Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793 (27 mars 1997)

Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793

Ville de Montréal Appelante

Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 Intimé

Conseil des services essentiels Mis en cause

Répertorié: Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville)

No du greffe: 24761.

1996: 5 novembre; 1997: 27 mars.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier et Cory.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 1050, qui a accueilli l’appel du syndicat interjeté contre le rejet par la Cour supérieure de sa requête en révision judiciaire d’une décision du Conseil des services essentiels. Pourvoi accueilli.

Diane Lafond, pour l’appelante.

Jacques Lamoureux et Yves Morin, pour l’intimé.

Sylvain Lussier, pour le mis en cause.

//Le juge L’Heureux-Dubé//

Le jugement de la Cour a été rendu par

1 Le juge L’Heureux‑Dubé — Le présent pourvoi soulève deux questions. Premièrement, il s’agit de déterminer si le Conseil des services essentiels — un tribunal administratif créé aux termes du Code du travail du Québec, L.R.Q., ch. C‑27 — a excédé sa compétence en rendant une ordonnance réparatrice interdisant à certains employés de l’appelante de refuser collectivement de faire du temps supplémentaire pendant une fin de semaine de congé. Deuxièmement, notre Cour doit déterminer si l’absence de transcription de l’audience qui a donné lieu à l’ordonnance, en raison du défaut du Conseil des services essentiels d’en faire un enregistrement, viole les règles de justice naturelle.

2 Au départ, il convient de se reporter aux dispositions législatives et aux articles de la convention collective pertinents et de procéder à un examen des faits et des décisions des juridictions inférieures.

I. Les dispositions législatives et les articles de la convention collective pertinents

3 Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27

SECTION IV

POUVOIRS DE REDRESSEMENT

111.16. Dans les services publics et les secteurs public et parapublic, le Conseil des services essentiels peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une personne intéressée, faire enquête sur un lock‑out, une grève ou un ralentissement d'activités qui contrevient à une disposition de la loi ou au cours duquel les services essentiels prévus à une liste ou une entente ne sont pas rendus.

. . .

111.17. S'il estime que le conflit porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit ou que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, après avoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance pour assurer au public un service auquel il a droit, ou exiger le respect de la loi, de la convention collective, d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels.

Le Conseil peut:

1° enjoindre à toute personne impliquée dans le conflit ou à toute catégorie de ces personnes qu'il détermine de faire ce qui est nécessaire pour se conformer au premier alinéa du présent article ou de s'abstenir de faire ce qui y contrevient;

2° exiger de toute personne impliquée dans le conflit de réparer un acte ou une omission fait en contravention de la loi, d'une entente ou d'une liste;

3° ordonner à une personne ou à un groupe de personnes impliquées dans un conflit, compte tenu du comportement des parties, l'application du mode de réparation qu'il juge le plus approprié, y compris la constitution et les modalités d'administration et d'utilisation d'un fonds au bénéfice des utilisateurs du service auquel il a été porté préjudice;

4° ordonner à toute personne impliquée dans le conflit de faire ou de s'abstenir de faire toute chose qu'il lui paraît raisonnable d'ordonner compte tenu des circonstances dans le but d'assurer le maintien de services au public;

5° ordonner le cas échéant que soit accélérée ou modifiée la procédure de grief et d'arbitrage à la convention collective;

6° ordonner à une partie de faire connaître publiquement son intention de se conformer à l'ordonnance du Conseil.

111.18. Le Conseil peut, de la même manière, exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 111.16 et 111.17 si, à l'occasion d'un conflit, il estime qu'une action concertée autre qu'une grève ou un ralentissement d'activités porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit.

111.20. Le Conseil peut déposer une copie conforme d'une ordonnance rendue suivant l'article 111.17 au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du district où est situé le service public ou l'organisme en cause.

Le dépôt de l'ordonnance lui confère alors la même force et le même effet que s'il s'agissait d'un jugement émanant de la Cour supérieure.

139. Sauf sur une question de compétence, aucun des recours extraordinaires prévus aux articles 834 à 850 du Code de procédure civile (chapitre C‑25) ne peut être exercé ni aucune injonction accordée contre un arbitre, le Conseil des services essentiels, un agent d'accréditation, un commissaire du travail ou le tribunal agissant en leur qualité officielle; sauf si ce dernier siège en matière pénale.

Convention collective entre la Ville de Montréal et le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, du 1er janvier 1992 au 31 décembre 1992

7.10 Distribution du temps supplémentaire

. . .

d) Refus de faire du temps supplémentaire

L’employé titulaire qui refuse ou néglige de faire du travail en temps supplémentaire lorsque requis, autant pour les fins du paragraphe a) ou du paragraphe b), est considéré comme ayant fourni ce temps supplémentaire. Les employés lésés dans leurs droits selon le principe énoncé au présent alinéa peuvent réclamer le salaire perdu.

e) Pénurie de candidats

Advenant une pénurie de candidats pour le travail à être effectué en temps supplémentaire pour les fins des paragraphes a) et b), ce temps supplémentaire est offert à tour de rôle par section, aux employés titulaires étant inscrits sur la liste d’admissibilité en vertu de l’article 19, sous réserve de la compétence suffisante de ceux‑ci à accomplir ce travail en temps supplémentaire.

Pour les chauffeurs‑opérateurs assignés dans les régions, suite à l’utilisation des mécanismes de l’article 7, lorsqu’il y a pénurie, la Ville offre le temps supplémentaire à tour de rôle parmi les chauffeurs‑opérateurs par ordre d’ancienneté générale comme chauffeur‑opérateur. Par la suite, s’il y a pénurie, la Ville offre le temps supplémentaire aux employés dont le nom apparaît sur la liste d’admissibilité et qui détiennent le permis requis.

Les pouvoirs de révision de la Cour supérieure du Québec

Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25

846. La Cour supérieure peut, à la demande d’une partie, évoquer avant jugement une affaire pendante devant un tribunal soumis à son pouvoir de surveillance ou de contrôle, ou reviser le jugement déjà rendu par tel tribunal:

1. dans le cas de défaut ou d’excès de compétence;

2. lorsque le règlement sur lequel la poursuite a été formée ou le jugement rendu est nul ou sans effet;

3. lorsque la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave, et qu’il y a lieu de croire que justice n’a pas été, ou ne pourra pas être rendue;

4. lorsqu’il y a eu violation de la loi ou abus de pouvoir équivalant à fraude et de nature à entraîner une injustice flagrante.

Toutefois, ce recours n’est ouvert, dans les cas prévus aux alinéas 2, 3 et 4 ci‑dessus, que si, dans l’espèce, les jugements du tribunal saisi ne sont pas susceptibles d’appel.

C’est en vertu de cette disposition que l’affaire a été évoquée devant la Cour supérieure du Québec.

II. Les faits et les jugements

4 Le 2 septembre 1994, l’appelante (la «Ville») a requis l’intervention du Conseil des services essentiels (le «Conseil») lors d’une situation qui menaçait de nuire à la prestation de certains services publics. La Ville a allégué que le syndicat intimé avait donné ordre aux «cols bleus» de la Ville de refuser de faire du temps supplémentaire durant la fin de semaine de la Fête du travail, c’est‑à‑dire de 15 h 30 le 2 septembre jusqu’à 7 h 30 le 6 septembre. D’après la ville, ces mesures de pression étaient reliées au conflit relatif à l’imposition à ces employés de trois jours de congé non payé conformément au projet de loi 102. Ces employés n’avaient pas encore acquis le droit de faire la grève. Plus tôt ce jour‑là, la Ville avait écrit aux représentants du Syndicat pour leur demander de mettre fin à ces mesures de pression et pour indiquer son intention de s’adresser au Conseil en l’absence de réponse immédiate.

5 Le Conseil a tenu ce soir‑là une audience publique pendant laquelle il a entendu les témoins et les avocats des deux parties. Les témoins de la Ville ont décrit toute une gamme de services publics qui seraient interrompus dans le cas d’un refus concerté de faire du temps supplémentaire. Le Syndicat s’est engagé à faire en sorte que la santé et la sécurité du public ne soient pas compromises durant la fin de semaine. En raison d’une erreur mécanique ou d’une erreur humaine, l’audience n’a pas été enregistrée. Il n’existe donc pas de transcription des procédures. Ce soir‑là, le Conseil a rendu une décision écrite consistant en une ordonnance, motifs à suivre. Le Conseil a ordonné au Syndicat et à certains représentants et délégués syndicaux de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les cols bleus membres du Syndicat soient au travail et s’acquittent de leurs fonctions habituelles, soit en temps régulier soit en temps supplémentaire, comme l’exigeait l’employeur. Les employés ont également reçu l’ordre de se présenter au travail si leur présence y était requise par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire. Il faut noter que, selon l’article 7.10 de leur convention collective avec la Ville, les membres du Syndicat ont le droit de refuser de faire du temps supplémentaire sans donner de raison.

6 Le 2 septembre 1994, cette ordonnance a été déposée au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du Québec conformément à l’art. 111.20 du Code. Les 3 et 7 septembre, la Ville a déposé deux requêtes en institution de procédures d’outrage au tribunal qui ont été accordées. La Ville alléguait que les représentants et les membres du Syndicat n’avaient pas tenu compte de l’ordonnance et qu’il y avait eu un refus concerté de faire du temps supplémentaire. Le 30 septembre 1994, le Syndicat a déposé une requête en révision judiciaire de la décision du Conseil conformément à l’art. 846 du Code de procédure civile («C.p.c.») du Québec. Le 6 octobre 1994, subséquemment au dépôt de cette requête, le Conseil a transmis ses motifs écrits aux parties. Le 13 octobre 1994, le Syndicat a déposé une requête amendée en révision judiciaire, requête rejetée par un juge de la Cour supérieure le 19 octobre 1994. Il a interjeté appel de ce jugement auprès de la Cour d’appel, et l’appel a été accueilli le 3 avril 1995: [1995] R.J.Q. 1050.

L’ordonnance et la décision du Conseil des services essentiels

7 Voici les extraits pertinents de l’ordonnance rendue le 2 septembre 1994:

ATTENDU que les parties sont liées par une convention collective en vigueur jusqu’au 31 décembre 1994.

ATTENDU qu’il y a conflit entre les parties.

ATTENDU qu’il y a une action concertée au sens de l’article 111.18 du Code du travail qui consiste en un refus de faire du temps supplémentaire et qui consiste à inciter des salariés à quitter leur travail.

ATTENDU que cette action concertée porte préjudice au service auquel le public a droit.

ATTENDU que le rôle du syndicat, de ses officiers et représentants dans cette action concertée est clairement établi.

ATTENDU que le Conseil a fourni aux parties l’occasion de présenter leurs observations.

ATTENDU qu’il y a urgence.

POUR DES MOTIFS ÉCRITS QUI SERONT TRANSMIS ULTÉRIEUREMENT AUX PARTIES, LE CONSEIL DES SERVICES ESSENTIELS REND LES ORDONNANCES SUIVANTES:

ORDONNE au Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, ses agents, représentants, officiers et employés de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les membres du syndicat dont la présence est requise au travail par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire, se présentent au travail et fournissent leur prestation usuelle de travail.

ORDONNE au Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301, ses agents, représentants, officiers et employés de prendre toutes les mesures nécessaires pour que toute personne devant se présenter au travail, que ce soit en temps supplémentaire ou en temps régulier, puisse le faire sans en être empêché de quelque manière que ce soit.

. . . [Ces deux ordonnances sont répétées mais adressées nommément à différents représentants du syndicat.]

ORDONNE à tous les salariés membres du Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 de se présenter au travail si leur présence y est requise par l’employeur, que ce soit en temps régulier ou en temps supplémentaire.

