à la relation que les décideurs entretiennent avec autrui, pourraient influer sur leur capacité à décider selon leur conscience.

(1) La partialité institutionnelle

44 À la suite notamment des arrêts Lippé, précité, et Ruffo c. Conseil de la magistrature, [1995] 4 R.C.S. 267, le critère applicable en matière d'impartialité institutionnelle est bien établi. Il ne fait pas de doute, en effet, que ce sont les considérations avancées par le juge de Grandpré dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, à la p. 394, qui gouvernent. La détermination de la partialité institutionnelle suppose qu'une personne bien renseignée, ayant étudié la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, éprouve une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. À ce sujet, tous les facteurs doivent être considérés, mais les garanties prévues dans la loi pour contrer les effets préjudiciables de certaines caractéristiques institutionnelles doivent recevoir une attention particulière.

45 Ce critère convient tout à fait, en vertu de l'art. 23 de la Charte, à l'examen de la structure d'organismes administratifs exerçant des fonctions quasi judiciaires. Qu'un justiciable se présente devant un tribunal administratif ou une cour de justice, il peut en effet légitimement s'attendre à ce qu'un arbitre impartial dispose de ses prétentions. Tout comme dans le cas des tribunaux judiciaires, l'observateur bien renseigné évaluant la structure d'un tribunal administratif en viendra à l'issue de l'analyse à l'une de deux conclusions: il possédera une crainte raisonnable de partialité, ou alors il en sera dénué. Ceci dit, l'appréciation que porte une personne bien renseignée sera toujours fonction des circonstances. Il est entendu que la nature du litige à trancher, les tâches remplies par ailleurs par l'organisme administratif et l'ensemble du contexte opérationnel influeront sur l'évaluation. Dans le cadre d'un procès pénal, le moindre détail pouvant mettre en doute l'impartialité du juge alarmera, alors qu'à l'endroit des tribunaux administratifs, il y a lieu de faire preuve d'une plus grande souplesse. Comme le rappelait le juge en chef Lamer dans l'arrêt Lippé, précité, à la p. 142, les textes constitutionnels et quasi constitutionnels ne garantissent pas toujours l'existence d'un système idéal. Ils visent plutôt à assurer qu'au vu de l'ensemble de leurs caractéristiques, les structures des organismes judiciaires et quasi judiciaires ne soulèvent aucune crainte raisonnable de partialité. Il y a là analogie avec l'application des principes de justice naturelle, qui concilient les exigences du processus décisionnel des tribunaux spécialisés avec les droits des parties. Dans l'affaire SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, je remarquais ainsi aux pp. 323 et 324:

Je suis d'accord avec le syndicat intimé que les règles de justice naturelle doivent tenir compte des contraintes institutionnelles auxquelles les tribunaux administratifs sont soumis. Ces tribunaux sont constitués pour favoriser l'efficacité de l'administration de la justice et doivent souvent s'occuper d'un grand nombre d'affaires. Il est irréaliste de s'attendre à ce qu'un tribunal administratif comme la Commission observe strictement toutes les règles applicables aux tribunaux judiciaires. De fait, il est admis depuis longtemps que les règles de justice naturelle n'ont pas un contenu fixe sans égard à la nature du tribunal et aux contraintes institutionnelles auxquelles il est soumis.

Je rappelle toutefois que cette nécessaire flexibilité, et la difficulté d'isoler les éléments essentiels de l'impartialité institutionnelle, ne doivent pas permettre d'éluder les lacunes sérieuses d'un processus quasi judiciaire. La perception d'impartialité reste essentielle au maintien de la confiance du public dans le système de justice.

(i) Le processus de révocation des permis d'alcool

46 Les reproches avancés à l'endroit de la Régie des permis d'alcool tiennent principalement au rôle que cet organisme peut jouer à différentes étapes du processus de révocation des permis d'alcool. La Loi permet en effet à des employés de la Régie d'intervenir lors de l'enquête, du dépôt des plaintes, de la présentation de l'affaire devant les régisseurs et de la décision.

47 J'observe d'abord, à ce sujet, que le cumul de plusieurs fonctions au sein d'un même organisme administratif ne pose pas nécessairement problème. Notre Cour a déjà laissé entendre qu'une telle structure plurifonctionnelle ne soulève pas toujours, en elle-même, une crainte de partialité. Dans l'arrêt Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301, aux pp. 309 et 310, le juge L'Heureux-Dubé, sans toutefois se prononcer sur l'incidence des garanties constitutionnelles, s'exprimait ainsi:

Comme la plupart des principes, celui-ci a ses exceptions. Il y a exception au principe «nemo judex» lorsque le chevauchement de fonctions est autorisé par la loi, dans l'hypothèse où la constitutionnalité de la loi n'est pas attaquée.

. . .

Dans certains cas, [le législateur] estimera souhaitable, pour atteindre les objectifs de la loi, de permettre un chevauchement de fonctions qui, dans des procédures judiciaires normales, seraient séparées. Dans l'appréciation des activités de tribunaux administratifs, les cours doivent tenir compte de la nature de l'organisme créé par le législateur. Si la loi autorise un certain degré de chevauchement de fonctions, ce chevauchement, dans la mesure où il est autorisé, n'est généralement pas assujetti per se à la doctrine de la «crainte raisonnable de partialité».

De même, le juge Cory remarquait, dans l'affaire Newfoundland Telephone, précitée, à la p. 635:

Certaines commissions cumulent les fonctions d'enquêteur, de poursuivant et de juge. Seules les commissions réunissant ces trois pouvoirs sont en mesure d'assurer une réglementation adéquate d'industries complexes ou monopolistes fournissant des services essentiels.

48 Si le chevauchement de fonctions ne constitue pas toujours un motif d'inquiétude, encore faut-il qu'il n'entraîne pas une promiscuité excessive entre les employés impliqués à diverses étapes du processus. Or, la confusion des rôles au sein de la Régie des permis d'alcool a constitué le fondement premier de la décision de la Cour d'appel en l'espèce, ce qui impose un examen approfondi de la structure institutionnelle.

49 La Régie se compose d'au moins six régisseurs, dont un président et un vice-président (art. 4). Les régisseurs sont nommés par le gouvernement pour un mandat d'au plus cinq ans. Leur rémunération, leurs avantages sociaux et leurs conditions de travail sont également déterminés par le gouvernement. Une fois fixée, cependant, leur rémunération ne peut être réduite (art. 5). Il est interdit aux régisseurs d'occuper des fonctions incompatibles avec celles que la Loi leur attribue (art. 9). Il leur est également interdit, sous peine de déchéance de leur charge, d'avoir un intérêt direct ou indirect dans une entreprise susceptible de mettre en conflit leurs intérêts personnels et les devoirs de leur fonction (art. 10). Les régisseurs sont investis des pouvoirs et de l'immunité de commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête, L.R.Q., ch. C-37 (art. 11). De plus, ni la Régie ni les régisseurs ne peuvent être poursuivis en justice en raison d'un acte officiel accompli de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions (art. 12).

50 Le président, en sus de son rôle de régisseur, assure l'administration et la direction générale des affaires de la Régie (art. 8). Il préside notamment aux séances plénières de la Régie, renseigne les régisseurs sur toute question de politique générale, signe seul ou avec toute autre personne désignée les documents et actes du ressort de la Régie, et prépare le rôle (art. 15 des Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec, R.R.Q. 1981, ch. P-9.1, r. 9). D'autre part, les parties ont admis que le président évalue annuellement, selon un guide type, le rendement des membres et employés de la Régie. Il reçoit, quant à lui, une cote d'évaluation du ministre de la Sécurité publique. Ces appréciations semblent servir au calcul de bonis. Quant au vice-président, il remplace le président en son absence (art. 8). Le Rapport annuel 1991-1992 de la Régie, qui fut déposé en preuve, décrit ainsi les tâches du vice-président (à la p. 21):

La titulaire de ce poste coordonne et supervise les fonctions conseils et supports juridiques des régisseurs et des conseillers juridiques de la Régie. Elle assure la cohérence des décisions de la Régie et la bonne marche des dossiers de représentation devant les tribunaux supérieurs.

51 Les autres employés de la Régie sont répartis en diverses unités administratives. Seul le Secrétariat est d'intérêt pour le présent pourvoi, puisqu'il chapeaute notamment les Services juridiques. Des avocats, nommés et rémunérés suivant la Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F-3.1.1, font partie de ce service. Leur tâche se trouve ainsi décrite par le Rapport annuel (à la p. 22):

Les membres des Services juridiques examinent la teneur des dossiers qui peuvent faire l'objet de convocations devant la Régie afin de s'assurer de leur conformité avec la loi.

Ces conseillers rencontrent aussi les procureurs aux dossiers pour en clarifier certains aspects, voient à la rédaction des avis de convocation, à l'envoi de citations à comparaître et plaident devant la Régie siégeant en audience publique. Les Services juridiques donnent aussi des avis légaux aux gestionnaires et aux régisseurs, effectuent des recherches juridiques et rédigent des opinions, préparent des projets de règlements sur les matières de la juridiction de la Régie et fournissent au public des renseignements sur les lois et les règlements.

52 En pratique, des employés de la Régie interviendront à toutes les étapes du processus pouvant mener au retrait d'un permis d'alcool, de l'enquête jusqu'à l'adjudication. Ainsi, la Loi permet à la Régie d'exiger des renseignements des détenteurs de permis (art. 110). Des membres du personnel de la Régie désignés par le président, ou des membres de corps policiers, peuvent également procéder à l'inspection d'établissements pendant les heures d'ouverture (art. 111). La Régie a conclu des protocoles d'entente avec certains corps policiers afin d'encadrer leur rôle d'inspection et de saisie. La Régie peut donc initier le processus d'enquête. La tenue d'une enquête formelle ne constitue cependant pas un préalable absolu à la révocation d'un permis. La Régie peut en effet convoquer un détenteur de permis de sa propre initiative, ou à la demande de tout intéressé, dont notamment le ministre de la Sécurité publique (art. 85). Comme en fait foi le Rapport annuel, des avocats des Services juridiques participent à l'examen préliminaire des dossiers avant que la décision de convoquer un détenteur de permis ne soit prise. Lorsque la demande de révocation est présentée par un tiers, l'art. 26 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec impose à la Régie l'obligation de convoquer le détenteur de permis si les faits invoqués, à leur face même, peuvent donner lieu à l'application des art. 86 à 90 de la Loi. Les dispositions législatives et réglementaires ne précisent cependant pas en quelles circonstances la Régie peut procéder proprio motu.

53 Si la Régie décide de tenir une audition, un avis de convocation, rédigé par un avocat des Services juridiques, sera envoyé au détenteur de permis. En l'espèce, cet avis portait la signature du président de la Régie. Par la suite, si un motif relié à la tranquillité publique est invoqué, une audition se tient devant au moins deux régisseurs désignés par le président (art. 15 et 16). Un des avocats des Services juridiques agit comme procureur de la Régie lors de cette audition. Les régisseurs doivent trancher le débat et, en cas de partage des voix, l'affaire est déférée à la Régie siégeant en séance plénière. Le tout s'achève par la publication de motifs écrits.

(ii) Le rôle des avocats de la Régie

54 Cette description détaillée de la structure et du fonctionnement de la Régie démontre que la question du rôle des avocats à l'emploi des Services juridiques se trouve au c{oe}ur du présent pourvoi. À mon avis, une personne bien renseignée, étudiant la question en profondeur, éprouverait à ce sujet une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Les dispositions législatives et réglementaires ne définissent nullement la tâche de ces juristes. Le Rapport annuel de la Régie cependant, ainsi que la description de leur tâche auprès de la Régie, font état qu'ils sont appelés à étudier les dossiers afin de conseiller la Régie sur les actions à prendre, préparer les dossiers, rédiger les avis de convocation, plaider devant les régisseurs et rédiger des opinions. Le Rapport annuel et le silence des dispositions législatives et réglementaires ouvrent la porte à ce qu'un même juriste cumule ces fonctions dans un même dossier. Le rapport ne fait état d'aucune mesure de cloisonnement entre les avocats impliqués à diverses étapes du processus. Or, l'existence de telles mesures, dont je m'abstiens volontairement de tracer les contours précis, me semble essentielle dans les circonstances. La preuve relative au rôle des avocats et à la répartition des tâches entre eux reste lacunaire, mais la possibilité que le juriste ayant plaidé devant les régisseurs conseille par la suite ces derniers quant au même litige choque, et ce d'autant plus que certains régisseurs ne possèdent aucune formation juridique. Je partage à ce sujet l'opinion du juge Brossard (à la p. 2460 R.J.Q.):

Les appelants nous invitent à présumer que leurs avis sont d'ordre général ou reliés aux fonctions administratives des régisseurs et soulignent que le rapport annuel de la Régie n'établit pas l'existence d'une pratique où les avocats poursuivants seraient également appelés à donner des avis légaux dans le cadre de l'exercice de la fonction d'adjudication des régisseurs. Le même document n'élimine cependant pas cette possibilité. Or, en matière de partialité institutionnelle, c'est la crainte ou l'appréhension raisonnable de l'homme avisé qu'il nous faut prendre en considération, et non l'existence prouvée ou présumée d'un actuel conflit d'intérêts.

55 D'ailleurs, les tribunaux n'ont pas hésité à déclarer, en vertu des règles de justice naturelle, qu'une telle confusion de fonctions chez un procureur soulève une crainte raisonnable de partialité. Dans l'affaire Re Sawyer and Ontario Racing Commission (1979), 24 O.R. (2d) 673 (C.A.), par exemple, l'avocat ayant présenté le point de vue de l'organisme administratif avait par la suite participé à la révision des motifs de la décision. Le juge Brooke décrivit ainsi le rôle de cet avocat, à la p. 676:

[TRADUCTION] Mais il n'y a aucun doute que son rôle consistait à poursuivre l'affaire contre l'appelant et qu'il n'avait pas un rôle comparable à celui d'un assesseur juridique auprès de la Commission [. . .] Il était l'avocat de l'adversaire de l'appelant dans des procédures qui avaient pour objet d'établir la culpabilité ou l'innocence de l'appelant relativement aux accusations qui pesaient contre lui. Il est fondamental que des personnes à qui on confie le soin de juger ou d'établir les droits d'autrui doivent, dans des motifs établis de façon indépendante, rendre une décision, que cette décision ou les motifs qui l'étayent soient corrects ou erronés. Les membres, qui étaient les juges, ont eu tort de faire intervenir l'une ou l'autre des parties dans les travaux de la Commission, à l'insu de tous, une fois que l'affaire était commencée, et certainement après qu'ils eurent l'affaire en main pour rendre une décision finale. Agir ainsi équivaut nécessairement à un déni de justice naturelle parce qu'il n'est pas déraisonnable que cela soulève un soupçon de partialité chez ceux, y compris l'appelant, qui n'étaient pas présents et qui ont plus tard appris ce qui s'est passé.

Voir également Després c. Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick (1992), 130 R.N.-B. (2e) 210 (C.A.); Khan c. College of Physicians and Surgeons of Ontario (1992), 76 C.C.C. (3d) 10 (C.A. Ont.), à la p. 41.

56 De la même manière, en l'espèce, les avocats de la Régie ne sauraient conseiller les régisseurs et plaider devant eux sans que ne naisse une crainte raisonnable de partialité. Là n'est pas dire que des juristes à l'emploi d'un tribunal administratif ne peuvent en aucun cas jouer un certain rôle dans la préparation de motifs. L'étude des conséquences d'une telle pratique dépasse cependant le cadre du présent pourvoi, puisqu'il me suffit, pour en disposer, de constater que l'avocat poursuivant ne doit sous aucune condition être en mesure de participer au processus d'adjudication. Les fonctions de poursuivant et de juge ne peuvent cohabiter de la sorte.

(iii) Le rôle des régisseurs

57 La Cour d'appel a également fondé sa décision sur le fait que les régisseurs pouvaient intervenir à plusieurs étapes du processus de révocation de permis. La Régie, constituée des régisseurs en exercice, peut en effet exiger des renseignements des détenteurs de permis (art. 110), et peut charger un de ses employés ou un membre d'un corps policier d'inspecter un établissement (art. 111). Les régisseurs, dont au premier chef le président, peuvent ainsi initier l'examen d'un cas particulier. De même, la décision de tenir une audition suppose une certaine participation des régisseurs. C'est à la Régie qu'il revient d'envoyer les avis de convocation. Lorsqu'une plainte lui est soumise par un tiers, la Régie doit tenir une audition si les faits allégués, à leur face même, peuvent donner lieu à l'application des dispositions pertinentes (art. 26 du Règlement sur la procédure applicable devant la Régie des permis d'alcool du Québec). Il n'est pas précisé sous quelles conditions la Régie peut décider de convoquer un détenteur de permis de son propre chef, mais il est permis de penser, par analogie, que de semblables critères sont appliqués. Bien que la Loi et les divers règlements soient silencieux à ce sujet, la Cour d'appel a décidé, dans l'affaire Jacob et Bar Le Morency, précitée, que la décision de convoquer était une décision administrative, du ressort du président, qui n'avait pas à être prise en séance plénière. Le juge Gendreau décrit ainsi, à la p. 311, ce pouvoir du président:

Il ne tranche qu'une seule question, simple, et qui se résume à décider s'il est à propos, eu égard aux informations obtenues et contenues au dossier constitué suivant l'article 20(1) de la Loi, de former un banc de la Régie pour constater si l'exploitation du détenteur du permis est conforme à la loi. L'objet du pouvoir qu'il exerce est donc limité à mettre en branle le processus quasi-judiciaire d'enquête et ce pouvoir est inclus dans ceux que la loi lui confère.

La décision du président n'a, en outre, ni pour objet ni l'effet d'affecter les droits du détenteur du permis; l'exploitation de son établissement n'est pas empêchée, suspendue ou restreinte. L'avis ne comporte non plus de décision ou l'énoncé d'une présomption d'exercice illégal du commerce que les appelants devraient repousser pour conserver leur permis. En somme, le président, en confiant à un banc de la Régie l'examen du dossier, ne gêne en rien les appelants à faire valoir leurs moyens en temps et lieu devant les régisseurs, ni à agir comme tenancier autorisé de son bar jusqu'à l'adjudication dont on ne préjuge pas.

58 Bien que la preuve soit muette quant à la pratique de la Régie, cet arrêt indique que la décision de convoquer peut être prise par le président agissant seul. En l'espèce, à tout le moins, l'avis de convocation porte sa signature. Le Rapport annuel précise cependant ainsi les tâches des régisseurs (à la p. 23):

Également, ils doivent à tour de rôle assurer la responsabilité de la Chambre afin de vérifier et d'autoriser s'il y a lieu les projets de décisions soumis par les Directions des permis de détaillants et de fabricants, étudier les dossiers de nature administrative soumis par les Services juridiques ou les directions susmentionnées afin de décider s'il y a lieu de convoquer, de faire préparer un projet de décision ou de prendre toute autre mesure appropriée. [Je souligne.]

Par ailleurs, une fois l'avis de convocation envoyé, le président est investi du pouvoir de désigner les régisseurs chargés de décider de l'affaire particulière (art. 15 des Règles de régie interne de la Régie des permis d'alcool du Québec).

59 L'absence de preuve rend difficile l'évaluation du fonctionnement de la Régie. Force est de constater cependant que la Loi et les règlements permettent au président d'initier une enquête, de prendre la décision de tenir une audition, de former le banc devant entendre l'affaire, en s'y incluant s'il le désire. De même, le Rapport annuel suggère que d'autres régisseurs prennent parfois la décision de tenir une audition, et ce même rapport n'élimine pas la possibilité que ces régisseurs décident ensuite de l'affaire au fond. Ces éléments ne peuvent, en l'espèce, qu'affermir la crainte raisonnable de partialité qu'une personne bien renseignée éprouverait à l'endroit de la Régie en raison du rôle des avocats.

60 Ceci dit, en accord avec l'opinion exprimée par le juge Gendreau dans l'arrêt Jacob et Bar Le Morency, je considère que la décision de tenir une audition ne s'apparente pas à une détermination préalable de la validité des reproches formulés à l'encontre du détenteur de permis. Le fait que la Régie, en tant qu'institution, participe au processus d'enquête, de convocation et d'adjudication ne pose pas en soi problème. Cependant, la possibilité qu'un régisseur particulier décide, suite à l'enquête, de tenir une audition, et puisse ensuite participer au processus décisionnel, soulèverait chez la personne bien renseignée une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Tout comme dans le cas des juristes de la Régie, une certaine forme de cloisonnement entre les régisseurs impliqués à diverses étapes du processus me semble requise afin de répondre à cette crainte de partialité.

(2) L'indépendance

61 L'indépendance des tribunaux administratifs, qu'en sus de l'impartialité l'art. 23 de la Charte protège, tient notamment aux relations que les décideurs entretiennent avec autrui et aux conditions objectives encadrant ces relations. Le juge en chef Dickson, dans l'arrêt Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, à la p. 69, a ainsi défini l'indépendance:

Historiquement, ce qui a généralement été accepté comme l'essentiel du principe de l'indépendance judiciaire a été la liberté complète des juges pris individuellement d'instruire et de juger les affaires qui leur sont soumises: personne de l'extérieur __ que ce soit un gouvernement, un groupe de pression, un particulier ou même un autre juge __ ne doit intervenir en fait, ou tenter d'intervenir, dans la façon dont un juge mène l'affaire et rend sa décision.

Les trois principales composantes de l'indépendance judiciaire, soit l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle, furent dégagées par l'arrêt Valente, précité. Ces éléments objectifs visent en fait à assurer que le juge puisse raisonnablement être perçu comme indépendant, et qu'ainsi les craintes de partialité soient écartées. L'indépendance constitue donc en définitive une garantie de l'impartialité.

62 Les principes développés par notre Cour en matière d'indépendance judiciaire doivent trouver application en vertu de l'art. 23 de la Charte. Là n'est pas dire, bien entendu, que les tribunaux administratifs auxquels cette disposition s'applique doivent se comparer en tout point aux cours de justice. Comme en matière d'impartialité, une certaine dose de flexibilité est de mise à l'endroit des organismes administratifs. Les motifs du juge Le Dain dans l'arrêt Valente laissent d'ailleurs place à la souplesse, d'une façon qui tienne compte de la nature du tribunal et de l'ensemble des circonstances. Le juge en chef Lamer le rappelait récemment dans l'affaire Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, au par. 83:

Par conséquent, bien que les tribunaux administratifs soient assujettis aux principes énoncés dans l'arrêt Valente, le critère relatif à l'indépendance institutionnelle doit être appliqué à la lumière des fonctions que remplit le tribunal particulier dont il s'agit. Le niveau requis d'indépendance institutionnelle (c.-à-d. l'inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif) dépendra de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnels.

