R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213 (18 septembre 1997)

R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213

Le procureur général du Canada, agissant pour le compte

de Sa Majesté la Reine Appelant

Hydro‑Québec Intimée

Le procureur général du Québec Mis en cause

Le procureur général de la Saskatchewan, IPSCO Inc.,

Société pour vaincre la pollution inc. («S.V.P.»),

Pollution Probe, Great Lakes United (Canada),

Association canadienne du droit de l’environnement et

Sierra Legal Defence Fund Intervenants

Répertorié: R. c. Hydro‑Québec

No du greffe: 24652.

1997: 10 février; 1997: 18 septembre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 398, 67 Q.A.C. 161, 17 C.E.L.R. (N.S.) 34, [1995] A.Q. no 143 (QL), confirmant un jugement de la Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2159, qui avait confirmé une décision du juge Babin de la Cour du Québec, [1991] R.J.Q. 2736, déclarant que certaines dispositions législatives excédaient la compétence du Parlement du Canada. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major sont dissidents.

Claude Joyal, James Mabbutt, c.r., Yves Leb{oe}uf et Jean Rhéaume, pour l’appelant.

François Fontaine, Sophie Perreault et Jean Piette, pour l’intimée.

Alain Gingras, pour le mis en cause.

Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

Robert G. Richards, pour l’intervenante IPSCO Inc.

Robert Astell, pour l’intervenante la Société pour vaincre la pollution inc.

Stewart A. G. Elgie et Paul R. Muldoon, pour les intervenants Pollution Probe, Great Lakes United (Canada), Association canadienne du droit de l’environnement et Sierra Legal Defence Fund.

Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Iacobucci et Major rendus par

1. Le Juge en chef et le juge Iacobucci (dissidents) — Le présent pourvoi fait suite à un arrêté d’urgence pris en 1989 par le ministre de l’Environnement de l’époque, l’honorable Lucien Bouchard. L’arrêté limitait à 1 g par jour les émissions de biphényles chlorés (BPC). L’intimée Hydro‑Québec, accusée d’avoir contrevenu à cet arrêté d’urgence, a contesté les accusations portées contre elle en soutenant que l’arrêté d’urgence et les dispositions le sous‑tendant excédaient la compétence du Parlement, car ils envahissaient un domaine de compétence provinciale.

2. Nous avons pris connaissance des motifs limpides du juge La Forest. Bien que nous partagions son intérêt pour la protection de l’environnement, nous sommes d’avis que les dispositions contestées ne peuvent être justifiées en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et qu’elles excèdent donc la compétence du gouvernement fédéral. Vu notre désaccord avec le point de vue adopté par notre collègue, nous allons exposer les contextes factuel et judiciaire pertinents.

1. Les faits

3. L’intimée Hydro‑Québec a été accusée de deux infractions en vertu de l’al. 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296 (ci‑après l’«arrêté d’urgence»), qui a été pris et mis à exécution conformément aux art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.). L’intimée a été accusée des faits suivants:

[1] Du 1er janvier au 3 janvier 1990, a illégalement rejeté, dans l’environnement, plus d’un gramme par jour de biphényles chlorés contrairement à l’alinéa 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑29[6] du 23 février 1989, commettant ainsi l’infraction prévue aux alinéas 113i) et o) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. de 198[5], 4e suppl., c.16;

[2] Le ou vers le 8 janvier 1990, après le rejet dans l’environnement en violation de l’alinéa 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296 du 23 février 1989, d’une substance inscrite à l’annexe I de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. de 198[5], 4e suppl., c.16, à savoir: des biphényles chlorés [. . .] a omis de faire rapport de la situation à l’inspecteur dans les meilleurs délais possible, contrairement à l’alinéa 36(1)a) de ladite loi, commettant ainsi l’infraction prévue aux alinéas 113h) et o) de ladite Loi.

4. Le 23 juillet 1990, l’intimée a plaidé non coupable à ces deux accusations. Elle a déposé une requête devant la Cour du Québec en vue de faire déclarer inconstitutionnels les art. 34 et 35 de la Loi ainsi que l’al. 6a) de l’arrêté d’urgence, pour le motif qu’ils excédaient le champ de compétence du gouvernement fédéral. Le 12 août 1991, la cour a accueilli la requête et annulé les dispositions en question: [1991] R.J.Q. 2736. L’appel interjeté devant la Cour supérieure du Québec a été rejeté le 6 août 1992 ([1992] R.J.Q. 2159), et un autre appel interjeté devant la Cour d’appel du Québec a été rejeté le 14 février 1995 ([1995] R.J.Q. 398, 67 Q.A.C. 161, 17 C.E.L.R. (N.S.) 34, [1995] A.Q. no 143 (QL)). Le 12 octobre 1995, notre Cour a accordé l’autorisation de pourvoi ([1995] 4 R.C.S. vii) et formulé la question constitutionnelle reproduite plus loin.

2. Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes

5. Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296

6. La quantité de biphényles chlorés qui peut être rejetée, dans l’environnement, dans une région du Canada ne peut excéder 1 g par jour pour chaque pièce d’équipement ou contenant ou emballage d’équipement au cours de l’exploitation, de l’entretien, de la maintenance, de la mise hors service, du transport ou de l’entreposage de l’équipement suivant:

a) des condensateurs électriques ainsi que des transformateurs électriques et de l’équipement connexe, fabriqués ou importés au Canada avant le 1er juillet 1980;

Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.)

Il est déclaré que la protection de l’environnement est essentielle au bien‑être de la population du Canada.

Attendu:

que la présence de substances toxiques dans l’environnement est une question d’intérêt national;

qu’il n’est pas toujours possible de circonscrire au territoire touché la dispersion de substances toxiques ayant pénétré dans l’environnement;

que le gouvernement fédéral, à titre de chef de file national en la matière, se doit d’établir des objectifs, des directives et des codes de pratiques nationaux en matière de qualité de l’environnement;

qu’il est nécessaire de limiter la dispersion des substances nutritives dans les eaux canadiennes;

que la législation régissant les terres, entreprises et ouvrages fédéraux ne prévoit pas toujours à leur égard de mesures de protection de l’environnement;

que le Canada se doit d’être en mesure de respecter ses obligations internationales en matière d’environnement,

3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

«environnement» Ensemble des conditions et des éléments naturels de la terre, notamment:

a) l’air, l’eau et le sol;

b) toutes les couches de l’atmosphère;

c) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants;

d) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les éléments visés aux alinéas a) à c).