DÉCLARE que la présente ordonnance entre en vigueur immédiatement et le sera jusqu’à ce que le syndicat ait acquis légalement le droit de grève.

DÉCLARE que la présente ordonnance sera déposée au bureau du protonotaire de la Cour supérieure du district de Montréal.

RÉSERVE sa juridiction pour rendre toute autre ordonnance jugée nécessaire.

8 Dans les motifs écrits du 6 octobre 1994, la présidente du Conseil, Me Madeleine Lemieux, a d’abord souligné la similitude entre la présente demande d’intervention et celle qui avait été présentée avant la longue fin de semaine de juillet de cette année‑là. L’audience de juillet portait sur un refus concerté de faire du temps supplémentaire en réponse à une directive que le Syndicat avait donnée à ses membres à l’occasion d’un conflit relatif à l’application du projet de loi 102. L’ordonnance rendue dans le présent pourvoi est identique à celle qui avait suivi l’audience antérieure.

9 Dans ses motifs concernant la présente demande d’intervention, le Conseil a tiré un certain nombre de conclusions de fait fondées sur les témoignages entendus. L’employeur avait décrit un certain nombre de services publics qui seraient ou risqueraient d’être perturbés par le refus de faire du temps supplémentaire. Il s’agissait, notamment, d’activités récréatives de fin de semaine, du retard dans l’ouverture des patinoires publiques et des camps d’entraînement de hockey, de l’enlèvement des ordures dans les parcs publics, de perte de plantes et de fleurs dans les jardins publics en raison du manque d’arrosage, de projets spéciaux de construction, de services de téléphone et autres services de communication, dont les appels téléphoniques d’urgence, de réparations d’urgence sur les manèges d’un parc d’amusement, de réparations d’urgence dans le cas de pannes de courant ou d’alimentation en eau, de certains aspects de la collecte et de l’élimination des ordures, et de la prestation de services de sécurité. Des témoins de chacun de ces secteurs des services publics ont en outre déclaré qu’une déléguée syndicale avait informé les représentants de l’employeur qu’il n’y aurait pas d’employés en temps supplémentaire pour effectuer ces tâches. Le Conseil a fait observer que le syndicat intimé avait reconnu avoir décrété un embargo sur le temps supplémentaire, mais qu’il avait prétendu que la pénurie d’employés n’aurait pas d’incidence sur la santé ou la sécurité du public.

10 Se fondant sur cette preuve, le Conseil a conclu qu’il était en présence des éléments requis pour rendre une ordonnance conformément aux art. 111.17 et 111.18 du Code. Ces dispositions permettent de rendre des ordonnances pour que les services auxquels le public a droit soient assurés lorsqu’une action concertée, autre qu’une grève ou un ralentissement d’activités, relativement à un conflit de travail, porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à ces services. Le Conseil a noté la différence qui existe entre son rôle durant les périodes de grève légale, qui est d’assurer les «services essentiels» à la santé et à la sécurité du public, et son rôle durant les périodes d’action collective illégale, qui est l’obligation plus étendue de protéger tous les services publics. Il a conclu que le Syndicat avait retiré à l’employeur une prestation de travail sur laquelle il pouvait normalement compter et que cela constituait une grève. Il s’agissait d’une grève illégale, car aucune des exigences du Code du travail n’avait été remplie. Le Conseil estimait donc avoir le pouvoir d’intervenir en rendant l’ordonnance qu’il avait rendue.

La Cour supérieure

11 Le syndicat intimé a déposé une requête amendée en révision judiciaire de la décision du Conseil, pour le motif que le tribunal avait interprété le droit et la preuve de façon manifestement déraisonnable. La requête a été rejetée par le juge Guthrie. À son avis, l’arrêt de la Cour d’appel du Québec Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, [1989] R.J.Q. 2648, aux pp. 2653 et 2654, avait établi que les art. 111.17 et 111.18 autorisent le Conseil non seulement à rendre des ordonnances pour voir à ce que la convention collective, la loi ou la liste des services essentiels soient respectées, mais également, plus généralement, à assurer au public les services auxquels il a droit. Le juge Guthrie estimait que la preuve devant le Conseil étayait sa conclusion selon laquelle il y avait une action concertée — le refus de faire du temps supplémentaire — susceptible de porter préjudice aux services auxquels le public a droit. À son avis, comme l’art. 139 du Code contient une clause privative complète qui protège les décisions du Conseil, la cour ne pouvait intervenir que lorsque l’appréciation de la preuve constituait une erreur de droit manifestement déraisonnable, ce qui n’était pas le cas.

12 Le juge Guthrie a également statué que l’absence d’enregistrement de la procédure devant le Conseil ne constituait ni un déni de justice ni un défaut d’observer les principes de justice naturelle. Si tel avait été le cas, a‑t‑il déclaré en se fondant sur l’arrêt Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, à la p. 593, l’ordonnance n’aurait pas été entachée de la même nullité que si le Conseil avait commis un excès de juridiction. En s’appuyant sur la jurisprudence de notre Cour et celle de la Cour d’appel du Québec, il a fait remarquer, en dernier lieu, que la norme de contrôle de l’ordonnance était une norme sévère. Il faut que l’ordonnance soit manifestement déraisonnable, abusive ou arbitraire pour permettre à la cour d’intervenir. Comme l’ordonnance ne comportait aucune de ces caractéristiques, il a rejeté la requête.

La Cour d’appel (les juges Rothman, Deschamps et Otis)

13 Le syndicat intimé a interjeté appel du rejet de sa requête auprès de la Cour d’appel en invoquant deux moyens alternatifs: premièrement, en ordonnant la suspension d’un article de la convention collective, le Conseil avait exercé un pouvoir de redressement qui ne lui était pas conféré, commettant ainsi une erreur de compétence; et, deuxièmement, le Conseil avait enfreint les règles de justice naturelle, en tenant une audience sans en enregistrer le déroulement. L’appel a été accueilli quant au premier moyen pour les deux raisons suivantes.

14 Premièrement, l’ordonnance abrogeait un article clé de la convention collective, en l’occurrence le droit de refuser de faire du temps supplémentaire. La Cour d’appel a conclu que le législateur n’avait pas habilité le Conseil à modifier les articles d’une convention collective sauf dans le cas particulier prévu à l’art. 111.17, c’est-à-dire pour modifier ou accélérer les procédures de grief ou d’arbitrage. Se fondant sur l’arrêt de notre Cour Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412 («Acadie»), la Cour d’appel a conclu que des dispositions générales qui autorisent un tel conseil à rendre des ordonnances ne permettent pas une intrusion illimitée dans le processus de négociation collective. Le pouvoir exprès du Conseil d’intervenir dans le règlement d’un grief ou dans l’arbitrage est un pouvoir exceptionnel. Les pouvoirs de redressement du Conseil sont, par ailleurs, limités par les exigences du respect du Code et de la convention collective, du caractère de raisonnabilité et de nécessité.

15 Deuxièmement, l’ordonnance était plus étendue que nécessaire, en ce sens qu’elle interdisait à tous les employés de refuser de faire du temps supplémentaire, sans s’assurer de l’existence d’un lien entre le refus et une action concertée susceptible de porter préjudice aux services publics. La Cour d’appel a fait remarquer que la nature excessive de l’ordonnance devenait évidente si on considérait qu’un employé ne pouvait pas refuser de faire du temps supplémentaire pour une raison valable sans s’exposer à une accusation d’outrage au tribunal devant lequel il devrait justifier son refus. Comme l’ordonnance ne liait pas directement l’interdiction de refuser de faire du temps supplémentaire à l’action concertée, elle avait pour effet de suspendre temporairement un droit individuel prévu dans la convention collective, ce qu’elle ne pouvait pas faire. La Cour d’appel a statué que la décision excédait manifestement les pouvoirs conférés au Conseil et constituait donc une erreur de compétence qui était susceptible de révision selon la norme de la décision correcte. Par conséquent, elle a infirmé le jugement de la cour de première instance, accueilli la requête en révision judiciaire et annulé l’ordonnance du Conseil. La ville avait assigné à comparaître pour outrage à l’ordonnance un certain nombre d’employés qui avaient participé au refus, dirigé par le Syndicat, de faire du temps supplémentaire. L’arrêt de la Cour d’appel a enlevé tout fondement à ces accusations.

III. Les questions en litige

16 Ce pourvoi soulève les deux questions suivantes:

1. L’ordonnance réparatrice rendue par le Conseil constitue‑t‑elle un excès de compétence?

2. L’absence d’enregistrement et donc de transcription de l’audience tenue devant le Conseil constitue‑t‑elle un déni de justice naturelle envers l’intimé?

IV. Analyse

1. L’ordonnance

A. Compétence du Conseil des services essentiels en matière de redressement

17 Pour décider si le Conseil a excédé sa compétence, notre Cour doit déterminer si le problème traité par le tribunal relevait de la compétence exclusive et spécialisée qui lui était conférée par le législateur. Autrement dit, le Conseil a‑t‑il agi conformément à sa compétence stricto sensu en décidant quelle était l’ordonnance appropriée en l’espèce? Notre Cour a réitéré à maintes reprises que les tribunaux devraient faire preuve de prudence dans l’évaluation de la compétence d’un tribunal administratif. Ces organismes jouent un rôle très important et très spécial dans la régulation des activités et des rapports sociaux, économiques et politiques dans une société de plus en plus complexe. Avec ses connaissances spécialisées, son expérience accumulée et sa sensibilisation aux problèmes qui se posent dans un domaine particulier, un tribunal administratif joue un rôle essentiel dans l’application efficace et équitable de la politique de l’État sur ces questions. Bien que les tribunaux aient conservé le rôle important de veiller à ce que ces organismes limitent leur activité aux pouvoirs qui leur sont conférés par le législateur, nous devons éviter de limiter indûment la compétence de ces organismes et d’ainsi nier leur expertise et modifier les fonctions qu’on leur a confiées.

18 Pour ce motif, bien que notre Cour ait maintenu que les tribunaux administratifs doivent interpréter correctement les dispositions législatives qui attribuent et limitent leur compétence s’ils veulent échapper au contrôle judiciaire, l’intervention judiciaire doit également respecter les limites visées par le législateur provincial. Le juge Dickson, plus tard Juge en chef, a fait la mise en garde suivante dans Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227 («SCFP»), à la p. 233:

Il est souvent très difficile de déterminer ce qui constitue une question de compétence. À mon avis, les tribunaux devraient éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard.

Le juge Dickson s’inquiétait de ce que la détermination, par un tribunal, de ce qu’il considère comme une question touchant à la compétence stricto sensu d’un tribunal administratif, puisse en réalité trancher une question qui «[l]ogiquement [. . .] est au c{oe}ur de la compétence spécialisée conférée à la Commission» (p. 236). Pour aborder cette question, l’arrêt SCFP a établi le principe de la retenue judiciaire dans le contrôle judiciaire du processus décisionnel administratif qui continue de guider la jurisprudence de notre Cour.

19 Après avoir essayé plusieurs fois d’exprimer clairement la différence entre les questions touchant à la compétence et celles relevant de l’expertise d’un organisme administratif, notre Cour, dans U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, a conçu une démarche «pragmatique et fonctionnelle» qui continue de faire autorité sur cette question. Dans l’arrêt Bibeault, le juge Beetz, au nom de la Cour, a expliqué qu’il fallait se demander si l’intention du législateur était que la question relève de la compétence du tribunal administratif. Dans ce contexte, la loi habilitante doit s’interpréter de façon «pragmatique et fonctionnelle». Le juge Beetz a demandé aux tribunaux d’examiner les facteurs suivants au moment d’entreprendre cette tâche: a) le libellé du texte législatif qui attribue la compétence au tribunal administratif; b) le but visé par la loi lors de la création du tribunal administratif; c) la raison d’être du tribunal administratif; d) le domaine d’expertise des membres du tribunal administratif; et e) la nature du problème dont le tribunal administratif est saisi. Il a également insisté sur le fait que la démarche pragmatique et fonctionnelle à suivre pour déterminer l’intention du législateur devrait s’appliquer aussi aux questions qui, de premier abord, semblent limiter la compétence d’un tribunal administratif.