Voir également les motifs du juge Sopinka, au par. 113.

63 Les tribunaux québécois ayant interprété l'art. 23 ont de la même façon considéré dans leur analyse les fonctions et caractéristiques propres aux organismes administratifs en cause (voir par exemple Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307 (C.S.); Nantais c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 2465 (C.S.); Services Asbestos Canadien (Québec) Ltée c. Commission de la construction du Québec, [1989] R.J.Q. 1564 (C.S.); Taverne Le Relais, précité; G.E. Hamel Ltée c. Cournoyer, [1989] R.J.Q. 2767 (C.S.); Société de vin internationale Ltée c. Régie des permis d'alcool du Québec, J.E. 91-853 (C.S.)). Il ne fait en effet pas de doute que les tribunaux administratifs n'auront pas nécessairement à présenter les mêmes garanties objectives relatives à l'indépendance que les cours supérieures. Je rappelle toutefois que l'art. 23 ne tolère pas l'existence d'organismes à propos desquels un observateur bien renseigné, à l'issue de l'analyse de tous les éléments pertinents, éprouverait des craintes raisonnables de partialité.

64 Il me faut maintenant, à la lumière de ces principes, étudier les reproches que l'intimée formule à l'endroit de la Régie. À l'aide de certains éléments précis, seules l'inamovibilité et l'indépendance institutionnelle sont mises en doute. Je m'abstiens volontairement de me prononcer sur d'autres aspects du statut des régisseurs ou de la structure de la Régie.

(i) L'inamovibilité

65 L'intimée s'attache principalement à la durée du mandat et au mode de destitution des régisseurs. Ceux-ci sont nommés par le gouvernement pour un mandat d'au plus cinq ans (art. 4). Des régisseurs supplémentaires peuvent également être désignés, pour le temps que le gouvernement détermine. Les décrets de nomination mis en preuve font état de mandats de deux, trois et cinq ans. Une fois nommés, du moins si l'on s'en fie aux décrets de nomination mis en preuve, les régisseurs ne peuvent être démis que pour des motifs précis. Tous les contrats contiennent en effet la clause suivante, tirée ici de l'accord liant au gouvernement le président de la Régie:

5.2Destitution

Monsieur Laflamme consent également à ce que le gouvernement révoque en tout temps le présent engagement, sans préavis ni indemnité, pour raisons de malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité, la preuve étant à la charge du gouvernement.

66 Certains contrats d'emploi contiennent aussi la clause suivante:

7.Renouvellement

Tel que prévu à l'article 2, le mandat de monsieur Laflamme se termine le 31 mai 1995. Dans le cas où le ministre responsable a l'intention de recommander au gouvernement le renouvellement de son mandat à titre de régisseur et président de la Régie, il l'en avisera au plus tard six mois avant l'échéance du présent mandat.

Si le présent engagement n'est pas renouvelé ou si le gouvernement ne nomme pas monsieur Laflamme à un autre poste, ce dernier sera réintégré parmi le personnel du ministère de la Sécurité publique aux conditions énoncées à l'article 6.

67 Les conditions d'emploi des régisseurs se conforment à mon avis aux exigences minimales d'indépendance. Celles-ci ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires, leur fonction à titre inamovible. Les mandats à durée déterminée, fréquents, sont acceptables. Il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif. Le juge Le Dain résumait ainsi les exigences d'inamovibilité dans l'affaire Valente, à la p. 698:

. . . que le juge ne puisse être révoqué que pour un motif déterminé, et que ce motif fasse l'objet d'un examen indépendant et d'une décision selon une procédure qui offre au juge visé toute possibilité de se faire entendre. L'essence de l'inamovibilité pour les fins de l'al. 11d), que ce soit jusqu'à l'âge de la retraite, pour une durée fixe, ou pour une charge ad hoc, est que la charge soit à l'abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l'exécutif ou de l'autorité responsable des nominations.

68 En l'espèce, les décrets de nomination prévoient expressément que la destitution des régisseurs ne peut avoir lieu que pour certains motifs précis. De plus, les régisseurs conservent la possibilité de s'adresser aux tribunaux de droit commun afin de s'opposer à une destitution illégale. En ces circonstances, je considère que les régisseurs jouissent d'une inamovibilité suffisante, au sens de l'arrêt Valente, puisque toute intervention arbitraire de l'exécutif en cours de mandat pourra être sanctionnée.

(ii) L'indépendance institutionnelle

69 Il a été suggéré que le grand nombre de points de contact existant entre la Régie et le ministre de la Sécurité publique posait problème. Le ministre est en effet responsable de l'application de la Loi (art. 175). La Régie doit lui présenter annuellement un rapport (art. 21), et il peut requérir du président des renseignements sur les activités de l'organisme (art. 22). De plus, le ministre de la Sécurité publique doit approuver les règles que la Régie, en séance plénière, peut adopter pour sa régie interne (art. 24), et le gouvernement doit sanctionner les divers règlements pris par la Régie (art. 116). Le ministre procède aussi, à chaque année, à l'évaluation du président de la Régie. Par ailleurs, le ministre chapeaute les divers corps de police qui, à la demande de la Régie, peuvent mener enquête. Le ministre peut enfin initier le processus de révocation de permis, en déposant à la Régie une demande fondée sur l'art. 85.

70 Au vu de l'ensemble de la preuve, je ne crois pas que ces divers éléments suffisent à soulever une crainte raisonnable quant à l'indépendance institutionnelle de la Régie. Il n'est en effet pas inhabituel qu'un organisme administratif soit soumis à la supervision générale d'un membre de l'exécutif quant à sa gestion. Comme l'énonçait le juge Le Dain dans l'arrêt Valente, à la p. 712, les éléments essentiels de l'indépendance institutionnelle se résument au contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciaires. Or, il n'a pas été démontré en quoi le ministre pouvait influer sur le processus décisionnel. Le contrôle quotidien des activités de la Régie et de ses divers employés, ainsi que la confection des rôles, sont du ressort du président. Le fait qu'en dernière analyse, le ministre de la Sécurité publique soit à la fois responsable de la Régie et des divers corps policiers menant enquête ne soulèverait pas à mon avis chez une personne bien informée une crainte raisonnable quant à l'indépendance des régisseurs. Ceux-ci prononcent en effet un serment les obligeant à remplir les devoirs de leur charge avec honnêteté et justice. Les liens qu'entretient le ministre avec les divers intervenants ne suffisent donc pas à susciter des inquiétudes.

C. L'ordonnance appropriée

71 La structure de la Régie ne se conforme pas aux exigences posées par l'art. 23 de la Charte. Les diverses imperfections que j'ai identifiées ne sont cependant pas imposées par la loi constitutive ou des règlements accessoires. Ainsi, il ne me paraît pas nécessaire d'affirmer l'incompatibilité de dispositions précises de la Loi avec la Charte. Il suffit en effet d'accueillir la requête en évocation présentée par l'intimée, et d'annuler en conséquence la décision de la Régie.

72 D'autre part, l'intimée requiert que les dépens, calculés sur la base des frais réellement encourus, soient adjugés en sa faveur. Même si je me propose d'accueillir le pourvoi, je suis d'avis d'accorder les dépens à l'intimée, au vu notamment de l'intérêt général que soulève la question en litige et du succès que rencontrent les prétentions de l'intimée devant nous. Je m'en tiens, cependant, au tarif habituel.

V - Conclusion

73 Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer le jugement de la Cour d'appel et celui de la Cour supérieure, d'accueillir la requête en évocation et d'annuler la décision de la Régie du 17 février 1993 révoquant les permis d'alcool détenus par l'intimée, le tout avec dépens en faveur de l'intimée.

\\Le juge L'Heureux-Dubé\\

Les motifs suivants ont été rendus par

LE JUGE L'HEUREUX-DUBÉ --

TABLE DES MATIÈRES

Paragraphe

I.Introduction74

II.L'obligation d'impartialité de la Régie76

A.Considérations générales76 (1)Applicabilité de la common law en droit public76 (2)Méthodologie d'analyse juridique en droit administratif85 (3)Distinctions entre l'indépendance et l'impartialité 105 (4)Distinctions entre la partialité et la crainte raisonnable de partialité112 B.Classification des actes de la Régie116 C.L'obligation d'impartialité d'un organisme administratif128 D.Recours132

III.La Charte146

A.Approche méthodologique147 B.L'article 23 et le par. 56(1) de la Charte: interprétation juridique185 (1)Le soi-disant "sens ordinaire"187 (2)Contexte immédiat: noscitur a sociis195 (3)Contexte élargi: les dispositions dans le chapitre III de la partie I de la Charte201

(4)Contexte de la loi dans son ensemble206

(5)L'évolution législative223

(6)Le contexte externe236

C.Conclusion245

D.Conséquences de la catégorisation "importance pénale" et "importance non pénale"249

IV.Sommaire256

V.Dispositif264

I. Introduction

74 Le présent pourvoi met en question l'impartialité de la Régie des permis d'alcool du Québec, et amène la Cour à se pencher sur les divers recours et remèdes disponibles et appropriés dans les circonstances. Mon collègue le juge Gonthier a résumé les faits pertinents ainsi que l'historique judiciaire, ce qui me dispense de le faire. Les questions au c{oe}ur du présent pourvoi portent essentiellement sur les deux points suivants:

1 La Régie a-t-elle manqué à son obligation d'impartialité envers l'intimée?

2 Dans l'affirmative, quels sont les recours disponibles en vertu du droit applicable?

75 Contrairement à l'opinion de mon collègue le juge Gonthier, le présent pourvoi relève, selon moi, uniquement du droit administratif. Quoique je sois d'accord avec le résultat auquel mon collègue arrive, j'y parviens au moyen d'une analyse différente. Si j'en étais venue à la conclusion que l'art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12 (la "Charte"), s'applique aux faits qui ont donné lieu au présent pourvoi, j'aurais entièrement souscrit aux motifs de mon collègue. Cependant, à mon avis, l'art. 23 de la Charte ne trouve pas application en l'espèce pour les raisons suivantes.

II. L'obligation d'impartialité de la Régie

A.Considérations générales

(1) Applicabilité de la common law en droit public

76 Malgré que cela puisse sembler évident, je crois utile de rappeler ce qui, à mon avis, doit constituer le point de départ de l'analyse dans une situation comme celle-ci. Le litige est né à la suite de procédures visant à suspendre ou à retirer des permis délivrés par un organisme établi par une loi provinciale, en l'occurrence la Régie des permis d'alcool du Québec. Tous s'entendent à l'effet qu'il s'agit d'une situation de droit administratif. Or, le droit administratif, partie du droit public, est fondé sur la common law dans toutes les provinces canadiennes y compris le Québec: voir généralement R. Dussault et L. Borgeat, Traité de droit administratif (2e éd. 1984), t. 1, aux pp. 26 à 28.

77 Ce fondement du droit administratif sur la common law est très bien établi dans la jurisprudence québécoise et dans celle de notre Cour. L'affaire Bisaillon c. Keable, [1980] C.A. 316, mettait en cause la nature et l'étendue du principe de confidentialité des sources d'information de la police. Les trois juges de la Cour d'appel du Québec, dont j'étais à l'époque, ont souligné la place qu'occupe la common law dans le droit public québécois. Pour ma part, j'écrivais (à la p. 328):

Il m'apparaît difficilement contestable que ce privilège de l'immunité des sources d'information de la police soit un principe reconnu en Common law.

. . .

C'est la prétention de l'appelant [. . .] qu'étant en matière de droit public, la source de notre droit étant la Common law, ce privilège existe en droit public canadien et québécois sous la même forme et avec la même étendue. Il s'appuie, entre autres, sur l'arrêt Société Radio-Canada c. Cordeau, où M. le juge Beetz, se référant à l'arrêt Cotroni, endosse les remarques de M. le juge Pigeon prononçant le jugement unanime de la Cour:

Un principe de common law n'est pas écarté par une loi qui n'en parle pas (Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Commission des relations ouvrières ([1953] 2 R.C.S. 140)).

Tout en soulignant que lorsque la common law fait l'objet d'une codification, tant au Québec qu'ailleurs au Canada, la législation prime.

78 Le juge Turgeon, après avoir mis en évidence toutes les distinctions pertinentes entre notre système policier et le système anglais, arrivait à la même conclusion (à la p. 322):

Je conclus que, dans le cas particulier sous étude, l'appelant ne peut invoquer la Common Law d'Angleterre que j'ai résumée ci-dessus. C'est la législation du Québec qui doit prévaloir . . .

79 Toujours dans le même arrêt, le juge Monet (dissident quant au résultat) s'exprimait ainsi en ce qui a trait aux relations entre la common law et le droit de source législative au Québec (aux pp. 335 et 336):

Le droit public d'Angleterre est à l'origine du nôtre. On sait que plusieurs règles fondamentales de droit n'y sont pas incorporées dans des textes législatifs (statutes).

. . .

Certes, le statut des policiers, des corps de police, des chefs de police chez nous et en Angleterre diffère sur plusieurs points. Il en va de même du rôle du Procureur général et de l'Attorney General comme le signale monsieur le juge Turgeon.

Mais, en droit public, peut-on s'autoriser de ces dissimilitudes de structure pour écarter une règle de fond qui ne tire pas essentiellement son origine des degrés d'autonomie et d'indépendance de la police? Je ne le crois pas. Hormis le cas où une loi adoptée par le pouvoir législatif compétent aurait abrogé ou supprimé complètement de façon expresse et non équivoque une telle règle, je suis d'avis qu'elle fait encore partie de notre droit public. Or, aucune loi de cette nature ne nous a été citée. Et, à ce que je sache, la Cour suprême du Canada ne l'a pas écartée, non plus qu'une multiplication de décisions concordantes des Tribunaux de notre pays.

80 En appel devant la Cour suprême (Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60, à la p. 98), le juge Beetz pour la Cour a adopté la position du juge Monet en ces termes: À moins d'être écartées par des dispositions législatives validement adoptées, ces règles de la common law doivent être appliquées dans une enquête qui porte sur l'administration de la justice et qui est donc de droit public.

81 Selon la ratio decidendi de l'arrêt Keable, la common law s'applique de façon générale, en droit public québécois, sous réserve des amendements législatifs particuliers. Cette ratio a été reprise dans l'affaire Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville) (1986), 3 Q.A.C. 163. Dans cette cause, la question consistait à déterminer l'étendue de la responsabilité délictuelle d'une municipalité dans une affaire de négligence en matière de services de protection contre les incendies. Le juge Nichols, citant notamment L.-P. Pigeon, Rédaction et interprétation des lois (1965), effectue une excellente revue de la place qu'occupe la common law en droit public québécois (aux pp. 193 à 195):

L'arrêt pose donc un principe extrêmement important, savoir que le droit fondamental dans la province de Québec, chaque fois qu'il s'agit de droit public, c'est le droit anglais. Pourquoi? Parce que l'application de la Common Law, toujours d'après la règle que l'on ne déroge pas au droit commun au-delà de ce qui est exprimé, s'étend à tout ce qui n'est pas exclu formellement.

. . .

Trois composantes du droit public peuvent être sources d'obligations et de devoirs pour les municipalités: le droit statutaire, les règlements et les principes de common law.

. . .

Il faut dès lors s'en remettre au droit public de common law qui traditionnellement a régi nos municipalités.

. . .

Il me paraît donc évident qu'il faut recourir au droit public anglais.

82 Les juges Vallerand et Chouinard, quant à eux, ont adopté des motifs concordants qui les ont conduits au même dispositif. En appel devant nous ([1989] 1 R.C.S. 705), notre Cour s'est prononcée dans le même sens. Dans mon opinion concourante, je précisais ce qui suit (aux pp. 737 à 741):

L'Acte de Québec de 1774 a scellé le sort des deux grands systèmes juridiques qui allaient régir le droit applicable au Québec: le droit civil français tel qu'il existait avant 1760 avec ses modifications subséquentes au Québec pour tout ce qui touche à la propriété et aux droits civils (property and civil rights) et la common law telle qu'elle existait en Angleterre à la même époque avec ses modifications subséquentes en ce qui concerne le droit public.

. . .

Me Louis-Philippe Pigeon (Rédaction et interprétation des lois (1978)) l'affirmait ainsi, aux pp. 50 et 51:

. . . lorsqu'il s'agit de droit municipal ou de droit scolaire, le fond du droit c'est le droit anglais tout comme en droit administratif généralement. Sur ce point, je citerai une décision très importante de notre Cour d'appel: Langelier v. Giroux, 52 B.R., 113 . . .

. . .

[Il est] acquis que la common law qui s'applique au Canada en matière de droit public, en droit criminel comme en droit administratif, à moins de texte législatif l'excluant, est la common law telle qu'elle a été modifiée subséquemment par la législation et la jurisprudence...

C'est donc la Common Law qui se trouve le droit fondamental dans la province de Québec en tout ce qui n'est pas property and civil rights. [Pigeon, op. cit., à la p. 51.]

. . .

Le droit public tire ses origines de la common law et, en conséquence, la jurisprudence de common law doit être examinée afin de déterminer l'état du droit public applicable au Canada en la matière.

83 Le juge Beetz, s'exprimant au nom de la majorité, s'est dit du même avis en ce qui concerne la place qu'occupe la common law en droit public québécois (aux pp. 721 et 726):

On reconnaît que le droit public du Québec se compose de deux éléments: le droit écrit et la common law . . .

La seconde composante du droit public est la common law. Il y a lieu, à ce stade, de faire une double mise au point. Premièrement, seule la partie de la common law qui est de caractère "public" est applicable. Parce que la common law n'établit, en principe, aucune distinction entre le droit public et le droit privé, l'identification de la common law "publique" peut se révéler une tâche difficile. Néanmoins, parce que le Québec comporte deux régimes juridiques, le droit civil et la common law, cette identification doit se faire. Deuxièmement, c'est la common law qui existe actuellement qui s'applique au Québec en vertu de l'art. 356 C.c.B.-C.

. . .

Comme ma collègue l'indique dans ses motifs, il n'existe aucune disposition légale qui rende la ville de Beauport responsable, ou non responsable, du préjudice résultant des actes qu'elle a accomplis conformément à ses pouvoirs discrétionnaires. Il faut donc chercher tout d'abord dans la common law "publique" la réponse à la question de savoir si les art. 1053 et suiv. C.c.B.-C. s'appliquent pour déterminer la responsabilité de la ville de Beauport.

84 Voir aussi Maska Auto Spring Ltée c. Ste-Rosalie (Village), [1991] 2 R.C.S. 3. Il faut donc conclure qu'en droit administratif, c'est la common law qui s'applique tant au Québec que dans le reste du Canada.

(2) Méthodologie d'analyse juridique en droit administratif

85 Cela étant dit, il faut préciser quelle est la méthode appropriée pour l'analyse juridique des situations de droit administratif, par rapport à une situation dans le domaine de la propriété et des droits civils, car les deux diffèrent.

86 Comme on le précise dans Quebec Civil Law: An Introduction to Quebec Private Law (1993), préparé par la Faculté de droit et l'Institut de droit comparé de l'Université McGill, sous la direction des professeurs J. Brierley et R. Macdonald, tant en droit civil qu'en common law, il existe une notion de "toile de fond du droit" __ une trame fondamentale __ (aux pp. 100, 105 et 137):

[TRADUCTION] [Le Code] se veut une synthèse complète, du point de vue définitionnel, des concepts généraux régissant tous les sujets qu'il embrasse. Le droit d'origine législative doit soit s'incorporer implicitement à la structure des droits établie par le Code, soit y déroger explicitement.

. . . Les prémisses sont qu'il n'existe aucune autre source de règles de nature législative de rang égal, et qu'aucun des principes fondamentaux du droit civil n'est exprimé dans des sources législatives externes. C'est en ce sens théorique plutôt qu'empirique qu'un Code peut prétendre constituer pour le droit civil une trame fondamentale dépourvue de toute brèche.

. . .

Compte tenu des caractéristiques et des ambitions mentionnées précédemment, on peut s'attendre qu'un code sera rédigé dans un style différent de celui des autres textes législatifs, tels les lois et les règlements . . .

. . . En fait, cependant, le Code a en grande partie un caractère habilitant, tout comme les règles non codifiées dans les régimes de common law, dont il est l'équivalent sous forme de loi écrite.

. . .

En jouant ce rôle fondamental, le Code sert, à l'instar des règles de common law non adoptées par le législateur dans la tradition de common law, de toile de fond et de cadre organique pour l'interprétation du droit. [Italiques et soulignement ajoutés.]

87 Pour faciliter la compréhension des similitudes et des différences entre les deux toiles de fond, je dois tout d'abord me reporter à la fin du régime français. À cette époque, la toile de fond "française" de l'ensemble du droit était composée, d'une part, de la coutume de Paris, sur laquelle venaient se superposer les arrêts du Conseil souverain de la Nouvelle-France, et d'autre part, du droit romain et du droit canonique supplétifs. En 1760, à la conquête, toute cette toile de fond a été annihilée puis remplacée par la common law dans tous les domaines du droit. La common law est donc devenue la toile de fond pour l'ensemble du droit au Québec. En 1774, la toile de fond "française" a été rétablie dans le domaine de la propriété et des droits civils, supplantant ainsi la toile de fond de common law dans ce domaine seulement. En 1866, la toile de fond "française" dans le domaine de la propriété et des droits civils a été en grande partie codifiée; pour le reste, la toile de fond de la common law demeurait.

88 On a donc deux toiles de fond au Québec. Dans le domaine de la propriété et des droits civils, la toile de fond "française", composée du Code civil, du Code de procédure civile, et de l'ancien droit dans son rôle supplétif. Dans tous les autres domaines, on a la toile de fond de la common law. Sur ces deux toiles de fond vient se superposer le droit statutaire. Apparaît, en 1975, la Charte. La Charte a, par rapport aux deux toiles de fond, des interrelations au plan de la préséance juridique et au plan de la méthodologie d'analyse juridique.

89 En ce qui concerne la préséance juridique, il est clair que la Charte, en vertu de son statut quasi constitutionnel, prime sur le droit statutaire: voir Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150. J'ai moi-même souligné que les lois quasi constitutionnelles ont "préséance sur les lois ordinaires": Dickason c. Université de l'Alberta, [1992] 2 R.C.S. 1103, à la p. 1154. Comme le note P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 351, en ce qui concerne la fonction interprétative de cette préséance:

Certains textes législatifs, bien que ne faisant pas partie de la Constitution au sens formel, n'en ont pas moins été placés, par le législateur ou par le juge266, au- dessus de l'ensemble des autres textes législatifs. Parmi ceux-ci, il faut signaler, en droit fédéral, la Déclaration canadienne des droits [. . .] et, en droit québécois, la Charte des droits et libertés de la personne . . .