. . .

«substance» Toute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable. La présente définition vise notamment:

a) les matières susceptibles soit de se disperser dans l’environnement, soit de s’y transformer en matières dispersables, ainsi que les matières susceptibles de provoquer de telles transformations dans l’environnement;

b) les radicaux libres ou les éléments;

c) les combinaisons d’éléments à l’identité moléculaire précise soit naturelles, soit consécutives à une réaction chimique;

d) des combinaisons complexes de molécules différentes, d’origine naturelle ou résultant de réactions chimiques, mais qui ne pourraient se former dans la pratique par la simple combinaison de leurs composants individuels.

Elle vise aussi, sauf pour l’application des articles 25 à 32:

e) les mélanges combinant des substances et ne produisant pas eux‑mêmes une substance différente de celles qui ont été combinées;

f) les articles manufacturés dotés d’une forme ou de caractéristiques matérielles précises pendant leur fabrication et qui ont, pour leur utilisation finale, une ou plusieurs fonctions en dépendant, en tout ou en partie;

g) les matières animées ou les mélanges complexes de molécules différentes qui sont contenus dans les effluents, les émissions ou les déchets attribuables à des travaux, des entreprises ou des activités.

11. Pour l’application de la présente partie, est toxique toute substance qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité ou une concentration ou dans des conditions de nature à:

a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement;

b) mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine;

c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

15. Afin de déterminer si une substance est effectivement ou potentiellement toxique, d’apprécier s’il y a lieu de prendre des mesures de contrôle et, dans l’affirmative, de déterminer la nature de celles-ci, l’un ou l’autre ministre peut:

a) recueillir des données sur cette substance et mener des enquêtes sur:

(i) sa nature,

(ii) sa présence dans l’environnement et l’effet qu’elle a sur celui‑ci, la vie ou la santé humaine,

(iii) la mesure dans laquelle elle peut se disperser et persister dans l’environnement,

(iv) sa capacité d’infiltration et d’accumulation dans les tissus biologiques ainsi que sa capacité de nuire à des processus biologiques,

(v) les méthodes permettant de limiter sa présence dans l’environnement,

(vi) les méthodes de vérification des effets de sa présence dans l’environnement,

(vii) la mise au point et l’utilisation de substituts,

(viii) ses quantités, ses utilisations et son élimination,

(ix) les méthodes permettant de réduire la quantité utilisée, produite ou rejetée dans l’environnement;

b) corréler et analyser les données recueillies et publier le résultat des enquêtes effectuées;

c) fournir des services d’information et de consultation et faire des recommandations concernant les mesures à prendre pour limiter la présence de cette substance dans l’environnement.

34. (1) Sous réserve du paragraphe (3), le gouverneur en conseil peut, sur recommandation des ministres et après avoir donné au comité consultatif fédéro‑provincial la possibilité de formuler ses conseils dans le cadre de l’article 6, prendre des règlements concernant une substance inscrite sur la liste de l’annexe I, notamment en ce qui touche:

a) la quantité ou la concentration dans lesquelles elle peut être rejetée dans l’environnement, seule ou combinée à une autre substance émise par quelque source ou type de sources que ce soit;

b) les lieux ou zones de rejet;

c) les activités commerciales, de fabrication ou de transformation au cours desquelles le rejet est permis;

d) les modalités et conditions de son rejet, seule ou en combinaison avec une autre substance;

e) la quantité qui peut être fabriquée, transformée, utilisée, mise en vente ou vendue au Canada;

f) les fins pour lesquelles la substance ou un produit qui en contient peut être importé, fabriqué, transformé, utilisé, mis en vente ou vendu;

g) les modalités et conditions d’importation, de fabrication, de transformation ou d’utilisation de la substance ou d’un produit qui en contient;

h) la quantité ou la concentration dans lesquelles celle‑ci peut être utilisée;

i) la quantité ou la concentration dans lesquelles celle‑ci peut‑être importée;

j) les pays d’exportation ou d’importation;

k) les conditions, modalités et objets de l’importation ou de l’exportation;

l) l’interdiction totale, partielle ou conditionnelle de la fabrication, de l’utilisation, de la transformation, de la vente, de la mise en vente, de l’importation ou de l’exportation de la substance ou d’un produit qui en contient;

m) la quantité ou concentration de celle‑ci que peut contenir un produit fabriqué, importé, exporté ou mis en vente au Canada;

n) les modalités, les conditions et l’objet de la publicité et de la mise en vente de la substance ou d’un produit qui en contient;

o) les modalités et les conditions de stockage, de présentation, de transport, de manutention ou d’offre de transport soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;

p) l’emballage et l’étiquetage soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;

q) les modalités, lieux et méthodes d’élimination soit de la substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient, notamment les normes de construction, d’entretien et d’inspection des sites d’élimination;

r) la transmission au ministre, sur demande ou au moment fixé par règlement, de renseignements concernant la substance;

s) la tenue de livres et de registres pour l’exécution des règlements d’application du présent article;

t) l’échantillonnage, l’analyse, l’essai, la mesure ou la surveillance de la substance et la transmission des résultats au ministre;

u) la transmission d’échantillons de la substance au ministre;

v) les méthodes et procédures à suivre pour les opérations mentionnées à l’alinéa t);

w) les cas ou conditions de modification par le ministre, pour l’exécution de la présente loi, soit des exigences imposées pour les opérations mentionnées à l’alinéa t), soit des méthodes et procédures afférentes;

x) toute autre mesure d’application de la présente partie.

(2) Sur recommandation des ministres, le gouverneur en conseil peut, par règlement, soustraire à l’application de la présente partie et de ses règlements:

a) l’importation, l’exportation, la fabrication, l’utilisation, la transformation, le transport, l’offre de transport, la manutention, l’emballage, l’étiquetage, la publicité, la vente, la mise en vente, la présentation, le stockage, l’élimination ou le rejet dans l’environnement soit d’une substance, soit d’un produit ou d’une matière qui en contient;

b) le rejet dans l’environnement d’une substance provenant d’une source donnée, ou d’un type de sources donné, pendant un certain temps.

(3) Les règlements prévus au paragraphe (1) ne peuvent toutefois être pris que si, selon le gouverneur en conseil, ils ne visent pas un point déjà réglementé sous le régime d’une autre loi fédérale.

(4) Les règlements d’application du paragraphe (1) peuvent modifier la liste de l’annexe I de manière à y préciser le type de règlement qui s’applique à la substance visée.