20 Notre tâche initiale, dans l’examen de ce motif de révision est donc de déterminer si la question dont a été saisi le Conseil des services essentiels était une question que le législateur entendait qu’il tranche. Notre interprétation pragmatique et fonctionnelle des mesures de redressement prises par le Conseil en vertu du Code du travail du Québec, débute par un examen du libellé de ces dispositions. Il est difficile d’interpréter ces articles, cependant, sans connaître le contexte tant des régimes spéciaux régissant la négociation collective pour les employés du «secteur public» que des fonctions connexes du Conseil qui sont mentionnées dans ces dispositions. Pour cette raison, je donnerai d’abord un bref aperçu de ces régimes dans le cadre de la structure générale du Code.

21 En termes généraux, le Code du travail du Québec établit et régit un système de négociation collective et de règlement positif des différends entre les employeurs et les salariés de la province, selon les définitions figurant au chapitre premier du Code. Le chapitre II crée le droit pour tout salarié d’appartenir à l’association de salariés de son choix, tel un syndicat. Ces dispositions décrivent un régime où une association particulière sera accréditée pour représenter les salariés au sein d’une unité locale de négociation et établissent les pouvoirs des commissaires du travail et du Tribunal du travail pour surveiller ce processus. L’association accréditée de salariés est alors habilitée à négocier une convention collective avec l’employeur au nom des salariés qu’elle représente. Le processus de négociation collective et le contenu de la convention sont régis par les dispositions du chapitre III du Code. Le chapitre IV énonce les fonctions et les pouvoirs des arbitres dans la conclusion et l’application des conventions collectives. Bien que l’arbitrage soit généralement facultatif en cas de différends sur la conclusion des modalités d’une convention collective, les griefs qui prennent naissance pendant la durée d’une convention collective doivent être soumis à un arbitre.

22 Enfin, le chapitre V énonce les conditions dans lesquelles on peut recourir légalement aux mesures de pression économiques que sont la grève pour les salariés et le lock‑out pour l’employeur. Selon l’article premier, une grève est «la cessation concertée du travail par un groupe de salariés», tandis qu’un «lock‑out» implique le refus par un employeur «de fournir du travail à un groupe de salariés à son emploi en vue de les contraindre à accepter certaines conditions de travail ou de contraindre pareillement des salariés d’un autre employeur». En résumé, la grève ne peut pas être déclarée tant que le droit de grève n’a pas été établi (art. 106), et elle est interdite pendant la durée d’une convention collective (art. 107). L’acquisition du droit de grève dépend de l’écoulement d’une période d’attente durant laquelle les parties sont censées négocier de bonne foi et, dans certains cas, participer à la conciliation (art. 52 à 58). Seules les associations de salariés accréditées peuvent obtenir ce droit (art. 106). Un vote majoritaire des membres de l’association de l’unité de négociation concernée qui autorise la grève est une autre exigence formelle de l’exercice de ce droit (art. 20.2). Le droit d’un employeur de décréter un «lock‑out» de ses salariés prend naissance lorsque l’association de salariés a acquis le droit de grève (art. 109).

23 Dans le cadre de ce régime général des relations de travail, le chapitre V.1 établit un régime spécial pour les salariés des «services publics» et des «secteurs public et parapublic». Pour les fins du présent pourvoi, j’utiliserai le mot «fonctionnaires» pour les deux groupes pris ensemble, bien que, comme on le verra, il existe des distinctions entre les deux. En règle générale, les droits, les obligations et les procédures créés par les dispositions du Code pour régir le processus de négociation collective s’appliquent à ces deux catégories générales de salariés. Les dispositions spéciales auront préséance, toutefois, en cas de conflit entre leurs exigences et celles prévues dans le reste du Code (art. 111.0.15 et 111.1 respectivement). Le Conseil des services essentiels est créé dans ce chapitre et est investi de diverses fonctions et de divers pouvoirs de redressement qui sont essentiels à la mise en {oe}uvre des régimes spéciaux y prévus.

24 La première catégorie abordée dans ce chapitre, les «services publics», est définie au moyen d’une liste de divers services qui ont une importance capitale dans la vie quotidienne du public. Ces services vont des corporations municipales et des régies intermunicipales aux entreprises de téléphone, de transport et de services ambulanciers. Selon les observations de Robert Gagnon, le dénominateur commun qui permet de classer ces services parmi les services publics est la nature du service par opposition au statut du fournisseur du service. En effet, certains services sont offerts par des sociétés privées à but lucratif: Le droit du travail du Québec: pratiques et théories (3e éd. 1996), à la p. 393; voir également: R. Gagnon, L. LeBel et P. Verge, Droit du Travail (2e éd. 1991), à la p. 587.

25 Les articles du Code qui régissent les employés de «services publics» font dépendre leur droit de grève non seulement des exigences usuelles, mais également d’un engagement préalable à maintenir les services essentiels au public. Ces employés peuvent en général obtenir le droit de grève de la même manière que d’autres employés régis par le Code pourvu qu’ils donnent aussi un préavis de sept jours juridiques francs au ministre du Travail (art. 111.0.15 et 111.0.23). En vertu de ce régime spécial, toutefois, lorsque le gouvernement est d’avis qu’une grève dans ces services mettra en danger la santé ou la sécurité du public, il peut ordonner que les parties maintiennent les services essentiels (art. 111.0.17). Dans ces cas, une entente entre les parties au conflit quant aux services essentiels à fournir ou, si ce n’est pas possible, une liste préparée par l’association de salariés, doit être transmise au Conseil avant qu’une grève puisse être déclarée ou poursuivie (art. 111.0.18). Le Conseil doit évaluer si la liste suffit à assurer la santé et la sécurité du public. Lorsqu’il juge que les services sont insuffisants, il doit faire rapport de ses conclusions au gouvernement et au public (art. 111.0.19, 111.0.20 et 111.0.21). Avant de ce faire, toutefois, le Conseil peut fournir des services de médiation ou faire des recommandations pour aider les parties à conclure une entente adéquate ou à s’entendre sur une liste adéquate (art. 111.0.18 et 111.0.19). Le gouvernement peut suspendre l’exercice du droit de grève lorsque la liste, l’entente ou les services vraiment rendus sont considérés comme étant insuffisants pour assurer la protection de la santé et de la sécurité du public (art. 111.0.24). Le procureur général peut, de plus, recourir à une injonction de la Cour supérieure si l’association de salariés ne respecte pas la suspension de l’exercice du droit de grève (art. 111.0.25).

26 L’autre catégorie à laquelle s’applique le chapitre V.1 consiste dans les «secteurs public et parapublic». Ceux‑ci comprennent les employés du gouvernement nommés ou rémunérés conformément à la Loi sur la fonction publique, L.R.Q., ch. F‑3.1.1, ainsi que les collèges, les commissions scolaires et les établissements de santé et de services sociaux visés dans la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, L.R.Q., ch. R‑8.2. Vu les régimes spéciaux de négociation collective établis dans ces textes législatifs, leur concordance entre eux et avec le Code est assurée par des dispositions codifiées ciblant ces secteurs. Certaines restrictions au droit de grève des employés de ces secteurs sont également prévues aux art. 111.11 et 111.14 du Code. En outre, lorsqu’une grève touche un établissement de santé ou de services sociaux, un régime fondé sur une liste ou une entente en vue d’assurer des services essentiels, semblable à celui des services publics, est automatiquement imposé et soumis à l’approbation finale du Conseil (art. 111.10 à 111.12). Dans cet aspect du régime, le Conseil joue donc un rôle plus déterminant que dans le régime régissant les «services publics».

27 Cette description des régimes applicables aux «fonctionnaires» fournit le contexte nécessaire à l’interprétation des pouvoirs de redressement énumérés aux art. 111.16 à 111.20, que le Conseil peut exercer dans le cas d’un conflit de travail les concernant. L’article 111.16 donne au Conseil le pouvoir d’enquêter sur une grève, un lock‑out ou un ralentissement d’activités qui contrevient à la loi ou durant lequel des services essentiels désignés dans une liste ou une entente ne sont pas fournis, ou d’essayer de résoudre le problème au moyen de la médiation. L’article 111.17, pris dans le contexte de l’aperçu général qui précède, confère d’autres pouvoirs plus larges au Conseil en vue de protéger le public de deux genres de perturbations qu’entraîne un conflit de travail impliquant des fonctionnaires. Selon le premier alinéa de cet article, la première de ces situations se présente lorsqu’un conflit est considéré comme portant ou susceptible de porter «préjudice à un service auquel le public a droit». La deuxième situation survient lorsqu’une liste ou entente concernant des services essentiels pour la durée d’une grève, par ailleurs légale, n’est pas respectée. Pour pallier les conséquences de ces deux catégories de conflit de travail, le Conseil a le pouvoir général de rendre diverses ordonnances, allant d’une ordonnance visant à assurer au public un service auquel il a droit, à une ordonnance exigeant le respect de la convention collective, de la loi ou d’une liste ou entente portant sur les services essentiels.

28 La compétence du Conseil à cet égard est définie, en outre, par une liste de six types d’ordonnances qu’il peut rendre pour atteindre les fins du premier alinéa de l’art. 111.17. La première est un pouvoir général du Conseil d’enjoindre à toute personne ou catégorie de personnes impliquées dans le conflit «de faire ce qui est nécessaire pour se conformer au premier alinéa du présent article» ou de s’abstenir de toute activité qui y contrevient. La deuxième et la troisième autorisent le Conseil à exiger de toute personne ou catégorie de personnes impliquées dans le conflit de réparer un acte ou une omission faits en contravention de la loi, d’une entente ou d’une liste, au moyen de mesures que le Conseil estime appropriées. La quatrième permet au Conseil d’ordonner à toute personne impliquée dans le conflit de faire ou de s’abstenir de faire toute chose qu’il lui paraît raisonnable d’ordonner, compte tenu des circonstances, dans le but d’assurer le maintien de services au public. La cinquième et la sixième accordent respectivement les pouvoirs précis d’ordonner que soit accélérée la procédure de grief ou d’arbitrage et d’ordonner à une partie de faire connaître publiquement son intention de se conformer à l’ordonnance. En vertu de l’art. 111.18, le Conseil est expressément habilité à intervenir en se fondant sur les art. 111.16 et 111.17, dans les cas d’action concertée liée à un conflit de travail, autre qu’une grève ou un ralentissement des activités, qui, néanmoins, porte ou est susceptible de porter préjudice aux services auxquels le public a droit.

29 Les quatre premières options libellées de façon large et souple à l’art. 111.17 donnent au Conseil le pouvoir de déterminer l’intervention requise et appropriée pour empêcher ou arrêter tout préjudice porté aux services publics, ainsi que la réparation du préjudice causé. Ayant établi l’existence des circonstances décrites au premier alinéa, il appartient alors au Conseil de formuler l’injonction ou le redressement appropriés selon le contexte. Les deux derniers types d’ordonnances ne visent pas aussi directement à mettre fin ou à remédier aux effets immédiats du conflit sur le public. La cinquième semble avoir pour but de faciliter le règlement du conflit lui‑même et la sixième vise à fournir au public l’assurance que les perturbations cesseront.