266 Même en l'absence d'une disposition qui établit sa prééminence, une charte des droits prévaut sur les autres lois . . .

90 Cela dit, la Charte a-t-elle aussi la même préséance sur les deux toiles de fond du droit québécois? Dans le domaine de la propriété et des droits civils, le Code civil, malgré son statut socio-politique de "constitution sociale", demeure tout de même une loi adoptée par la législature provinciale. Par conséquent, à mon avis, la Charte a préséance sur le Code civil. C'est donc la Charte qui devient la toile de fond par rapport au Code civil, parce qu'elle a préséance sur tout le droit de source législative. Comme on le souligne dans Quebec Civil Law: An Introduction to Quebec Private Law, op. cit., à la p. 116:

[TRADUCTION] Le Code occupe une place unique au sein des diverses sources législatives du droit. En tant que texte édicté par le législateur, son rang normatif est inférieur à celui de la constitution et aux documents quasi constitutionnels. À l'inverse, toutefois, en tant que code exprimant le droit général, on affirme parfois qu'il est supérieur, par présomption, à toutes les autres formes de lois et, à fortiori, à la législation subordonnée. En théorie, donc, le Code peut être considéré comme quelque chose de plus qu'un texte de loi ordinaire, et il est significatif, à tout le moins sur le plan symbolique, qu'il n'ait jamais été reproduit dans les Lois refondues du Québec. [Je souligne.]

91 Au sujet des aspects constitutionnels que présente cette économie particulière de notre système juridique, voir H. Brun et G. Tremblay, Droit constitutionnel (2e éd. 1990), aux pp. 9 à 37.

92 En conséquence, au plan de la méthodologie d'analyse, si l'on se trouve dans le domaine de la propriété et des droits civils, l'analyse juridique procède normalement selon cette hiérarchie et dans cet ordre: on examine tout d'abord la Charte, toile de fond du droit législatif, pour ensuite considérer successivement le droit civil -- c'est-à-dire le Code civil, le Code de procédure civile et l'ancien droit -- puis, le droit statutaire, la doctrine et enfin la jurisprudence.

93 Or, en l'espèce, nous ne sommes pas dans le domaine de la propriété et des droits civils: nous sommes en droit administratif, partie du droit public, où la common law et la méthodologie de common law s'appliquent. La préséance juridique et la méthodologie d'analyse juridique sont-elles les mêmes lorsque l'on se trouve dans le domaine de la common law?

94 Tout d'abord, il apparaît clairement que la Charte a la même préséance juridique sur la common law: toute règle de common law peut être codifiée, remplacée ou abrogée par du droit statutaire et, à fortiori, par une loi quasi constitutionnelle.

95 Mais quelle méthodologie d'analyse juridique doit-on utiliser en ce qui concerne les interrelations de la Charte avec la toile de fond de common law? Pour répondre à cette question, il faut examiner comment sont traitées les interrelations entre la common law et le droit statutaire. Aux yeux de la common law, le droit statutaire, même de statut quasi constitutionnel, demeure du droit adopté par la législature. Or, en common law, l'analyse des interrelations entre la toile de fond et le droit statutaire doit commencer par les présomptions suivantes:

[TRADUCTION] La common law est fondée sur les principes de justice généraux et immuables qui doivent régir les rapports entre les humains, où qu'ils résident. Le droit d'origine législative est le fruit de la sagesse du législateur, il évolue en fonction des circonstances et il est constitué de textes qui peuvent être bénéfiques à un moment et préjudiciables à un autre . . . [Uniacke c. Dickson (1848), 1 N.S.R. 287, à la p. 290, le juge en chef Halliburton.]

Le mot anglais «common» [. . .] s'entend au sens de «général», et l'opposé de common law est (droit particulier). La common law est d'abord du droit d'origine non législative et se distingue ainsi des lois et ordonnances. [. . .] La common law est en théorie le droit traditionnel -- celui qui a toujours existé et existe encore, dans la mesure où elle n'a pas été écartée par une loi ou une ordonnance. [F. W. Maitland, The Constitutional History of England (1908), aux pp. 22 et 23.]

Le point de départ est donc la prémisse [. . .] que la common law d'Angleterre est un ensemble exhaustif de règles permettant de résoudre tout problème imaginable. Seule une petite partie de cet ensemble de règles a, à tout moment donné, été «découverte» et énoncée dans des décisions judiciaires pour notre gouverne. Les autres doivent être découvertes et appliquées quand les circonstances l'exigent. Il s'ensuit que, en théorie du moins, la common law ne change jamais. Lorsqu'une règle de common law est découverte et énoncée pour la première fois, il ne s'agit pas d'une règle de droit nouvelle. Elle a toujours fait partie du droit, mais elle vient seulement d'être découverte . . .

. . . Cependant, dans notre régime juridique, le principe est que c'est la juridiction d'appel de dernier ressort qui découvre et formule la véritable règle de common law, telle qu'elle a toujours existé. [W. R. Jackett, "Foundations of Canadian Law in History and Theory", dans O. E. Lang, dir., Contemporary Problems of Public Law in Canada (1968), 3, à la p. 28.]

Sauf dans la mesure où il est clair et non ambigu qu'elles ont été conçues à cette fin, les lois n'ont pas pour effet de modifier la common law ou quelque principe de droit établi . . . [Halsbury's Laws of England (3e éd. 1961), vol. 36, p. 412, au par. 625.]

. . . les lois ne devraient pas être considérées comme ayant pour effet de limiter les droits reconnus par la common law, ou de modifier de quelque autre façon la common law, à moins qu'elles ne le fassent de façon claire et non ambiguë . . . [Halsbury's Laws of England (4e éd. 1995), vol. 44(1), p. 876, au par. 1438.]

Un nouveau recours établi par la loi n'écarte jamais l'ancien [recours de common law], sauf si le premier est substitué à l'ancien ou s'il interdit désormais aux intéressés, soit expressément soit par implication nécessaire, d'utiliser l'ancien.

. . .

. . . lorsque, dans un cas donné, il appert qu'il faut déduire par implication quelles sont les règles [législatives] applicables [. . .] alors la question de savoir dans quelle mesure les droits des parties doivent être régis par les règles de droit qui, outre la loi, sont applicables, est une question qu'il faut trancher après examen de l'ensemble de la loi . . . [Smith c. National Trust Co. (1912), 45 R.C.S. 618, aux pp. 624 (le juge Idington) et 641 (le juge Duff).] [Italiques et soulignement ajoutés.]

96 Un bon exemple de l'application de ces présomptions dans une analyse juridique de droit administratif se trouve dans l'arrêt Zaidan Group Ltd. c. London (City) (1990), 71 O.R. (2d) 65 (C.A.). Dans cette affaire, l'appelante réclamait de l'intérêt sur un remboursement de taxes municipales, en vertu du principe de common law de l'enrichissement injuste. Le juge Carthy, s'exprimant au nom de la Cour d'appel de l'Ontario, a tout d'abord commencé par analyser et énoncer quel était, sous l'angle de la common law, le droit applicable en l'espèce. Puis, il a analysé les interrelations entre la common law et le droit statutaire, en l'occurrence, la Municipal Interest and Discount Rates Act, S.O. 1982, ch. 44. Il a énoncé le commentaire méthodologique suivant à la p. 69:

[TRADUCTION] Le fil commun de l'iniquité reconnu par la common law est rompu lorsque l'organe législatif agit à l'intérieur des limites de sa compétence et édicte, comme en l'espèce, que la municipalité doit percevoir les sommes fixées [. . .] La loi aurait pu également dire qu'un contribuable doit payer les sommes fixées sans disposer de recours lui permettant de se plaindre. L'iniquité d'une telle loi serait universellement dénoncée mais, si elle relevait de la compétence constitutionnelle du législateur, la common law n'y pourrait rien. Il n'est pas question de l'existence d'une lacune dans la loi qui serait comblée par la common law . . .

Se fondant sur l'arrêt de notre cour Windsor Roman Catholic Separate School Board c. Windsor (City) (1988), 64 O.R. (2d) 241 [C.A.] [. . .] le juge Austin a dit des dispositions pertinentes de la loi qu'elles constituaient un code législatif complet qui écartait la common law. Je dis essentiellement la même chose, mais en le formulant en fonction de la portée du principe de l'enrichissement sans cause . . . [Je souligne.]

97 L'arrêt Zaidan Group soutient donc la proposition méthodologique suivante. Afin de déterminer les interrelations entre la common law et le droit statutaire, on doit premièrement analyser, identifier et énoncer la common law applicable; ensuite, on doit préciser l'effet du droit statutaire sur la common law: Quelle règle de common law le droit statutaire codifie-t-il, remplace-t-il ou abroge-t-il? Le droit statutaire laisse-t-il des vides que la common law devra remplir? Le droit statutaire constitue-t-il un code complet qui exclut ou supplante toute la common law dans le domaine particulier du droit? Cet arrêt a été confirmé par notre cour dans un jugement unanime: Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593. Voir aussi l'arrêt Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99, où le juge La Forest, au nom de la majorité, avait utilisé exactement la même méthodologie dans le contexte des interrelations entre la common law et le droit statutaire en droit de la famille ontarien.

98 Y a-t-il une différence en ce qui concerne l'applicabilité de cette méthodologie dans des cas de droit statutaire quasi constitutionnel? À mon avis, non: on doit utiliser exactement la même méthodologie. Je me réfère à cet effet à l'arrêt Bhadauria c. Seneca College of Applied Arts and Technology (1979), 27 O.R. (2d) 142, où la Cour d'appel de l'Ontario a résolu la question juridique en ayant recours à cette méthode. Dans cette affaire, la Cour d'appel de l'Ontario avait reconnu un nouveau délit civil de common law: le délit de discrimination, en s'appuyant notamment sur la politique générale du Ontario Human Rights Code, R.S.O. 1970, ch. 318. Avant de se pencher sur l'Ontario Human Rights Code, la cour a analysé, identifié et énoncé la common law en regard des faits de l'espèce. Après avoir résolu la question sous l'angle de la common law, la cour a ensuite examiné les interrelations qui étaient susceptibles d'exister entre la common law et le droit statutaire quasi constitutionnel. La cour concluait comme suit à la p. 150:

[TRADUCTION] . . . il convient alors que ces droits reçoivent la pleine protection de la common law. [. . .] [L]a common law doit, suivant le principe établi dans l'arrêt Ashby v. White et al., précité, lui fournir un recours.

Je ne suis pas d'avis que le Code entrave de quelque manière l'évolution souhaitable de la common law dans ce domaine important. [. . .] Et le Code ne contient, à mon avis, aucune expression d'une intention de la part du législateur d'exclure le recours fondé sur la common law. [Je souligne.]

99 Notre Cour a infirmé la décision de la Cour d'appel de l'Ontario au motif que l'Ontario Human Rights Code constituait un code complet qui exclut la common law: Seneca College of Applied Arts and Technology c. Bhadauria, [1981] 2 R.C.S. 181, où le juge en chef Laskin, au nom de la Cour, s'exprimait comme suit aux pp. 194 et 195:

Le point de vue adopté par la Cour d'appel de l'Ontario témoigne d'audace et peut être loué comme tentative de faire avancer la common law. Je suis toutefois d'avis que cela est rendu impossible par l'initiative du législateur qui, allant plus loin que la common law telle qu'elle existe en Ontario, a établi un régime qui, loin d'exclure les cours, les intègre dans un mécanisme d'application prévu par le Code.

Pour ces motifs, je conclus que non seulement le Code empêche toute action civile fondée directement sur une violation de ses dispositions, mais qu'il exclut aussi toute action qui découle de la common law et est fondée sur l'invocation de la politique générale énoncée dans le Code. [Je souligne.]

100 Notre Cour a renversé la position de la Cour d'appel de l'Ontario en se fondant sur la caractérisation selon laquelle le droit statutaire quasi constitutionnel en question constituait un code complet. Cependant, la ratio decidendi de l'arrêt Bhadauria, au plan méthodologique, est nécessairement sous-tendue par la proposition suivante: afin de déterminer les interrelations entre la common law et le droit statutaire quasi constitutionnel, on doit premièrement analyser, identifier et énoncer la common law applicable; ensuite, on doit préciser l'effet du droit statutaire quasi constitutionnel sur la common law. La même distinction et le même raisonnement sous-tendent l'arrêt Canada Trust Co. c. Ontario Human Rights Commission (1990), 69 D.L.R. (4th) 321 (C.A. Ont.). (Voir aux pp. 344 et 345, le juge Tarnopolsky.)

101 En somme, la méthodologie se résume comme suit. En droit administratif tant québécois que canadien, la common law s'applique et l'on doit utiliser la méthodologie de common law, plutôt qu'une méthodologie d'inspiration civiliste. L'analyse doit se faire comme suit: (1) identifier le régime de common law applicable au cas d'espèce, c'est-à-dire (1a) la common law déjà déclarée dans la jurisprudence et (1b) la common law non encore déclarée, si nécessaire le cas échéant; (2) déterminer l'effet qu'ont les dispositions de la législation quasi constitutionnelle sous étude sur le régime de common law applicable, c'est-à-dire: (2a) Les dispositions s'appliquent-elles au cas d'espèce? Dans l'affirmative, (2b) s'agit-il de dispositions qui ont pour effet (i) de codifier, (ii) de remplacer ou (iii) d'abroger la common law? (2c) Les dispositions constituent-elles un code complet qui a pour effet d'exclure ou de supplanter la common law dans un domaine de droit particulier?

102 C'est ce que je me propose de faire en traitant, dans un premier temps, le présent pourvoi sous l'angle de la common law. Ensuite, dans un deuxième temps, j'examinerai les questions relatives à la Charte.

103 Dans cette optique, il y a lieu de se demander si les actes de la Régie sont susceptibles de révision judiciaire. La réponse à cette question dépend, dans une certaine mesure, de la classification des actes en question. Dans l'affirmative, quelles sont les obligations de la Régie envers l'intimée? Y a-t-il eu violation de ces obligations? Dans l'affirmative, quels types de recours devraient être disponibles et quelles mesures réparatrices devraient être accordées?

104 Avant d'aborder de front le problème de la classification des actes de la Régie en l'espèce, et afin de faciliter le traitement de ce problème, il est opportun de clarifier les notions d'impartialité et d'indépendance en général et telles qu'elles doivent se concevoir dans la présente affaire.

(3) Distinctions entre l'indépendance et l'impartialité

105 L'indépendance d'un tribunal quasi judiciaire par rapport à la fonction exécutive du gouvernement n'est pas en elle-même une garantie de l'impartialité de ce tribunal. En effet, il serait concevable qu'un tribunal soit relativement indépendant, mais néanmoins partial pour diverses raisons. Dans un tel cas hypothétique, ce ne serait pas le degré relatif d'indépendance qui serait la question d'intérêt, mais bien la question de la partialité elle-même. Dans l'arrêt R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114, à la p. 139, notre Cour a effectivement distingué les deux notions d'impartialité et d'indépendance:

. . . l'indépendance judiciaire n'est qu'un "moyen" pour atteindre cette "fin". Si les juges pouvaient être perçus comme "impartiaux" sans l'«indépendance» judiciaire, l'exigence d'"indépendance" serait inutile. Cependant, l'indépendance judiciaire est essentielle à la perception d'impartialité qu'a le public. L'indépendance est la pierre angulaire, une condition préalable nécessaire, de l'impartialité judiciaire.

Cependant, [. . .] il peut arriver que l'indépendance judiciaire ne soit pas suffisante. L'indépendance judiciaire n'est qu'un élément de l'impartialité judiciaire . . . [Je souligne.]

106 L'indépendance est une condition préalable nécessaire, mais non suffisante, pour garantir l'impartialité. Cette formulation reprend un extrait de l'arrêt MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796, à la p. 827 (cité dans Lippé, précité, à la p. 139):

Comme l'a déclaré notre Cour dans l'arrêt MacKeigan [. . .], l'indépendance judiciaire est une condition fondamentale qui contribue à la garantie d'un procès dénué de partialité . . . [Souligné dans l'original.]

107 Donc, au point de vue analytique, l'indépendance judiciaire est une notion subordonnée à la notion d'impartialité. L'indépendance n'est pas une fin en soi; elle n'est qu'une caractéristique de notre système judiciaire qui tend vers une finalité autre: celle de l'impartialité.

108 L'indépendance totale d'un tribunal administratif par rapport à l'exécutif n'est pas, en pratique, atteignable. Les tribunaux judiciaires eux-mêmes ne sont pas parfaitement indépendants. Comme l'indique ma collègue le juge McLachlin dans l'arrêt MacKeigan: "Il est impossible de concevoir un pouvoir judiciaire dénué de tout rapport avec les pouvoirs législatif et exécutif du gouvernement" (p. 827). Les tribunaux sont donc dans un état d'indépendance relative, qui varie en fonction de leur niveau décisionnel. Selon les auteurs Brun et Tremblay, op. cit., à la p. 937:

L'indépendance de l'article 23 est plus exigeante pour les tribunaux judiciaires que pour les tribunaux administratifs.

109 Cette proposition, quoique juste en ce qui concerne certains aspects de l'indépendance, doit être nuancée. La variabilité dans le degré d'indépendance est tributaire de la nature des tribunaux, qui exigent une certaine flexibilité en raison de contraintes institutionnelles. Mais tout dépendant de leur niveau décisionnel, on pourrait prétendre que l'indépendance des tribunaux administratifs devrait être, à certains égards, plus exigeante que celle des tribunaux judiciaires, dans la mesure où leurs décisions respectives sont finales et sans appel. Or, puisque l'indépendance n'est pas totale même dans le cas des tribunaux judiciaires, et que celle-ci est variable lorsqu'il s'agit de tribunaux administratifs, l'indépendance constitue donc une notion modulable qui est concevable sous la forme d'un continuum. Lorsque la question de l'indépendance est soulevée dans un contexte de révision judiciaire, il revient aux tribunaux judiciaires d'évaluer dans chaque cas le degré d'indépendance requis en fonction de la nature du tribunal administratif, des contraintes institutionnelles auxquelles celui-ci est soumis, et du caractère péremptoire des décisions qui en émanent.

110 Alors que l'indépendance peut être conçue sous la forme d'un continuum, à mon avis il n'en va pas de même de l'impartialité. La notion d'impartialité devrait être vue comme une dichotomie impliquant deux états: l'état de partialité et l'état d'impartialité. Une telle dichotomie ne peut impliquer qu'un choix entre la partialité et la non-partialité, de telle sorte qu'il n'y a pas de choix intermédiaire et, donc, pas de continuum. Dans son jugement de première instance qui a donné lieu au présent pourvoi, [1993] R.J.Q. 1877, le juge Vaillancourt a insisté à plusieurs reprises sur le principe selon lequel l'impartialité devrait être vue de cette façon (aux pp. 1897, 1900 et 1904):

On ne transige pas avec l'impartialité, qui ne saurait être "modulée" ou "à la baisse". D'un décideur, qu'il s'agisse d'un tribunal judiciaire ou quasi judiciaire, on ne saurait accepter qu'il soit "presque" impartial.

. . .

Ces organismes sont certes devenus indispensables au bon fonctionnement de notre gouvernement comme à celui de la plupart des démocraties modernes, mais est-ce là une raison suffisante pour accepter que leurs décisions ne soient pas impartiales? Nous ne le croyons pas, d'abord et avant tout parce que l'impartialité, nous le répétons, ne saurait être qu'irréprochable, et ensuite parce que toute personne possède un droit fondamental à une justice d'une telle qualité.

. . .

Nous avons également dit ce que nous pensions, à la lumière des arrêts cités précédemment, de l'impartialité et de l'indépendance. Si la première ne peut être amoindrie, la deuxième, par contre, peut exister, selon le cas, à des degrés moindres. [Je souligne.]

111 Je suis d'accord et aucun des trois juges de la Cour d'appel n'a d'ailleurs véritablement remis en question cette notion de dichotomie entre la partialité et l'impartialité. C'est à bon droit, puisque l'argument selon lequel un tribunal pourrait être "plus ou moins impartial", ou encore "seulement un peu partial" semble passablement difficile à justifier. L'argument selon lequel "ou le tribunal est impartial, ou il ne l'est pas" semble s'imposer avec beaucoup plus de force.

(4) Distinctions entre la partialité et la crainte raisonnable de partialité

112 Il est à mon avis nécessaire à ce stade de clarifier la distinction entre la partialité, d'une part, et la crainte raisonnable de partialité, d'autre part. Alors que la partialité est une notion indivisible, la crainte raisonnable de partialité doit être vue comme modulable selon le tribunal en cause et en tenant compte de toutes les circonstances appropriées.

113 Je suis généralement d'accord avec l'analyse de la notion de crainte raisonnable de partialité que fait mon collègue le juge Gonthier dans le présent pourvoi. Je crois cependant opportun d'ajouter des précisions supplémentaires.

114 Comme le souligne mon collègue, il est vrai que, dans le cadre d'un procès pénal, le moindre détail pouvant mettre en doute l'impartialité du juge alarmera, tandis qu'il y a lieu de faire preuve d'une plus grande souplesse dans le cas des tribunaux administratifs. Mais cette souplesse ne doit pas s'exercer à l'endroit de l'impartialité: l'exigence d'impartialité ne saurait être assouplie. La souplesse doit plutôt entrer en jeu dans le contenu spécifique du critère de la crainte raisonnable de partialité dans chaque cas d'espèce.

115 Ainsi, c'est le caractère raisonnable de la crainte qui variera en fonction des divers tribunaux administratifs, non pas leur impartialité intrinsèque. Autrement dit, tel motif de crainte de partialité pourra être raisonnable dans le cas d'un procès pénal, mais déraisonnable dans le cas d'une audience quasi judiciaire. Dans tous les cas, cependant, l'organisme décisionnel se doit d'être parfaitement impartial; autrement, s'il est partial, l'organisme enfreint aussitôt la règle nemo judex in propria sua causa debet esse.

B. Classification des actes de la Régie

116 Il est bien établi dans notre droit qu'il y a quatre catégories possibles d'actes de l'administration: les actes quasi judiciaires, administratifs, législatifs et ministériels: voir généralement Dussault et Borgeat, op. cit., aux pp. 304 à 325. Dans un cas comme celui-ci, l'approche la plus pertinente est de se poser d'abord la question: que reproche-t-on à la Régie? L'intimée n'a allégué ni erreurs de juridiction, ni violations de la règle audi alteram partem. Les reproches adressés à la Régie tombent tous sous les chefs de l'impartialité et de l'indépendance, c'est-à-dire dans la classe générale de la règle nemo judex in propria sua causa debet esse.