(5) Sauf à l’égard de Sa Majesté du chef du Canada, les règlements pris aux termes du paragraphe (1) ne s’appliquent pas dans la province visée par un décret pris aux termes du paragraphe (6).

(6) Sur recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut, par décret, déclarer que les règlements pris en application du paragraphe (1) ne s’appliquent pas dans la province lorsque le ministre et le gouvernement provincial sont convenus par écrit que sont en vigueur dans le cadre de la législation provinciale:

a) d’une part, des dispositions équivalentes à ces règlements;

b) d’autre part, des dispositions similaires aux articles 108 à 110 concernant les enquêtes pour infractions aux lois provinciales sur l’environnement.

(7) Le ministre rend public l’accord visé au paragraphe (6).

(8) Une partie à l’accord peut y mettre fin en donnant un préavis de six mois à l’autre partie.

(9) Sur recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut révoquer le décret d’exemption lorsqu’il a été mis fin à l’accord.

(10) Le ministre rend compte, dans le rapport annuel visé à l’article 138, de la mise en {oe}uvre des paragraphes (5) à (9).

35. (1) Le ministre peut prendre un arrêté d’urgence pouvant comporter les mêmes dispositions qu’un règlement d’application des paragraphes 34(1) ou (2), lorsque les conditions suivantes sont réunies:

a) la substance n’est pas inscrite sur la liste de l’annexe I et les ministres la croient toxique, ou bien elle y est inscrite et ils estiment qu’elle n’est pas réglementée comme il convient;

b) les ministres croient qu’une intervention immédiate est nécessaire afin de parer à tout danger appréciable soit pour l’environnement, soit pour la vie humaine ou la santé.

(2) Sous réserve du paragraphe (3), l’arrêté prend effet dès sa prise comme s’il s’agissait d’un règlement pris en vertu de l’article 34.

(3) L’arrêté cesse toutefois d’avoir effet à défaut d’approbation par le gouverneur en conseil dans les quatorze jours qui suivent.

(4) Le gouverneur en conseil ne peut approuver l’arrêté d’urgence que si le ministre:

a) d’une part, dans les vingt‑quatre heures suivant la prise de l’arrêté, a offert de consulter tous les gouvernements des provinces concernées afin de déterminer s’ils sont disposés à prendre les moyens nécessaires pour parer au danger en question;

b) d’autre part, a consulté les autres ministres fédéraux afin de déterminer si des mesures peuvent être prises sous le régime de toute autre loi fédérale pour parer au danger en question.

(5) Dans les quatre‑vingt‑dix jours qui suivent l’approbation par le gouverneur en conseil, les ministres recommandent à celui‑ci, à la fois:

a) la prise d’un règlement d’application de l’article 34 ayant le même effet que l’arrêté;

b) l’inscription, sous le régime de l’article 33, de la substance visée sur la liste de l’annexe I dans les cas où elle n’y figure pas.

(6) L’arrêté est soustrait à l’application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes réglementaires et publié dans la Gazette du Canada dans les vingt‑trois jours suivant son approbation.

(7) Nul ne peut être condamné pour violation d’un arrêté d’urgence qui, à la date du fait reproché, n’était pas publié dans la Gazette du Canada dans les deux langues officielles, sauf s’il est établi qu’à cette date les mesures nécessaires avaient été prises pour porter la teneur de l’arrêté à la connaissance des personnes susceptibles d’être touchées par celui‑ci.

(8) L’arrêté cesse d’avoir effet à la prise du règlement visé au paragraphe (5) ou, au plus tard, deux ans après sa prise.

Loi constitutionnelle de 1867

91. Il sera loisible à la Reine, sur l’avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:

. . .

27. le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle;

. . .

Et aucune des matières ressortissant aux catégories de sujets énumérés au présent article ne sera réputée tomber dans la catégorie des matières d’une nature locale ou privée comprises dans l’énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.

3. L’historique des procédures judiciaires

A. Cour du Québec

6. Selon le juge Babin, la question fondamentale était de savoir si le Parlement avait le pouvoir de réglementer les émissions de substances nocives pour l’environnement lorsque l’environnement en cause se trouve à l’intérieur d’une province. Appliquant à la Loi les critères énoncés par notre Cour dans l’arrêt R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401, il a conclu que la loi en question avait une portée large inacceptable, principalement en raison des définitions générales données aux mots «environnement» et «toxique». Le sujet visé par la Loi n’avait pas «l’unicité, la particularité et l’indivisibilité» requises par l’arrêt Crown Zellerbach. Étant donné qu’une substance pouvait être qualifiée de «toxique» sans même avoir nécessairement un effet nocif sur la santé humaine, il a conclu que la Loi avait une portée trop large pour être justifiée en vertu de la compétence en matière de paix, d’ordre et de bon gouvernement.

7. Pour des motifs similaires, il a conclu qu’elle ne pouvait pas non plus être maintenue comme étant du droit criminel. Vu qu’ il n’était pas nécessaire qu’il y ait un risque pour la santé humaine pour que le gouvernement fédéral intervienne et prescrive un règlement, il a décidé que la partie II de la Loi visait principalement à protéger l’environnement et non pas la santé. Appliquant le renvoi Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1 (ci‑après le «Renvoi sur la margarine»), il a conclu que les dispositions contestées étaient essentiellement de nature réglementaire, qu’elles comprenaient quelques «dispositions de nature criminelle» et qu’elles empiétaient sur des champs de compétence réservés aux provinces. Il a déclaré inconstitutionnel l’al. 6a) de l’arrêté d’urgence et l’a annulé.

B. Cour supérieure du Québec

8. Le juge Trottier a conclu qu’il ressortait clairement des définitions des mots «environnement» et «toxique», contenues dans la Loi, que la mesure législative en cause visait à réglementer les substances toxiques en général, et non pas seulement les cas où des effets pourraient se faire sentir au‑delà des frontières d’une seule province. Il a examiné les arrêts Crown Zellerbach, précité, et Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, et s’est dit d’accord avec le juge Babin pour affirmer que la compétence en matière de paix, d’ordre et de bon gouvernement ne justifiait pas la Loi. Il a statué que, pour que le rejet de substances toxiques n’importe où dans l’environnement constitue une question d’«intérêt national» au sens de l’arrêt Crown Zellerbach, il faudrait que les provinces soient incapables de régler elles‑mêmes le problème, qu’il s’agisse d’une question qui intéresse le Canada en entier et que l’incapacité d’une province ait des conséquences réelles au‑delà de ses propres frontières. Comme il n’avait pas le sentiment que ces critères étaient respectés en l’espèce, il ne pouvait pas justifier la Loi en vertu de la compétence en matière de paix, d’ordre et de bon gouvernement.