30 À mon avis, la structure et le libellé des dispositions réparatrices indiquent l’intention du législateur de donner au Conseil un rôle clé dans le maintien de l’accès du public aux services durant les périodes de conflit de travail dans les secteurs visés par ce chapitre. Lorsqu’une association de salariés a acquis le droit de grève et a établi une liste ou une entente suffisante concernant les services essentiels, on peut ordonner que cette liste ou cette entente soit respectée. Dans d’autres cas, lorsque le Conseil estime que le conflit menace ou entrave les services auxquels le public a droit, le législateur a clairement opté pour une décision souple, une décision qui reflète le contexte et les circonstances du conflit ainsi que l’étape à laquelle les parties sont parvenues dans l’acquisition du droit à la grève ou au lock‑out. Cette décision doit être rendue par une instance administrative, le Conseil.

31 Ainsi, le libellé des dispositions réparatrices m’amène à conclure que le Conseil est censé déterminer quelles sont les ordonnances réparatrices appropriées dans les circonstances. L’analyse ne se termine pas là, cependant. Il y a d’autres facteurs essentiels pour arriver à une interprétation pragmatique et fonctionnelle de la législation habilitante: le but visé par la loi et les motifs qui ont guidé le législateur dans la création de ce tribunal administratif, son domaine d’expertise et, en dernier lieu, le problème dont il est saisi.

32 La nécessité de cette instance spécialisée et donc le rôle qu’elle joue dans le Code deviennent évidentes si on considère les conséquences particulières qui découlent de l’octroi du droit à la négociation collective et à la grève aux employés des services publics et des secteurs public et parapublic. Lorsque des «fonctionnaires» font la grève, les pressions exercées sur l’employeur ne sont pas essentiellement financières, comme dans le secteur privé, mais découlent plutôt de l’interruption de services dont la société dépend pour les activités quotidiennes de ses membres. Tandis que les consommateurs peuvent tout simplement s’adresser à une autre source pour obtenir des biens et des services fournis par l’entreprise privée, il peut être impossible ou très difficile et très onéreux d’obtenir d’autres services en remplacement de ceux visés par les régimes spéciaux. Souvent une grève permet à l’État de faire des économies monétaires durant cette interruption de services qu’il doit normalement fournir: M. Lemelin, Les négociations collectives dans les secteurs public et parapublic: expérience québécoise et regard sur l’extérieur (1984), aux pp. 5 à 7 et 225 et 226; voir également: J.‑L. Dubé et P. Gingras, «Historique et problématique du régime de négociation collective dans le secteur de la santé et des services sociaux» (1991), 21 R.D.U.S. 519, aux pp. 546 à 548.

33 Quoique le public, par l’intermédiaire de ses représentants élus, ait choisi d’accepter un certain niveau de perturbation afin de donner aux fonctionnaires les mêmes droits qu’à d’autres travailleurs, cela n’est pas sans limites. Le gouvernement doit soupeser le droit de grève et d’autres droits et besoins comme ceux qui sont établis dans les lois sociales et relatives aux droits de la personne. Par exemple, la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, et la Charte canadienne des droits et libertés garantissent des libertés fondamentales ainsi que le droit à la vie, à la sécurité de la personne, à l’intégrité physique et à l’égalité sans discrimination. L’article 5 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., ch. S‑4.2, garantit les autres droits, prévus par la loi, à des services de santé et à des services sociaux continus, adéquats et personnalisés dans la province. Voir également: Lemelin, op. cit., aux pp. 225 et 226; Dubé et Gingras, loc. cit., aux pp. 550 et 551.

34 La santé et la sécurité de la population en général auront donc toujours préséance sur les intérêts des travailleurs ou des employeurs à en arriver à un règlement juste et équitable des conditions de travail. Lorsque ces parties sont disposées à fournir préalablement l’assurance que ces intérêts fondamentaux du public seront protégés, on tolérera une certaine interruption des services. Toutefois, lorsque les parties ne donnent pas cette garantie ou ne respectent pas les conditions requises pour l’exercice légal de mesures de pression, le public ne tolérera pas de perturbations dans la prestation des services fondamentaux pour permettre aux parties à un conflit de travail d’obtenir des concessions l’une de l’autre. Pour cette raison, en plus des peines attachées aux grèves illégales et autres infractions au Code, qui sont appliquées par le Tribunal du travail, le Conseil a été investi de larges pouvoirs de rendre des ordonnances qui assurent le maintien de l’accès du public à ces services.

35 Il est important de noter la différence entre le rôle du Conseil des services essentiels et celui du tribunal des relations de travail notamment dans d’autres provinces. La partie du Code qui crée le Conseil et lui attribue des pouvoirs constitue une dérogation importante au reste du Code, qui ressemble à la législation des relations de travail notamment dans d’autres provinces. Comme le Conseil l’a expliqué dans ses motifs, et l’a soutenu en tant que mis en cause, son rôle n’est pas de régler le conflit de travail ou de protéger les droits à la négociation collective des parties à ce différend de travail. Cette responsabilité incombe aux commissaires du travail, aux arbitres et au Tribunal du travail. En présence d’un conflit, le rôle du Conseil est de veiller à protéger le public des conséquences de ce différend que ses représentants ont choisi de ne pas tolérer. Cette conclusion est étayée par une jurisprudence récente de la Cour d’appel du Québec: Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, précité, à la p. 2657; Syndicat des chauffeurs de la Société de transport de la Ville de Laval c. Conseil des services essentiels, [1995] R.D.J. 597; Communauté urbaine de Montréal c. Fraternité des policiers et policières de la Communauté urbaine de Montréal inc., [1995] R.J.Q. 2549. Cette fonction est nécessaire si les «fonctionnaires» doivent avoir droit à la grève et à la négociation collective.

36 Le recours à un tribunal administratif spécialisé doté de larges pouvoirs de redressement n’est pas, bien sûr, le seul moyen d’atteindre cette fin. D’autres provinces ont élaboré une gamme complète de mécanismes afin de protéger le public des conséquences d’un conflit de travail impliquant des services «publics» et des «fonctionnaires»: voir Lemelin, op. cit., aux pp. 308 à 317. En effet, le gouvernement du Québec maintient depuis longtemps le recours au refus ou à la suppression du droit de grève, à l’injonction d’une cour supérieure et à une loi spéciale pour ordonner le retour au travail ou la conclusion d’une convention collective à des conditions y mentionnées: Lemelin, op. cit., aux pp. 229 à 251; Dubé et Gingras, loc. cit., aux pp. 523 à 543.

37 Toutefois, l’utilité d’un tribunal administratif spécialisé et indépendant devient évidente si l’on examine l’histoire bien documentée des deux décennies de conflits de travail intenses qui ont suivi l’acquisition du droit de grève par les fonctionnaires, au milieu des années 1960. Les tentatives faites par le gouvernement durant toute cette période afin de protéger le public contre les perturbations excessives des services publics au moyen de lois spéciales et d’injonctions ont attiré les critiques du public et des parties aux différends dans ces secteurs. Ces mesures étaient considérées comme contribuant au conflit et grandement inefficaces, étant donné qu’en général les membres des syndicats ne tenaient pas compte des sanctions imposées. La création du Conseil en 1982 constitue un effort pour répondre à ces critiques: Lemelin, op. cit., aux pp. 244 à 246. Comme le juge Proulx l’a expliqué au nom de la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Fraternité des policiers et policières, précité, à la p. 2557:

Avant la création du Conseil en 1982, divers mécanismes avaient été mis en place par le législateur pour assurer le maintien de services essentiels en cas de grève dans le secteur public. [. . .] L’échec des mécanismes précurseurs au Conseil pour assurer la détermination des services essentiels a mené, par voie de plusieurs modifications au Code du travail, à la création, en 1982, d’une institution «spécialisée et permanente.» [J. Bernier et M. Lemieux, «La grève et les services essentiels au Québec» dans J. Bernier, Grèves et services essentiels (1994), à la p. 215] chargée de maintenir des services essentiels dans les services publics, soit le «Conseil des services essentiels». On peut ici convenir qu’alors le Conseil n’exerçait un rôle que dans les services publics, rôle qui sera élargi en 1985. Il s’infère des nouvelles dispositions législatives de 1982 que le rôle du Conseil ne s’étendait pas à un service public qui n’avait pas le droit de grève. Il est néanmoins essentiel de souligner que, dès sa création, le Conseil, de par la loi, s’est vu attribuer un rôle de sensibilisation, d’information, de médiation et de recommandation.

38 Seulement trois ans plus tard, en 1985, le Conseil s’est vu confier la responsabilité supplémentaire de mettre en {oe}uvre le régime des services essentiels concernant certains employés des secteurs public et parapublic, ainsi que les larges pouvoirs de redressement dont il est question dans le présent pourvoi. N’étant plus limité à son rôle de «sensibilisation, d’information, de médiation et de recommandation», le Conseil joue maintenant un rôle central dans le maintien de l’accès du public aux services fournis par ces employeurs: Fraternité des policiers et policières, précité, le juge Proulx, à la p. 2557. Le juge Proulx décrit ainsi l’adoption subséquente des dispositions réparatrices en question dans le présent pourvoi, à la p. 2557:

Or, voilà qu’en 1985, seulement trois ans plus tard, le Parlement prend un virage majeur par une réforme qui marque l’extension du champ de compétence du Conseil et l’élargissement de ses pouvoirs par l’adoption de la section IV “Pouvoirs de redressement”.

39 L’extension du rôle du Conseil représentait donc un changement important de politique du gouvernement du Québec. Jean Bernier et Madeleine Lemieux ont qualifié la décision du législateur de donner ce rôle au Conseil de «déjudiciarisation» des relations de travail dans les secteurs et services publics: «La grève et les services essentiels au Québec» dans J. Bernier, dir., Grèves et services essentiels (1994), 205, à la p. 223:

De plus, le législateur visait de façon non équivoque un autre objectif: celui qu’on a appelé la “déjudiciarisation” des relations du travail dans les services publics et le secteur public. En effet, jusque‑là, les conflits du travail avaient été marqués par de nombreuses procédures judiciaires telles que le recours à l’injonction, l’outrage au tribunal, les poursuites pénales, toutes soumises aux tribunaux de droit commun. L’ensemble de ces conflits allait désormais relever de la compétence d’un tribunal administratif.

L’évolution de cet organisme et de ses responsabilités indique un choix clair du législateur d’instituer un mécanisme permanent et «proactif» qui soit sensible aux circonstances et aux préoccupations des différentes parties, mais qui veille, de façon continue, à ce que les parties dans ces secteurs s’en tiennent aux moyens légaux de pression autorisés par le Code.

40 Les dispositions du Code qui prévoient la composition du Conseil et son mode fondamental de fonctionnement confirment cette interprétation de l’intention du législateur. Elles créent un organisme sensible aux problèmes de relations de travail dans la fonction publique qui possède une expertise dans la mise en {oe}uvre de mécanismes législatifs destinés à protéger les services publics. Le Conseil est formé de huit membres nommés par le gouvernement. À l’exception du président et du vice‑président, deux membres sont choisis en consultation avec des associations représentatives de salariés, deux en consultation avec des associations d’employeurs et les deux derniers après consultation d’organismes représentant les intérêts de citoyens touchés par l’interruption des services (art. 111.0.3). Le président et le vice‑président sont nommés pour cinq ans au plus, alors que les autres membres le sont pour trois ans au plus (art. 111.0.4). Les membres ne doivent pas occuper d’autres fonctions et sont rémunérés tant qu’ils sont en poste (art. 111.0.4 et 111.0.6). Dans l’exercice de leurs fonctions, ils ont l’apport de services professionnels (art. 111.0.13).