117 Pour les fins de notre analyse, la question de l'indépendance est subordonnée à celle de l'impartialité. En effet, si l'on conclut à la partialité, alors la question de l'indépendance devient purement théorique. Il n'en va pas de même du contraire: si l'on ne peut conclure directement à la partialité, alors, dans un deuxième temps, l'analyse de l'indépendance s'imposera. Cette précision d'ordre méthodologique établie, j'examinerai en premier lieu la classification des actes de la Régie du point de vue de l'impartialité en général.

118 En droit, à quelles catégories d'actes de l'administration la règle nemo judex s'appliquera-t-elle? Les actes ministériels, par leur nature même, ne comportent aucune discrétion. Or, en l'absence de discrétion, la règle nemo judex ne saurait trouver application puisqu'il ne peut y avoir de partialité. Les actes législatifs, par leur nature même, sont conceptuellement complètement discrétionnaires; la règle nemo judex ne s'applique donc pas non plus.

119 En effet, si l'acte est de nature ministérielle, le décideur se trouve dans l'obligation stricte de s'y conformer: voir généralement Dussault et Borgeat, op. cit., aux pp. 314 et 315:

La norme lui indique alors la manière précise dont il lui faut prendre ses décisions. Elle ne lui laisse aucune possibilité d'exercer son jugement, son habileté ou sa discrétion, aucune liberté d'appréciation ou d'interprétation. Pour employer les termes de la Commission royale d'enquête sur les droits civils en Ontario, l'administrateur est alors [TRADUCTION] "un simple instrument ou automate, et il n'a aucune "autorité" pour décider s'il agira ou ce qu'il fera". On le qualifie même "d'esclave de la loi ou d'un règlement". [Je souligne.]

120 D'autre part, si l'acte est de nature législative, plutôt qu'administrative, alors l'organisme n'a pas l'obligation d'agir équitablement à moins que la loi habilitante ne le spécifie: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735. Si l'acte législatif en est un de politique générale ou d'utilité publique, plutôt qu'un acte impliquant une question individuelle ou unique, alors la décision en question est "sans appel et ne peu[t] être examiné[e] par voie de procédures judiciaires": Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684 (C.A.), à la p. 700; permission d'en appeler à notre Cour refusée, [1989] 2 R.C.S. ix.

121 Tout tribunal quasi judiciaire est assujetti à l'obligation d'agir conformément à la justice naturelle: Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 140, à la p. 154 (le juge en chef Rinfret); Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. De même, tout organisme public qui a le pouvoir de trancher une question qui touche les droits ou intérêts d'une personne __ c'est-à-dire tout organisme qui pose des actes administratifs __ est assujetti à l'obligation d'agir équitablement: Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602. Comme le précise le juge en chef Laskin dans l'arrêt Nicholson, à la p. 324:

J'accepte donc aux fins des présentes et comme un principe de common law ce que le juge Megarry a déclaré dans Bates v. Lord Hailsham, [1972] 1 W.L.R. 1373, à la p. 1378: [TRADUCTION] "dans le domaine de ce qu'on appelle le quasi-judiciaire, on applique les règles de justice naturelle et, dans le domaine administratif ou exécutif, l'obligation générale d'agir équitablement".

122 Il est bien connu que les principes de justice naturelle comprennent la règle nemo judex: voir généralement Dussault et Borgeat, Traité de droit administratif (2e éd. 1989), t. 3, à la p. 418. Or, l'obligation d'agir équitablement comprend, elle aussi, la règle nemo judex: In re H. K. (An Infant), [1967] 2 Q.B. 617, à la p. 630 (le lord juge en chef Parker):

[TRADUCTION] Pour ma part, j'estime que même si un agent d'immigration n'exerce pas des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, il doit néanmoins donner à l'immigrant la possibilité de le convaincre qu'il satisfait aux exigences du paragraphe [. . .] À mon sens, il ne s'agit pas du fait d'agir de façon judiciaire ou d'être tenu de le faire, mais de l'obligation d'agir équitablement. Il me semble que pour bien administrer et rendre des décisions honnêtement ou de bonne foi, il ne faut pas seulement faire preuve d'impartialité ou se contenter de se concentrer sur le problème, mais agir équitablement; ce n'est que dans la mesure où le permettent les circonstances du dossier, et à l'intérieur du cadre législatif dans lequel travaille l'administrateur, et seulement dans cette mesure, que les règles dites de justice naturelle s'appliquent, et dans un cas comme celui qui nous intéresse, elles se limitent uniquement à l'obligation d'agir équitablement. [Je souligne.]

123 Dans Enquête Énergie c. Commission de contrôle de l'énergie atomique, [1985] 1 C.F. 563 (C.A.), à la p. 583, permission d'en appeler à notre Cour refusée, [1985] 1 R.C.S. viii, le juge Marceau est aussi du même avis:

Le droit relatif à la partialité s'est développé relativement à l'exercice de toutes sortes de fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, de sorte que, au fil de son évolution, il a facilement pu passer des cours de justice aux tribunaux et aux autres organismes appelés à se prononcer sur des questions touchant les droits civils des particuliers.

124 Par conséquent, il apparaît clairement que la règle nemo judex est un minimum obligatoire qui s'applique tout autant aux actes administratifs en vertu de l'obligation d'agir équitablement, même si cette dernière ne comprend pas nécessairement toute la panoplie des règles de justice naturelle. En d'autres termes, le respect de la règle nemo judex est une condition préalable nécessaire au respect de l'obligation d'agir équitablement; il s'ensuit que toute violation de la règle nemo judex entraînera nécessairement un manquement à l'obligation d'agir équitablement.

125 J'ai souligné plus haut que l'impartialité, c'est-à-dire la règle nemo judex, est une dichotomie: ou elle s'applique, ou elle ne s'applique pas. En l'espèce, tous s'entendent à l'effet que les actes de la Régie ne sont ni ministériels, ni législatifs, mais qu'ils sont plutôt soit administratifs, soit quasi judiciaires. Or, peu importe que les actes soient classifiés comme administratifs ou quasi judiciaires, la règle nemo judex s'applique. Par conséquent, la question de la classification entre les catégories d'actes administratifs et quasi judiciaires est superfétatoire en l'espèce et il n'est pas nécessaire de la résoudre pour trancher le pourvoi.

126 Cela dit, je suis tout de même d'accord avec la forme de l'analyse de cette question que fait mon collègue le juge Gonthier. Dans un cas où il serait nécessaire de classifier les actes pour trancher un pourvoi, j'utiliserais exactement la même analyse.

127 En conclusion, les actes de la Régie qui font l'objet de reproches sont soit des actes administratifs, soit des actes quasi judiciaires, et ils sont assujettis à l'obligation d'impartialité comprise dans la règle nemo judex.

C. L'obligation d'impartialité d'un organisme administratif

128 La Régie étant assujettie à l'obligation d'impartialité, quel est la nature spécifique de cette obligation en l'espèce?

129 En raison du fait que l'impartialité n'est pas un continuum, il s'ensuit qu'ou bien un organisme administratif satisfera à l'obligation en étant impartial, ou bien il violera l'obligation en étant partial; il n'y a pas de situation intermédiaire. La question fondamentale à laquelle il faut alors répondre dans chaque cas est la suivante: l'organisme administratif a-t-il été, ou est-il, partial? Puisque nul n'a directement accès au siège psychologique de la partialité chez le décideur, il nous faut utiliser un indicateur qui devra permettre de trancher la question judiciairement. Cet indicateur est la crainte raisonnable de partialité, dont j'ai déjà traité ci-haut. La question juridique devient alors: l'organisme administratif génère-t-il dans un grand nombre de cas une crainte raisonnable de partialité chez la personne bien renseignée? Si c'est le cas, une conclusion juridique de partialité en découlera; si ce n'est pas le cas, s'ensuivra une conclusion juridique d'impartialité.

130 En l'espèce les tribunaux, après analyse de la preuve, ont conclu, comme le fait ici mon collègue le juge Gonthier, que celle-ci révélait que la Régie générait une telle crainte raisonnable de partialité. Il n'y a pas de raison d'intervenir dans la détermination de ces conclusions de faits. En l'espèce, il est donc établi que la Régie a généré une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas chez la personne bien renseignée. Par conséquent, il y a lieu de conclure à la partialité de la Régie en l'espèce. Par implication, la Régie a enfreint la règle nemo judex, et a donc manqué à son obligation d'agir équitablement. Ce manquement ouvre la voie aux recours de common law applicables dans les circonstances, compte tenu de la discrétion dont disposent les tribunaux à l'égard des recours de prérogative.

131 Le manquement à l'obligation d'agir équitablement étant établi au niveau de la partialité -- dans ce cas-ci, la partialité institutionnelle de type organisationnel -- la question de l'indépendance de l'organisme devient théorique. Comme je l'ai déjà mentionné, l'indépendance n'est pas un facteur qui participe per se à cette analyse: il n'est qu'un facteur subordonné à l'impartialité car, puisque aucun tribunal ne saurait être parfaitement indépendant, le facteur de l'indépendance n'intervient qu'en tant que tributaire de l'impartialité. L'indépendance, conceptuellement, n'est qu'un élément inclus dans cette catégorie plus générale qu'est l'impartialité. Ayant déjà conclu à un manquement à l'obligation générale de l'impartialité, l'analyse particulière de l'indépendance n'ajouterait rien à mes conclusions en l'espèce et serait, par conséquent, superfétatoire.

D. Recours

132 Les recours de common law disponibles dans la présente situation sont le certiorari, la prohibition, le mandamus, et l'action déclaratoire. Ces recours en vertu de la common law s'appliquent de façon identique dans toutes les provinces du Canada, y compris le Québec. Au Québec, cependant, le Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, a formulé différemment de la common law la procédure d'introduction des recours. Le certiorari et la prohibition ont été fusionnés en un seul recours: l'évocation, qui peut être introduite par requête en vertu de l'art. 846 du Code de procédure civile. Le mandamus peut être introduit par requête en vertu des art. 834 à 837 et 844 et 845 du Code de procédure civile. Enfin, une déclaration peut être obtenue en vertu des art. 453 et suiv. du Code de procédure civile.

133 En l'espèce, l'intimée s'est pourvue par voie de requête en évocation en vertu de l'art. 834 du Code de procédure civile. L'intimée demande la cassation et l'annulation de la décision de la Régie. Comme je l'ai mentionné, je suis d'accord avec mon collègue le juge Gonthier en ce que certains facteurs organisationnels de la Régie soulèvent chez la personne bien renseignée une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas. Je partage aussi l'avis de mon collègue en ce qui a trait à la nécessité pour la Régie de réaliser certains changements organisationnels, tels que des procédures de cloisonnement, par exemple. La demande de l'intimée étant justifiée, il n'existe pas de raison de refuser d'exercer la discrétion d'accorder une mesure de redressement que confère aux tribunaux le Code de procédure civile. J'accueillerais donc la requête en évocation, et je casserais et annulerais la décision de la Régie.

134 Je remarque que l'intimée a choisi de ne pas se prévaloir du recours en déclaration, disponible par requête en jugement déclaratoire en vertu des art. 453 et suiv. du Code de procédure civile. La seule conclusion de nature déclaratoire demandée par l'intimée dans sa requête en vertu de l'art. 834 du Code de procédure civile est la suivante:

DIRE ET DÉCLARER invalide, inopérant et sans effet l'article 2 de la Loi sur les permis d'alcool pour violation de l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne;

135 Si le recours en déclaration prévu aux art. 453 et suiv. avait été introduit et plaidé, il aurait été possible d'accorder cette conclusion mais, dans les circonstances, je ne traiterai de ce recours que de façon incidente.

136 Je crois utile de revoir brièvement l'historique du recours en déclaration qui est aujourd'hui codifié à l'art. 453. Le recours en déclaration est apparu tout d'abord en France au XIVe siècle, a migré en Écosse où il a pris le nom de declarator à partir du XVIe siècle, puis a été adopté par l'equity britannique au XIXe siècle: voir L. Sarna, The Law of Declaratory Judgments (2e éd. 1988); I. Zamir, The Declaratory Judgment (2e éd. 1993). Le recours en déclaration n'a été codifié au Québec qu'en 1965; avant cette date, la notion de jugement déclaratoire n'y était que peu connue.

137 Je note, cependant, qu'aujourd'hui ce recours comporte deux composantes historiques: la common law depuis le XIXe siècle et le droit civil depuis 1965. En effet, même avant 1965, l'état du droit au Québec prévoyait la possibilité d'intenter un recours de common law en déclaration. Dans l'arrêt Saumur c. Procureur général de Québec, [1964] R.C.S. 252, les appelants cherchaient à faire déclarer invalide la Loi concernant la liberté des cultes et le bon ordre avant même qu'ils n'aient été lésés. Le juge en chef Taschereau a rejeté le pourvoi au motif qu'il n'y avait pas d'intérêt né et actuel dans un litige, sans examiner la constitutionnalité de la loi. En réalité, ce jugement dispose que l'action déclaratoire de common law était disponible au Québec dans le domaine du droit public, quoique, dans les faits, elle n'ait été que peu utilisée.

138 À mon avis, puisque le droit public québécois est régi par la common law, le recours en déclaration est donc disponible au Québec dans le domaine du droit public, depuis le début du XIXe siècle, et demeure disponible jusqu'à ce qu'il soit modifié de façon législative. Dans le domaine de la propriété et des droits civils, le recours en déclaration n'est disponible que depuis sa codification en 1965. Les jugements déclaratoires de common law existaient dans les colonies britanniques dès le début du XIXe siècle: voir, par exemple, Taylor c. Attorney-General (1837), 8 Sim. 413, 59 E.R. 164, où la High Court of Chancery a accordé un jugement déclaratoire dans un litige né en Nouvelle-Écosse.

139 Il existe donc, en droit public québécois, un recours déclaratoire de common law qui s'étend au droit administratif. Ce recours s'intente aujourd'hui de la même façon que le recours déclaratoire de droit civil, c'est-à-dire en vertu de l'art. 453 du Code de procédure civile. Ce recours déclaratoire de common law ouvre la voie, en droit administratif, à une déclaration des droits applicables entre les parties, y compris entre un administré et une agence administrative à l'égard de droits découlant d'une loi habilitante: voir généralement Zamir, op. cit., aux pp. 212 à 216.

140 En l'espèce, la mesure de redressement appropriée à ce chapitre aurait été une déclaration, en vertu de l'art. 453 du Code de procédure civile, à l'effet que les dispositions pertinentes de la loi sont inopérantes entre les parties au litige.

141 Cependant, ce recours de common law n'a pas la même portée que le recours déclaratoire de la Charte. En effet, les tribunaux n'ont pas le pouvoir d'invalider des dispositions législatives à l'encontre de la souveraineté parlementaire, ni en equity, ni en common law: British Railways Board c. Pickin, [1974] A.C. 765 (H.L.). De la même manière, les dispositions du Code de procédure civile établissent que le jugement déclaratoire ne lie que les parties au litige:

453. Celui qui a intérêt à faire déterminer immédiatement [...] soit quelque droit, pouvoir ou obligation pouvant lui résulter [...] d'une loi [...] peut, par requête au tribunal, demander un jugement déclaratoire à cet effet.

456. Le jugement déclaratoire rendu en vertu du présent chapitre a les mêmes effets et est sujet aux mêmes recours que tout autre jugement final.

142 Ainsi, un tel jugement déclaratoire aurait eu pour effet légal de rendre les dispositions pertinentes inopérantes à l'égard de l'intimée seulement. L'effet légal aurait été de nature inter partes. Évidemment, le jugement aurait aussi eu une force légale pour les relations futures entre les parties au litige en vertu du principe de la res judicata. De plus, le jugement aurait eu une force légale et un pouvoir persuasif à l'égard des relations entre la Régie et les tierces parties en vertu du principe du stare decisis.

143 Par contre, et c'est là à mon avis un point d'importance cruciale, le recours de common law n'aurait pas eu pour effet d'invalider la loi erga omnes, effet qui résulte de l'application de la Charte au présent cas par les tribunaux inférieurs. L'invalidation d'une loi erga omnes, en créant un véritable vacuum juridique, met en place un état de choses où la législature et les agences administratives doivent de toute urgence modifier les lois habilitantes et transformer les structures organisationnelles, le tout d'une manière réactive. Le recours de l'art. 453, d'une nature inter partes, permet une approche plus souple qui donne la chance aux institutions de réformer le système d'une façon plus stratégique.

144 Cela ne veut pas dire qu'il faille toujours éviter le recours déclaratoire en invalidation erga omnes disponible en vertu de la Charte. On peut facilement imaginer de nombreuses circonstances et situations dans lesquelles un tel recours s'imposerait. Cependant, je crois que le présent cas ne présente pas les caractéristiques nécessaires pour justifier un tel recours erga omnes, fût-ce à l'égard d'un seul article de la loi habilitante. En l'espèce, le recours déclaratoire approprié était le jugement déclaratoire inter partes de l'art. 453 du Code de procédure civile.

145 Ayant identifié le régime de common law applicable au cas d'espèce, il me reste à déterminer l'effet qu'ont les dispositions de la Charte sur la common law. Il faut en premier lieu se demander si les dispositions s'appliquent au cas d'espèce. Comme je le démontrerai ci-après, les dispositions de la Charte ne s'appliquent pas en l'espèce. Ceci dispose à mon avis du présent pourvoi et ce n'est que de façon subsidiaire que j'examinerai la question sous l'angle de la Charte.

III. La Charte

146 La question ici en litige porte sur l'interprétation de l'art. 23 et du par. 56(1) de la Charte, et particulièrement sur la notion de tribunal quasi judiciaire. La méthode d'interprétation prend donc ici une importance primordiale et c'est pourquoi je me propose d'en discuter à titre préliminaire.

A. Approche méthodologique

147 Le présent pourvoi constitue une bonne occasion de clarifier certains aspects méthodologiques qui sous-tendent cette activité essentielle qu'est l'interprétation juridique. En effet, avec l'essor du droit administratif moderne, l'interprétation juridique revêt une importance toujours grandissante, à la mesure de l'ampleur croissante de notre système administratif et de la complexité des questions dont il doit traiter. Ainsi, l'interprétation juridique, en tant que discipline distincte, est appelée à devenir une composante essentielle des connaissances, habiletés et aptitudes que doivent posséder les juristes contemporains.

148 Les propos du commentateur W. N. Eskridge, Dynamic Statutory Interpretation (1994), aux pp. 6 à 8, prennent toute leur signification dans le contexte du présent pourvoi:

[TRADUCTION] Une partie de [mon] argumentation [. . .] s'inspire de travaux antérieurs sur la théorie de la common law et, tout particulièrement, sur la théorie du droit constitutionnel. Parce que la théorie de l'interprétation législative est demeurée stagnante pendant si longtemps, sa renaissance emprunte beaucoup à la doctrine existante dans ces domaines. Néanmoins, [. . .] la théorie de l'interprétation législative est distincte, et indépendante sur le plan intellectuel, de la théorie de la common law et du droit constitutionnel. Par exemple, en matière d'interprétation législative, il existe des sources documentaires faisant autorité plus riches que ce n'est le cas en ce qui concerne l'interprétation de la common law et du droit constitutionnel. [. . .] Encore plus que dans le cas de l'interprétation de la common law ou de l'interprétation constitutionnelle, l'interprétation législative est une entreprise holistique, qui permet à l'interprète d'examiner de manière approfondie la structure et l'historique du texte de loi, ainsi que ses rapports formels avec d'autres dispositions législatives.

. . .

Les aspects institutionnels du processus de mise en {oe}uvre des lois offrent d'excitantes possibilités intellectuelles pour l'étude de l'interprétation législative parce que ce domaine -- beaucoup plus que celui de l'interprétation de la common law ou du droit constitutionnel -- exige l'application de la théorie concernant le Congrès (et la présidence) ainsi que d'une théorie du langage et de l'interprétation . . .

Enfin, l'interprétation législative est la forme la plus importante d'interprétation juridique au sein de l'État réglementaire moderne parce que autant les organismes de réglementation que les juges jouent un rôle central dans l'interprétation de la loi. Bien qu'elles ne soient pas inévitablement d'origine prétorienne, notre common law et les traditions constitutionnelles sont juricentriques. Cela leur enlève de leur pertinence dans l'établissement des politiques d'intérêt public dans l'État administratif moderne. [Je souligne.]

149 Vu la portée de ces changements qui alimentent la transformation de ce domaine de la pensée juridique, je crois que le moment est venu d'établir avec plus de précision l'approche méthodologique de base qui devrait normalement être utilisée par les juristes en ce qui a trait à l'interprétation juridique.

150 La notion de précision des approches méthodologiques en droit (ou de leur imprécision) se distingue selon moi très nettement de la notion de précision du contenu substantif du droit. Tout d'abord, ces deux notions se distinguent par l'impact que peut avoir leur imprécision ou leur caractère flou. Alors que l'imprécision d'un droit substantif peut, potentiellement, toucher un certain segment de notre société, le caractère flou de la méthodologie en droit emporte des effets qui s'infiltrent dans toute la composante judiciaire au sens large, et ceux-ci touchent donc l'ensemble de la société. Il est aisé de voir que si, hypothétiquement, l'on introduisait du flou dans des notions méthodologiques __ comme les règles d'interprétation juridique __ cela aurait un impact systémique d'une plus grande ampleur que celui qu'aurait l'imprécision d'un droit substantif spécifique.

151 Ensuite, on doit opérer une distinction au plan de la compétence qu'a un tribunal, tant au niveau de notre Cour qu'aux autres niveaux du reste du système judiciaire, à l'endroit de ces deux notions. Même si, en vertu du principe de la souveraineté parlementaire, le judiciaire ne légifère pas et ne fait qu'appliquer le droit substantif aux cas particuliers, il conserve une compétence normative résiduaire issue de la common law. Dans des domaines de droit situés hors du droit substantif, cette compétence s'intéresse, à titre d'exemple, aux règles de pratique du processus contradictoire et, dans la mesure où il n'est pas codifié, au droit de la preuve. À mon avis, la méthodologie d'interprétation juridique constitue l'un de ces domaines du droit pour lesquels le judiciaire se doit d'exercer sa compétence normative. Je suis d'accord avec la formulation de ce principe proposée par Côté, op. cit., à la p. 9:

La théorie officielle de l'interprétation doit être vue d'abord comme une théorie normative, comme une doctrine, c'est-à-dire comme une construction intellectuelle qui prescrit la manière de concevoir le phénomène de l'interprétation de la loi, fixe les objectifs que l'interprète doit poursuivre et prévoit les moyens qu'il peut ou doit utiliser de même que ceux qu'il ne doit pas ou ne peut pas mettre en {oe}uvre. Cette théorie sert ainsi de modèle à l'action du juriste, soit dans la recherche du sens d'un texte (c'est ce qu'on appelle la fonction heuristique de la théorie), soit dans la justification du sens retenu dans un cas donné (c'est ce qu'on appelle la fonction justificatoire de la théorie). La théorie officielle ne tend donc pas tant à décrire ou à expliquer le phénomène de l'interprétation qu'à imposer à la communauté des juristes un modèle théorique affirmé comme vrai, une doctrine, une orthodoxie. [Je souligne.]