9. Il a également convenu que la Loi n’était pas justifiable en tant que droit criminel. Examinant les dispositions en cause, en particulier l’art. 34, il a conclu que leur véritable objet était de réglementer et non pas d’interdire, et qu’elles ne constituaient donc pas du droit criminel au sens de l’arrêt R. c. Sault Ste‑Marie, [1978] 2 R.C.S. 1299. Vu que la Loi ne pouvait pas se justifier en vertu de l’un ou l’autre chef de compétence, il a rejeté l’appel.

C. Cour d’appel du Québec

10. Le juge Tourigny (avec l’appui des juges Nichols et Chamberland) a affirmé que les dispositions contestées visaient, de par leur caractère véritable, la protection de l’environnement. Appliquant l’arrêt Crown Zellerbach, précité, elle a conclu que les dispositions larges de la Loi n’avaient pas «l’unicité, la particularité et l’indivisibilité» requises pour constituer une question d’intérêt national. La Loi ne pouvait pas non plus être maintenue en vertu de la théorie de l’urgence nationale justifiant l’application de la compétence en matière de paix, d’ordre et de bon gouvernement. Il ne s’agissait pas d’une mesure temporaire et il n’a pas été prouvé qu’il s’agissait d’une matière «urgente» au sens du Renvoi sur la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373.

11. Le juge Tourigny a également conclu que les dispositions de la Loi dépassaient largement le champ légitime du droit criminel, même si elles formaient un ensemble d’interdictions assorties de peines. Comme elle ne pouvait confirmer la validité de la loi en cause ni en vertu de la compétence en matière de paix, d’ordre et de bon gouvernement, ni en vertu du par. 91(27), elle a, elle aussi, rejeté l’appel.

4. Les questions en litige

12. Le 21 décembre 1995, la question constitutionnelle suivante a été formulée:

L’alinéa 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, C.P. 1989‑296, ainsi que les dispositions législatives habilitantes, les art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.), relèvent‑ils en tout ou en partie de la compétence du Parlement du Canada de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de la compétence en matière criminelle suivant le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou autrement?

5. Analyse

13. Bien que la question constitutionnelle mentionne séparément l’arrêté d’urgence et ses dispositions habilitantes, il n’y a pas de doute que la question de la constitutionnalité de l’arrêté d’urgence ne se posera que si ses dispositions habilitantes sont jugées constitutionnelles. Autrement dit, s’il est jugé que les art. 34 et 35 de la Loi excèdent la compétence du Parlement, l’analyse de la constitutionnalité de l’arrêté d’urgence deviendra purement théorique. Voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (3e éd. 1992 (feuilles mobiles)), vol. 1, à la p. 14‑7, et D. C. Holland et J. P. McGowan, Delegated Legislation in Canada (1989), aux pp. 170 et 171. Par conséquent, les présents motifs seront axés sur la constitutionnalité des dispositions habilitantes, soit les art. 34 et 35.

14. Pour aborder les questions soulevées dans le présent pourvoi, il est nécessaire de comprendre le contexte législatif dans lequel se situent les dispositions contestées. Nous commencerons donc par un bref exposé de ce contexte.

A. La structure de la Loi

15. La Loi canadienne sur la protection de l’environnement a été adoptée par le Parlement en 1988. Elle réunissait et remplaçait plusieurs autres lois traitant de divers types de protection de l’environnement. La partie II de la Loi, qui contient les art. 34 et 35, s’intitule «Substances toxiques» et porte sur l’identification et la réglementation de substances susceptibles de présenter un risque pour l’environnement ou la santé humaine, ou pour les deux à la fois. Selon l’art. 11 de la Loi, est toxique toute substance «qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement» dans des conditions «de nature à [. . .] avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement», à «mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine» ou à «constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine». L’article 3 donne une définition large du terme «substance» en la décrivant comme étant «[t]oute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable», et du terme «environnement», qu’il décrit comme étant l’«[e]nsemble des conditions et des éléments naturels de la terre». Les expressions «effet nocif» et «danger» ne sont pas définis.

16. En vertu de la Loi, les ministres de l’Environnement et de la Santé doivent établir et tenir quatre listes de substances: la liste intérieure, la liste extérieure, la liste prioritaire et la liste des substances toxiques. La liste intérieure comprend toutes les substances utilisées au Canada depuis 1986 (quelque 21 700 substances en janvier 1991). La liste extérieure énumère toutes les autres substances. À l’heure actuelle, cette dernière liste comprend plus de 41 000 substances. Voir E. A. Fitzgerald, «The Constitutionality of Toxic Substances Regulation Under the Canadian Environmental Protection Act» (1996), 30 U.B.C. L. Rev. 55, à la p. 70. Il existe une interdiction générale d’importer au Canada les substances figurant sur la liste extérieure aussi longtemps qu’elles ne sont pas approuvées (art. 26).

17. En vertu des art. 12 et 13 de la Loi, les ministres doivent établir une «liste prioritaire» qui énumère les substances pour lesquelles il est prioritaire de déterminer si elles doivent ou non être inscrites sur la liste des substances toxiques. L’article 15 prévoit que le ministre de l’Environnement ou le ministre de la Santé peut tenir des enquêtes afin de déterminer si une substance donnée est toxique. Les ministres peuvent examiner, notamment, la nature de la substance en question, ses effets sur des processus biologiques naturels, la mesure dans laquelle elle persistera dans l’environnement, sa capacité d’accumulation dans les tissus biologiques, les méthodes permettant d’en limiter la présence et celles permettant d’en réduire la quantité utilisée. L’article 16 prévoit que le ministre de l’Environnement peut exiger de simples citoyens qu’ils lui fournissent des renseignements sur les substances qu’il juge susceptibles d’être toxiques, ou des échantillons de ces substances, et, en vertu de l’art. 18, le Ministre peut ordonner que les personnes qui possèdent des renseignements sur une substance susceptible d’être toxique lui fournissent ces renseignements.