41 Non seulement le Conseil est‑il représentatif des diverses perspectives en jeu dans les questions qui lui sont confiées, mais il siège de façon permanente et participe de façon continue à la mise en {oe}uvre des régimes applicables aux «fonctionnaires». Ces dispositions révèlent que le Conseil est un organisme spécialisé éminemment capable d’assurer tant la détermination pondérée des services essentiels qui doivent être fournis durant une grève légale que l’élaboration de mesures suspensives et réparatrices justes et efficaces en cas d’actions illégales découlant d’un conflit de travail.

42 Ce tribunal administratif, le régime qu’il met en {oe}uvre et ses larges pouvoirs de redressement forment un système de négociation collective pour les «fonctionnaires» qui a été élaboré spécialement par le législateur dans le but de protéger le public de façon continue contre toute perturbation injustifiée des services dont il a besoin. Le législateur a clairement opté pour un mécanisme souple et «proactif» qui fournit au public une protection optimale et facilite le recours à des moyens légaux et à des moyens de pression réglementés pour la résolution des différends. L’efficacité de ce système dépend du pouvoir du Conseil de rendre des décisions et des ordonnances qui soient adaptées aux circonstances existantes et reflètent les mécanismes prévus dans le Code. Vu cette description, il reste à déterminer si la question dont ce tribunal administratif était saisi se trouvait logiquement au c{oe}ur même de sa compétence spécialisée.

43 Pour décrire le problème soumis au Conseil aux fins du présent pourvoi, nous devons nous rappeler que la conclusion selon laquelle un refus collectif de faire du temps supplémentaire constituera l’action concertée requise aux termes de l’art. 111.18 n’a pas été contestée devant la Cour d’appel. Le moyen avancé par l’intimé à l’appui de sa requête en révision judiciaire était que le Conseil n’avait pas compétence pour rendre le genre d’ordonnance qu’il a rendue, c’est-à-dire une ordonnance qui suspend temporairement un droit individuel dans une convention collective. Ainsi, le Conseil avait pour tâche de formuler une ordonnance efficace pour assurer la prestation de services auxquels le public a droit.

44 Se fondant sur l’arrêt Acadie, précité, de notre Cour, la Cour d’appel a considéré comme limitatives de compétence les dispositions réparatrices concernant le Conseil. L’ordonnance était donc susceptible de révision judiciaire par une cour de justice selon la norme de la décision correcte. Cette application de la jurisprudence relative aux questions de compétence était une erreur. Comme je l’ai dit, l’arrêt Bibeault, précité, de notre Cour impose l’application d’une démarche pragmatique et fonctionnelle pour interpréter la législation habilitante. Cette démarche doit s’appliquer même aux dispositions qui semblent limiter la compétence d’un tribunal administratif. La Cour d’appel est parvenue à un résultat incorrect parce qu’elle n’a pas utilisé cette méthode d’analyse pour examiner si le choix par le Conseil de l’ordonnance appropriée en l’espèce constituait une question de compétence.

45 Après examen des divers facteurs pertinents à cette analyse, je conclus que la formulation de l’ordonnance en question relève nettement de la compétence stricto sensu du Conseil. En présence d’une action concertée qui porte ou menace de porter préjudice aux services auxquels le public a droit, le Conseil est autorisé à formuler une ordonnance qui est requise et raisonnable dans les circonstances pour assurer le maintien de ces services. C’est manifestement le genre même de problème que cet organisme permanent et spécialisé est censé résoudre. Si une cour de justice devait traiter cela comme une question de compétence, il en résulterait inévitablement une usurpation des pouvoirs attribués au Conseil et une dénégation totale de sa raison d’être. Envisager l’ordonnance de cette manière contredirait entièrement le choix fait par le législateur de traiter ces problèmes par l’intervention appropriée choisie en fonction du contexte et de chaque cas. Je conclus que la Cour d’appel a commis une erreur en considérant l’ordonnance du Conseil comme une erreur de compétence.

46 Ma conclusion selon laquelle le choix de l’ordonnance appropriée en l’espèce relevait de la compétence spécialisée du Conseil est conforme à l’arrêt récent de notre Cour Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369. Dans cette affaire, après avoir appliqué le critère énoncé dans Bibeault, le juge Cory, au nom de la majorité, a conclu que la décision du Conseil canadien des relations du travail de rendre une ordonnance réparatrice (dans ce cas, une ordonnance qui empiétait grandement sur le processus de négociation libre et collective) relevait de sa compétence spécialisée. Le Conseil avait ordonné à l’employeur d’offrir une entente de principe et aux parties de négocier les questions non réglées, sous réserve d’une médiation exécutoire le cas échéant. La disposition en question, le par. 99(2) du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, établit le pouvoir du Conseil de rendre des ordonnances réparatrices en cas d’infraction à certaines dispositions de ce Code. Ce paragraphe est rédigé en des termes généraux analogues à ceux des dispositions réparatrices en cause dans le présent pourvoi. Notre Cour a statué à la majorité qu’une fois que le Conseil avait conclu à une infraction à un article visé, la formulation de l’ordonnance appropriée relevait de sa compétence. L’ordonnance a été jugée susceptible de révision pour le seul motif qu’elle constituait un exercice manifestement déraisonnable des pouvoirs de redressement conférés en vertu du par. 99(2).

47 Comme je l’ai dit, la Cour d’appel a commis une erreur en se fondant sur l’arrêt Acadie, précité, pour décider si la question de l’ordonnance appropriée était une question de compétence. En appliquant l’analyse de l’arrêt Bibeault, je suis arrivée à un résultat différent de celui de la Cour d’appel. Cependant ma conclusion ne contredit ni ne modifie l’arrêt Acadie de notre Cour. À mon avis, cette affaire n’appuie pas les conclusions tirées par la Cour d’appel. Il faut admettre que l’arrêt Acadie a un certain rapport avec l’affaire dont nous sommes saisis, car il reconnaît qu’un exercice concerté du droit individuel de refuser de faire du temps supplémentaire est une interprétation raisonnable de ce qui constitue une grève illégale. Néanmoins, on peut faire une distinction entre cet arrêt et le présent pourvoi sur deux points importants. Premièrement, les dispositions réparatrices visées dans cette affaire, après la conclusion à l’existence d’une grève illégale, les art. 91 et 93 du Code canadien du travail (auparavant art. 182 et 183.1), diffèrent considérablement des pouvoirs de redressement en cause ici. Le Code canadien du travail énumère des ordonnances précises qui peuvent être rendues, et qui visent toutes l’action illégale elle‑même. Dans le code du Québec, les pouvoirs de redressement du Conseil sont libellés de façon plus souple et générale et ont pour objectif supplémentaire de protéger les services publics.

48 Deuxièmement, la partie de l’ordonnance qui a été annulée dans l’arrêt Acadie n’était pas celle qui interdisait l’exercice du droit individuel de refuser de faire du temps supplémentaire. En effet, cet élément de l’ordonnance a été maintenu, car il était expressément permis en vertu de la disposition réparatrice dans le cas des grèves illégales. Notre Cour a plutôt annulé la partie de l’ordonnance qui tentait de résoudre, au moyen de l’arbitrage accéléré des griefs, le conflit qui avait donné naissance à l’action illégale. La Cour a conclu qu’un tel exercice des pouvoirs du Conseil ne pouvait pas s’appuyer sur la loi puisque l’ordonnance ne se limitait pas à interdire l’activité illégale. En effet, elle visait à supprimer la source du conflit d’une manière qui allait à l’encontre du principe de la négociation libre et collective par les parties qui sous‑tend le Code canadien du travail. Comme la Cour d’appel l’a fait remarquer dans le présent pourvoi, ce genre d’intervention a été autorisé expressément pour le Conseil. À mon avis, cependant, son inclusion n’est pas contraire au pouvoir du Conseil de rendre une ordonnance qui suspend le droit de certains employés de refuser de faire du temps supplémentaire sans justification. Elle signale plutôt la distinction que j’ai relevée entre le rôle des conseils des relations du travail notamment dans d’autres provinces — qui est de soutenir la négociation libre et collective — et celui du Conseil, qui est de protéger l’accès du public aux services.

49 Pour les motifs exposés ci‑dessus, à mon avis, l’application de l’arrêt Acadie par la Cour d’appel aux faits de l’espèce était également erronée. La formulation de l’ordonnance réparatrice relève manifestement de la compétence stricto sensu du Conseil.

B. Le caractère manifestement déraisonnable

50 Une interprétation plus large de la compétence du Conseil exige que l’on se demande si le Conseil pouvait, sans excéder sa compétence, régler le problème qu’on lui demandait de résoudre. Pour répondre à cette question, il faut examiner la nature du tribunal administratif, les dispositions législatives et les raisons de principe qui expliquent sa création, et le genre de problème dont il est saisi dans le cas précis (Bibeault, précité). Puisque, en l’espèce, nous avons affaire à un tribunal administratif agissant dans les limites de sa compétence stricto sensu et qu’on demande le contrôle judiciaire de sa décision (par opposition à un appel formé contre son ordonnance), la seule autre question est de savoir si le Conseil a excédé sa compétence en rendant une ordonnance qui est «manifestement déraisonnable». J’estime, pour les raisons qui suivent, que le Conseil est resté dans les limites de sa compétence en rendant l’ordonnance réparatrice en cause dans le présent pourvoi.

51 Il est utile de rappeler à ce moment‑ci que le Conseil est un tribunal administratif spécialisé protégé par la clause privative énoncée clairement à l’art. 139. Cette disposition fait que les décisions non seulement du Conseil, mais également des agents d’accréditation, des commissaires du travail et du Tribunal du travail, échappent à la révision ou à la procédure d’appel sauf en ce qui concerne les questions de compétence. Le législateur voulait clairement que le Conseil jouisse de la même protection contre l’intervention judiciaire que les autres instances décisionnelles administratives créées en vertu du Code, instances décisionnelles dans le domaine des relations du travail, qui font en conséquence traditionnellement l’objet d’une grande retenue judiciaire: voir SCFP, précité. De plus, le Conseil est un organisme permanent dont l’expertise et la sensibilisation spécialisées sont nécessaires pour évaluer les effets d’un conflit de travail sur des services publics et pour s’assurer que les salariés et les syndicats n’excèdent pas les limites que le Code a fixées à leur action collective. La détermination du préjudice possible aux services publics et du moyen le plus efficace d’y remédier est un élément largement factuel auquel les cours de justice peuvent peu contribuer à l’étape de la révision judiciaire. Le Conseil doit également administrer des régimes compliqués régissant l’acquisition du droit de grève par les «fonctionnaires» et a établi une jurisprudence à cet égard.

52 En présence d’une clause privative énoncée clairement, lorsque les aspects factuels et juridiques du problème devant lequel se trouve le tribunal administratif placent nettement la question dans les limites de son domaine d’expertise, notre Cour a régulièrement conclu que la décision du tribunal administratif sera maintenue à moins qu’elle ne soit «manifestement déraisonnable». Ce principe a été confirmé dans un arrêt récent de notre Cour: Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, [1997] 1 R.C.S. 487, et il est conforme à la tendance de la jurisprudence de notre Cour qui a traité des principes applicables à la détermination de la norme de révision appropriée: voir SCFP; Bibeault, précités. Le lien étroit qui existe entre, d’une part, le problème dont le Conseil est saisi et, d’autre part, son expertise et le régime législatif qui guide et protège ses décisions indique bien la nécessité d’un très haut seuil de révision.

53 Comme notre Cour l’a mentionné à plusieurs reprises, lorsqu’on évalue si une action de nature administrative est manifestement déraisonnable, l’objectif n’est pas de réviser la décision ou l’action quant au fond mais plutôt de déterminer si elle est manifestement déraisonnable, étant donné les dispositions législatives régissant ce conseil en particulier et la preuve présentée devant lui. Pour déterminer si l’interprétation d’une disposition législative par un tribunal administratif est susceptible de révision, la Cour doit se poser la question suivante:

. . . l’interprétation de la Commission est‑elle déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s’appuyer sur la législation pertinente et d’exiger une intervention judiciaire?