152 Je propose maintenant de revoir le modèle pour l'action du juriste que prescrit notre Cour depuis l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982. Dans le passé, notre Cour s'est appuyée sur ce qu'il convient d'appeler l'approche méthodologique de la règle du "sens ordinaire" __ la soi-disant "plain meaning rule"__ dont voici un énoncé (E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87; principe appliqué dans Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536, à la p. 578):

[TRADUCTION] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution: il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur. Ce principe a été exprimé à maintes reprises par des juges de l'ère moderne, par exemple, lord Reid dans Westminster Bank Ltd. c. Zang, et le juge en chef Culliton dans R. c. Mojelski. Des formulations antérieures, quoique sous une forme différente, sont également au même effet; lord Atkinson dans Victoria (City) c. Bishop of Vancouver Island le formule en ces termes:

Dans l'interprétation des lois, les termes qui y sont utilisés doivent être interprétés dans leur sens grammatical ordinaire, sauf s'il y a quelque chose dans le contexte ou dans l'objet de la loi où ils se trouvent, ou dans les circonstances relativement auxquels ils sont utilisés, qui indique qu'ils ont été utilisés dans un sens spécial différent du sens grammatical ordinaire. [Je souligne.]

153 En réalité, ce procédé dit de la "règle du sens ordinaire" comprend deux étapes successives: tout d'abord, par défaut, on doit utiliser le soi-disant "sens ordinaire" des mots. Ensuite, si __ et seulement si __ il y a quelque chose dans le contexte qui indique que le sens est différent du "sens ordinaire", alors on peut "diverger" de ce "sens ordinaire". Ce n'est qu'à cette deuxième étape que l'on devrait, selon cette règle, enclencher le processus d'interprétation juridique; si le sens paraît évident prima facie, alors cette règle agit d'une façon analogue à une sorte de préclusion méthodologique qui prétend empêcher la mise en marche du processus d'interprétation juridique. Selon Côté, op. cit., à la p. 270, cette méthode du "sens ordinaire" présente de graves lacunes:

La règle [du "sens ordinaire"] aurait aussi une fonction de régulation en ce sens qu'elle donne directive au juge d'arrêter ses investigations si la lecture des termes de la loi lui révèle, à elle seule, un sens clair. Ainsi entendue, la règle de l'interprétation littérale nous semble tout à fait contraire aux principes fondamentaux de la communication par voie du langage.

Rappelons simplement que les études dans le domaine de la sémantique démontrent que les mots du langage n'acquièrent leur sens véritable que lorsqu'ils sont insérés dans un contexte. C'est le contexte (ce qui comprend particulièrement l'objectif de la communication) qui précise le sens des mots et des phrases. Une interprétation qui dissocie la formule légale de son contexte global d'énonciation risque de conduire à des absurdités. [Je souligne.]

154 Selon moi, le défaut principal que présente le procédé dit du "sens ordinaire" est le suivant: il obscurcit le fait que le soi-disant "sens ordinaire" est fondé sur un ensemble de prémisses sous-jacentes qui se trouvent dissimulées dans le raisonnement juridique. En réalité, le "sens ordinaire" ne peut être autre chose que le résultat d'un processus implicite d'interprétation juridique. Comme le fait remarquer Côté, op. cit., à la p. 268:

Celui qui affirme la clarté du texte l'aurait déjà interprété, au moins inconsciemment127...

127 . . . "La reconnaissance du caractère clair ou obscur d'un texte implique toujours une interprétation au moins implicite de celui-ci...".

155 La règle du "sens ordinaire" fait l'objet de critiques en Angleterre pour les mêmes raisons: M. Zander, The Law-Making Process (4e éd. 1994), aux pp. 121 à 127:

[TRADUCTION] . . . la règle de l'interprétation littérale a également fait l'objet de sérieuses critiques:

(1) L'objection la plus fondamentale à cette règle est qu'elle est fondée sur une fausse prémisse, savoir que les mots ont des sens ordinaires, indépendants du contexte dans lequel ils sont utilisés.

. . .

(3) Le procédé dit du sens ordinaire ne peut être utilisé pour l'interprétation de termes généraux qui peuvent de toute évidence comporter plusieurs sens.

(4) Il n'est pas rare que les tribunaux affirment que le sens des mots est le sens «ordinaire», mais qu'ils divergent ensuite d'opinion sur leur interprétation.

(5) [. . .] Comme l'a fait ressortir le professeur Glanville Williams, il arrive souvent qu'une partie plaide un sens «évident» alors que l'autre invoque un sens secondaire. Il est impossible de choisir judicieusement sans tenir compte du contexte. . . .

Même les tenants les plus irréductibles de l'approche littérale font parfois appel à une autre méthode . . .

L'inévitable manque d'uniformité dans l'application de l'approche littérale a pour conséquence que cette méthode perd une bonne partie de sa valeur comme fondement d'une plus grande certitude.

. . .

L'approche littérale ne tient pas suffisamment compte des ambiguïtés naturelles du langage, ni des lacunes des rédacteurs, même les plus expérimentés, ni de l'impossibilité de prévoir l'avenir . . .

L'approche littérale repose sur un examen étroit des mots utilisés, indépendamment des circonstances susceptibles d'expliquer le sens réel qu'on entendait leur donner. [. . .] Une des caractéristiques de certains systèmes juridiques primitifs est qu'ils accordent un poids excessif à l'importance des mots, à telle enseigne que, par exemple, la partie demanderesse qui commet un lapsus dans la formulation de ses prétentions se trouve déboutée. L'utilisation par les avocats de l'approche littérale pourrait bien être une forme de cette tradition. Le rédacteur est, dans les faits, puni parce qu'il n'a pas bien fait son travail (sauf que c'est son client ou, dans le cas des lois, l'ensemble de la collectivité qui en supporte les frais). Le courant punitif ou disciplinaire en matière d'interprétation judiciaire demeure un élément important du fonctionnement du système juridique anglais.

. . .

Une dernière critique de l'approche littérale est qu'elle est défaitiste et paresseuse. Le juge renonce dès la première tentative à tenter de comprendre le document. Au lieu de s'efforcer de découvrir ce que veulent dire les mots, le juge retient simplement l'interprétation la plus simple des mots en question -- sans se demander si elle a du bon sens dans le contexte en question. Ce n'est pas que l'approche littérale aboutit nécessairement au mauvais résultat, mais plutôt que ce résultat est purement accidentel. Sur le plan intellectuel, cela revient à trancher en jouant à pile ou face. Il est possible que, dans un cas donné, l'interprétation littérale soit la meilleure et la plus sage des solutions, mais l'approche littérale est toujours mauvaise parce qu'elle équivaut à l'abdication par le juge de ses responsabilités. Au lieu de fonder leurs décisions sur la raison et sur des principes, les partisans de l'approche littérale basent leurs décisions sur un sens choisi arbitrairement.

. . .

L'approche est mécanique, détachée à la fois des réalités de l'utilisation du langage et des attentes et des aspirations des êtres humains concernés, et, en ce sens, elle est irresponsable. [Je souligne; en italique dans l'original.]

156 On a aussi fait exactement le même type de critique en ce qui concerne l'interprétation juridique aux États-Unis: N. J. Singer, Statutes and Statutory Construction (5e éd. 1992), vol. 2A, aux pp. 5 et 6:

[TRADUCTION] Suivant une règle que l'on voit fréquemment en matière d'interprétation législative, une loi dont le texte est clair et non ambigu, ne doit pas et ne peut pas être interprétée par un tribunal, et seules les lois dont le sens est incertain sont interprétées. [. . .] Cependant, cette règle est trompeuse en ce qu'elle suppose que les mots ont des sens intrinsèques . . .

L'affirmation, dans une décision judiciaire, qu'une loi n'a pas besoin d'être interprétée parce qu'elle est «claire et non ambiguë» constitue en réalité la preuve que le tribunal l'a déjà examinée et interprétée. Ce fait peut aussi signifier que le tribunal n'est pas disposé à examiner des éléments de preuve sur la façon dont la loi devrait être interprétée, et qu'il déclare plutôt l'effet de cette loi sur la foi de l'impression non informée et non rationnalisée qu'a le juge du sens de la loi en question. [Je souligne.]

157 Eskridge, op. cit., aux pp. 38 à 41, montre que la méthode du "sens ordinaire" est mal fondée même en ce qui concerne ses fondements théoriques sous-jacents:

[TRADUCTION] La nouvelle position des tenants de l'interprétation textuelle est que le texte de la loi constitue le fondement le plus précis aux fins de son interprétation. Cette proposition, importante pour leur théorie, est contestable . . .

La forme la plus simple de l'interprétation textuelle est l'imposition forcée du «sens ordinaire» de la disposition: en d'autres mots, compte tenu du sens ordinaire des mots et des règles reconnues de la grammaire et de la syntaxe, que signifie la disposition pour une personne raisonnable? Un des premiers problèmes créés par la méthode du sens ordinaire est que, pour toute loi d'importance, le processus de rédaction des lois fait en sorte que le texte renferme des ambiguïtés, qui ne font que se multiplier avec le temps.

. . .

Un autre problème que soulève l'application d'une interprétation textuelle rudimentaire est le fait que le sens du texte est nettement influencé par le contexte.

. . .

Il s'agit là du troisième problème que soulève à mes yeux une interprétation textuelle rudimentaire et naïve: la situation particulière de l'interprète de la loi, notamment sa position au sein d'une génération donnée et son statut dans notre société, influencent la façon dont cette personne lit des textes simples . . .

. . .

Il semble peu probable que l'application, en matière d'interprétation législative, d'une méthode rudimentaire fondée sur le sens ordinaire des mots produise la précision requise pour établir une théorie fondamentale en matière d'interprétation législative. [Je souligne.]

158 Avec l'évolution que connaît notre droit dans la foulée de l'adoption des Chartes, avec la reconnaissance grandissante de la pluralité des perspectives __ par exemple, la perspective autochtone __ je crois que l'époque des prémisses sous-jacentes dissimulées est maintenant révolue. À mon avis, il faut mettre en lumière ces prémisses afin de favoriser la cohérence de notre droit et l'intégrité de notre système judiciaire.

159 C'est là l'approche que je prônais au nom de la majorité de la Cour dans l'arrêt Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513, où la question portait sur l'interprétation du terme "finance". Quoique je n'aie pas dans cet arrêt exposé explicitement tous les détails méthodologiques, j'avais alors eu recours à la méthode d'interprétation "éclairée" (informed interpretation) proposée par Bennion en tant que méthode normative pour la common law d'Angleterre (F. A. R. Bennion, Statutory Interpretation: Codified, with a critical Commentary (1984), aux pp. 261 à 263 et 557; la formulation de cette méthode a été reprise telle quelle dans Bennion, Statutory Interpretation: A Code (2e éd. 1992), aux pp. 427 à 429:

[TRADUCTION] (1) Il existe une règle de droit (appelée dans le présent Code la règle de l'interprétation éclairée) suivant laquelle l'interprète doit inférer que le législateur, lorsqu'il a arrêté le texte d'une disposition, avait l'intention qu'elle reçoive une interprétation pleinement éclairée plutôt que purement littérale (quoique les deux méthodes produisent habituellement le même résultat).

(2) En conséquence, le tribunal ne décide pas s'il existe ou non quelque doute véritable quant au sens d'une disposition (et, si oui, de quelle façon il doit être dissipé) avant d'avoir d'abord déterminé et examiné, à la lumière des balises de l'intention du législateur, le contexte de la disposition, y compris l'ensemble des questions susceptibles d'éclairer le texte et de préciser le sens que le législateur entendait donner à cette disposition dans la situation factuelle de l'affaire en cause.

. . .

La règle de l'interprétation éclairée est nécessaire. Si le rédacteur devait formuler la disposition en des termes susceptibles d'être compris par un lecteur ignorant des faits passés et contemporains, ainsi que des principes juridiques (et tout particulièrement des principes d'interprétation législative), il lui faudrait alors utiliser beaucoup plus de mots qu'il n'est possible de le faire en pratique pour communiquer le sens recherché . . .

La règle de l'interprétation éclairée doit être appliquée, et ce aussi ordinaires que puissent sembler, au premier regard, les mots utilisés dans la loi. De fait, plus les mots semblent ordinaires, plus le lecteur doit être sur ses gardes. Le premier regard jeté sur un texte législatif n'est pas un regard pleinement éclairé. Dans tous les cas sans exception, il faut, pour bien interpréter les mots utilisés dans une loi, examiner soigneusement les mots ainsi que le contexte.

Un des dangers de la méthode fondée sur le premier regard réside dans ce que l'on appelle parfois l'impression. En effet, lorsqu'une personne prend connaissance d'une proposition écrite, il se forme immédiatement dans son esprit une impression du sens à donner à cette proposition. Cette impression peut être difficile à écarter.

. . .

Pour les fins de l'application de la règle de l'interprétation éclairée, le contexte d'une disposition législative comprend, outre les autres dispositions de la loi en question, l'historique législatif de cette loi, les dispositions des autres lois in pari materia et tous les faits constituant ou concernant l'objet de la loi. [Je souligne; en italique dans l'original.]

160 Ce que Bennion appelle l'approche de "l'interprétation éclairée" est nommée [TRADUCTION] "règle d'interprétation moderne" par Sullivan et [TRADUCTION] "dynamisme pragmatique" par Eskridge. Toutes ces approches rejettent l'ancienne approche du "sens ordinaire". Considérant la multiplicité des termes couramment employés pour désigner ces approches, je désignerai ici par "approche moderne" la synthèse des approches contextuelles qui rejettent l'approche du "sens ordinaire". Selon cette "approche moderne", on doit tout d'abord considérer notamment, outre le texte, le contexte, les autres dispositions de la loi, celles des autres lois in pari materia et l'historique législatif, afin de cerner correctement l'objectif du législateur. Ce n'est qu'après avoir lu les dispositions avec tous ces éléments présents à l'esprit que l'on s'arrêtera sur une définition. Cette méthode d'interprétation "moderne" a l'avantage de mettre en lumière les prémisses sous-jacentes et permet ainsi d'éviter qu'elles passent inaperçues comme ce serait le cas avec la méthode du "sens ordinaire".

161 Depuis l'arrêt Hills, précité, j'ai constamment souligné l'importance d'utiliser la méthode d'interprétation "moderne" plutôt que l'ancienne méthode du "sens ordinaire":

À tout événement, comme je l'ai déjà dit, il n'est pas justifié d'avoir ici recours à une interprétation stricte fondée sur le texte. [Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, à la p. 618.]

Le Code, et l'al. 118a) en particulier, se doivent d'être interprétés à la lumière de tous les principes d'interprétation des lois, parmi lesquels le contexte joue un rôle important. La démarche pragmatique et fonctionnelle exposée ci-avant se situe aux antipodes d'une approche qui se voudrait textuelle et formaliste. L'analyse de l'al. 118a) effectuée par mon collègue, le juge Gonthier, débute par et est centrée sur une interprétation littérale et grammaticale. Je ne saurais être d'accord avec un tel mode d'interprétation qui, à mon avis, n'est pas approprié . . . [Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Assoc. canadienne des pilotes de lignes aériennes, [1993] 3 R.C.S. 724, à la p. 757.]

Le recours au "sens manifeste" ne doit pas être une fin en soi, surtout s'il conduit inévitablement à des résultats absurdes qui ne sauraient être compatibles avec ce que le Parlement avait en vue. Les réflexions du juge Shamgar, président de la Cour suprême d'Israël (reproduites dans Selected Judgments of the Supreme Court of Israel, vol. VIII (1992), à la p. 263) me paraissent particulièrement éclairantes:

[TRADUCTION] . . . le langage ne détermine pas l'objet, il est à son service. La loi est l'instrument par lequel s'incarne la politique juridique et, partant, son interprétation doit tendre à émanciper les mots de leurs liens sémantiques dans le cas où ceux-ci les éloigneraient de l'objet législatif qu'ils sont censés incarner.

. . .

S'il existe un cas où l'on doive rejeter une conception étriquée du "sens manifeste" devant des conséquences à la fois absurdes et contraires à l'objet et à l'esprit de la loi, c'est bien celui du présent pourvoi. Bien sûr, il n'appartient pas au tribunal de remettre en question la sagesse du législateur, puisqu'il lui est loisible, sous réserve des contraintes constitutionnelles, de légiférer de façon irrationnelle si tel est son bon vouloir. Néanmoins, notre Cour ne devrait pas adopter une interprétation [...] qui entraînerait des conséquences absurdes lorsque le problème qu'on veut corriger est d'une clarté aussi criante . . . [R. c. St. Pierre, [1995] 1 R.C.S. 791, aux par. 84 et 91.]

162 La méthode d'interprétation "moderne" a été reconnue par Côté, op. cit., aux pp. 260 et 261:

Si le travail de l'interprète consiste, selon la doctrine officielle de l'interprétation, à découvrir la pensée du législateur, l'interprétation doit commencer par l'étude du texte que l'auteur a rédigé pour communiquer ses idées.

L'interprète doit-il cependant s'arrêter là? Sur ce point, nous partageons l'avis de Lord Denning:

Sans aucun doute, la tâche de l'avocat et du juge est de découvrir l'intention du législateur. Pour y parvenir, il faut, assurément, partir des termes de la loi, mais non s'en tenir là, comme d'aucuns semblent le penser.

On doit absolument dépasser le texte, pour deux raisons en particulier. La première, c'est que, comme on l'a vu, l'objectif de l'interprétation ne consiste pas uniquement à découvrir la pensée historique de l'auteur du texte: l'interprétation poursuit d'autres objectifs et exige donc la prise en considération de facteurs, telles les conséquences de l'interprétation, qui n'ont rien à voir avec la formulation du texte. Deuxièmement, même si l'on devait concevoir l'interprétation comme ayant pour seul objectif la découverte de la pensée du législateur, deux raisons principales justifieraient que l'on ne se limitât pas à la méthode littérale pour découvrir cette pensée. D'abord, à cause de ce que l'on a appelé la "texture ouverte" du langage, la seule approche littérale souvent ne permet pas de dissiper les doutes que soulève l'application d'un texte. Deuxièmement, l'approche littérale ne permet de tenir compte que de la partie expresse de la communication légale: la partie implicite, celle qui se dégage du contexte global de l'énonciation légale, doit également être prise en considération si l'on veut reconstituer la pensée du législateur. [Je souligne.]

163 La méthode d'interprétation "moderne" a aussi été reconnue ailleurs dans les pays de common law: L. M. du Plessis, The Interpretation of Statutes (1986), aux pp. 55 et 57:

[TRADUCTION] Toutefois, toutes ces [étapes successives de l'interprétation] conjuguées aux règles et présomptions qui leur sont applicables sont toujours au moins implicitement pertinentes en ce sens qu'il faut en tenir compte même si leur applicabilité à l'interprétation d'une disposition donnée d'un texte de loi est en soi tout à fait évidente, et même s'il est possible de trouver intuitivement les «bonnes» réponses aux questions de compréhension qu'elles soulèvent29.

. . .

Les présomptions doivent servir de lignes directrices fondamentales tout au long du processus d'interprétation. Puisqu'une connaissance suffisante du fonctionnement des présomptions n'est pas nécessairement une première étape évidente du processus d'interprétation, étant donné que les présomptions peuvent entrer en application à toute étape de l'interprétation, l'interprète devrait dès le départ être conscient de leur existence, de leur contenu et de leur fonctionnement. Cette connaissance des présomptions devrait être à la base de son interprétation par étapes de la disposition législative, elle devrait le guider à travers les diverses étapes en cause et l'orienter dans la «bonne direction».

. . .

Au cours de cette première étape d'interprétation, on peut en règle générale avoir recours aux dictionnaires pour déterminer le «sens ordinaire» des mots ou expressions. [. . .] De fait, un interprète ne peut en aucune façon s'en tenir au résultat obtenu en appliquant cette règle, même si le «texte de la disposition est (manifestement) clair». [. . .] Le sens véritable d'une disposition peut en fait demeurer invisible à l'interprète qui s'en tient uniquement au «langage clair» ou s'il nuance ce langage -- dans les cas où la disposition n'est pas aussi claire -- sans une connaissance suffisante de tous les autres éléments structurels de valeur égale qui constituent le contexte global du sens dans lequel s'inscrit la disposition. [Je souligne; en italique dans l'original.]

29 Il va de soi qu'une interprétation «purement» ou absolument intuitive constitue, dans le meilleur des cas, un exercice risqué, et il est préférable, aux diverses étapes de l'interprétation, que l'interprète obéisse aussi méticuleusement que possible aux normes applicables . . .

164 Enfin, la méthode d'interprétation "moderne" a été reformulée au Canada par la professeure R. Sullivan: Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994), à la p. 131:

[TRADUCTION] Il n'existe qu'une seule règle d'interprétation moderne: les tribunaux sont tenus d'interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l'objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation, ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif. Cela fait, ils doivent ensuite adopter l'interprétation qui est appropriée . L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif; b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif; et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste. [Je souligne.]

165 Cependant, depuis l'arrêt Hills, notre Cour a oscillé entre l'ancienne méthode du "sens ordinaire" et la méthode de l'interprétation "moderne". Par exemple, dans l'arrêt R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686, au par. 21, le juge en chef Lamer, s'exprimant au nom de la majorité, a fait usage de l'ancienne méthode en citant avec approbation la deuxième édition de Driedger, op. cit., à la p. 87:

[TRADUCTION] Dans l'interprétation des lois, on doit donner aux termes leur sens grammatical ordinaire, à moins que quelque chose dans le contexte, ou dans l'objet visé par la loi où ils figurent, ou encore dans les circonstances où ils sont employés, n'indique qu'ils ont été employés dans un sens spécial et différent de leur acception grammaticale ordinaire.

166 Mais dans R. c. Creighton, [1993] 3 R.C.S. 3, le juge en chef Lamer s'était rallié à une interprétation faite selon la méthode "moderne", c'est-à-dire rejetant le "sens ordinaire", des termes "acte illégal" de l'al. 222(5)a) du Code criminel. Cette interprétation s'inscrit dans un courant jurisprudentiel qui prend sa source dans l'arrêt R. c. Larkin (1942), 29 Cr. App. R. 18: voir R. c. DeSousa, [1992] 2 R.C.S. 944, aux pp. 958 à 959. Quoique dans l'arrêt Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, au par. 14, le juge en chef Lamer ait précisé qu'il avait fondé son adhésion à la méthode "moderne" sur la présomption de constitutionnalité, il demeure que cette présomption de constitutionnalité n'est pas le fondement du courant jurisprudentiel en question. Par ailleurs, dans Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, le juge Gonthier au nom de la majorité a eu recours à la méthode d'interprétation contextuelle "moderne".