18. Dès qu’il est jugé qu’une substance figurant sur la liste prioritaire est toxique au sens de l’art. 11, les ministres peuvent recommander son ajout à la liste des substances toxiques. Après qu’un comité consultatif fédéro‑provincial (constitué en vertu de l’art. 6) a eu la possibilité de formuler ses conseils, le gouverneur en conseil peut ajouter la substance à la liste et la soumettre au contrôle réglementaire de l’art. 34.

19. L’article 34 prescrit la réglementation des substances inscrites sur la liste des substances toxiques. Le gouverneur en conseil est investi de pouvoirs considérables de prendre des règlements concernant tous les aspects imaginables de la substance inscrite sur la liste, dont la quantité ou la concentration dans lesquelles elle peut être rejetée, les activités commerciales ou de fabrication au cours desquelles son rejet est permis, la quantité de cette substance qui peut être fabriquée, importée, possédée, vendue ou utilisée -- y compris les interdictions absolues de la fabriquer, de l’importer, de la posséder, de l’utiliser ou de la vendre -- de même que les modalités et l’objet de la fabrication, de l’importation, de la transformation, de l’utilisation, de la mise en vente et de la vente de la substance, les modalités et les conditions de publicité, de stockage, de présentation, de manutention, de transport ou d’offre de transport de la substance, les modalités, lieux et méthodes d’élimination de la substance, la tenue de livres et de registres la concernant et la mesure dans laquelle des rapports doivent être faits au Ministre en ce qui concerne sa surveillance. L’alinéa 34(1)x) permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements touchant «toute autre mesure d’application de la présente partie».

20. Si une substance n’est pas inscrite sur la liste des substances toxiques (ou si, bien qu’elle y soit inscrite, les ministres estiment qu’elle n’est pas convenablement réglementée) et si les ministres croient qu’une intervention immédiate est nécessaire à son égard, l’art. 35 permet de prendre des «arrêtés d’urgence» sans suivre la procédure habituelle. Ces arrêtés peuvent comporter les mêmes dispositions qu’un règlement pris aux termes de l’art. 34, mais ils ne demeurent en vigueur que pendant 14 jours, à moins d’être approuvés par le gouverneur en conseil. Cette approbation ne peut être donnée que si, notamment, les ministres ont offert de consulter le gouvernement de toute province concernée afin de déterminer s’il est disposé à prendre les moyens nécessaires pour parer à la menace que constitue la substance (par. 35(4)). Selon le par. 35(8), les arrêtés d’urgence cessent d’être en vigueur au bout de deux ans, même si une telle approbation est donnée.

21. Comme nous l’avons vu, le présent pourvoi fait suite à un arrêté d’urgence pris en 1989 par le ministre de l’Environnement de l’époque, l’honorable Lucien Bouchard. L’arrêté limitait à 1 g par jour les émissions de biphényles chlorés (BPC). L’intimée, accusée d’avoir contrevenu à cet arrêté d’urgence, a contesté les accusations portées contre elle en soutenant que l’arrêté d’urgence et les dispositions le sous‑tendant excédaient la compétence du Parlement.

22. Enfin, la Loi prescrit un certain nombre de peines civiles et criminelles. Selon l’al. 113f), par exemple, commet une infraction quiconque ne se conforme pas aux règlements pris sous le régime de l’art. 34. Cette infraction est punissable, par procédure sommaire, d’une amende maximale de 300 000 $ ou d’un emprisonnement maximal de six mois (ou des deux à la fois), ou, par mise en accusation, d’une amende maximale d’un million de dollars ou d’un emprisonnement maximal de trois ans (ou des deux à la fois). Une défense de diligence convenable ou raisonnable est permise pour toutes les infractions prévues à la Loi, sauf celles décrites à l’art. 114 (communiquer sciemment des renseignements faux ou trompeurs), à l’al. 115(1)a) (provoquer, intentionnellement ou par imprudence grave, une catastrophe environnementale) ou à l’al. 115(1)b) (faire preuve d’imprudence ou d’insouciance graves à l’endroit de la vie ou de la sécurité d’autrui). Ces infractions requièrent une norme plus stricte de culpabilité morale.

B. Le caractère véritable de la loi en cause

23. La méthode d’analyse des questions concernant le partage des compétences est bien établie: voir Hogg, op. cit., à la p. 15‑6. La loi en question doit d’abord être qualifiée en fonction de son «caractère véritable», c’est‑à‑dire de sa caractéristique dominante ou la plus importante. Il faut ensuite se demander si la loi, vue sous cet angle, relève à bon droit de l’un des chefs de compétence législative du gouvernement.

24. En l’espèce, la Cour d’appel du Québec a statué que, même si l’un des effets de la partie II de la Loi est de protéger la vie et la santé humaines, son caractère véritable réside dans la protection de l’environnement (à la p. 405):

L’étude attentive des dispositions en cause révèle que le législateur a choisi de réglementer le rejet de substances toxiques dans l’environnement dans le but déclaré de protéger la vie humaine et la santé. Il n’est certes pas douteux que l’un des effets des mesures adoptées soit de favoriser la protection de la vie humaine et de la santé. J’estime cependant que, dans leur caractère véritable, tant l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés que les dispositions habilitantes en vertu desquelles il a été pris visent la protection de l’environnement.

25. L’intimée Hydro-Québec et le mis en cause le procureur général du Québec acceptent cette qualification et affirment que le véritable objectif de la Loi est nettement la réglementation de la protection de l’environnement. L’appelant, pour sa part, soutient que le véritable objet de la partie II de la Loi est simplement le contrôle de la pollution causée par des substances toxiques (comme les BPC) qui peuvent se disperser dans l’environnement et dont le degré de toxicité est tel qu’elles présentent un risque grave pour l’environnement ainsi que la santé et la vie humaines. Plusieurs intervenants appuient cette prétention en soutenant que les dispositions contestées visent simplement à établir des normes nationales de contrôle des substances toxiques. Ils citent à cet égard divers rapports de ministères et de comités législatifs: voir, par exemple, Environnement Canada et Santé et Bien‑être social Canada, Rapport final du Comité consultatif sur les modifications à la Loi sur les contaminants de l’environnement (1986); Environnement Canada, Le droit à un environnement sain: Aperçu du projet de loi sur la protection de l’environnement (1987).