Voir SCFP, précité, à la p. 237. Dans l’arrêt Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l’industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740, [1990] 3 R.C.S. 644, à la p. 669, le juge McLachlin a, en outre, expliqué au nom de la majorité que:

Ce n’est que lorsque les éléments de preuve, perçus de façon raisonnable, ne peuvent étayer les conclusions de fait du tribunal, ou que l’interprétation donnée aux dispositions législatives est manifestement déraisonnable que la cour de justice peut intervenir.

54 Comment évalue‑t‑on le caractère raisonnable d’une ordonnance réparatrice, comme celle qui est en cause dans le présent pourvoi? Les motifs des juges majoritaires dans l’arrêt de notre Cour Royal Oak, précité, fournissent des indications à cette fin. Ainsi que je l’ai déjà mentionné, la disposition réparatrice en cause dans cette affaire était le par. 99(2) du Code canadien du travail. Cette disposition autorise le Conseil canadien des relations du travail:

[a]fin d’assurer la réalisation des objectifs de la présente partie [. . .] [à] rendre [. . .] toute ordonnance [. . .] obligeant l’employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs. [Je souligne.]

55 Comme je l’ai déjà indiqué, il a été jugé que l’interprétation de cette disposition relevait de la compétence stricto sensu du Conseil. En examinant le fondement rationnel de l’ordonnance, le juge Cory, au nom de la majorité, a dégagé quatre situations dans lesquelles l’ordonnance serait manifestement déraisonnable, soit: 1) lorsque la réparation est de nature punitive; 2) lorsque la réparation accordée porte atteinte à la Charte; 3) lorsqu’il n’y a pas de lien rationnel entre la violation, ses conséquences et la réparation; et 4) lorsque la réparation va à l’encontre des objectifs du Code. À l’exception de la violation de la Charte, qui s’appliquerait à toute ordonnance administrative, chacune de ces limites origine du libellé de la disposition elle‑même, comme le montrent les passages du par. 99(2) qui sont soulignés dans l’extrait cité ci‑dessus. Il est intéressant de noter que ces limites fondées sur le texte législatif correspondent à un arrêt qui a été rendu par notre Cour avant l’arrêt Bibeault et qui interprétait cette disposition, à savoir l’arrêt Banque nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269, cité par le juge Cory dans l’arrêt Royal Oak, précité, à la p. 403.

56 La disposition en cause dans l’arrêt Royal Oak a un objectif très différent des dispositions réparatrices exercées par le Conseil dans le présent pourvoi. En même temps, la Cour est aux prises avec une tâche similaire dans les deux affaires — comment déterminer si une ordonnance rendue conformément à des pouvoirs formulés de façon générale et souple est suffisamment raisonnable pour échapper à la révision? À mon avis, la méthode appliquée dans l’arrêt Royal Oak qui consiste à évaluer l’ordonnance à la lumière des limites raisonnées formulées de façon évidente dans les dispositions habilitantes est applicable à l’affaire dont nous sommes saisis.

57 Le Conseil s’est appuyé sur les première et quatrième options prévues à l’art. 111.17 pour rendre une ordonnance visant à assurer le maintien de services au public. À mon avis, les passages suivants de cet article qui sont soulignés montrent les principes qui devraient guider le Conseil dans l’exercice de ces pouvoirs:

111.17 S'il estime que le conflit porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit ou que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, après avoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance pour assurer au public un service auquel il a droit, ou exiger le respect de la loi, de la convention collective, d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels.

Le Conseil peut:

1o enjoindre à toute personne impliquée dans le conflit ou à toute catégorie de ces personnes qu'il détermine de faire ce qui est nécessaire pour se conformer au premier alinéa du présent article ou de s'abstenir de faire ce qui y contrevient;

. . .

4o ordonner à toute personne impliquée dans le conflit de faire ou de s'abstenir de faire toute chose qu'il lui paraît raisonnable d'ordonner compte tenu des circonstances dans le but d'assurer le maintien de services au public; [Je souligne.]

58 Les extraits ci‑dessus révèlent deux cas dans lesquels une ordonnance visant à assurer le maintien de services au public serait manifestement déraisonnable: a) les personnes ciblées ne sont pas impliquées dans le conflit de travail; b) il n’existe aucun lien rationnel entre l’action ordonnée ou interdite et le maintien des services publics qu’on a considérés comme étant menacés ou touchés. Je note que, comme il en a été fait mention dans l’arrêt Royal Oak, précité, lorsqu’on considère qu’une ordonnance viole la Charte, elle ne satisferait pas non plus nécessairement au critère du «caractère manifestement déraisonnable». Comme la validité constitutionnelle de l’ordonnance en l’espèce n’a, toutefois, pas été contestée, je n’ai pas besoin d’aborder cette question.

59 Je note également l’existence d’autres «limites» quant au caractère de nécessité et de raisonnabilité dans les première et quatrième options, respectivement. La Cour d’appel a souligné ces termes en décidant si l’ordonnance avait été rendue correctement. À mon avis, ils ne sont pas utiles pour réviser l’ordonnance en vertu du critère du caractère manifestement déraisonnable, qui, naturellement, ne fut pas celui qui a été utilisé par la Cour d’appel. L’évaluation du caractère de raisonnabilité et de nécessité constituera une détermination contextuelle liée aux faits. Ce libellé sert davantage à indiquer le rôle important de la sensibilisation et de l’expertise du Conseil que les limites appropriées qui doivent être appliquées par une cour de révision. Sinon, une révision du caractère manifestement déraisonnable pourrait tout aussi facilement devenir un moyen pour permettre à une cour de justice de substituer sa propre opinion quant à l’action réparatrice appropriée dans les circonstances.

60 L’intimé a contesté le lien rationnel existant entre une ordonnance qui interdit aux employés pris individuellement d’exercer leur droit individuel de refuser de faire du temps supplémentaire et l’action concertée qui constituait la source du préjudice causé au public. L’intimé soutient également que la suspension d’une disposition de la convention collective contredit les objectifs du Code, qui doivent appuyer le processus de négociation libre et collective et le respect de la convention collective. Bien que la Cour d’appel n’ait pas abordé le caractère raisonnable de l’ordonnance, elle conclut, néanmoins, qu’une ordonnance rendue par le Conseil ne pouvait pas suspendre l’application d’une disposition de la convention collective.

61 J’estime que les arguments de l’intimé et la conclusion de la Cour d’appel sur ces points ne sont pas convaincants. La source du préjudice probable aux services publics en l’espèce était l’exercice concerté d’un droit individuel prévu dans la convention collective pendant une période déterminée. Selon les conclusions de fait du Conseil, le refus collectif de faire du temps supplémentaire menaçait de causer des perturbations graves aux services publics au point d’engendrer des conditions d’urgence. L’ordonnance mentionne les conclusions du Conseil en ce qui concerne l’action concertée et les conditions d’urgence qu’elle entraînerait. En se fondant sur ces conclusions et sur la compétence du Conseil en résultant en matière de réparation, il ordonne alors au Syndicat de revenir sur ses directives, de ne pas interdire aux employés de se présenter au travail et de prendre les mesures nécessaires pour assurer leur présence. Il ordonne, en outre, aux employés de se présenter au travail si leur présence est requise par l’employeur.

62 Lorsqu’un droit obtenu au moyen d’une négociation collective est exercé collectivement dans le but d’appliquer des moyens de pression illégaux, l’action préventive visant à assurer le maintien de services publics suspendra nécessairement l’exercice de ce droit, par les personnes impliquées dans le conflit, à ces fins. Étant donné les larges pouvoirs prévus à l’art. 111.17 de rendre des ordonnances visant toute personne impliquée dans le conflit ou toute catégorie de ces personnes, le Conseil avait manifestement le pouvoir de cibler le Syndicat par le biais tant de ses représentants que de ses membres pris individuellement. Il est également logique d’englober les membres du Syndicat qui participent à l’action illégale au cas où les délégués syndicaux refuseraient de revenir sur leurs directives. Je conclus qu’il existe un lien rationnel entre la source du préjudice et l’ordonnance interdisant aux représentants du Syndicat et aux membres pris individuellement de refuser de faire du temps supplémentaire dans le but d’exercer des moyens de pression collectifs sur l’employeur pour donner suite aux désirs du Syndicat. De plus, seules les personnes impliquées dans le conflit se voyaient interdire de cette manière l’exercice de leurs droits individuels. L’ordonnance rendue par le Conseil n’entre dans aucun des cas que j’ai indiqués comme constituant une erreur manifestement déraisonnable.

63 Ce genre d’ordonnance est également conforme aux objectifs que visait le Code en créant ces dispositions réparatrices. Comme je l’ai déjà déclaré, l’objectif du Conseil n’est pas de faciliter le processus de négociation collective mais plutôt d’assurer que les différends de travail impliquant des «fonctionnaires» n’entravent pas indûment les services auxquels le public a droit. L’ordonnance rendue en l’espèce n’était pas seulement conforme à ces objectifs, mais elle était élaborée précisément pour y satisfaire dans les circonstances. Cette situation diffère grandement de celle de l’arrêt Royal Oak, précité, où la disposition réparatrice prévoyait que l’ordonnance serve les fins générales du Code canadien, c’est‑à‑dire la promotion de la paix industrielle au moyen de la négociation libre et collective.

64 Je conclus donc que l’ordonnance constitue de la part du Conseil une interprétation qui peut rationnellement être soulevée. Ce faisant, j’ai interprété, comme j’estime je devais le faire, l’ordonnance d’une manière globale, fondée sur l’objet, qui est conforme à l’intention du législateur provincial et du Conseil. À mon avis, l’ordonnance restreint le droit de refuser de faire du temps supplémentaire uniquement lorsque dans le but d’exercer des moyens de pression illicites à l’occasion d’un conflit de travail et seulement durant la période de l’action concertée identifiée par le Conseil. Le préambule des «attendus» autorise une telle interprétation. Notre tâche n’est pas de déterminer si notre Cour aurait rendu l’ordonnance dans ces termes, mais plutôt de déterminer si elle constitue un exercice manifestement déraisonnable des pouvoirs de redressement du Conseil. Je ne trouve pas que l’ordonnance soit manifestement déraisonnable étant donné les indications adéquates fournies dans les déclarations préliminaires. Comme le juge Macerola de la Cour supérieure du Québec l’a dit dans la décision Syndicat du transport de Montréal c. Conseil des services essentiels, C. sup. Mtl., no 500‑05‑000353‑902 (le 8 février 1990), après avoir reconnu que l’ordonnance en question n’était pas formulée aussi clairement qu’elle aurait dû l’être:

Cependant, une ordonnance quelle qu’elle soit, doit se lire dans le sens qu’elle a été prononcée . . .

Il faut aussi réaliser que l’ordonnance est la conclusion des motifs énoncés à la décision et comme tels, ils sont ensemble partie intégrante de la décision et de la justification de la décision.

65 Néanmoins, tant la Cour d’appel que l’intimé ont relevé un danger susceptible de découler de la formulation négligente de telles ordonnances. L’ordonnance rendue par le Conseil en l’espèce aurait pu être interprétée par l’employeur ou par les employés comme permettant à la Ville d’exiger de tous les «cols bleus» qu’ils fassent du temps supplémentaire, sur son ordre, indépendamment de toute raison possible de refus et pendant toute la période précédant l’acquisition du droit à la grève. Cela impliquerait une suspension temporaire directe d’un droit prévu dans la convention collective, même en l’absence de participation à une action concertée, et on peut soutenir que l’ordonnance n’aurait pas résisté à la révision même selon la norme la plus élevée de retenue judiciaire.