167 Notre Cour a ensuite réutilisé la méthode "moderne": dans l'arrêt R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921, au par. 68, cette méthode est citée avec approbation par mon collègue le juge Iacobucci, telle que formulée par la professeure Sullivan:

Afin d'interpréter correctement les dispositions d'un texte de loi, il faut en examiner les mots en contexte: voir Driedger on the Construction of Statutes [3e éd. 1994], à la p. 193, et Côté, op. cit., à la p. 287.

168 La méthode "moderne" a aussi été utilisée par notre Cour dans l'arrêt McIntosh, précité, aux par. 58 et 59, où ma collègue le juge McLachlin, dissidente, s'exprimait ainsi:

Cependant, même si les termes étaient clairs, l'exercice d'interprétation ne peut être évité. Comme on l'affirme dans Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) à la p. 4, [TRADUCTION] «aucun tribunal moderne ne considérerait comme approprié d'adopter ce sens, aussi «clair» soit-il, sans tout d'abord faire un exercice d'interprétation».

Le point de départ de l'exercice d'interprétation n'est pas le «sens ordinaire» des mots, mais l'intention du législateur. [. . .] Comme on le dit dans Driedger, op. cit., à la p. 3: [TRADUCTION] «Il faut tenir compte, de l'objet de la loi, même dans le cas où son sens paraît clair, ainsi que de ses conséquences.» [. . .] La détermination du sens ordinaire des termes, en admettant qu'on puisse le dégager, est un principe secondaire d'interprétation qui vise à déterminer quelle était l'intention du législateur.

169 Mais notre Cour semble maintenant revenir à l'ancienne méthode du "sens ordinaire" dans l'arrêt Verdun c. Banque Toronto-Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550, aux par. 21 et 22:

Bien que les parties aient utilisé ces diverses techniques d'interprétation de façon experte, il n'est pas nécessaire de procéder à une analyse complète de ces techniques pour régler le présent pourvoi. Il en est ainsi parce que le libellé et le contexte des dispositions en question en rendent le sens clair.

De toute évidence, pour répondre à une question d'interprétation de la loi, il faut toujours commencer par examiner le texte même de la loi en cause. Comme l'a écrit E. A. Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87:

. . .

170 Le fait que notre Cour oscille, de façon aléatoire, entre l'ancienne méthode du "sens ordinaire" et la méthode contemporaine "moderne", a pour effet d'introduire de l'incertitude dans le droit en ce qui concerne cet aspect méthodologique. Quelle méthode les juristes devraient-ils utiliser? Dans l'état actuel des choses, la réponse est pour eux, au mieux, obscure. Si les tribunaux choisissent l'une ou l'autre des deux méthodes d'interprétation de façon aléatoire en fonction du résultat souhaité, alors l'activité d'interprétation juridique est rabaissée à un exercice arbitraire dont le résultat est imprévisible. Dans la mesure où une telle situation indésirable prévaut, le commentaire méthodologique du juge Philp de la Cour d'appel du Manitoba qui s'exprimait au nom d'un banc unanime, dans l'affaire Judges of the Provincial Court (Man.) c. Manitoba (1995), 102 Man. R. (2d) 51, à la p. 69, est approprié:

[TRADUCTION] L'argument [. . .] est une interprétation à la Humpty-Dumpty du fait que l'on confère aux termes le sens que l'on veut bien qu'ils aient («Quand moi, j'emploie un mot», déclare Humpty-Dumpty, d'un ton assez dédaigneux, «il veut dire exactement ce qu'il me plaît qu'il veuille dire -- ni plus ni moins». Lewis Carroll, De l'autre côté du miroir, chapitre 6). [Je souligne.]

171 En ce qui concerne cette notion de l'exercice d'interprétation à la Humpty-Dumpty, voir aussi généralement: Roynat Inc. c. Ja-Sha Trucking & Leasing Ltd. (1992), 89 D.L.R. (4th) 405 (C.A. Man.), à la p. 408; Bodnar c. Real Estate Council of British Columbia (1994), 121 D.L.R. (4th) 27 (C.A.C.-B.), à la p. 37. Un exercice d'interprétation à la Humpty-Dumpty n'est en fait rien d'autre qu'une interprétation fondée sur des règles aléatoires ou floues, ou qui est accomplie uniquement de façon intuitive ou en se fondant sur des impressions non rationalisées, ou encore en omettant de considérer les prémisses sous-jacentes du raisonnement juridique. Il va de soi que les tribunaux doivent éviter ce genre d'exercice d'interprétation.

172 Considérant l'évolution dynamique de notre droit, la pluralité des perspectives d'analyse juridique, les problèmes d'ordre méthodologique que pose le "sens ordinaire" et la reconnaissance grandissante de tous ces facteurs à l'échelle internationale, j'estime qu'au Canada il est temps d'abandonner l'ancienne méthode du "sens ordinaire", et d'utiliser désormais la méthode dite "moderne", en tant qu'approche de base en interprétation juridique. C'est ce que je me propose maintenant de faire en ce qui concerne le cas d'espèce.

173 Mais avant de s'engager dans cette analyse, il est important de considérer deux caveat méthodologiques. Premièrement, il ne faut pas pousser la méthode "moderne" au-delà de ce qu'elle est capable de donner. L'approche du "dynamisme pragmatique" mise de l'avant par Eskridge me semble pouvoir potentiellement conduire à un tel excès si on l'appliquait de façon trop poussée. En effet, selon Eskridge, op. cit., à la p. 50:

[TRADUCTION] Aristote a insisté sur le fait que l'application de lois générales à des situations imprévues exige de l'interprète qu'il «corrige l'omission -- qu'il dise ce que le législateur aurait dit s'il avait été présent et ce qu'il aurait inscrit dans la loi s'il avait été au courant».

La tradition pragmatique américaine suggère une analyse aristotélicienne en matière d'interprétation législative. Le pragmatisme veut qu'il n'existe aucune méthode fondamentale (dominante et unique) d'analyse des questions de droit. Au contraire, la personne appelée à régler le problème devrait plutôt examiner la question sous divers angles, et tenir compte de l'expérience pratique et du contexte factuel avant d'arriver à une solution. L'expérience pratique, tant en Europe qu'aux États-Unis [. . .], suggère que l'interprète législatif qui applique une loi à des situations données doit se demander «non seulement quel est le sens de la loi dans l'abstrait, ou même à la lumière de l'historique législatif, mais aussi son sens en fonction des besoins et des objectifs de la société actuelle».

. . . [Mon] argument [inspiré par le pragmatisme] se fonde sur la théorie, préconisée par Aristote, de l'application de la loi en fonction de l'évolution des circonstances: une loi est relativement abstraite jusqu'à ce qu'elle soit appliquée à une situation donnée. En effet, avec le passage du temps, les circonstances ne seront pas celles que la loi ou ses rédacteurs avaient prévues, et toute application de cette loi sera dynamique dans un sens faible, allant au-delà des prévisions des rédacteurs. Les circonstances seront parfois considérablement différentes de celles envisagées par les rédacteurs d'une loi; dans un tel cas, l'application de la loi sera dynamique dans un sens fort, allant à l'opposé des prévisions des rédacteurs, qui se trouvent réduites à néant du fait que d'importantes prémisses ont été invalidées. [Je souligne; en italique dans l'original.]

174 Cette approche de "dynamisme pragmatique" a récemment fait l'objet des commentaires suivants dans la littérature académique canadienne (P. Michell, "Just Do It! Eskridge's Critical Pragmatic Theory of Statutory Interpretation" (1996), 41 R.D. McGill 713, à la p. 731):

[TRADUCTION] Cette approche repose sur un scepticisme sain à l'égard de toutes les approches théoriques et sur un certain degré d'incertitude quant à savoir si la réponse choisie est la bonne. D'un autre côté, l'objectif du pragmatisme critique est d'accomplir le travail et non d'équivoquer ou de temporiser. Vu sous cet angle, le problème fondamental de l'interprétation législative est l'application d'une disposition législative générale et abstraite à une situation factuelle concrète. Il se présente souvent des circonstances que le législateur n'avait pas prévues et ne pouvait pas prévoir. Pour cette raison, l'interprète doit retenir la solution la plus efficace eu égard à l'ensemble des convictions qui trament la toile de fond de la loi. [Je souligne.]

175 Ce "dynamisme pragmatique" d'Eskridge a, à mon avis, pour effet de fournir au judiciaire un fondement justificatif pour manufacturer des interprétations diamétralement opposées à l'objet manifeste d'une loi. Eskridge fonde cette approche sur une opinion exprimée par Aristote dans son Éthique de Nicomaque. Or, cette opinion a une tendance divergente par rapport aux concepts de règle de droit et d'état de droit tels que nous les acceptons aujourd'hui dans nos sociétés démocratiques. Nous devons donc conserver une attitude extrêmement circonspecte par rapport aux opinions socio-politiques exprimées par les auteurs classiques, afin d'éviter de fonder le développement de notre système judiciaire sur un soubassement théorique lézardé. Pour un exemple des myriades de complications créées par l'usage en droit des opinions socio-politiques des auteurs classiques, voir généralement M. C. Nussbaum, "Platonic Love and Colorado Law: The Relevance of Ancient Greek Norms to Modern Sexual Controversies" (1994), 80 Va. L. Rev. 1515.

176 Par contre, en ce qui concerne la méthodologie pure __ par exemple, la logique formelle aristotélicienne-thomiste et la méthode socratique __ le recours aux auteurs classiques est évidemment pleinement justifié notamment dans l'élaboration des méthodes d'interprétation juridique. Comme le souligne avec justesse la professeure Nussbaum, la discipline juridique pourrait tirer avantage d'une plus grande rigueur méthodologique ("The Use and Abuse of Philosophy in Legal Education" (1993), 45 Stan. L. Rev. 1627, aux pp. 1637 et 1638):

[TRADUCTION] La philosophie ne se limite pas à l'investigation de questions spécifiques; elle se livre également à une introspection et s'interroge sur ce que sont les croyances et les connaissances, sur ce qu'est la rationalité, sur ce qu'est l'interprétation d'un texte, sur l'identité des méthodes propres à permettre la compréhension d'une question. Une fois de plus, ce caractère explicite et cette rigueur semblent, à mon avis, avoir beaucoup à offrir au droit, discipline où il est inévitablement question de preuve et de connaissances, d'interprétation et d'objectivité, et de la nature de la rationalité. Ce n'est pas que les philosophes possèdent une solution secrète à ces questions difficiles, mais plutôt qu'ils passent leur vie à les examiner, alors que les avocats y consacrent rarement beaucoup de temps. En conséquence, il existe au moins une possibilité que les recherches plus systématiques et détaillées des philosophes apportent quelque chose à l'avocat.

. . .

Le droit participe maintenant de la philosophie sur le plan méthodologique dans certains domaines, tout particulièrement dans les débats d'interprétation en droit constitutionnel. Cependant, cette introspection pourrait être élargie encore d'avantage et poursuivie avec plus de rigueur, pour le bénéfice de tous. [Je souligne.]

177 Le deuxième caveat méthodologique est le suivant. Il est évident que la méthode du "sens ordinaire", avec sa préclusion méthodologique qui empêche l'enclenchement du raisonnement juridique, peut être utilisée dans des cas où elle est justifiée et où elle n'engendre pas d'effets secondaires indésirables. Je pense par exemple au domaine du droit fiscal, où notre jurisprudence établit clairement que l'approche de base est la règle du "sens ordinaire": Alberta (Treasury Branches) c. M.R.N., [1996] 1 R.C.S. 963, au par. 14 (le juge Cory):

Les principes dont il faut tenir compte dans l'interprétation des lois fiscales sont clairement énoncés dans l'arrêt Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103 . . .

Pour interpréter les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu, il convient, comme l'affirme le juge Estey dans l'arrêt Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536, d'appliquer la règle du sens ordinaire.

178 Quelles sont les raisons qui sous-tendent une telle approche en fiscalité? Mon collègue le juge Gonthier a exposé les raisons du point de vue de la politique sociale et économique dans l'arrêt Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3, dans une analyse reprise par mon collègue le juge La Forest dans l'arrêt Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, au par. 56:

Dans l'arrêt [. . .] Notre-Dame de Bon-Secours [. . .] mon collègue le juge Gonthier apporte des éclaircissements quant aux règles qui doivent régir l'interprétation des lois fiscales. Après avoir expliqué les principes qui sous-tendent la règle traditionnelle voulant que les lois fiscales soient interprétées strictement, il a analysé l'évolution qui avait eu lieu à cet égard au cours de la dernière décennie. Comme il l'a indiqué [. . .] cette évolution était la conséquence logique de la reconnaissance des objectifs sociaux et économiques de ces lois. [. . .] [L]e juge Gonthier conclut, à la p. 17:

Il ne fait plus de doute (. . .) que l'interprétation des lois fiscales devrait être soumise aux règles ordinaires d'interprétation. [. . .] [TRADUCTION] "[I]l faut interpréter les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire . . ." [Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87.] [Je souligne.]

179 Du point de vue de la méthodologie d'interprétation juridique, on doit garder à l'esprit que le droit fiscal est un domaine technique qui, faisant partie avec la comptabilité et le management de ce qu'il convient d'appeler en général "le monde des affaires", dispose en fait de son langage propre. Le professeur A. Belkaoui, Working Paper 76-7, Linguistic Relativism in Accounting (1976), aux pp. 1, 9 et 11, démontre cet état de choses de façon claire:

[TRADUCTION] La comptabilité est le langage des affaires. Elle exprime les phénomènes du monde des affaires, tout comme le langage exprime les phénomènes du monde qui nous entoure. La linguistique et la comptabilité présentent un grand nombre de similarités.

. . .

«(La comptabilité) est un langage doté d'un vocabulaire spécial visant à décrire le portrait financier des organisations. Pour bien comprendre les rapports annuels des sociétés, le lecteur doit apprendre les rudiments de ce langage» (Horngren, 1974, à la p. 70). . . .

«Tout comme le langage, la comptabilité compte bon nombre de dialectes. Il existe des différences sur le plan de la terminologie et des pratiques entre les divers secteurs industriels ainsi qu'entre les entreprises au sein d'un même secteur . . .» (Anthony and Rose, 1975, à la p. 12).

. . .

La représentation symbolique existe effectivement en comptabilité. Par exemple, Mcdonald (1972, à la p. 6) a décrit les chiffres et les mots, le débit et le crédit, comme étant des symboles respectivement reconnus et propres au domaine de la comptabilité. En conséquence, les mots utilisés pour décrire des postulats et des principes comptables tels que l'importance relative, l'entreprise en exploitation, la prudence, et ainsi de suite [. . .] ont un sens particulier au domaine de la comptabilité. [Je souligne.]

180 Il ressort de cette analyse que les termes généralement utilisés en affaires, y compris les termes de fiscalité, ont un sens particulier dans le monde des affaires. Or, le monde des affaires occupant une place si importante, et ayant des ramifications si profondes dans notre société, il y a un grand nombre de termes de son langage qui sont déjà définis de façon précise par les intervenants qui {oe}uvrent dans le domaine. Les termes utilisés en fiscalité ont en fait dans bien des cas des définitions soit clairement établies de façon empirique, soit généralement reconnues et acceptées, ou encore normalisées par divers organismes: voir, par exemple, les douzaines de dictionnaires et lexiques spécialisés en fiscalité, comptabilité et management. Voir aussi notamment à titre d'exemple le Manuel de l'ICCA et The Accountant's Manual de l'Institut canadien des comptables agréés. Voir aussi de la Corporation professionnelle des administrateurs agréés du Québec, Guide de la saine gestion des entreprises et des organisations (Principes d'administration et de gestion généralement reconnus) (2e éd. 1992), ch. 1 "références lexicologiques", section 1.1-1, dont le but est "d'uniformiser la compréhension des concepts et d'en limiter l'interprétation".

181 Donc, le "sens ordinaire" que notre Cour utilise dans le domaine fiscal est en fait le "sens ordinaire tel que défini préalablement par le monde des affaires". Mais il y a plus. Non seulement les termes sont-ils déjà définis par le milieu, mais de plus, il y a de la recherche terminologique et lexicographique qui s'y fait et qui est publiée dans la littérature spécialisée. Voir par exemple l'analyse du professeur C. Nobes ("The True and Fair View Requirement: Impact on and of the Fourth Directive" (1993), 24 Accounting and Business Research 35), où l'expression selon laquelle les états financiers doivent donner "une image fidèle" fait l'objet d'une analyse linguistique comparative, en neuf langues, dans le cadre du droit applicable dans les 12 pays de la communauté économique européenne.

182 C'est donc le monde des affaires lui-même qui élabore ses propres définitions contextualisées selon ce que nous appelons ici la méthode "moderne". Notre Cour utilise ensuite ces définitions-là selon ce qui devient, de notre point de vue, le "sens ordinaire" généralement accepté dans le monde des affaires. Avec le "sens ordinaire" en fiscalité, nous avons recours à la préclusion méthodologique qui nous empêche d'enclencher le raisonnement d'interprétation juridique, parce que les analyses pertinentes ont déjà été faites par les intervenants du milieu dans les cas où il y a, pour nous, un "sens ordinaire". Dans les cas où il n'y a pas de "sens ordinaire", ou s'il y a ambiguïté, alors il incombe à notre Cour de définir l'expression en question au moyen de l'interprétation juridique.

183 En somme, d'une part, la règle du "sens ordinaire" se justifie en fiscalité en raison des impératifs de stabilité et de prévisibilité du droit; d'autre part, en fiscalité, l'utilisation du "sens ordinaire" ne crée pas d'effets secondaires dysfonctionnels. Par conséquent, dans de telles circonstances, il est manifeste que l'approche de base en interprétation juridique dans le domaine du droit fiscal devrait être celle de la règle du "sens ordinaire". J'ai constamment soutenu cette approche depuis l'arrêt Hills, précité, en me ralliant à la règle du "sens ordinaire" lorsque les circonstances le justifiaient.

184 En conclusion, c'est donc l'approche méthodologique "moderne" qui s'appliquera lorsqu'il s'agira d'interpréter la Charte, question que j'aborde maintenant.

B. L'article 23 et le par. 56(1) de la Charte: interprétation juridique

185 L'article 23 et le par. 56(1) de la Charte se lisent comme suit:

Le tribunal peut toutefois ordonner le huis clos dans l'intérêt de la morale ou de l'ordre public.

56. 1. Dans les articles 9, 23, 30, 31, 34 et 38, dans le chapitre III de la partie II ainsi que dans la partie IV, le mot "tribunal" inclut un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête et une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.

186 Il s'agit ici d'interpréter l'expression "personne ou [. . .] organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires" (au par. 56(1)), lue en conjonction avec le terme "tribunal" (à l'art. 23).

(1) Le soi-disant "sens ordinaire"

187 L'idée généralement reçue à ce jour dans la doctrine implique que l'art. 23 de la Charte s'applique à "n'importe quel tribunal quasi judiciaire", c'est-à-dire n'importe quel organisme administratif qui accomplit un acte de nature quasi judiciaire. Selon les auteurs Brun et Tremblay, op. cit., aux pp. 936 et 937:

L'article 23 s'adresse à tous les organismes judiciaires ou quasi judiciaires que la province crée [. . .] Un organisme ne devient pas nécessairement un tribunal au sens de l'article 23 parce qu'à l'occasion de l'exercice de ses fonctions administratives principales, il exerce des fonctions de nature judiciaire. Mais même si l'article 23 ne s'applique pas à lui en tant qu'institution, quand il exerce ses fonctions judiciaires accessoires il doit le faire conformément à l'article 23 [. . .] C'est donc dire, en bref, que l'article 23 s'applique à tous les tribunaux québécois et à l'Administration publique québécoise quand celle-ci rend des décisions de nature judiciaire.

188 Cette interprétation de l'applicabilité de l'art. 23 est très large. La doctrine fait même état de la possibilité que l'art. 23 s'applique à un ministre (J. F. Keable, "Les tribunaux administratifs et organismes de régulation et les exigences de la Charte en matière d'indépendance et d'impartialité (art. 23, 56.1 de la Charte québécoise)", dans Application des Chartes des droits et libertés en matière civile (1988), 251, à la p. 261:

Le professeur Gilles Pépin a déjà souligné avec justesse que l'article 23 pouvait s'appliquer à un ministre . . .

189 L'idée reçue dans la doctrine selon laquelle le terme "tribunal quasi judiciaire" signifie ici "n'importe quel tribunal administratif qui exécute une fonction quasi judiciaire" ne semble pas découler d'une analyse interprétative formelle. Par exemple, Keable est d'avis que l'art. 23 s'applique "aussi bien en matière civile qu'en matière pénale", mais cette proposition ne semble pas appuyée par une analyse doctrinaire, ni par des sources jurisprudentielles (à la p. 261):

Nous estimons que l'article 23 de la Charte [. . .] devrait pouvoir s'interpréter à la lumière des décisions relatives à l'article 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés. L'article 23 invoque également la notion de tribunal indépendant mais doit recevoir application aussi bien en matière civile qu'en matière pénale et vise tout autant les tribunaux administratifs que les cours de justice et ce, en raison de l'article 56.1. [Je souligne.]

190 Notre Cour n'a pas effectué, à ce jour, une analyse interprétative formelle de ces termes. La Cour supérieure du Québec s'est penchée sur cette question dans l'affaire Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307. Dans cette affaire, la cour avait à décider si un comité de discipline professionnelle était indépendant et impartial. Le juge Rioux a effectué une comparaison de la portée respective de l'al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés et de l'art. 23 de la Charte québécoise à la p. 1313:

Le vocabulaire utilisé par l'article 23 de la charte québécoise et le paragraphe d) de l'article 11 de la charte fédérale peut laisser croire à première vue à une similarité. Le contexte indique cependant que l'objet poursuivi par les deux textes est totalement différent.

Le texte fédéral vise, dans le domaine du droit criminel ou pénal, à éliminer les tribunaux . . .

Le texte provincial, qui s'adresse à tous les organismes judiciaires ou quasi judiciaires que le Québec a créés ou créera . . .

En d'autres termes, on peut dire que la Charte canadienne des droits et libertés a codifié et précisé, à l'article 11, les principes que le droit public avait développés pour assurer l'indépendance des juges siégeant en matière criminelle ou pénale . . .

Le texte de l'article 23 de la charte provinciale a une portée beaucoup plus large, cependant, car il vise non seulement les cours de justice proprement dites, de juridiction civile ou pénale, mais aussi les tribunaux administratifs et les personnes et organismes possédant des pouvoirs quasi judiciaires. [Je souligne.]