26. À notre avis, la caractéristique dominante de la loi contestée ressort à sa lecture même. La partie II de la Loi vise, à première vue, à protéger l’environnement ainsi que la santé et la vie humaines contre les effets nocifs du rejet de substances toxiques. Comme nous l’avons vu, elle cherche à réaliser cela par l’entremise d’une réglementation détaillée, voire exhaustive, de ces substances et des façons dont elles peuvent entrer en contact avec l’environnement. Cela dit, nous croyons qu’il est également nécessaire de tenir compte des définitions larges des expressions «environnement» et «substance toxique» contenues dans la Loi. Voici comment l’art. 3 définit le mot «environnement»:

3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

«environnement» Ensemble des conditions et des éléments naturels de la terre, notamment:

a) l’air, l’eau et le sol;

b) toutes les couches de l’atmosphère;

c) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants;

d) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les éléments visés aux alinéas a) à c).

27. La définition du terme «substance» est encore plus large:

«substance» Toute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable. La présente définition vise notamment:

a) les matières susceptibles soit de se disperser dans l’environnement, soit de s’y transformer en matières dispensables, ainsi que les matières susceptibles de provoquer de telles transformations dans l’environnement;

b) les radicaux libres ou les éléments;

c) les combinaisons d’éléments à l’identité moléculaire précise soit naturelles, soit consécutives à une réaction chimique;

Elle vise aussi, sauf pour l’application des articles 25 à 32:

e) les mélanges combinant des substances et ne produisant pas eux‑mêmes une substance différente de celles qui ont été combinées;

28. Contrairement à ce qu’a prétendu l’appelant, la Loi ne vise pas les substances chimiques en particulier; elle a plutôt pour objet de réglementer «[t]oute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable». L’article 11 définit la substance «toxique» qui, du fait même, est assujettie à la réglementation fédérale:

a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement;

b) mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine;

c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

29. Les alinéas 11a) à c) ne sont pas cumulatifs. Pour qu’une substance soit assujettie au contrôle réglementaire fédéral, il suffit qu’elle présente un risque pour la vie ou la santé humaine, pour une partie de l’environnement essentielle à la vie humaine, ou pour l’environnement même.

30. À cet égard, nous soulignons que nous ne pouvons pas, en toute déférence, être d’accord avec notre collègue le juge La Forest pour dire que les critères énoncés à l’art. 11 ne sont qu’un «moyen rédactionnel» ou qu’il est «trompeur» de qualifier de définition l’art. 11. L’objet de cet article est d’extraire de la catégorie des «substances» (définies à l’art. 3) celles qui peuvent être réglementées sous le régime des art. 34 et 35. Il le fait en précisant que les substances «toxiques» sont, aux fins de la partie II, celles qui sont susceptibles de constituer l’une des menaces énumérées plus haut. Il nous semble que cela constitue un énoncé clair des intentions du Parlement dans ce domaine. Comme il a été décidé dans l’arrêt Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, à la p. 1050:

[L]a première tâche du tribunal appelé à interpréter une disposition législative consiste à examiner le sens de ses mots dans le contexte global de la loi. Si le sens des mots examinés dans ce contexte est clair, il n’est pas nécessaire de poursuivre l’interprétation. Le fondement de cette règle générale est que lorsqu’il est ainsi possible d’identifier un sens clair, on peut généralement présumer que ce sens reflète l’intention du législateur.

31. Rien dans la Loi ne porte à croire que le terme «toxique» doit être défini selon des critères autres que ceux énoncés à l’art. 11. En outre, elle ne contient aucune définition particulière des expressions «effet nocif» et «danger». À notre avis, il ressort clairement du libellé de la Loi qu’on a voulu que, pour qu’une substance soit qualifiée de «toxique», elle doit satisfaire aux critères énoncés à l’art. 3 et aux al. 11a) à c). La substance (qui peut essentiellement être n’importe quoi) qui présente ou est susceptible de présenter un risque pour la vie ou la santé humaine, pour l’environnement essentiel à la vie humaine ou pour tout autre aspect de l’environnement lui-même, est toxique au sens de la Loi et elle peut faire l’objet d’une réglementation fédérale détaillée.

32. Nous ne sommes pas convaincus non plus que le processus de consultation fédéro‑provincial envisagé au par. 35(4) de la Loi a pour effet de modifier la nature des dispositions contestées. Bien que nous comprenions pourquoi le Parlement pourrait vouloir consulter des assemblées législatives provinciales avant de prendre un règlement ayant une incidence sur des domaines assujettis à leur contrôle, rien dans la Loi n’exige que ce processus soit de nature autre que consultative. Autrement dit, une fois qu’il a consulté les gouvernements provinciaux concernés, le Parlement est libre de prendre tout règlement qu’il juge nécessaire pour contrer la menace que constituent des substances qui présentent les caractéristiques requises pour être qualifiées de «toxiques».

33. Compte tenu de ces facteurs, nous estimons que le caractère véritable de la partie II de la Loi réside dans la réglementation systématique, par des organismes fédéraux, de toutes les substances susceptibles d’avoir un effet nocif sur un aspect de l’environnement, ou de présenter un danger pour la vie ou la santé humaine. En d’autres termes, les dispositions contestées visent, de par leur caractère véritable, à protéger l’environnement ainsi que la vie et la santé humaines contre les substances nocives en réglementant celles‑ci. Il reste à voir si cela peut être justifié en vertu de l’un ou l’autre des chefs de compétence énumérés à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. À ce propos, nous allons commencer par examiner le par. 91(27), soit la compétence en matière de droit criminel.

C. La compétence en matière de droit criminel

34. Le paragraphe 91(27) a attribué au Parlement la compétence vaste et exclusive pour légiférer en matière de droit criminel: RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226. Cette compétence a traditionnellement été interprétée libéralement. Comme l’a souligné le juge La Forest dans l’arrêt RJR-MacDonald, à la p. 240, «[d]ans l’élaboration d’une définition du droit criminel, notre Cour a pris soin de ne pas geler la définition à une époque déterminée ni de la restreindre à un domaine d’activité fixe».

35. Néanmoins, la compétence en matière de droit criminel a toujours été assujettie à deux exigences: les lois censées être maintenues en vertu du par. 91(27) doivent contenir des interdictions assorties de peines et elles doivent viser «un objectif public légitime» (Scowby, à la p. 237). Comme le juge Rand l’a affirmé dans le Renvoi sur la margarine, précité, aux pp. 49 et 50:

[traduction] Le crime est l’acte que la loi interdit et auquel elle attache une peine; les interdictions portant sur quelque chose, l’on peut toujours trouver à leur base une situation contre laquelle le législateur veut, dans l’intérêt public, lutter. La situation que le législateur a voulu faire cesser ou les intérêts qu’il a voulu sauvegarder peuvent être autant du domaine social que du domaine économique ou politique; et la législature avait à l’esprit de supprimer le mal ou de sauvegarder les intérêts menacés.