66 L’intimé allègue également que, par conséquent, des personnes qui n’ont pas participé à l’action concertée pourraient être citées pour outrage au tribunal si elles devaient refuser de faire du temps supplémentaire pour des raisons personnelles. Selon l’intimé, le principe voulant que l’outrage au tribunal soit strictissimi juris rendrait une telle ordonnance invalide, et il a cité, entre autres, l’arrêt de notre Cour Vidéotron Ltée c. Industries Microlec Produits Électroniques Inc., [1992] 2 R.C.S. 1065. Je ne suis pas d’accord. Comme le juge Gonthier l’a expliqué dans ses motifs au nom de la majorité, ce principe a amené les cours de justice à élaborer un certain nombre de règles de procédure strictes supplémentaires pour régir les audiences relatives à l’outrage au tribunal, afin de s’assurer que la peine ne soit pas appliquée injustement. Par exemple, lorsque les effets juridiques d’une ordonnance sont difficiles à déterminer, le bénéfice du doute doit jouer en faveur de l’intimé. De plus, l’auteur d’une requête en outrage au tribunal doit prouver hors de tout doute raisonnable l’intention de l’autre partie de contrevenir à l’ordonnance: Vidéotron, à la p. 1077, le juge Gonthier. L’opinion dissidente que j’ai exprimée dans l’arrêt Vidéotron, qui avait trait à l’application de droits stricts en matière de procédure aux instances d’outrage au tribunal impliquant des litiges purement privés, n’a aucun rapport avec l’affaire dont nous sommes saisis étant donné la nature publique de l’ordonnance du Conseil.

67 De toute façon, à mon avis, le principe voulant que l’outrage au tribunal soit strictissimi juris servirait vraiment à s’assurer que les sanctions quasi pénales prévues par les art. 50 et suiv. C.p.c. pour non‑respect de l’ordonnance viseront seulement les représentants syndicaux et les employés qui ont participé à l’interdiction de faire du temps supplémentaire. Seules ces personnes peuvent connaître les effets juridiques de leur refus de respecter l’ordonnance et/ou de se présenter au travail, étant donné que les déclarations préliminaires de l’ordonnance les liaient à l’action concertée. De plus, l’auteur d’une requête en outrage au tribunal a l’obligation de prouver hors de tout doute raisonnable l’intention de contrevenir à l’ordonnance. Donc, je ne trouverais pas l’ordonnance invalide sur le fondement de ce principe. Les principes régissant les procédures d’outrage au tribunal supportent une conclusion selon laquelle l’ordonnance n’est pas manifestement déraisonnable.

68 Cela étant dit, les problèmes relatifs à l’interprétation, et donc à d’autres litiges, pourraient être évités si l’on portait une plus grande attention à la formulation de telles ordonnances. Je suggérerais qu’à l’avenir la durée de l’ordonnance, l’action ciblée et les employés ciblés soient indiqués le plus clairement possible. En l’espèce, le Conseil aurait bien fait d’indiquer que l’ordonnance ne durerait que tant que l’action concertée porterait préjudice aux services publics et que les employés ne devaient pas refuser de faire du temps supplémentaire dans le but de participer à l’action concertée. Tout au plus, une telle ordonnance empiéterait sur le droit d’un employé de ne fournir aucune justification pour refuser de faire du temps supplémentaire pendant la durée de l’action collective. Un employé devrait pouvoir éviter d’être cité pour outrage au tribunal en donnant la raison pour laquelle il a refusé de faire du temps supplémentaire au moment où on lui a demandé de travailler. Il peut choisir de ne pas le faire puisque l’employeur devra encore prouver hors de tout doute raisonnable que l’employé avait l’intention de contrevenir à l’ordonnance, c’est‑à‑dire de participer à l’action concertée illégale.

69 Notre Cour reconnaît depuis longtemps que le fait d’ordonner aux employés de se présenter au travail lorsque leur présence est requise en vertu de la convention collective constitue un exercice valide de pouvoirs de redressement se rapportant à une déclaration de grève illégale: International Brotherhood of Electrical Workers, Local Union 2085 c. Winnipeg Builders’ Exchange, [1967] R.C.S. 628. Je ferai également remarquer, encore une fois, que, dans l’arrêt Acadie, précité, la partie de l’ordonnance qui ordonnait tant au Syndicat qu’aux employés pris individuellement de mettre fin à l’interdiction de faire du temps supplémentaire a été maintenue. Il n’y a pas de raison de bouleverser la jurisprudence du Conseil des services essentiels qui permet les ordonnances de cette nature. Voir: Hydro‑Québec et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 957, C.S.E. 88-1691/3c, 14 juillet 1989; Hydro‑Québec et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1500, C.S.E. 88-1691/3c, 11 juillet 1989.

70 En conclusion, la Cour d’appel a commis une erreur en statuant que l’ordonnance rendue par le Conseil constituait un excès de compétence. La décision quant à l’action réparatrice appropriée en vue d’assurer la protection de services publics est une décision qui relève nettement de la compétence spécialisée du Conseil. L’ordonnance qui ciblait non seulement les directives du Syndicat de refuser de faire du temps supplémentaire et les représentants syndicaux qui les avaient données, mais également les employés pris individuellement qui ont participé à l’action concertée, constitue un exercice raisonnable des pouvoirs de redressement dont était investi le Conseil. Le juge Guthrie a eu raison de conclure que la décision et l’ordonnance relevaient de la compétence spécialisée stricto sensu du Conseil et n’étaient pas manifestement déraisonnables.

71 En appel du jugement du juge Guthrie, cependant, l’intimé avait avancé un autre motif de révision dont la Cour d’appel n’a pas traité. L’intimé a, devant notre Cour, repris l’argument selon lequel l’omission de procéder à l’enregistrement de l’audience violait les règles de justice naturelle. Je vais maintenant passer à cette question.

2. Justice naturelle et enregistrement des auditions tenues par un organisme administratif

72 En plus de contester devant la Cour d’appel la compétence du Conseil des services essentiels en matière de redressement, l’intimé a allégué que l’absence de transcription de l’audition tenue par le Conseil a violé les règles de justice naturelle. Il a avancé que le juge de première instance a commis une erreur en rejetant ce moyen de révision. Au début de l’audition tenue par le Conseil, l’intimé avait demandé si les délibérations seraient enregistrées et avait reçu une réponse affirmative. Cependant, en raison d’une erreur humaine ou d’une défaillance mécanique, ces délibérations n’ont pas été enregistrées. Bien que le Code n’exige pas que les auditions du Conseil fassent l’objet d’un enregistrement, cela est cependant pratique courante. En l’absence d’une transcription, allègue l’intimé, il lui est impossible de faire valoir d’éventuels moyens de révision. Il affirme que les règles de justice naturelle exigent un compte rendu textuel des délibérations du Conseil et demande une ordonnance enjoignant au Conseil de réentendre l’affaire.

73 L’examen de cette question particulière nécessite que l’on rappelle d’abord les principes de base qui sous‑tendent la «justice naturelle». Le juge Dussault et le professeur Borgeat expriment ce concept dans les termes suivants:

Il n’est certes pas facile de délimiter, pour les besoins du contrôle judiciaire de la légalité de l’action administrative, l’étendue exacte de ce concept qui englobe les «basic principles of fair procedure which are an indispensable concept and the basis of the safeguards of individual rights in our judicial system». N’a‑t‑on pas déjà décrit la «justice naturelle» comme un concept «sadly lacking in precision» et «not easy to define»? . . .

Toutefois, le concept de justice naturelle comprend fondamentalement deux règles universellement reconnues: premièrement, que nul ne doit être condamné ni privé de ses droits sans avoir eu la chance de se faire entendre (Audi alteram partem) et deuxièmement, que nul ne doit être juge dans sa propre cause (Nemo judex in sua causa).

(Traité de droit administratif (2e éd. 1989), t. III, aux pp. 345 et 346.)

74 La question que soulève le présent pourvoi se rapporte au premier principe. On demande à la Cour de déterminer si les exigences procédurales d’une audition équitable dans le contexte de l’espèce comprennent l’obligation de faire un enregistrement des délibérations. Comme l’expliquent le juge Dussault et le professeur Borgeat, l’étendue du droit à une audition équitable et les composantes de ce droit relèvent de la common law, où la question est tranchée au cas par cas suivant une appréciation du contexte factuel et du régime légal gouvernant l’organisme administratif: Dussault et Borgeat, op. cit., aux pp. 348 et 349 et 389 à 391; voir également 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, le juge L’Heureux‑Dubé. L’étendue de l’obligation n’est pas en litige dans le présent pourvoi, étant donné que le Conseil a tenu l’audition complète qu’exige la loi. Nous devons plutôt déterminer quelles sont les composantes de cette obligation dans le présent contexte. La question est de savoir si les principes de justice naturelle exigent que le Conseil produise un compte rendu textuel de ses délibérations.

75 En l’absence de toute exigence de la loi, l’exigence traditionnelle de la common law quant à la constitution d’un dossier des délibérations d’un tribunal administratif comprend la pièce de procédure ayant initié l’instance et le document contenant la décision du tribunal. Ni les motifs de la décision ni la preuve déposée au cours de l’audition n’ont été considérés comme des éléments indispensables du dossier à présenter au tribunal d’instance supérieure siégeant en appel ou en révision. De plus, les organismes administratifs ne sont pas normalement tenus de produire des compte rendus textuels de leurs délibérations: voir D. Jones and A. de Villars, Principles of Administrative Law (2e éd. 1994), aux pp. 375 et 376.

76 Il ressort clairement de leur jurisprudence que les tribunaux d’instance inférieure ont pris leurs distances face à cette interprétation traditionnelle. Plus particulièrement, dans l’arrêt Tung c. Minister of Employment and Immigration (1991), 124 N.R. 388, la Cour d’appel fédérale a conclu que, étant donné que l’absence d’une transcription de l’audition devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié nuisait à l’appelant quant à sa capacité d’interjeter appel contre la décision en question, cette absence constituait un déni de justice naturelle. Cependant, la Cour d’appel fédérale a expressément montré son désaccord avec cet arrêt dans des affaires subséquentes: Kandiah c. Minister of Employment and Immigration (1992), 141 N.R. 232, dont le principe a été suivi dans l’arrêt Rhéaume c. Canada (1992), 153 N.R. 270. Dans l’arrêt Kandiah, la Cour d’appel fédérale a reconnu la préoccupation sous‑tendant l’arrêt Tung, à savoir qu’un requérant puisse être dépouillé de ses moyens de révision ou d’appel dans le cas où il n’existe pas de transcription des délibérations de l’audition en litige. Cependant, la cour a statué que si la décision que la cour devait rendre pouvait être rendue sur la foi d’autres éléments de preuve, les principes de justice naturelle ne seraient pas enfreints. La cour siégeant en révision devrait s’abstenir d’annuler l’ordonnance administrative dans ces cas‑là. La doctrine considère cet arrêt comme faisant autorité sur la question: R. W. Macaulay et J. L. H. Sprague, Hearings Before Administrative Tribunals (1995), à la p. 12‑98.

77 Même dans le cas où la loi prévoit le droit à un enregistrement de l’audition, les tribunaux ont conclu que le requérant doit démontrer qu’il existe une «possibilité sérieuse» d’une erreur dans le dossier ou d’une erreur telle que l’absence d’enregistrement l’empêche de faire valoir ses moyens d’appel: Cameron c. National Parole Board, [1993] B.C.J. No. 1630 (C.S.), qui suit Desjardins c. National Parole Board (1989), 29 F.T.R. 38. Ces décisions sont conformes au critère établi par notre Cour, eu égard aux affaires pénales, dans R. c. Hayes, [1989] 1 R.C.S. 44. Comme je l’ai affirmé dans cet arrêt au nom des juges majoritaires, à la p. 48:

Un nouveau procès ne sera pas ordonné chaque fois qu’une transcription est incomplète. De façon générale, il doit y avoir une possibilité sérieuse que la partie manquante de la transcription contienne une erreur, ou que cette omission ait privé l’appelant d’un moyen d’appel.

Cette façon de voir n’est pas complètement incompatible avec celle adoptée dans la décision Cahoon c. Conseil de la Corporation des Ingénieurs, [1972] R.P. 209, sur laquelle l’intimé s’appuie aussi. Il s’agissait, dans cette affaire, d’un appel qui avait été interjeté quant au fond, devant le Conseil de la Corporation des ingénieurs, contre une décision du comité disciplinaire de la Corporation. Bien que la Cour d’appel du Québec ait découragé les cours siégeant en révision d’évaluer l’effet produit par les lacunes du dossier sur le résultat de l’audition, il a été jugé que la transcription privait l’appelant d’une audition pleine et équitable de son appel devant le Conseil, au motif qu’elle était «sérieusement défectueuse».

78 L’intimé a aussi invoqué la jurisprudence du Tribunal du travail du Québec, qui a conclu que l’absence d’un compte rendu textuel des délibérations de l’organisme administratif contre lequel un appel est interjeté nie à l’appelant les droits qu’il possède en vertu de la justice naturelle et son droit à une audition pleine et équitable: Beaudry c. Fournier, juge Bernard Prud’homme, T.T. Montréal, no 500‑28‑000165‑93, 3 mars 1994. D.T.E. 94T‑433; C.I.L. Inc. c. Plante, [1983] T.T. 121; Spécialités Jones Ltée c. Langlois, [1981] T.T. 143; Unicast Canada ltée c. Léveillé, juge en chef adjoint Bernard Lesage, T.T. Montréal, no 500‑28‑000062‑919, 27 juin 1991, D.T.E. 91T‑879. Toutes ces affaires concernaient des régimes pour lesquels la loi accordait un généreux droit d’appel de la décision initiale quant au fond, devant un tribunal d’appel administratif, mais aucun droit à un enregistrement des délibérations de l’examen.

79 À mon avis, les décisions du Tribunal du travail mentionnées ci‑dessus ne contredisent pas les principes énoncés dans Kandiah, précité. Dans chaque affaire, comme le Tribunal du travail l’a expressément reconnu, l’appel nécessitait, de la part du tribunal siégeant en appel, la révision des conclusions de fait et de l’appréciation de la preuve, révision qu’il n’était pas possible de faire sans un enregistrement complet des témoignages déposés lors de l’examen initial. Ces affaires relèvent vraisemblablement de l’exception mentionnée dans l’arrêt Kandiah, précité, en ce sens qu’aucun autre moyen ne permettrait de reproduire facilement toute la preuve qui avait été déposée devant la commission chargée de l’examen et que cela diminuerait grandement la capacité du tribunal d’appel de réviser la décision quant au fond.

80 À mon avis, les arrêts Kandiah et Hayes, précités, fournissent un excellent énoncé des principes de justice naturelle applicables à l’enregistrement des délibérations d’un tribunal administratif. Dans le cas où l’enregistrement est incomplet, le déni de justice découlerait de l’insuffisance de l’information sur laquelle la cour siégeant en révision peut fonder sa décision. Par conséquent, l’appelant peut se voir nier ses moyens d’appel ou de révision. Les règles énoncées dans ces arrêts empêchent que ce résultat malheureux ne se produise. Elles écartent aussi le fardeau inutile des délibérations administratives et de la répétition superflue d’un examen des faits qui serait entrepris longtemps après que les événements en question sont survenus.

81 En l’absence d’un droit à un enregistrement expressément reconnu par la loi, les cours de justice doivent déterminer si le dossier dont elles disposent leur permet de statuer convenablement sur la demande d’appel ou de révision. Si c’est le cas, l’absence d’une transcription ne violera pas les règles de justice naturelle. Cependant, lorsque la loi exige un enregistrement, la justice naturelle peut nécessiter la production d’une transcription. Étant donné que cet enregistrement n’a pas à être parfait pour garantir l’équité des délibérations, il faut, pour obtenir une nouvelle audience, montrer que certains défauts ou certaines omissions dans la transcription font surgir une «possibilité sérieuse» de négation d’un moyen d’appel ou de révision. Ces principes garantissent l’équité du processus administratif de prise de décision et s’accommodent d’une application souple dans le contexte administratif.

82 La question à résoudre en l’espèce est donc de savoir si l’intimé s’est vu nier un moyen de révision en raison de l’absence d’enregistrement de l’audition tenue par le Conseil. Dans son affidavit à l’appui de sa demande de révision judiciaire et dans son argumentation devant notre Cour, l’intimé a contesté ces conclusions de fait du Conseil: a) il n’y a pas de preuve d’un lien entre les moyens de pressions utilisés par les cols bleus et le conflit portant sur la Loi 102; b) il n’y a pas de preuve que le Syndicat ait donné comme directive de refuser de faire du temps supplémentaire; c) certaines conclusions du tribunal quant aux effets de l’absence de temps supplémentaire sur les services publics sont erronées. Se fondant sur ces allégués, l’intimé conclut à l’absence complète de preuve d’un élément essentiel des circonstances qui enclenchent la compétence du Conseil en matière de redressement, savoir une action concertée en réaction à un conflit de travail. Le moyen de révision dont l’intimé allègue être privé, étant donné l’absence de transcription de l’audition, porte sur l’absence de preuve au soutien d’un élément essentiel de la décision du tribunal. Selon l’intimé, l’absence d’enregistrement des témoignages rend impossible d’alléguer ce moyen de révision et constitue, par conséquent, un déni de justice naturelle.

83 Comme je l’ai dit, en l’absence d’un droit à l’enregistrement d’une audition accordé par la loi, les droits que possède une partie eu égard à la justice naturelle ne seront violés que si la cour a un dossier inadéquat qui ne lui permet pas de fonder sa décision. Dans le présent pourvoi, l’intimé prétend qu’il y a absence complète de preuve d’un élément essentiel de l’art. 111.18, savoir la présence d’une action concertée liée à un conflit de travail. Aux fins de déterminer si ce moyen de révision peut être dénié en l’absence d’une transcription, il convient de considérer les autres moyens qu’a la cour de savoir ce qui s’est passé lors de l’audition. Dans le présent pourvoi, des affidavits alléguant les incohérences factuelles notées ci‑dessus ont été déposés par l’intimé au soutien de sa requête en révision judiciaire. Cependant, en réponse à ces affidavits, le Conseil a déposé des affidavits des diverses personnes dont le témoignage a constitué la preuve sur laquelle il s’est appuyé pour rendre la décision. Ces affidavits démontrent que tous les éléments essentiels d’une décision prise en vertu de l’art. 111.18 ont été rapportés dans les témoignages. La seule exception concerne le lien entre les moyens de pressions et le conflit quant au projet de loi 102. Néanmoins, la présence de moyens de pressions en soi est en quelque sorte l’indication d’un conflit et le Conseil avait remarqué la similarité entre les circonstances de l’espèce et celles d’un arrêt de travail survenu plus tôt au cours de l’année qui était lié à ce conflit qui avait trait au projet de loi. Qui plus est, chaque affidavit déposé par le Conseil affirme clairement que le représentant du Syndicat a reconnu avoir donné la directive de refus de temps supplémentaire.

84 À mon avis, l’intimé n’a pas réussi à établir que le dossier dont disposait le juge siégeant en révision dans cette affaire ne lui permettait pas de baser sa décision sur un fondement adéquat. Cela nécessiterait davantage que les allégations non justifiées faites par l’intimé. Il ne suffit pas de simplement prétendre qu’il n’y avait pas de preuve pour tirer une certaine conclusion, alors que l’autre partie peut déposer un affidavit quant à la véracité d’un témoignage sur lequel s’appuient les motifs du tribunal. En l’espèce, l’intimé aurait dû fournir certains éléments de preuve contredisant les témoignages relatés dans les affidavits du Conseil ou dire quels éléments de preuve ont été rejetés ou n’ont pas été pris en considération. Je note que l’intimé n’a pas procédé à un contre‑interrogatoire quant aux affidavits déposés par le Conseil en réponse à la demande de contrôle judiciaire.

85 Nous devons nous souvenir que la norme quant à la révision des conclusions de fait d’un tribunal administratif exige une extrême retenue: Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, le juge La Forest aux pp. 849 et 852. Les cours de justice ne doivent pas revoir les faits ou apprécier la preuve. Ce n’est que lorsque la preuve, examinée raisonnablement, ne peut servir de fondement aux conclusions du tribunal qu’une conclusion de fait sera manifestement déraisonnable, par exemple, en l’espèce, l’allégation suivant laquelle un élément important de la décision du tribunal ne se fondait sur aucune preuve; voir également: Conseil de l’éducation de Toronto, précité, au par. 48, le juge Cory; Lester, précité, le juge McLachlin à la p. 669. La décision peut très bien être rendue sans examen approfondi du dossier: National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, le juge Gonthier à la p. 1370.

86 La preuve par affidavit déposée eu égard à la demande de révision judiciaire fournissait un dossier plus que suffisant pour réviser les conclusions de fait du Conseil et déterminer si la prétention de l’intimé était fondée. Dans le cas où la compétence d’un tribunal ou son respect de l’équité procédurale font l’objet d’une révision en vertu de l’art. 846 C.p.c., des affidavits qui établissent les faits au soutien de la requête doivent être déposés, conformément à l’art. 834 C.p.c. Dans les affaires de contrôle judiciaire portant sur des questions de compétence, ces documents seront souvent un bon moyen de fournir à la cour le dossier dont elle a besoin pour rendre une décision.

87 Je conclus donc, comme l’a fait le juge Guthrie, qu’il n’y a pas eu déni de justice à l’égard de l’intimé en raison de l’absence d’enregistrement de l’audition tenue par le Conseil. Le juge siégeant en révision disposait d’un dossier qui lui permettait de statuer sur les moyens de révision allégués par l’intimé.

V. Conclusion et dispositif

88 Le Conseil a agi conformément à sa compétence au sens strict en rendant l’ordonnance en litige dans le présent pourvoi. Cette ordonnance n’était pas manifestement déraisonnable, en ce sens qu’elle était le reflet d’une interprétation rationnelle des dispositions réparatrices sur lesquelles elle se fondait. Par ailleurs, le juge siégeant en révision n’a pas commis d’erreur en concluant que l’absence d’enregistrement de l’audition tenue par le Conseil ne suffisait pas pour constituer une violation des règles de justice naturelle. Le dossier dont il disposait lui permettait de statuer valablement sur les moyens de révision allégués par l’intimé.

89 Pour ces motifs et compte tenu de l’interprétation de l’ordonnance rendue par le Conseil, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel, de rétablir le jugement du juge Guthrie et de rejeter la demande de révision judiciaire présentée à l’égard de la décision et de l’ordonnance du Conseil, le tout avec dépens dans toutes les cours.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelante: Jalbert, Séguin, Verdon, Caron, Mahoney, Montréal.

Procureurs de l’intimé: Lamoureux, Morin, Lamoureux, Longueuil.

Procureurs du mis en cause: Desjardins Ducharme Stein Monast, Montréal.

| Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793 (27 mars 1997)

Synthèse

Analyses

Parties

Références :

Origine de la décision