191 Le juge Rioux cite ensuite le commentateur Gilles Pépin, selon qui "l'article 23 [est] destiné à s'appliquer à des institutions qui ne possèdent certes pas les attributs essentiels de l'indépendance judiciaire, tel un ministre". Cependant, l'opinion du juge Rioux quant à la portée de l'art. 23 ne semble pas reposer sur une analyse interprétative formelle. En fait, le juge Rioux et les commentateurs semblent avoir adopté une définition du terme "quasi judiciaire" de la Charte selon l'ancienne méthode du "sens ordinaire", c'est-à-dire en ne procédant pas à une lecture éclairée de la loi selon une démarche d'interprétation juridique "moderne". Il semble que cette définition ait plutôt été adoptée de façon intuitive ou en se fondant sur des impressions non rationalisées.

192 À mon avis, il s'agit là d'une erreur méthodologique. On ne peut pas se borner à la méthode du "sens ordinaire"; il faut faire une lecture selon la méthode d'interprétation "moderne" des textes de loi: toute disposition législative devrait être lue en contexte, en ayant à l'esprit le but de la loi, son historique, les conséquences des interprétations proposées, les présomptions et les règles d'interprétation, de même que les aides externes admissibles.

193 Autrement dit, pour celui qui ne fait pas une lecture interprétative "moderne", le terme "quasi judiciaire" paraît évident prima facie; son "sens ordinaire" est clair, il veut tout simplement dire "n'importe quel tribunal quasi judiciaire". Alors, pour celui qui applique l'ancienne règle du "sens ordinaire", la préclusion méthodologique cherche à empêcher la mise en marche du raisonnement éclairé de l'interprétation juridique. On s'arrête avant d'avoir enclenché le raisonnement et on ne regarde pas plus loin. Comme je l'ai souligné, l'époque où prévalait cette méthode est maintenant révolue: nous devons désormais lire les dispositions d'une loi selon l'approche "moderne".

194 Une disposition doit être lue en contexte, en gardant à l'esprit tous les facteurs d'interprétation pertinents. C'est ce que je me propose maintenant de faire, en gardant à l'esprit les contextes (1) immédiat, c'est-à-dire la disposition elle-même, (2) élargi, c'est-à-dire le chapitre où se trouve la disposition, et (3) général, c'est-à-dire la loi dans son ensemble.

(2) Contexte immédiat: noscitur a sociis

195 Cette règle d'interprétation est bien connue: on ne peut pas prendre un terme ou une expression et les lire en faisant abstraction des termes voisins. Le sens d'un terme est révélé par son association à d'autres termes: il est connu par ceux auxquels il est associé (noscitur a sociis). Ce principe général s'applique le plus souvent à l'interprétation des termes faisant partie d'une énumération. En l'espèce, la disposition est effectivement une énumération de termes associés:

56. 1.. . . le mot "tribunal" inclut [1] un coroner, [2] un commissaire-enquêteur sur les incendies, [3] une commission d'enquête et [4] une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.

196 Quatre termes sont ici associés: coroner, commissaire-enquêteur sur les incendies, commission d'enquête et le groupe "quasi judiciaire". Tout d'abord, quel est le point commun entre ces quatre termes? Ils peuvent tous les quatre s'étendre à des "matières d'importance pénale"; cette notion de "matière d'importance pénale" est commune aux quatre termes. Ensuite, je remarque que deux de ces quatre termes, la commission d'enquête et le groupe "quasi judiciaire", ont une extension plus large: ils peuvent s'étendre tant à des "matières d'importance pénale" qu'au domaine "non pénal". En vertu du principe d'interprétation noscitur a sociis, les termes d'une énumération peuvent avoir une extension plus étendue ou plus restreinte. En l'espèce, l'extension de l'énumération devrait être restreinte à la notion commune à tous les termes: la notion de "matières d'importance pénale".

197 En effet, si l'on acceptait que deux des quatre termes __ et spécifiquement: le groupe "quasi judiciaire" __ puissent s'étendre au domaine "non pénal", alors on fermerait les yeux devant l'extension des deux autres termes et, ce faisant, on ne tiendrait pas compte de la règle noscitur a sociis. Ce groupe de quatre termes associés prendrait alors un sens incohérent au plan de la règle noscitur a sociis, donc incohérent dans les domaines logique, sémantique et grammatical. Il s'agirait alors d'une interprétation fondée sur des impressions non rationalisées. À mon avis il faut, au contraire, adopter un sens selon lequel l'extension des quatre termes est identique; ce sens est celui des "matières d'importance pénale". Cette définition en extension est cohérente et respecte la règle noscitur a sociis.

198 Je crois utile à ce point-ci d'apporter deux précisions d'ordre méthodologique. Premièrement, on doit faire la distinction entre une définition en extension (denotative definition, denotation ou extension) et une définition en compréhension (connotative definition, connotation, intension ou comprehension). La définition en compréhension de ce qu'est un organisme quasi judiciaire a été élaborée dans l'arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495, aux pp. 504 et 505; le présent pourvoi n'offense en rien cette définition en compréhension; en fait, la définition en compréhension du terme "organisme quasi judiciaire" selon Coopers & Lybrand sous-tend le présent pourvoi. Par contre, la définition en extension du même terme, "organisme quasi judiciaire", est susceptible de varier dans chaque cas d'espèce en fonction du libellé des dispositions du texte législatif dans lesquelles le terme se retrouve. C'est ce qui se produit dans le présent pourvoi.

199 En effet, dans les circonstances de l'espèce, l'extension de l'expression "quasi judiciaire" se trouve réduite par les expressions voisines en vertu de la règle noscitur a sociis. Évidemment, dans d'autres cas et avec d'autres libellés, on peut facilement voir que l'extension de cette même expression pourrait être tout à fait différente, sans que jamais la définition en compréhension ne change (au sujet de la compréhension et de l'extension, voir notamment Driedger on the Construction of Statutes, op. cit., aux pp. 142 et suiv.; voir aussi généralement I. Copi et C. Cohen, Introduction to Logic (8e éd. 1990), aux pp. 142, 143 et 480 et suiv.).

200 Deuxièmement, il faut cerner de façon générale la catégorie des "matières d'importance pénale" qui entre en jeu dans le présent pourvoi. Je crois que cette catégorie comprendrait à tout le moins les notions purement pénales, c'est-à-dire les amendes et l'emprisonnement. Sans circonscrire ici ces notions de façon définitive, je crois que cette catégorie comprendrait probablement aussi toute matière d'importance pénale comme, par exemple, certains aspects du droit disciplinaire professionnel, certaines décisions en matière d'immigration, les notions relatives aux perquisitions et saisies, etc. Il n'est pas nécessaire de circonscrire de façon définitive cette catégorie des "matières d'importance pénale" pour résoudre le présent pourvoi. Cette catégorie sera davantage explicitée au moyen de l'évolution jurisprudentielle. Ce qui est certain en l'espèce, c'est que les actes de la Régie relatifs à l'émission, le renouvellement et la révocation des licences d'alcool ne font pas partie de cette catégorie des "matières d'importance pénale". Ces actes font clairement partie du domaine "non pénal".

(3)Contexte élargi: les dispositions dans le chapitre III de la partie I de la Charte

201 Ces précisions méthodologiques étant établies, je reviens maintenant à la lecture éclairée des dispositions sous étude dans leur contexte élargi. Voici un résumé d'un des principes d'interprétation contextuelle tiré de Driedger on the Construction of Statutes, op. cit., aux pp. 247 et 248:

[TRADUCTION] Lorsque les tribunaux retiennent l'approche contextuelle, ils s'attachent à une disposition ou à un ensemble de dispositions qui, à leur avis permettent d'éclairer le problème qui se pose. La prise en considération d'autres dispositions est utile, car les tribunaux font certaines hypothèses sur la façon dont les lois sont rédigées . . .

Dans certains cas, les tribunaux concentrent leur examen sur une ou plusieurs dispositions figurant ailleurs dans la Loi. [. . .] En l'espèce, le raisonnement de la Cour repose sur la présomption d'organisation ordonnée et économique. Il serait contraire aux principes de la bonne rédaction législative que le rédacteur insère une disposition concernant à la fois des activités commerciales et des activités non commerciales au sein d'un groupe de dispositions visant seulement des activités commerciales. [Je souligne.]

202 La règle d'interprétation est la suivante: si une disposition qui traite à la fois d'un domaine A et d'un domaine non-A est placée au sein d'une série de dispositions qui traitent seulement du domaine A, alors ceci est contraire aux principes de saine rédaction législative. Cette règle d'interprétation s'applique directement à la situation qui se présente en l'espèce.

203 L'article 23 fait partie du chapitre III de la partie I de la Charte, où sont énoncés les "Droits judiciaires" qui comprennent toutes les garanties de nature pénale ou criminelle: emprisonnement, perquisitions et saisies, arrestation, habeas corpus, présomption d'innocence, etc. Une interprétation de l'expression "quasi judiciaire" qui s'étendrait tant aux "matières d'importance pénale" qu'au domaine "non pénal" serait contraire aux principes de bonne rédaction législative selon la règle exposée ci-haut, puisqu'il n'y a aucune référence au domaine "non pénal" dans le chapitre III de la partie I de la Charte. Une telle interprétation, contraire aux principes de saine rédaction législative, serait forcée.

204 Par contre, si l'on regarde une définition de l'expression "quasi judiciaire" dont l'extension est limitée à la catégorie des "matières d'importance pénale", alors l'interprétation est en parfaite cohérence avec les principes de bonne rédaction législative: il ne s'agit plus d'une interprétation forcée et la définition devient harmonieuse avec la partie de la loi dans laquelle elle est placée.

205 La lecture éclairée des dispositions dans leurs contextes immédiat et élargi donne le même résultat en ce qui concerne la définition de l'expression "quasi judiciaire". Cela m'amène à une lecture dans le contexte général.

(4) Contexte de la loi dans son ensemble

206 On a ainsi résumé des principes d'interprétation d'une loi dans son ensemble:

[TRADUCTION] [I]l faut respecter la règle élémentaire selon laquelle nul ne saurait prétendre avoir compris quelque partie d'une loi ou de tout autre document avant de l'avoir lu au complet. Tant qu'elle ne l'a pas fait, cette personne ne peut dire que tout ou partie de la loi ou du document est clair et non ambigu. [Attorney-General c. Prince Ernest Augustus of Hanover, [1957] A.C. 436 (H.L.), à la p. 463.]

[L]e devoir d'un bon interprète d'une loi adoptée par le Parlement est d'interpréter les diverses parties ensemble, et non une partie isolément; nemo enim aliquam partem recte intelligere possit, antequam totum iterum atque iterum perlegerit: [. . .] et c'est ainsi qu'avant notre époque des lois ont été interprétées par les anciens: juges et autres sages du domaine juridique. [Lincoln College's Case (1595), 3 Co. Rep. 58b, 76 E.R. 764, à la p. 767.] [Je souligne.]

207 La règle nemo enim aliquam partem recte intelligere possit, antequam totum iterum atque iterum perlegerit signifie littéralement: nul ne saurait comprendre une partie avant d'avoir lu et relu le tout au complet. Cette règle fait partie de la common law depuis plus de 400 ans et a été codifiée au Québec, en ce qui concerne les contrats, à l'art. 1427 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 (auparavant l'art. 1018 du Code civil du Bas Canada). Il faut donc lire et relire toute la loi au complet avant de se prononcer sur la définition que l'on cherche à établir. S'il le faut, afin de bien saisir l'économie de la loi, on devra même lire et relire la réglementation qui en découle. La raison sous-jacente qui justifie l'exigence de la règle nemo intelligere possit antequam iterum perlegerit est la suivante. Il faut présumer que la loi est cohérente. Le principe de la cohérence interne de la loi est reconnu en common law depuis le XVIIe siècle: Chamberlain's Case (1611), Lane 117, 145 E.R. 346, à la p. 347 (le juge Tanfield):

[TRADUCTION] . . . le sens d'une loi du parlement devrait être interprété par l'examen de l'intention de ses rédacteurs, dégagée de toutes ses différentes dispositions, de manière à s'assurer qu'il n'y ait aucune incohérence, mais plutôt une concordance entre toutes ses parties . . . [Je souligne.]

208 Je note que l'expression moderne du principe de cohérence interne, qui fait partie de notre droit depuis la reformulation qu'en a fait Lord Atkinson dans l'affaire City of Victoria c. Bishop of Vancouver Island, [1921] 2 A.C. 384 (C.P.), à la p. 388, a été réadoptée par notre Cour dans The King c. Assessors of the Town of Sunny Brae, [1952] 2 R.C.S. 76, à la p. 97:

[TRADUCTION] À mon avis, l'interprétation d'une loi qui produit de telles anomalies est contraire aux règles d'interprétation bien établies.

Si possible, une loi doit être interprétée «de façon à ce qu'il n'existe pas d'incohérence ou d'incompatibilité entre ses parties ou éléments» . . . [Je souligne.]

209 Selon Driedger on the Construction of Statutes, op. cit., à la p. 176, la présomption de cohérence interne d'une loi est virtuellement irréfragable:

[TRADUCTION] Les dispositions d'une loi sont présumées fonctionner ensemble, tant logiquement que téléologiquement, comme les diverses parties d'un tout. Les parties sont présumées s'assembler logiquement pour former un cadre rationnel, intrinsèquement cohérent.

. . .

La présomption de cohérence est virtuellement irréfragable. [Je souligne.]

210 En l'espèce, nous sommes en présence d'une incohérence dans l'économie de la Charte elle-même si nous adoptons la mauvaise définition de l'expression "quasi judiciaire". Cette incohérence disparaît si nous adoptons la définition de l'expression "quasi judiciaire" dont l'extension est limitée à la catégorie des "matières d'importance pénale". Cette incohérence, telle qu'elle apparaît à la simple lecture éclairée de la Charte elle-même selon l'approche "moderne", est évidente comme je tenterai de le démontrer.

211 La Charte établit la Commission des droits de la personne à l'art. 57. La Commission a notamment la responsabilité de faire enquête selon un mode non contradictoire (art. 71, al. 2(1)). La Commission a la discrétion de refuser d'agir ou de cesser d'agir en faveur d'une victime (art. 77, al. 2). Or, lorsque la Commission exerce une telle discrétion de refus d'agir, il s'agit d'une décision quasi judiciaire: voir par exemple Lisenko c. Société zoologique de Granby Inc., T.D.P.Q., no 460-53-000001-938, 8 mars 1994; voir aussi Cutler c. Québec (Commission des droits de la personne) (1986), 7 C.H.R.R. D/3610 (C.S. Qué.).

212 Deux interprétations de la combinaison de l'art. 23 et du par. 56(1) de la Charte sont possibles: ou bien ils s'appliquent à "n'importe quel organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires", ou bien ils ne s'appliquent qu'à un "organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires dans le domaine des "matières d'importance pénale"". La première définition résulte d'une interprétation selon l'ancienne méthode du "sens ordinaire", alors que la deuxième résulte d'une interprétation contextuelle "moderne". Voyons tout d'abord une analyse en utilisant la première définition.

213 Si l'article 23 s'applique à "n'importe quel organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires", et que la Commission, en exerçant sa discrétion de refus, exerce une fonction quasi judiciaire, alors l'art. 23 s'applique à la Commission en ce qui concerne cet acte. C'est donc dire que la Commission doit être impartiale et indépendante lorsqu'elle exerce sa discrétion de refus; elle doit se conformer à la règle nemo judex. Mais ce n'est pas seulement cette partie-là de l'art. 23 qui s'applique: c'est tout l'article. Or, l'article 23 comporte aussi un droit à une audition publique. La Commission, lorsqu'elle exerce sa discrétion de refus, devrait donc le faire lors d'une audition publique, pour autant que l'art. 23 s'applique en vertu de la première définition.

214 Il y a une deuxième contradiction entre cette exigence d'audition publique et le mode d'opération de la Commission. Le Règlement sur le traitement des plaintes et la procédure applicable aux enquêtes de la Commission des droits de la personne, (1991) 123 G.O. II, 1459, respecte la règle audi alteram partem en prévoyant que les parties pourront se faire entendre, non pas par le biais d'une audience publique, mais plutôt au moyen de représentations écrites. Cette exigence fait contraste avec la situation prévue dans le cas du Tribunal des droits de la personne. Les Règles de procédure du Tribunal des droits de la personne, (1993) 125 G.O. II, 7828, spécifient explicitement à l'art. 51 que les audiences du Tribunal sont publiques. L'intention du législateur apparaît donc clairement: le Tribunal tient des audiences publiques, alors que la Commission peut procéder par représentations écrites. Ces deux modes d'audition respectent la règle audi alteram partem en fonction de la portée de chacun des deux organismes.

215 Par contre, l'audition de la cause devant la Commission n'est pas publique, puisque faite au moyen de procédures écrites. Par conséquent, le règlement violerait l'art. 23 à cause de cette discrétion qu'a la Commission de ne pas tenir d'audience publique. Il s'ensuit que l'administré disposerait théoriquement d'un recours en annulation erga omnes en vertu de l'art. 52 de la Charte. Donc, l'administré qui soumettrait une plainte écrite à la Commission pourrait théoriquement faire invalider la Charte elle-même erga omnes. Ce n'est évidemment pas là l'intention du législateur. Le législateur aurait-il voulu prévoir d'une part la possibilité de procédures écrites et, d'autre part, imposer l'obligation de tenir une audience publique? Bien sûr que non: il s'agit là d'une incohérence interne fictive de la loi qui résulte tout simplement d'une mauvaise interprétation de l'expression "quasi judiciaire" selon le soi-disant "sens ordinaire".

216 Cette contradiction interne dans l'économie de la Charte disparaît si l'on adopte la définition à extension restreinte de quasi judiciaire dans le domaine des "matières d'importance pénale". La Commission des droits de la personne siège-t-elle "en matière d'importance pénale"? Non. Par conséquent l'art. 23 ne s'applique pas; il n'y a pas d'obligation de tenir une audience publique. La Commission demeure toutefois assujettie à l'obligation d'agir équitablement, qui comprend, comme je l'ai déjà souligné, les règles nemo judex et audi alteram partem. Cette dernière peut être satisfaite par une procédure écrite ou encore par une audition qui n'est pas nécessairement publique. L'administré dispose toujours de tous les recours en common law dont j'ai déjà traité.

217 Ces contradictions internes dans l'économie de la Charte se retrouvent tout autant dans l'économie des autres régimes administratifs. Il serait possible de contester la légalité de l'existence d'un grand nombre d'entités administratives en se fondant strictement sur le droit à l'audience publique. Par exemple, en l'espèce, la loi habilitante accorde une discrétion à la Régie quant à la tenue d'une audience dans certains cas spécifiques: Loi sur les permis d'alcool, L.R.Q., ch. P-9.1, art. 101 et 102. Si l'article 23 s'applique, alors une discrétion quant à la tenue d'une audience porte atteinte au droit à l'audition publique. En outre, il serait possible de soutenir que dans certains cas, même si un organisme donne l'occasion de se faire entendre viva voce, une telle audience n'est pas nécessairement publique au sens de l'art. 23.

218 Il n'est pas certain que le législateur ait cherché à étendre le droit à une audition viva voce, et le droit au caractère public d'une telle audition, assorti d'un recours en invalidation erga omnes de la loi habilitante, à l'ensemble des organismes administratifs québécois. Le fait d'étendre ces droits de façon aussi large entraînerait certainement des conséquences absurdes en ce qui concerne l'opération du système administratif au Québec.

219 Il est clair que, du point de vue strictement juridique, le présent pourvoi touche un grand nombre d'organismes administratifs québécois. Mais aussi, du point de vue pragmatique, je note que les notions traitées dans le présent pourvoi semblent être l'objet d'un bon nombre de litiges; le juge LeBel en Cour d'appel, [1994] R.J.Q. 2440, en faisait état dans ses motifs à la p. 2446:

En raison de cette disposition et de la similarité du contenu des deux lois et du rôle de la Régie, les parties ont reconnu que le débat engagé devant la Cour supérieure, dans cette affaire, conserve son importance pratique. De toute façon, de nombreux dossiers seraient en attente devant les tribunaux québécois en raison de ce litige.

220 Peu importe qu'il y ait ou non une avalanche de litiges similaires, il est certain que chaque justiciable doit avoir la possibilité de faire réviser une décision s'il y a une situation de crainte de partialité judiciaire. Par contre, était-ce le but recherché par le législateur que le recours en déclaration d'invalidité erga omnes de la loi habilitante soit disponible dans tous les cas et pour la totalité de chacune des lois habilitantes? Cette question est intéressante si l'on considère que, dans la présente affaire, les dispositions qui créent la Régie elles-mêmes étaient celles qui étaient contestées; comme le souligne le juge LeBel: "Ce jugement remet ainsi en cause la validité de l'existence même de la Régie" (p. 2446).

221 Pour que la réponse à la question soit affirmative, il faudrait que le législateur ait voulu permettre que les lois habilitantes d'un grand nombre d'organismes administratifs puissent toutes être invalidées erga omnes en même temps et avec une relative facilité. En reprenant les termes du juge LeBel, cela signifierait que "la validité de l'existence même" d'un grand nombre d'organismes administratifs "serait remise en cause". À la limite, on pourrait tenter de faire invalider les lois habilitantes d'un grand nombre d'organismes qui prennent des décisions sans tenir d'audiences publiques. Un tel résultat apparaît bien plus comme un effet pervers imprévu, résultant d'une méthodologie fautive d'interprétation et de définition juridique, que comme un effet véritablement désiré de façon intentionnelle par le législateur.

222 En somme, l'incohérence dans l'économie de la Charte est la suivante: si l'on acceptait la mauvaise définition de "quasi judiciaire", alors la Commission devrait tenir une audience publique pour chaque décision qui touche aux droits de l'administré, y compris une décision de refus ou de cessation d'agir. Le simple fait que la loi et le règlement prévoient une discrétion quant à la tenue d'une audience publique déroge à l'obligation de l'art. 23. Cette situation est directement contraire à la présomption de cohérence interne de la loi. Or, cette présomption est virtuellement irréfragable. Quiconque voudrait soutenir l'interprétation fautive de l'expression "quasi judiciaire", actuellement reçue dans la doctrine, aurait le fardeau de réfuter cette présomption de cohérence interne, de même que les autres règles d'interprétation précitées.

(5) L'évolution législative

223 L'évolution d'une disposition à travers le temps peut donner des informations utiles à son interprétation. Comme l'indiquait le juge Pigeon dans l'arrêt Gravel c. Cité de St-Léonard, [1978] 1 R.C.S. 660, à la p. 667:

L'historique d'une législation peut servir à l'interpréter parce que les textes antérieurs sont de nature à jeter de la lumière sur l'intention qu'avait le législateur en les abrogeant, les modifiant, les remplaçant ou y ajoutant.

224 Ce principe d'interprétation est fondé sur la présomption selon laquelle un changement dans la législation a pour but d'opérer un changement de fond dans le droit. En analysant des changements de termes dans le droit statutaire, la Cour d'appel de l'Ontario a souligné l'importance de cette présomption: [TRADUCTION] "[l]a modification devait avoir un objectif, une raison d'être" (Re Peralta and The Queen in right of Ontario (1985), 49 O.R. (2d) 705, à la p. 716; confirmé par Peralta c. Ontario, [1988] 2 R.C.S. 1045).

225 Au moment de l'adoption de la Charte en 1975, l'art. 23 se lisait comme suit:

Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.

Le tribunal peut toutefois ordonner le huis clos dans l'intérêt de la morale ou de l'ordre public.

Il peut également l'ordonner dans l'intérêt des enfants, notamment en matière de divorce, de séparation de corps, de nullité de mariage ou de déclaration ou désaveu de paternité. [Je souligne.]

226 Le troisième alinéa de l'art. 23 a été abrogé en 1993 par la Loi modifiant le Code de procédure civile et la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1993, ch. 30, qui a eu pour effet de transférer cette disposition à l'art. 13 du Code de procédure civile, et d'en changer la teneur. Ce troisième alinéa est une énumération de quatre situations en matière familiale qui impliquent un intérêt à tenir des audiences à huis clos lorsque le litige risque d'affecter l'enfant. Il s'agit d'une classe dérogatoire à la règle générale selon laquelle les audiences sont publiques. La modification a eu l'effet juridique de maintenir cette classe dérogatoire, nonobstant l'exigence d'audience publique prévue à l'art. 23 de la Charte, en permettant toutefois l'accès aux médias.

227 Cette classe "familiale" fait-elle partie de la catégorie des "matières d'importance pénale", ou bien de la catégorie "d'importance non pénale"? Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question pour trancher le présent pourvoi; cette question trouvera réponse si un jour les tribunaux en sont saisis. Cependant, il est utile d'examiner les deux réponses possibles puisqu'elles nous amènent toutes deux à la même conclusion en ce qui concerne le présent cas.

228 Sans ici décider de cette question, je crois que cette classe "familiale" fait effectivement partie de la catégorie des "matières d'importance pénale". D'entrée de jeu, je souligne que ces audiences se tiennent devant les tribunaux judiciaires, non pas devant les tribunaux administratifs. Par conséquent, comme je l'explique plus en détail infra, de telles audiences revêtent automatiquement une "importance pénale" notamment en vertu de la possibilité de condamnation pour outrage au tribunal.

229 Même si l'on applique la catégorisation à cette classe "familiale" à des fins analytiques et explicatives, sur l'hypothèse que de tels litiges seraient entendus devant un tribunal quasi judiciaire, on arrive au même résultat. L'"importance pénale" devrait se déterminer par l'impact que peut avoir la décision sur les personnes impliquées dans le litige. La décision a-t-elle un impact égal en importance à celui qu'aurait une sentence pénale? C'est dans de tels cas que le justiciable doit disposer d'un niveau plus élevé de garanties procédurales. La nature même de tels litiges, en raison des conséquences humaines qui en découlent, a un impact de la plus grande importance sur la personne impliquée. La classe "familiale" apparaît donc comme faisant partie de la catégorie des audiences "d'importance pénale" par sa nature même.

230 Ensuite, outre la possibilité de condamnation pour outrage au tribunal, la classe "familiale" comporte d'autres possibilités de sanctions d'importance pénale, notamment les saisies découlant d'ordonnances alimentaires. Par ailleurs, le chapitre IV du titre V du livre premier du Code civil du Bas Canada, qui concernait les demandes en nullité de mariage, comportait la possibilité d'une amende de 500 $ pour le fonctionnaire célébrant le mariage (art. 157 (abrogé en 1980)). La classe "familiale" apparaît donc comme faisant partie de la catégorie des audiences "d'importance pénale" à cause des sentences que ces litiges peuvent entraîner.

231 Par conséquent, si cette classe "familiale" fait partie de la catégorie des "matières d'importance pénale", alors il s'agit d'une autre indication qui milite clairement en faveur de cette catégorisation pour le chapitre III de la partie I et l'art. 23 de la Charte.

232 Alternativement, cette classe "familiale" fait-elle partie de la catégorie des matières "d'importance non pénale"? À priori, je ne le crois pas: il peut y avoir des matières "d'importance pénale" dans n'importe quel domaine du droit: que ce soit en propriété et droit civil ou en droit public, pénal ou autre. Mais à supposer que cette classe "familiale" fasse partie de la catégorie "d'importance non pénale", quelle serait la conséquence de cet état de choses?

233 Le législateur aurait retranché, à bon droit, des éléments étrangers au chapitre III de la partie I de la Charte, parce que ces éléments ne vont pas dans un chapitre essentiellement "d'importance pénale". Le législateur aurait placé, à bon droit, ces éléments là où ils vont, c'est-à-dire dans une section générale du droit: le Code de procédure civile, qui comprend des éléments des deux catégories "d'importance pénale" et "d'importance non pénale".

234 Donc, si cette classe "familiale" fait partie de la catégorie "d'importance non-pénale", son retranchement de la Charte et son transfert au Code de procédure civile constituent une autre indication qui milite clairement en faveur de la catégorisation "d'importance pénale" pour le chapitre III de la partie I et l'art. 23 de la Charte.

235 Par conséquent, l'évolution législative de l'art. 23 m'amène à la même définition de l'expression "quasi judiciaire" du par. 56(1): la définition dont l'extension est restreinte aux "tribunaux quasi judiciaires siégeant en matière d'importance pénale".

(6) Le contexte externe

236 Après avoir constaté qu'une lecture éclairée des contextes immédiat, élargi et général m'amène toujours à la même définition de l'expression "quasi judiciaire", c'est-à-dire la définition dont l'extension est restreinte à la catégorie des "matières d'importance pénale", je vais maintenant regarder le contexte externe qui prévalait au moment de l'adoption de la Charte, et qui demeure substantiellement le même jusqu'à ce jour.

237 On présume que le législateur est compétent et qu'il connaît l'ensemble de la législation et de la jurisprudence au moment de l'adoption d'une loi: The Queen c. Inhabitants of Watford (1846), 9 Q.B. 626, 115 E.R. 1413, à la p. 1417 (le lord juge en chef Denman). Selon la formulation de cette présomption énoncée dans Driedger on the Construction of Statutes, op. cit., aux pp. 156 et 157:

[TRADUCTION] Le législateur est présumé connaître tout ce qui est nécessaire pour produire des lois rationnelles et efficaces. Cette présomption a une très large portée. Elle reconnaît au législateur le vaste bagage de connaissances dont les tribunaux peuvent prendre connaissance d'office ainsi que tout renseignement contenu dans les mémoires ou rapports déposés en même temps que la loi. Le législateur est présumé maîtriser le droit existant, tant la common law que le droit d'origine législative, ainsi que la jurisprudence interprétant les lois. Il est également présumé avoir une connaissance des affaires pratiques ...

Logiquement, les connaissances que le législateur est présumé posséder sont, en substance, celles qui étaient disponibles lorsque la loi a été édictée. [Je souligne.]

238 La Charte a été rédigée par ébauches successives de 1968 à 1974; elle a été adoptée en 1975 et est entrée en vigueur en 1976. Pendant toute cette période, on doit présumer que le législateur québécois avait connaissance de l'ensemble du droit pertinent. Je me propose maintenant de passer rapidement en revue ce droit pertinent dont le législateur s'est inspiré pour mener à terme la rédaction du libellé de la Charte. Je reproduis ici les dispositions pertinentes en ordre chronologique d'entrée en vigueur.

1948 - Déclaration universelle des droits de l'Homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71, art. 10:

Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, qui décidera, soit de ses droits et obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. [Je souligne.]

1950 - Convention européenne des droits de l'Homme, 213 R.T.N.U. 221, art. 6(1):

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. [Je souligne.]

1960 - Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, al. 2e) et f):

. . . nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme

. . .

e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;

f) privant une personne accusée d'un acte criminel du droit à la présomption d'innocence jusqu'à ce que la preuve de sa culpabilité ait été établie en conformité de la loi, après une audition impartiale et publique de sa cause par un tribunal indépendant et non préjugé, ou la privant sans juste cause du droit à un cautionnement raisonnable; [Je souligne.]

1966 - Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 14(1):

Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil . . . [Je souligne.]

1975 - Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1975, ch. 6, art. 23:

239 Le libellé de l'art. 23 de la Charte apparaît donc comme une sorte de condensé du libellé de la Déclaration universelle des droits de l'Homme. Le législateur en a retranché plusieurs termes, y compris les termes "en matière pénale"; à priori, on pourrait penser que cela constitue une indication de l'intention que la disposition s'applique autant au "pénal" qu'au "civil". Cependant, il faut regarder plus loin et lire l'ensemble des textes disponibles au moment de l'adoption de la Charte.

240 Les trois autres textes distinguent très nettement l'applicabilité "en matière civile" et "en matière pénale". Cette distinction est faite de manière explicite dans ces textes, par l'emploi de la structure "soit [. . .] civil, soit [. . .] pénal" dans le cas de la Convention européenne des droits de l'Homme et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et par la séparation claire en deux alinéas distincts dans la Déclaration canadienne des droits. Tous ces textes étaient disponibles au moment de l'adoption de la Charte, et il faut présumer que le législateur en avait pleine connaissance.

241 Cette idée de distinction claire entre le domaine "non pénal" et le domaine "pénal" en ce qui concerne les protections judiciaires était très bien connue à l'époque de l'adoption de la Charte. Le professeur Tarnopolsky en a fait état dans le contexte de la Déclaration canadienne des droits (The Canadian Bill of Rights (2e éd. 1975), à la p. 259):

[TRADUCTION] Il semble que le Parlement entendait que les deux alinéas [2e) et f) de la Déclaration canadienne des droits] s'appliquent respectivement aux affaires civiles et criminelles. À l'alinéa e), on utilise des termes habituellement applicables aux normes auxquelles ont recours les tribunaux judiciaires pour contrôler les décisions des tribunaux administratifs qui sont tenus de tenir des audiences. Par ailleurs, l'alinéa f) vise expressément les audiences au cours desquelles une personne est «accusée d'un acte criminel». [Je souligne.]

242 Si le législateur québécois avait vraiment eu l'intention de rendre l'art. 23 applicable tant au domaine "non pénal" qu'au domaine "pénal", ne lui aurait-il pas été beaucoup plus facile d'adopter le libellé explicite des trois autres textes ? N'aurait-il pas été bien plus conforme aux règles de saine rédaction législative de rendre l'applicabilité explicite par deux moyens: le libellé de l'article lui-même en deux alinéas, et la position de l'article dans une autre section de la Charte, non pas dans le chapitre III, mais ailleurs, où son applicabilité n'aurait pas été ambiguë?

243 Je note le fait que cette distinction soulevait à l'époque des débats doctrinaires; je remarque en outre que des distinctions claires existaient déjà dans les autres libellés disponibles et qui ont servi de modèles de rédaction de l'art. 23. Le tout donne une vision claire de l'intention du législateur au moment de l'adoption de l'art. 23 et du par. 56(1): l'intention est que ceux-ci s'appliquent dans des "matières d'importance pénale".

244 Si le législateur avait eu l'intention de faire appliquer ces dispositions à n'importe quel organisme qui prend des décisions de nature quasi judiciaire, (1) il aurait rédigé le libellé clairement, selon les modèles déjà tout faits et disponibles, et (2) il aurait placé les dispositions ailleurs que dans le chapitre III.

C. Conclusion

245 Le législateur québécois avait-il l'intention d'étendre un recours quasi constitutionnel en annulation erga omnes de la loi habilitante à toute décision quasi judiciaire, ou seulement aux décisions quasi judiciaires d'importance pénale? Cette intention se détermine par une lecture contextuelle des dispositions pertinentes, en évaluant laquelle des deux interprétations possibles est la plus plausible.

246 Dans le contexte immédiat, l'extension des termes de l'énumération du par. 56(1) devrait être restreinte à la notion de "matière d'importance pénale" en vertu de la règle noscitur a sociis. Dans le contexte du chapitre III de la partie I de la Charte, l'art. 23 devrait être limité au domaine des "matières d'importance pénale" en vertu des principes d'interprétation contextuelle et de saine rédaction législative. Dans le contexte de la loi dans son ensemble, une interprétation de l'art. 23 qui n'est pas restreinte au domaine des "matières d'importance pénale" conduit à des incohérences internes contradictoires dans la Charte. Enfin, le contexte externe fournissait au législateur québécois un modèle de libellé explicite et limpide qui lui aurait facilement permis d'exprimer clairement une intention d'applicabilité au domaine "non pénal"; or, le législateur a choisi de ne pas retenir ce libellé.

247 Après une lecture éclairée des dispositions selon l'approche contextuelle "moderne", je conclus que l'expression "quasi judiciaire" du par. 56(1) de la Charte a l'extension suivante: "quasi judiciaire dans les domaines d'importance pénale". En conséquence, la Régie des permis d'alcool n'ayant pas en l'espèce pris une décision de nature quasi judiciaire dans la catégorie des "matières d'importance pénale", la Charte ne trouve pas application dans le litige qui nous est soumis. Le présent litige relève plutôt du droit administratif et des recours en évocation et en déclaration.

248 Puisque la Charte ne s'applique pas, il n'est pas nécessaire de répondre aux questions spécifiques, à savoir si les dispositions ont codifié, remplacé ou abrogé la common law. Je note toutefois, accessoirement, que la Charte ne constitue pas un "code complet qui a pour effet d'exclure ou de supplanter la common law" dans le domaine du droit administratif.

D.Conséquences de la catégorisation "importance pénale" et "importance non pénale"

249 Quelles sont les conséquences de cette catégorisation en droit administratif et en droit au sens large? Tout d'abord, une précision s'impose ici. Il ne fait aucun doute que le terme "tribunal" de l'art. 23 comprend clairement tout tribunal judiciaire siégeant en n'importe quelle matière. Je me réfère à l'al. 4j) et à l'art. 22 du Code de procédure civile, de même qu'à l'art. 1 de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T-16:

4. . . .

j) "tribunal": une des cours de justice énumérées à l'article 22 ou un juge qui siège en salle d'audience.

22.Les tribunaux qui relèvent de l'autorité législative du Québec et ont une compétence en matière civile sont:

a)la Cour d'appel;

b)la Cour supérieure;

c)la Cour du Québec;

. . .

e)les cours municipales.

1.Les tribunaux du Québec, en matières civiles, criminelles ou mixtes, sont:

La Cour d'appel;

La Cour supérieure;

La Cour du Québec;

Les Cours municipales.

250 Évidemment, si le tribunal siège en matière criminelle ou pénale provinciale, tout le chapitre III de la partie I de la Charte s'applique. Si le tribunal judiciaire siège en toute autre matière, par exemple en matière de propriété et de droit civil, l'audience est quand même toujours "d'importance pénale" notamment parce que le tribunal judiciaire conserve à tout moment le pouvoir de condamner pour outrage au tribunal et d'imposer une peine en conséquence: voir les art. 1, 14, 15, 49 à 54 et 84 du Code de procédure civile. Par conséquent, le chapitre III de la Charte s'applique aux tribunaux judiciaires, qu'il s'agisse d'audiences en matière pénale ou civile.

251 De toute façon, la catégorisation des matières "d'importance pénale" et "d'importance non pénale" que nous traçons dans le présent pourvoi ne trouve pas vraiment d'application pratique dans le cas des tribunaux judiciaires; cette catégorisation s'applique uniquement aux "personne[s] ou [. . .] organisme[s] exerçant des fonctions quasi judiciaires" selon l'objet du par. 56(1) de la Charte. Une des façons d'appréhender cette catégorisation est de se poser la question suivante: la décision de l'organisme administratif a-t-elle un impact suffisamment important sur les personnes impliquées pour justifier des protections procédurales de l'ampleur de celles qui sont prévues au chapitre III de la partie I de la Charte? Si c'est le cas, l'organisme en question est inclus dans la catégorie créée par le par. 56(1) et, conséquemment, l'art. 23 s'applique. Si ce n'est pas le cas, l'organisme en question n'est pas inclus dans la catégorie du par. 56(1) et, l'art. 23 ne s'appliquant pas, ce sera la common law qui gouvernera la situation.

252 Même si le chapitre III de la partie I de la Charte ne s'appliquait pas à un cas particulier en droit administratif, il faut garder à l'esprit que tout acte administratif ou quasi judiciaire est assujetti notamment aux règles de common law audi alteram partem et nemo judex in propria sua causa debet esse. Dans tous les cas, il reviendra au tribunal judiciaire chargé de réviser une décision de déterminer le contenu spécifique de l'obligation d'agir équitablement, ou de celle de se conformer à la justice naturelle, à laquelle l'organisme doit se conformer.

253 Tout dépendant de la situation de faits du cas, le niveau de protection procédurale de common law pourrait être identique à celui qui serait offert si le chapitre III de la partie I de la Charte s'appliquait, exception faite bien entendu de l'invalidation des lois erga omnes. Même le privilège contre l'auto-incrimination prévu à l'art. 38 de la Charte entrerait en jeu dans tous les cas applicables, comme suit. Tout d'abord, le privilège s'applique non pas lorsque le témoignage a lieu, mais plutôt à partir du moment où l'on tente de l'utiliser de manière incriminante: Dubois c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 350. Ensuite, dans l'arrêt Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366, à la p. 1441, j'ai précisé, dans le contexte de témoignages devant une commission d'enquête provinciale, que:

En outre, les art. 11 et 13 de la Charte canadienne des droits et libertés, [. . .] garantissent qu'indépendamment des éléments de preuve présentés au cours de l'enquête [. . .] Mme Starr ou toute autre personne impliquée sera protégée contre l'utilisation ultérieure des témoignages présentés à l'enquête si l'affaire devait faire l'objet de poursuites judiciaires.

254 Donc, à mon avis, dans le cas d'une situation de droit administratif, le privilège contre l'auto-incrimination prévu à l'art. 38 de la Charte entrerait en jeu à partir du moment où l'on tenterait, à des fins d'incrimination, d'utiliser un témoignage déposé ex ante devant un organisme administratif. Pour d'autres exemples de protections procédurales prévues par la common law, voir généralement, par exemple, D. P. Jones, A. S. de Villars, Principles of Administrative Law (2e éd. 1994), aux pp. 229 à 369.

255 En réalité, l'invalidation erga omnes est le seul droit conféré par le chapitre III de la partie I de la Charte qui ne pourrait pas être accordé à un justiciable en vertu de la common law dans une situation de droit administratif. IV. Sommaire

256 1.En droit public québécois, la common law s'applique de façon générale, sous réserve des amendements législatifs. Il est donc opportun de traiter les questions de droit administratif, dans un premier temps, sous l'angle de la common law.

257 2.Les organismes posant des actes quasi judiciaires ou des actes administratifs sont assujettis à la règle nemo judex in propria sua causa debet esse, en vertu respectivement de l'obligation d'agir conformément à la justice naturelle, ou de l'obligation d'agir équitablement.

258 3.La règle nemo judex comprend l'obligation d'impartialité. Un organisme peut être soit impartial, soit partial; il n'y a pas de choix intermédiaire. La crainte raisonnable de partialité est l'indicateur qui permet de trancher la question judiciairement. L'organisme génère-t-il dans un grand nombre de cas une crainte raisonnable de partialité chez la personne bien renseignée? Si c'est le cas, une conclusion juridique de partialité en découlera; si ce n'est pas le cas, s'ensuivra une conclusion juridique d'impartialité.

259 4.L'indépendance de l'organisme par rapport à la fonction exécutive du gouvernement est une condition préalable, mais non suffisante, pour garantir l'impartialité. Les tribunaux ne sont jamais parfaitement indépendants; ils sont dans un état d'indépendance relative qui varie selon un continuum en fonction de la nature du tribunal, des contraintes institutionnelles auxquelles celui-ci est soumis, et du caractère péremptoire des décisions qui en émanent. Lorsque l'on conclut à la partialité pour une autre raison, l'analyse judiciaire de l'indépendance peut se révéler superfétatoire.

260 5.En l'espèce, preuve a été faite que la Régie générait une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas chez la personne bien renseignée. Par conséquent, il y a lieu de conclure à la partialité de la Régie. Par implication, la Régie a enfreint la règle nemo judex et a donc manqué à son obligation d'agir équitablement. Ce manquement ouvre la voie aux recours de common law applicables dans les circonstances.

261 6.Tout manquement à l'obligation d'impartialité donne droit à un recours en cassation au moyen d'une requête en évocation en vertu de l'art. 846 du Code de procédure civile, et à un recours en déclaration du caractère inopérant inter partes des dispositions de la loi habilitante en vertu des art. 453 et suiv. du Code de procédure civile.

262 7. Lorsque l'organisme administratif prend une décision de nature quasi judiciaire dans la catégorie des matières d'importance pénale, les mêmes recours de common law précités sont disponibles; mais en plus, l'art. 23 et le par. 56(1) de la Charte entrent en opération et accordent d'autres recours qui s'ajoutent aux précédents. En cas de manquement à l'obligation d'impartialité dans cette catégorie, l'individu lésé peut obtenir, en plus, l'annulation erga omnes de la loi habilitante, en tout ou en partie, en vertu de l'art. 52 de la Charte.

263 8.En l'espèce, la décision qu'a prise la Régie n'était pas une décision de nature quasi judiciaire dans la catégorie des matières d'importance pénale. Il s'agissait d'une décision relative à la suspension et à la révocation de permis d'alcool. Ce type de décision fait partie de la catégorie "non pénale". Par conséquent, l'art. 23 de la Charte n'entre pas en opération dans les circonstances de l'espèce. Le recours déclaratoire erga omnes n'est pas disponible en l'espèce.

V. Dispositif

264 Pour ces motifs, je disposerais de l'appel comme le suggère mon collègue le juge Gonthier, mais uniquement sur la base des règles de droit administratif.

Pourvoi accueilli avec dépens en faveur de l'intimée.

Procureurs des appelants: Bernard, Roy & Associés, Montréal.

Procureurs de l'intimée: Simon Venne et Marie Paré, Montréal.

La version officielle de ces décisions se trouve dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada (R.C.S.). Ce site est préparé et diffusé par LexUM en partenariat avec la Cour suprême du Canada.

| 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool), [1996] 3 R.C.S. 919 (21 novembre 1996)

Synthèse

Parties

Origine de la décision