. . .

La prohibition est‑elle alors adoptée en vue d’un objectif public qui peut la faire considérer comme relative au droit criminel? La paix publique, l’ordre, la sécurité, la santé, la moralité: ce sont là des buts habituels, bien que non exclusifs, que poursuit ce droit . . .

36. Ces deux critères ont été constamment appliqués: voir, par exemple, Boggs c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 49; Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914; R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284; Scowby, précité; RJR-MacDonald, précité; voir également Knox Contracting Ltd. c. Canada, [1990] 2 R.C.S. 338, à la p. 348. Le droit criminel au sens du par. 91(27) doit tenter d’atteindre un objectif public en matière criminelle par l’imposition d’interdictions et de peines. Les tentatives déguisées d’empiéter sur des champs de compétence provinciale sous le couvert d’une loi criminelle seront déclarées inconstitutionnelles. Comme le juge La Forest l’a écrit dans l’arrêt RJR-MacDonald, à la p. 246:

Le fédéral possède une vaste compétence pour ce qui est de l’adoption de lois en matière criminelle relativement à des questions de santé, et cette compétence n’est circonscrite que par les exigences voulant qu’elles comportent une interdiction accompagnée d’une sanction pénale, et qu’elles visent un mal légitime pour la santé publique. Si une loi fédérale donnée possède ces caractéristiques et ne constitue pas par ailleurs un empiétement «spécieux» sur la compétence provinciale, c’est alors une loi valide en matière criminelle . . . [Je souligne.]

37. Ces commentaires ont été faits à l’égard d’une loi criminelle concernant la santé, mais nous ne voyons pas pourquoi ils ne devraient pas avoir une application générale en ce qui concerne le par. 91(27). Voir également R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984.

38. La prochaine étape consiste donc à examiner les dispositions contestées pour déterminer si elles satisfont à ces critères. À notre avis, elles n’y satisfont pas. Bien que la protection de l’environnement soit un objectif public légitime qui pourrait justifier l’adoption d’une loi criminelle, nous croyons que les dispositions contestées de la Loi constituent plus une tentative de réglementer la pollution de l’environnement qu’une tentative de l’interdire ou de la proscrire. Pour cette raison, elles excèdent les limites du droit criminel et ne peuvent être justifiées en vertu du par. 91(27).

(i) Un objectif public légitime

39. L’appelant et plusieurs intervenants nous ont invités à confirmer la validité des dispositions pour le motif qu’elles avaient trait à la santé qui est l’un des objectifs publics en matière criminelle reconnus dans le Renvoi sur la margarine, précité. À cet égard, ils ont cité de nombreuses études exposant les effets nocifs des BPC, qui ont fait l’objet de l’arrêté d’urgence à l’origine du présent litige. Voir, par exemple, Conseil canadien des ministres des ressources et de l’environnement, La question des BPC (1986); Santé et Bien‑être social Canada, Examen de la toxicologie et des questions sanitaires relatives aux BPC (1978‑1982) (1985). En toute déférence, la toxicité des BPC, bien que manifestement importante en ce qui concerne l’environnement même, n’est pas directement pertinente relativement au présent pourvoi, étant donné que ce qui est en cause est non seulement l’arrêté d’urgence, mais encore les dispositions habilitantes en vertu desquelles il a été pris. Autrement dit, il ne s’agit pas de savoir si les BPC présentent un danger pour la santé humaine, ce qui semble être clairement le cas, mais plutôt de savoir si la Loi a pour effet d’accorder un pouvoir fédéral de réglementer des substances susceptibles de ne pas présenter un tel danger.

40. À notre avis, il ne fait aucun doute que tel est l’effet de la Loi. Voici le libellé de l’art. 11:

a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement;

b) mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine;

c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

41. Tel que souligné plus haut, ces exigences ne sont pas cumulatives. Il n’est pas nécessaire qu’une substance constitue un danger pour la vie ou la santé humaine pour qu’elle soit qualifiée de «toxique» et assujettie au contrôle fédéral; aux termes de l’al. 11a), il suffit qu’elle soit susceptible d’avoir un effet nocif sur l’environnement. Il n’est même pas nécessaire de démontrer que l’aspect de l’environnement menacé est essentiel à la vie humaine; cela fait l’objet d’une catégorie distincte prévue à l’al. 11b) et ne doit donc pas être considéré comme faisant partie de l’al. 11a). Une substance qui nuirait aux marmottes, par exemple, mais qui n’aurait aucun effet sur les gens pourrait être qualifiée de «toxique» aux termes de l’al. 11a) et être assujettie à une réglementation fédérale systématique.

42. En définissant ainsi le mot «toxique», le Parlement a pris des mesures expresses pour s’assurer qu’aucun risque direct ou indirect pour la vie ou la santé humaine ne devrait être établi pour pouvoir réglementer une substance donnée. Pour cette raison, nous ne voyons pas comment les dispositions en cause peuvent être maintenues en tant que mesures législatives concernant la santé. Leur portée dépasse largement les questions de santé humaine et s’étend au domaine de la protection écologique générale. Le Parlement avait manifestement l’intention de permettre au gouvernement fédéral d’intervenir en cas de risque pour l’environnement même, peu importe que les substances concernées constituent ou non une menace pour la santé humaine ou que l’aspect de l’environnement touché soit essentiel ou non à la vie humaine. Après avoir écarté expressément tant le danger direct qu’indirect pour la vie humaine en tant que condition préalable à l’application de ces dispositions, le Parlement ne peut maintenant affirmer qu’elles ont été adoptées afin de parer à de tels dangers.

43. Par conséquent, dans la mesure où le juge La Forest dit que la présente loi peut être justifiée en tant que loi concernant la santé, nous devons exprimer, en toute déférence, notre désaccord. Nous sommes cependant d’accord avec lui pour dire que la protection de l’environnement est en soi un objectif public légitime en matière criminelle, analogue à ceux mentionnés dans le Renvoi sur la margarine, précité. Sans vouloir ajouter quoi que ce soit à son raisonnement limpide sur ce point, nous tenons à préciser que cet objectif ne se fonde sur aucun des autres objectifs traditionnels du droit criminel (santé, sécurité, ordre public, etc.). Dans la mesure où il souhaite dissuader expressément de polluer l’environnement, par l’imposition de peines appropriées, le Parlement est libre de le faire sans avoir à démontrer que ces peines visent, en fin de compte, à atteindre l’un des objectifs «traditionnels» du droit criminel. La protection de l’environnement représente en soi une justification légitime d’une loi criminelle.

44. Toutefois, nous n’estimons pas que les dispositions contestées peuvent être qualifiées de droit criminel au sens du par. 91(27). Même si elles visent un objectif légitime en matière criminelle, elles ne satisfont pas à l’autre moitié du critère du Renvoi sur la margarine. Il ressort de la structure de la partie II de la Loi qu’elles visent non pas à interdire la pollution de l’environnement, mais simplement à la réglementer. Comme nous allons maintenant l’expliquer de manière plus détaillée, elles ne constituent donc pas du droit criminel: voir Hauser, précité, à la p. 999.

(ii) Interdictions assorties de peines

45. Vérifier si une loi particulière est de nature prohibitive ou réglementaire est souvent plus un art qu’une science. Comme le juge Cory l’a reconnu dans l’arrêt Knox Contracting, précité, ce qui constitue du droit criminel est souvent «plus facile à reconnaître qu’à définir» (p. 347). Un certain nombre de lignes directrices sont cependant ressorties de la jurisprudence.

46. La loi qui impose une interdiction et une peine n’est pas nécessairement de nature criminelle. En fait, il arrive souvent que les lois de nature réglementaire interdisent la violation de leurs dispositions ou de leurs règlements d’application et imposent des peines applicables en cas de violation. Une loi de nature réglementaire qui n’imposerait pas de telles interdictions et peines serait dénuée de sens. Cependant, comme le juge La Forest l’a lui‑même reconnu dans l’arrêt Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, aux pp. 508 à 517, et dans l’arrêt R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627, à la p. 650, les peines prescrites dans un contexte de réglementation l’ont été pour des raisons «pragmatiques» ou «pratiques» et n’ont pas pour effet de transformer la loi en loi criminelle. (Voir également les arrêts Wetmore, Scowby, et Knox Contracting, précités.) En droit de l’environnement, tout comme en droit de la concurrence ou en droit fiscal, il n’est pas toujours possible d’assurer le respect de la loi au moyen des techniques habituelles d’application des règlements, telles les inspections périodiques ou imprévues, d’où la nécessité de disposer d’un élément dissuasif puissant, soit la menace de sanctions pénales, pour assurer le respect des normes prescrites par la loi. Le juge La Forest s’est fondé sur ce raisonnement pour conclure que les peines prévues dans la Loi sur la concurrence (dans Thomson Newspapers) et la Loi de l’impôt sur le revenu (dans McKinlay Transport) n’avaient aucune incidence sur la qualification de ces lois comme étant des lois de nature réglementaire pour les fins de l’art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés.

47. En même temps, une loi en matière criminelle n’a pas à être composée uniquement d’interdictions générales. Elle peut, comme le juge La Forest l’a souligné dans l’arrêt RJR-MacDonald, précité, aux pp. 263 et 264, «validement comporter des exemptions relativement à certaines conduites sans pour autant perdre son caractère». Voir également Lord’s Day Alliance of Canada c. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497; Morgentaler, précité; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89. Il se peut que ces exemptions aient pour effet d’établir des régimes «de réglementation» conférant une certaine mesure de pouvoir discrétionnaire sans pour autant modifier la nature de la loi, comme c’était le cas dans l’arrêt RJR-MacDonald.

48. Pour déterminer quand une loi passe du domaine criminel au domaine réglementaire, il faut, à notre avis, examiner la nature et la portée de la réglementation qu’elle crée, ainsi que le contexte dans lequel elle est censée s’appliquer. Par exemple, il ne sera pas possible de sauvegarder un régime essentiellement réglementaire en le qualifiant d’«exemption». Comme le professeur Hogg le laisse entendre, op. cit., à la p. 18‑26, [traduction] «plus [un] régime de réglementation est élaboré, plus il est probable que la cour qualifiera la dérogation ou l’exemption de réglementaire au lieu de criminelle». En même temps, il se peut que le sujet sur lequel porte la loi contestée indique la méthode qu’il convient d’adopter pour déterminer s’il s’agit d’une loi de nature criminelle ou réglementaire.

49. Après avoir examiné la loi en cause dans le présent pourvoi, nous ne doutons nullement qu’elle est essentiellement de nature réglementaire et qu’elle ne relève donc pas du par. 91(27). Pour qu’il y ait «exemption», il faut d’abord qu’il y ait une interdiction dans la loi dont découle cette exemption. Ainsi, la Loi réglementant les produits du tabac, L.C. 1988, ch. 20, dont il est question dans l’arrêt RJR-MacDonald, précité, imposait des interdictions générales en matière de publicité et de promotion des produits du tabac au Canada. L’article 4 de cette loi prévoyait que «[l]a publicité en faveur des produits du tabac mis en vente au Canada est interdite». Elle prescrivait aussi une exigence en matière d’étiquetage qui revêtait la forme d’une interdiction, en déclarant à l’art. 9 qu’il était interdit de vendre des produits du tabac sur lesquels n’était pas imprimé un message concernant leurs effets sur la santé. Toute exemption relative à ces interdictions générales constituaient précisément des exceptions à une règle générale.

50. De même, la Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F‑27, dont la validité est confirmée dans Wetmore, précité, contient plusieurs interdictions au début de sa partie I. Elle interdit notamment de faire la publicité d’un aliment, d’une drogue, d’un cosmétique ou d’un instrument relativement à une liste établie de maladies, de désordres ou d’état physiques anormaux (art. 3), de vendre un aliment ou une drogue falsifiés ou préparés dans des conditions non hygiéniques (art. 4 et 8), d’étiqueter, d’emballer, de vendre un aliment, une drogue ou un instrument, ou d’en faire la publicité, de manière fausse, trompeuse ou mensongère (par. 5(1), 9(1) et 20(1)), de distribuer une drogue comme échantillon (art. 14), et de vendre un cosmétique susceptible de nuire à la santé de la personne qui en fait usage ou qui a été préparé dans des conditions non hygiéniques (art. 16). On trouve également un certain nombre d’interdictions relatives à des drogues contrôlées dans la partie III de la Loi et à des drogues d’usage restreint dans la partie IV.

51. Par contre, la loi faisant l’objet du présent pourvoi ne contient aucune interdiction de cette nature. Voici le libellé du par. 34(1) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement: