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§ R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706 (30 avril 1998)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1998] 1 R.C.S. 706 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1998-04-30;.1998..1.r.c.s..706 ?

Analyses :

Droit administratif - Validité d’une ordonnance - Contestation incidente d’une ordonnance administrative dans le cadre d’une procédure pénale - Dans quelles circonstances une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative peut‑elle en soulever la validité de façon incidente? - Principes applicables.

Droit de l’environnement - Infraction -- Moyen de défense - Validité d’une ordonnance administrative - Arrêté pris en vertu d’une loi provinciale sur la protection de l’environnement pour prévenir un risque de contamination - Personnes visées par l’arrêté ne se prévalant pas des mécanismes d’appel prévus à la loi et ignorant l’arrêté - Personnes accusées de ne pas s’être conformées à l’arrêté - Ces personnes peuvent‑elles soulever comme moyen de défense la validité de l’arrêté? - Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141, art. 17, 146(1a).

La compagnie appelante est propriétaire d’une mine d’or et de cuivre et l’appelant P.S. est la tête dirigeante de cette compagnie. Après avoir visité la mine, les employés du ministère de l’Environnement de l’Ontario ont conclu qu’elle était abandonnée et que des transformateurs contenant des BPC présentaient un risque de contamination pour l’environnement. Malgré de multiples démarches pour que la compagnie remédie à la situation, l’état des lieux est demeuré inchangé. En 1987, un directeur régional du ministère a pris un arrêté, en vertu de l’art. 17 de la Loi sur la protection de l’environnement, et ordonné notamment aux appelants de construire un abri pour entreposer les transformateurs, de nettoyer le solage de béton souillé par des écoulements d’huile contaminée, et de mettre dans des barils les matériaux contaminés. Les appelants n’ont pas interjeté appel devant la Commission d’appel de l’environnement et ont choisi, pour l’essentiel, d’ignorer l’arrêté. Accusés par le ministère de ne pas s’être conformés à cet arrêté, les appelants ont soulevé son invalidité comme moyen de défense. Ils ont soutenu qu’il n’existait pas de motifs raisonnables et probables, tel que requis par le par. 17(2) de la Loi, de croire que la situation à la mine présentait un risque pour l’environnement. Après examen de la preuve, le juge du procès a conclu que seule l’ordonnance relative à la mise en barils et au remisage des matériaux contaminés était valide et il a condamné les appelants à une amende. La Cour de l’Ontario (Division générale) a accueilli l’appel de l’intimée concernant les chefs d’accusation relatifs au défaut de construire un abri et de nettoyer, et a rejeté l’appel des appelants relatif à leur déclaration de culpabilité. La cour a statué que le juge du procès avait, en examinant la validité de l’arrêté, excédé la compétence que lui confère la Loi sur la protection de l’environnement et usurpé les fonctions confiées à la Commission d’appel de l’environnement. La Cour d’appel a confirmé ce jugement.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

La question de savoir si un tribunal pénal peut, de façon incidente, se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative dépend de la loi dont découle l’ordonnance. La façon appropriée de trancher cette question, compte tenu à la fois de l’intégrité du processus administratif et des intérêts des justiciables, est de placer au centre de l’analyse la recherche de l’intention législative quant au forum approprié. Ce faisant, il faut présumer que le législateur n’a pas voulu priver une personne visée par une ordonnance de l’occasion de faire valoir ses droits. Les termes de la loi dont découle le pouvoir de rendre une ordonnance, l’objectif de la loi, l’existence d’un droit d’appel, la nature de la contestation eu égard à l’expertise de l’instance d’appel et à sa raison d’être, et la sanction imposable pour le non-respect de l’ordonnance, sont des facteurs importants, mais non exhaustifs, qui permettent de cerner l’intention législative. En l’espèce, l’examen de la Loi sur la protection de l’environnement amène à conclure que le juge du procès n’avait pas compétence pour se prononcer sur la validité de l’arrêté. La personne accusée de ne pas s’être conformée à un arrêté pris en vertu de cette loi ne peut, en défense, chercher à attaquer de façon incidente la validité de l’ordonnance alors qu’elle ne s’est pas prévalue des mécanismes d’appel prévus par la Loi.

L’objectif premier de la Loi est de prévenir la contamination de l’environnement dans la province. Cet objectif se reflète à la fois dans l’étendue des pouvoirs conférés au directeur et dans la création d’une instance d’appel qui vise à contrebalancer ces pouvoirs en accordant aux personnes touchées l’occasion de faire connaître leur point de vue et de faire valoir leurs droits dans les plus brefs délais. Le fait d’autoriser une personne visée par un arrêté à attaquer l’ordonnance de façon incidente au stade du processus pénal encouragerait un comportement contraire aux objectifs de la Loi et tendrait à miner son efficacité. À cet égard, les appelants ne peuvent opposer leur droit à une défense pleine et entière puisque rien n’indique que le processus d’appel établi par la Loi est inadéquat ou que la Commission n’est pas habilitée à remédier au défaut que les appelants invoquent à l’encontre de l’arrêté.

Quant au facteur relatif à la nature de la contestation, il importe peu que soit invoquée l’absence de compétence ab initio ou la perte de compétence. Ce qui importe c’est de savoir qui le législateur a voulu habiliter à entendre et à trancher la question soulevée. Puisqu’en l’espèce le législateur a mis sur pied une instance spécialisée pour entendre les questions relatives à l’environnement et adopter les mesures appropriées pour prévenir sa contamination, permettre que ces questions soient tranchées par un tribunal pénal plutôt que par la Commission d’appel de l’environnement, créée à cette fin, porterait atteinte au régime mis en place par la Loi. Enfin, les conséquences pénales prévues par la Loi — des amendes — ne permettent pas de conclure que l’intention du législateur était d’autoriser des contestations incidentes, au détriment des objectifs poursuivis par la Loi et de la compétence de la Commission.


Parties :

Demandeurs : Sa Majesté la Reine
Défendeurs : Consolidated Maybrun Mines Ltd.

Texte :

R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706

Consolidated Maybrun Mines Limited et

J. Patrick Sheridan Appelants

c.

Sa Majesté la Reine Intimée

Répertorié: R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd.

No du greffe: 25326.

1998: 29 janvier; 1998: 30 avril.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Bastarache.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1996), 28 O.R. (3d) 161, 89 O.A.C. 199, 133 D.L.R. (4th) 513, 105 C.C.C. (3d) 388, 19 C.E.L.R. (N.S.) 75, [1996] O.J. No. 881 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 86 C.C.C. (3d) 317, 12 C.E.L.R. (N.S.) 171, [1993] O.J. No. 2935 (QL), qui avait accueilli l’appel de l’intimée et rejeté l’appel des appelants contre un jugement de la Cour de l’Ontario (Division provinciale) (1992), 73 C.C.C. (3d) 268 et 76 C.C.C. (3d) 94. Pourvoi rejeté.

Edward L. Greenspan, c.r., et Marie Henein, pour les appelants.

Lori Sterling et Jerry Herlihy, pour l’intimée.

Le jugement de la Cour a été rendu par

//Le juge L’Heureux-Dubé//

1 Le juge L’Heureux-Dubé -- Le présent litige soulève la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelles circonstances une personne accusée d’avoir fait défaut de se conformer à une ordonnance administrative peut soulever de façon incidente la validité de l’ordonnance. Il s’agit d’une question importante à l’égard de laquelle les tribunaux canadiens n’ont eu cependant jusqu’ici que très peu d’occasions de se prononcer.

2 On notera au départ que notre Cour s’est déjà exprimée sur la possibilité d’attaquer de façon incidente la validité d’ordonnances judiciaires (Wilson c. La Reine, [1983] 2 R.C.S. 594; R. c. Litchfield, [1993] 4 R.C.S. 333; R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223). Dans l’affaire Litchfield, à la p. 349, le juge Iacobucci exprimait en ces termes le fondement de la règle empêchant les contestations incidentes à l’encontre d’ordonnances judiciaires:

La règle repose sur un solide raisonnement: elle vise à maintenir la primauté du droit et à préserver la considération dont jouit l’administration de la justice. L’incertitude résulterait si on permettait aux parties de gérer leurs affaires suivant la perception qu’ils ont de questions comme la compétence du tribunal qui rend l’ordonnance. De plus, [traduction] «l’administration ordonnée et pratique de la justice» exige que les ordonnances judiciaires soient considérées comme définitives et ayant force exécutoire à moins d’être annulées en appel (R. c. Pastro [(1988), 42 C.C.C. (3d) 485 (C.A. Sask.)], à la p. 497).

3 Pour cette raison, il a également été établi que, de façon générale, une cour supérieure ne sera pas justifiée de procéder à l’examen de la validité de l’ordonnance judiciaire pour laquelle une accusation d’outrage a été portée -- voir, notamment: R. c. Domm (1996), 31 O.R. (3d) 540 (C.A.), permission d’en appeler refusée, [1997] 2 R.C.S. viii; Everywoman’s Health Centre Society (1988) c. Bridges (1990), 54 B.C.L.R. (2d) 273 (C.A.).

4 La question soulevée par le présent litige est celle de savoir si la même immunité devrait être conférée aux ordonnances administratives compte tenu des différences importantes qui peuvent exister entre ces deux types d’ordonnances, notamment quant à leur nature juridique et la place des institutions qui les rendent à l’intérieur de la structure étatique.

I. Les faits

5 L’appelant Patrick Sheridan est la tête dirigeante de la compagnie Consolidated Maybrun, propriétaire d’une mine d’or et de cuivre située dans le nord de l’Ontario. Après quelques années d’exploitation au tout début des années 70, la mine est fermée jusqu’en 1975 en raison de la baisse du prix du minerai. Elle est alors rouverte pour une période de 18 mois, puis fermée à nouveau. La mine n’a jamais été rouverte depuis.

6 En 1985, des employés du ministère de l’Environnement de l’Ontario visitent la mine. Ils constatent que les installations ont été vandalisées, que des vitres ont été brisées, que des produits chimiques sont répandus à l’intérieur du laboratoire, que de l’eau s’est infiltrée et obstrue la mine et que l’accès aux installations n’est pas contrôlé. Ils remarquent également des traces d’huile contaminée aux biphényles polychlorés («BPC») provenant de plusieurs transformateurs électriques se trouvant à l’extérieur comme à l’intérieur des bâtiments. Sur la base de ces observations, ils concluent que la mine est abandonnée et que les transformateurs présentent un risque de contamination pour l’environnement.

7 Suite à ce constat, le ministère de l’Environnement communique avec la compagnie appelante afin qu’elle remédie à la situation. Malgré une rencontre avec l’électricien de l’appelante, M. Vernon, une visite du site en 1986 par des employés du ministère révèle que l’état des lieux est demeuré inchangé. Les tentatives subséquentes du ministère de communiquer par écrit et par téléphone avec l’appelante sont également vaines. Dans ces circonstances, le 22 avril 1987 le directeur régional du ministère avise les appelants de son intention de rendre un arrêté afin d’ordonner que les taches d’huile contaminée soient nettoyées, que les transformateurs soient entreposés dans un édifice sécuritaire construit à cette fin puis soumis à un triple rinçage et, enfin, que l’accès au site soit fermé. En outre, l’avis invite les appelants à répondre à l’intention du directeur et à lui faire des soumissions quant à l’ordonnance envisagée dans les 15 jours. Tout comme les lettres précédentes, l’avis demeure sans réponse et une inspection de la mine le 7 mai 1987 confirme qu’aucune mesure n’a été prise. L’appelante ne répond que le 11 mai, par la voix de M. Sheridan, qui exprime l’opinion que les mesures suggérées par le ministère sont [traduction] «ridicules» et qu’il appartient au ministère de procéder au nettoyage des BPC.

8 Le 2 juin 1987, le directeur rend un arrêté fondé sur l’art. 17 de la Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141 (maintenant L.R.O. 1990, ch. E.19). Il avise du même coup les appelants de leur droit, en vertu de l’art. 122 de la Loi sur la protection de l’environnement, d’en appeler à la Commission d’appel de l’environnement dans les 15 jours de la réception de l’arrêté, lequel enjoint les appelants Sheridan et Consolidated Maybrun de prendre des mesures pouvant être résumées comme suit:

1 -- Construire, conformément à certaines exigences indiquées dans l’arrêté, un abri pour entreposer les transformateurs contaminés;

2 -- Nettoyer ou ciseler («chip») les surfaces de béton présentant des traces de déversement de liquide contaminé aux BPC;

3 -- Mettre dans des sacs puis dans des barils les matériaux (sol, bois, métal) contaminés et entreposer les barils dans un abri sur la propriété;

4 -- Verrouiller et bloquer l’accès aux endroits où se trouvaient les transformateurs dans les sept jours;

5 -- Après construction de l’abri, procéder au triple-rinçage des transformateurs.

9 Pour l’essentiel, les appelants choisissent d’ignorer l’arrêté. La seule mesure prise est de clôturer les lieux où se trouvent les transformateurs et d’apposer des enseignes indiquant que l’accès au site est interdit. Cette mesure n’est toutefois pas complétée dans le délai imparti. Aucune des autres exigences de l’arrêté n’est satisfaite, aucun appel n’est déposé à la Commission et aucune tentative n’est faite pour obtenir une révision judiciaire de l’ordonnance.

10 Face à l’inaction des appelants, le ministère fait nettoyer le site et construire un abri pour les transformateurs, le tout au coût de 131 000 $. Le ministère décide également de porter des accusations en vertu du par. 146(1a) de la Loi sur la protection de l’environnement, telle que modifiée par L.O. 1986, ch. 68, par. 14(1) (maintenant le par. 186(2)). Ces accusations comportent quatre chefs distincts, soit le défaut de construire un abri pour entreposer les transformateurs, le défaut de mettre dans des barils les matériaux contaminés par les BPC, le défaut de nettoyer et ciseler le solage de béton souillé par des écoulements d’huile contaminée et, enfin, le défaut d’empêcher l’accès aux lieux où se trouvaient les transformateurs. Aucune accusation n’est portée à l’égard du défaut de rincer les transformateurs puisque cette procédure est désormais considérée inadéquate par le ministère de l’Environnement.

II. Les décisions antérieures

1. La Cour de l’Ontario (Division provinciale) (1992), 73 C.C.C. (3d) 268 et 76 C.C.C. (3d) 94

11 Au procès, les appelants soulèvent en défense l’invalidité de l’arrêté du 2 juin 1987. Au soutien de leur position, ils avancent qu’il n’existait pas de motifs raisonnables et probables, tel que requis par le par. 17(2) de la Loi sur la protection de l’environnement, de croire que la situation présentait un risque pour l’environnement. À cet égard, le juge de première instance est d’avis que la validité de l’arrêté peut être attaquée, mais uniquement pour défaut de juridiction. Étant donné que les appelants ont choisi de ne pas en appeler de l’arrêté devant la Commission, il ne saurait être question pour lui de se prononcer sur le mérite de l’arrêté.

12 Le juge permet néanmoins une preuve scientifique étendue relative aux dangers que présentent les BPC pour l’environnement et à la façon de prévenir adéquatement les risques associés aux BPC. Il conclut que l’ordre de construire un abri ne pouvait se justifier qu’à la lumière de la procédure de triple-rinçage. Or, cette procédure étant désormais reconnue comme inadéquate et abandonnée par le ministère, le juge conclut qu’il ne pouvait exister de motifs raisonnables et probables permettant de justifier la construction de l’abri. Quant à l’ordre de nettoyer et de ciseler les surfaces de béton, il conclut également que la preuve scientifique n’appuyait pas l’ordonnance et que celle-ci n’était ni nécessaire ni même souhaitable. En ce qui a trait à l’ordre de verrouiller les lieux dans les sept jours, il est d’avis que cet ordre était déraisonnable car il ne tenait pas compte de la nature du risque et des caractéristiques des lieux.

13 La seule ordonnance que le juge du procès accepte comme valide et susceptible d’entraîner la condamnation des appelants est celle relative à la mise en barils et au remisage des matériaux contaminés. À cet égard, cependant, il est d’avis que les appelants peuvent faire valoir une défense de diligence raisonnable en démontrant que le respect de l’ordonnance présentait un plus grand risque pour l’environnement que son non-respect. N’ayant pas réussi dans cette démonstration, les appelants sont condamnés sur ce seul chef. En conséquence, Consolidated Maybrun et M. Sheridan se voient imposer une amende de 5 000 $ et de 500 $ respectivement.

2. La Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 86 C.C.C. (3d) 317

14 Le juge Kurisko accueille l’appel de l’intimée concernant l’ordre de construire un abri ainsi que l’ordre de nettoyer les surfaces de béton et rejette l’appel incident des appelants. À son avis, le juge de première instance a excédé la juridiction que lui confère la Loi sur la protection de l’environnement en examinant la validité de l’arrêté sur lequel se fondent les accusations. Sa décision repose sur ce qu’il conçoit être l’intention de la législature en édictant la Loi sur la protection de l’environnement dans le contexte d’une société industrielle moderne soucieuse de la protection de l’environnement. Selon lui, la structure procédurale complète édictée par la Loi démontre que la législature n’a pas voulu qu’un accusé puisse court-circuiter les mécanismes d’appel mis en place et ignorer impunément un arrêté. Ces mécanismes d’appel seraient rendus inutiles si une personne accusée de n’avoir pas respecté un arrêté pouvait en attaquer la validité de façon incidente devant un tribunal pénal sans avoir formé un appel suivant la procédure prescrite. Le juge Kurisko conclut qu’en statuant sur la validité de l’arrêté, le juge du procès a usurpé les fonctions confiées à la Commission d’appel de l’environnement.

3. La Cour d’appel (1996), 105 C.C.C. (3d) 388

15 Au nom de la Cour d’appel, le juge Laskin rejette le pourvoi. À son avis, la règle énoncée dans l’arrêt Litchfield, précité, doit, avec certains assouplissements, trouver application dans le contexte d’une ordonnance administrative. À cet égard il conclut que les cinq facteurs suivants doivent être considérés pour déterminer si une attaque incidente peut être autorisée: (1) les termes de la loi; (2) l’objectif de la loi; (3) l’existence d’un droit d’appel; (4) la nature de la contestation; et (5) la sanction imposable pour défaut d’avoir respecté l’ordonnance.

16 En l’occurrence, les termes de la Loi n’autorisent ni n’interdisent d’attaquer de façon incidente la validité de l’arrêté. Il faut donc chercher à déterminer l’intention de la législature à cet égard. Selon lui, l’objectif de protection de l’environnement serait miné si l’on devait autoriser une cour, dans le cadre d’un procès sur une accusation pour non respect d’un arrêté rendu par le directeur, à se prononcer sur l’existence de motifs raisonnables et probables à l’appui de l’arrêté. La Loi cherche à protéger les intérêts de la société et du public en créant des infractions réglementaires plutôt que criminelles. Ces dispositions visent à encourager le respect des arrêtés pour le bénéfice général de la société. Par ailleurs, la Loi concilie ces intérêts avec ceux de personnes visées par un arrêté en prévoyant la possibilité d’un appel par voie de procès de novo devant la Commission dans les 15 jours.

17 Quant à la nature de la contestation, le juge Laskin fait une distinction entre l’absence de juridiction ab initio, qui peut être invoquée de façon incidente à l’encontre d’un arrêté, et l’erreur, même déraisonnable, commise par un directeur dans l’exercice de sa juridiction et qui est à l’abri d’une semblable attaque. En l’espèce, il conclut que le directeur avait juridiction pour rendre l’arrêté. Considérant le dernier facteur, le juge Laskin note que la sanction est une amende plutôt que l’emprisonnement.

18 En ce qui a trait à la défense de diligence raisonnable invoquée par les appelants, le juge Laskin conclut qu’elle ne saurait permettre à un accusé de plaider que l’arrêté était déraisonnable ou mal fondé afin de se soustraire aux obligations qui lui sont imposées par l’arrêté. Cela équivaudrait, en effet, à autoriser une attaque incidente de façon déguisée.

III. Les questions en litige

19 Il s’agit, essentiellement, de déterminer quel est le forum approprié pour décider de la validité d’une ordonnance administrative. Plus spécifiquement, le pourvoi soulève les deux questions suivantes:

1. Une personne accusée d’avoir fait défaut de se conformer à un arrêté rendu en vertu de la Loi sur la protection de l’environnement peut-elle, en défense, chercher à attaquer de façon incidente la validité de l’ordonnance alors qu’elle ne s’est pas prévalue des mécanismes d’appel prévus par la Loi?

2. Dans l’affirmative, l’arrêté rendu contre les appelants était-il en totalité ou en partie invalide?

IV. Les dispositions législatives pertinentes

20 Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141

1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

«contaminant» Solide, liquide, gaz, son, odeur, chaleur, vibration, radiation ou une combinaison de ces éléments qui proviennent, directement ou indirectement, des activités humaines et qui peuvent, selon le cas :

(i) dégrader la qualité de l’environnement naturel relativement à tout usage que l’on peut en faire,

(ii) causer du tort ou des dommages à des biens, des végétaux ou des animaux,

(iii) nuire ou causer des malaises sensibles à quiconque,

(iv) altérer la santé de quiconque ou porter atteinte à sa sécurité,

(v) rendre des biens, des végétaux ou des animaux impropres à l’usage des êtres humains,

(vi) causer la perte de jouissance de l’usage normal d’un bien,

(vii) entraver la marche normale des affaires.

16 Si une personne cause ou autorise le dépôt, l’émission ou le rejet d’un contaminant dans l’environnement naturel ou son addition à l’environnement, et que ce contaminant cause du tort ou des dommages à un terrain, à l’eau, à des biens ou des végétaux, le ministre, s’il est d’avis qu’il est dans l’intérêt public d’agir ainsi, peut ordonner à cette personne de prendre toutes les mesures nécessaires et de faire tout ce qui s’impose afin de réparer le tort ou les dommages causés.

17 (1) Dans les circonstances prévues au paragraphe (2), le directeur peut, par arrêté écrit, exiger d'une personne qui est propriétaire d'une entreprise ou d'une propriété, qui en assure la gestion ou en a le contrôle, de procéder à l'une ou plus des mesures suivantes—:

1. Avoir à portée de la main, en permanence ou pendant les périodes que précise l'arrêté, l'équipement, le matériel et le personnel prévus dans l'arrêté et aux emplacements qui y sont mentionnés.

2. Acquérir, construire, installer ou modifier les appareils, l'équipement et les installations prévus dans l'arrêté aux emplacements et de la façon visée dans l'arrêté.

3. Mettre en œuvre les procédures précisées dans l'arrêté.

4. Prendre les mesures nécessaires de façon à appliquer les procédures précisées dans l'arrêté dans le cas où un contaminant serait rejeté dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière.

(2) Le directeur peut prendre l'arrêté visé au présent article s'il est d'avis, en se fondant sur des motifs raisonnables et probables—:

a) que l'entreprise, la propriété ou l'un quelconque de ses éléments sont d'une nature telle que si un contaminant est rejeté dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière, il en résultera ou en résultera vraisemblablement une conséquence visée à la définition du terme «contaminant» au paragraphe 1 (1);

b) que les exigences précisées dans l'arrêté sont nécessaires ou souhaitables de façon à—:

(i) empêcher ou diminuer le risque de rejet du contaminant dans l’environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière,

(ii) empêcher, diminuer ou éliminer une conséquence visée à la définition du terme «contaminant» au paragraphe 1—(1) qui résultera ou résultera vraisemblablement du rejet du contaminant dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière.

122 (1) Une personne à qui s'adresse un arrêté du directeur peut, au moyen d'un avis écrit signifié au directeur et à la Commission dans les quinze jours qui suivent la date où lui est signifiée une copie de l'arrêté, exiger d'être entendue par la Commission.

123 (1) L'audience tenue par la Commission est une nouvelle audience et la Commission peut confirmer, modifier ou révoquer l'action du directeur qui constitue l'objet de l'audience. Elle peut, par ordonnance, enjoindre au directeur de prendre les mesures qu'elle estime qu'il doit prendre conformément à la présente loi et les règlements et, à ces fins, la Commission peut substituer son opinion à celle du directeur.

(2) Une partie à une audience tenue devant la Commission en vertu du présent article peut faire appel de sa décision ou de l'ordonnance qu'elle rend sur une question de droit devant la Cour divisionnaire, conformément aux règles de pratique.

(3) Une partie à une audience tenue devant la Commission peut, dans les trente jours qui suivent la réception de la décision de la Commission ou la conclusion définitive de l'appel porté, le cas échéant, en vertu du paragraphe (2), interjeter appel par écrit devant le ministre de toute question autre qu'une question de droit. Le ministre confirme, modifie ou révoque la décision de la Commission en ce qui concerne la question en appel, selon ce qu'il estime dans l'intérêt public.

146 . . .

(1a) Quiconque ne se conforme pas à un arrêté pris en vertu de la présente loi est coupable d’une infraction.

. . .

(3) Quiconque commet une infraction prévue aux paragraphes (1), (1a) ou (1b) ou à l'article 147a est passible, sur déclaration de culpabilité, pour chaque journée ou partie de journée au cours de laquelle l'infraction est commise ou se poursuit, d'une amende d'au plus 5—000—$ à l'égard d'une première déclaration de culpabilité et d'une amende d'au plus 10—000—$ à l'égard de chaque déclaration de culpabilité subséquente.

(4) Lorsqu'une personne morale est déclarée coupable d'une infraction prévue aux paragraphes (1), (1a) ou (1b), l'amende maximale qui peut être imposée pour chaque journée ou partie de journée au cours de laquelle l'infraction est commise ou se poursuit est de 25—000—$ à l'égard d'une première déclaration de culpabilité et de 50—000—$ à l'égard de chaque déclaration de culpabilité subséquente, contrairement à ce que prévoit le paragraphe (3).

V. Analyse

1. Remarques générales

21 Avant de chercher à répondre à la question soulevée par le présent pourvoi, il peut être utile d’en préciser quelque peu les paramètres et d’examiner le contexte duquel cette question émerge.

22 Il importe au départ de préciser que la question des «attaques incidentes» à l’encontre d’ordonnances administratives met en cause des considérations distinctes de celles rencontrées traditionnellement en matière de contrôle judiciaire. En effet, dans les affaires impliquant le pouvoir de contrôle des cours supérieures, il s'agit généralement de déterminer si la cour doit faire preuve de retenue judiciaire à l'égard d'une décision émanant d'une instance administrative. Bien que les ordonnances administratives du type de celle qui nous préoccupe ici puissent faire l’objet d’un contrôle judiciaire par les cours supérieures, le problème auquel nous sommes confrontés suppose, notamment, qu’aucune demande de révision n’ait été formulée par la partie touchée. Ainsi, la question qui se pose est plutôt celle de savoir si un tribunal pénal, qui n’est pas nécessairement une cour supérieure, peut se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative alors que l’objet premier du litige dont il est saisi est une accusation de nature pénale.

23 Le problème dont nous sommes saisis fait appel, il est vrai, à des considérations qui ne sont pas entièrement étrangères à celles qui sous-tendent le pouvoir de contrôle et de surveillance des cours supérieures. Dans les deux cas, c’est la légalité des actes de l’Administration qui est soulevée. Aux États-Unis, la question des attaques incidentes dans le cadre de procédures pénales a été résolue par le moyen de la doctrine dite de l’épuisement des recours (exhaustion doctrine) qui vise principalement à protéger l’intégrité des mécanismes administratifs mis en place par la loi. Voir en particulier l’arrêt McGee c. United States, 402 U.S. 479 (1971). Notre propre droit administratif connaît une doctrine similaire relativement à la discrétion dont jouissent les cours supérieures dans l’exercice de leur pouvoir de surveillance et de contrôle. Voir: Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Commission des accidents du travail du Québec c. Valade, [1982] 1 R.C.S. 1103; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3. Bien que j’examine plus loin la jurisprudence américaine sur la question des attaques incidentes, je me permets simplement de souligner à ce stade qu’il serait faux de penser que les considérations qui sous-tendent la doctrine de l’épuisement des recours dans le contexte du contrôle judiciaire n’ont aucune pertinence pour la question dont nous sommes saisis. Cela n’est cependant pas suffisant pour priver le problème qui nous est soumis de son originalité propre et pour permettre de le résoudre en y transposant directement des principes développés dans un autre contexte, soit le pouvoir de contrôle et de surveillance des cours supérieures.

24 Par ailleurs, s’il est vrai que nous ne sommes pas dans un contexte de contrôle judiciaire, nous ne sommes pas non plus confrontés à la situation d’un tribunal siégeant en appel d’une décision administrative. En fait, à l’évidence, la question des attaques incidentes se pose précisément lorsqu’aucun droit d’appel devant le tribunal chargé d’entendre l’accusation n’est prévu par la loi en question. Cela ne signifie pas nécessairement, comme on le verra par la suite, qu’aucun droit d’appel n’existe par ailleurs devant une autre instance et que l’existence d’un droit d’appel ou son absence n’est pas un facteur à prendre en considération. Mais le problème soulevé par les attaques incidentes exige au départ de tenir compte du fait que le législateur a choisi de ne pas conférer au tribunal chargé d’entendre l’accusation le pouvoir d’entendre un appel à l’encontre de l’ordonnance administrative. Sous cet angle, la question est donc de savoir dans quelle mesure, en l’absence d’un droit d’appel qui donnerait expressément juridiction au juge du procès, le principe de légalité permet à un tribunal pénal, ici une cour provinciale, de considérer la validité de l’ordonnance administrative à laquelle une personne est accusée de ne pas s’être conformée.

25 Il ne fait aucun doute que le principe de légalité entendu, en particulier, comme la soumission de l’Exécutif à l’autorité de la loi, représente une composante essentielle de notre structure constitutionnelle. Ce principe exige que les citoyens concernés aient la possibilité de porter à l’attention des tribunaux les excès de l’Administration, en particulier lorsque des sanctions pénales sont en jeu. Il explique, notamment, le fait qu’une partie qui se voit opposer un texte réglementaire puisse attaquer de façon incidente la validité de ce texte comme c’est communément le cas, par exemple, en matière de réglementation municipale -- voir R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210 (C.A. Qué.); de même que R. c. Rice, [1980] C.A. 310, relativement, cette fois, à un règlement adopté par un conseil de bande. Le principe de légalité n’implique toutefois pas que l’on puisse ignorer les procédures par lesquelles il est réalisé, ni ne confère nécessairement à un individu la faculté de s’adresser à n’importe quelle instance pour en assurer le respect.

26 Finalement, en cherchant réponse au problème des attaques incidentes à l’encontre d’ordonnances administratives, il faut tenir compte du rôle et de l’importance des structures administratives dans l’ordonnancement des divers secteurs d’activités qui caractérisent la société contemporaine. La multiplication des mécanismes réglementaires et des structures administratives correspondantes reflète la volonté de l’État d’intervenir dans des sphères d’activités dont la complexité croissante, que ce soit dans des domaines comme l’économie, les moyens de communication, la technologie de la santé ou l’environnement, fait appel à une expertise en constante évolution et requiert des instruments normatifs qui permettent une intervention ponctuelle, rapide et répondant aux circonstances particulières de la situation. L’efficacité de ces instruments dépend dans une bonne mesure des sanctions pénales qui assurent leur autorité. Comme l’écrivait le juge Cory dans l’affaire R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, à la p. 233:

Les réalités et les complexités d’une société industrielle moderne associées au besoin réel de protéger tous les membres de la société et, en particulier, ceux qui sont vulnérables font ressortir l’importance cruciale des infractions réglementaires au Canada aujourd’hui. Notre pays ne pourrait tout simplement pas fonctionner sans réglementation très étendue.

27 Afin d’assurer l’intégrité de ces structures administratives tout en cherchant à protéger les droits des personnes affectées par les actes de l’Administration, il est loisible au législateur de mettre en place des mécanismes internes et de prévoir des forums appropriés pour permettre à ces personnes de faire valoir leurs droits. En considérant les exigences qui découlent du principe de légalité et les droits d’une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative, il importe de ne pas isoler l’instance pénale de l’ensemble du processus mis en place par le législateur.

2. Les principes applicables

a) La jurisprudence

28 Comme l’a souligné le juge Laskin de la Cour d’appel, la jurisprudence canadienne sur la question des attaques incidentes à l’encontre d’ordonnances administratives est étonnamment mince. Elle fournit néanmoins certains guides pour cerner la façon appropriée de répondre au problème sous étude.

29 Dans l’affaire R. c. Campbell Chevrolet Ltd. (1984), 14 C.E.L.R. 25 (C. prov. Ont.), le juge Geiger a statué qu’une personne accusée de ne pas s’être conformée à un arrêté rendu en vertu de l’art. 6 de la Loi sur la protection de l’environnement ne pouvait soulever en défense la validité de l’arrêté. À son avis, une personne faisant l’objet d’un tel arrêté devait plutôt se prévaloir du droit d’appel devant la Commission que lui confère la Loi et, par la suite, du droit d’appel à la Cour divisionnaire.

30 La décision dans l’affaire R. c. Canchem Inc. (1989), 4 C.E.L.R. (N.S.) 237 (C. prov. N.-É.), semble également défavorable aux attaques incidentes dans le cadre de poursuites pénales pour défaut de s’être conformé à une ordonnance administrative. Bien que la décision ne soit pas explicite à cet égard, je note cependant que l’Environmental Protection Act, S.N.S. 1973, ch. 6, qui était en cause dans cette affaire, prévoyait à son art. 53 un droit d’appel de l’ordonnance administrative. Suivant les termes de cet article, le juge siégeant en appel, et dont la décision était finale, pouvait se prononcer sur toute question de droit ou de fait, notamment sur la question de la nécessité de l’ordonnance pour la protection de l’environnement.

31 Les appelants, de leur côté, invoquent les propos du juge Saunders dans l’affaire Re Mac’s Convenience Stores Inc. and Minister of the Environment for Ontario (1984), 48 O.R. (2d) 9 (C. div.). S’exprimant au sujet du pouvoir prévu à l’art. 16 de la Loi sur la protection de l’environnement d’ordonner le nettoyage de sols contaminés, le juge Saunders écrivait, à la p. 13:

[traduction] Si le ministre fait faire les travaux, il ne pourra recouvrer ses frais en s’adressant au tribunal compétent que s’il en a ordonné l’exécution en conformité avec l’art. 143. En l’espèce, le pouvoir d’ordonner l’exécution des travaux, prévu à l’art. 143, se fonde sur la compétence du ministre de prendre l’arrêté visé à l’art. 16. Dans le cadre d’une action intentée par le ministre pour recouvrer ses frais, les requérants pourraient faire valoir qu’ils n’ont ni causé ni autorisé l’émission et que celui-ci n’avait donc pas compétence pour prendre l’arrêté visé à l’art. 16. De la même façon, je serais d’avis, compte tenu du sujet et de l’économie de la loi, que la personne poursuivie pour avoir omis de se conformer à l’arrêté pris en vertu de l’art. 16 pourrait se défendre en soutenant qu’elle n’a ni causé ni autorisé la pollution en cause. [Je souligne.]

32 Dans le présent litige, le juge Laskin a écarté ce passage comme un simple obiter. Il l’a également distingué du cas sous étude en affirmant qu’à l’époque où l’affaire Re Mac’s Convenience Stores avait été décidée, il n’existait aucun droit d’appel d’une ordonnance rendue en vertu de l’art. 16, ce qui n’est pas le cas ici. Il s’agit, en effet, d’une différence significative.

33 Je mentionne, en dernier lieu, la décision de la Cour d’appel de l’Alberta dans R. c. Al Klippert Ltd. (1996), 43 Alta. L.R. (3d) 225, rendue peu après la décision de la Cour d’appel de l’Ontario dans la présente affaire. Étant donné que nous sommes également saisis d’un appel dans ce dossier, je limiterai naturellement mes commentaires relativement à cette décision dans laquelle Madame le juge Conrad, au nom de la majorité, a autorisé une attaque incidente à l’encontre d’une ordonnance rendue sous l’autorité de la Planning Act de l’Alberta. Sans rejeter l’analyse du juge Laskin dans la présente affaire, le juge Conrad conclut que la Planning Act ne devait pas être lue comme conférant une quelconque immunité à l’encontre de l’ordonnance d’un agent de développement. Elle s’appuie en particulier sur le fait que la Planning Act ne déclarait pas finale une telle ordonnance, et sur le fait que, selon elle, le juge chargé d’entendre une accusation pour défaut de s’y être conformé était, de toute façon, appelé à se prononcer, au stade de la sentence, sur des questions de planification foncière.

34 Ce survol de la jurisprudence canadienne permet de constater que l’existence d’un droit d’appel de l’ordonnance à l’origine des accusations pénales semble être un facteur important sinon déterminant dans la majorité des affaires. Nous verrons par la suite que si ce facteur ne saurait en lui-même être décisif, il constitue, néanmoins, un élément clé de l’analyse. Ce facteur est également au cœur de la jurisprudence américaine qui, comme je l’ai mentionné précédemment, s’appuie sur la doctrine de l’épuisement des recours. Il convient alors d’y jeter un bref coup d’œil.

35 Dans l’affaire Yakus c. United States, 321 U.S. 414 (1944), l’appelant était accusé d’avoir violé une ordonnance fixant le prix de la viande en temps de guerre et, en défense, cherchait à contester la validité de l’ordonnance. Comme la loi prévoyait expressément un mécanisme d’appel permettant de contester l’ordonnance, la Cour suprême statua qu’une personne ne pouvait ignorer cette procédure et choisir plutôt d’attaquer l’ordonnance dans le cadre d’un procès pour défaut de s’y être conformé. Elle écrivait à cet égard que l’interdiction d’attaquer l’ordonnance [traduction] «sera inacceptable seulement si, en vertu de la loi ou dans les faits, elle prive ceux qui sont accusés de violations, d’une possibilité suffisante d’être entendus sur la question de la validité» (p. 446).

36 Un certain tempérament fut apporté à la règle interdisant les attaques incidentes dans l’arrêt McKart c. United States, 395 U.S. 185 (1969). Il s’agissait, en l’occurrence, d’une accusation pour défaut de s’être rapporté au service militaire. L’appelant souhaitait invoquer le bénéfice d’une exemption alors accordée au dernier fils survivant d’une famille et, sur cette base, contestait la validité de l’ordonnance militaire. Considérant, en particulier, le fait que l’appelant était passible d’emprisonnement et estimant que l’intégrité du processus administratif ne s’en trouverait pas menacée, la cour autorisa l’attaque incidente. Elle prit soin, toutefois, de réitérer la règle générale à l’encontre de telles attaques en la fondant sur la doctrine de l’épuisement des recours, en ces termes, à la p. 195:

[traduction] La partie plaignante peut réussir à faire valoir ses droits dans le cadre du processus administratif. Si elle est tenue d’exercer ses recours administratifs, il se peut que les tribunaux n’aient jamais à intervenir. En outre, l’autonomie administrative veut que l’on donne à l’organisme la possibilité de déceler et de rectifier ses propres erreurs. Enfin, il se peut qu’à force de délibérément passer outre aux processus administratifs, l’on mine l’efficacité de l’organisme en incitant les gens à ne pas tenir compte de ses procédures.

37 La jurisprudence subséquente a confirmé l’extrême réticence de la Cour suprême des États-Unis à permettre que soit invoquée l’invalidité d’une ordonnance administrative en défense à une accusation d’avoir contrevenu à l’ordonnance. Voir en particulier les arrêts McGee c. United States, précité, et United States c. Mendoza-Lopez, 481 U.S. 828 (1987).

38 Comme l’illustre le passage reproduit ci-dessus, la doctrine de l’épuisement des recours repose sur un ensemble de considérations, dont l’utilisation efficace des ressources judiciaires et la préservation de l’intégrité du processus administratif. Quant à ce dernier élément, il est impossible de dissocier entièrement la doctrine de l’épuisement des recours du souci de respecter l’intention législative quant à la mise en place de la structure administrative et des mécanismes d’appel qu’elle comporte. S’il n’est pas opportun, pour les raisons mentionnées précédemment (par. 23), de recourir à la doctrine de l’épuisement des recours pour trancher chez nous le problème des attaques incidentes, il est, en revanche, tout à fait approprié de s’enquérir de l’intention du législateur afin de déterminer le forum approprié pour décider de la validité d’une ordonnance administrative.

39 Cette approche est d’ailleurs celle retenue tout récemment au Royaume-Uni par la Chambre des lords dans l’affaire R. c. Wicks, [1997] 2 W.L.R. 876. L’intimé était accusé de n’avoir pas respecté un ordre de démolition qui avait été rendu en vertu de la Town and Country Planning Act 1990 puis confirmé en appel par le secrétaire d’État. Devant le tribunal pénal, il invoquait en défense l’invalidité de l’ordonnance. La Chambre des lords a jugé que, vu le mécanisme d’appel complet prévu à la Town and Country Planning Act 1990, l’intention du Parlement était de ne pas autoriser les tribunaux siégeant en matière pénale à examiner la validité de l’ordonnance. Lord Hoffmann écrivait à cet égard: [traduction] «La question doit reposer entièrement sur l’interprétation de la loi sur laquelle est fondée la poursuite» (p. 891). C’est une approche similaire que je propose.

40 Je note, par ailleurs, que Lord Nicholls of Birkenhead, dans des motifs concordants, exprime à la p. 884 un doute quant à la sagesse de distinguer entre l’invalidité qui serait [traduction] «patente» de celle qui serait [traduction] «latente». Ce faisant, il semble rejeter implicitement le raisonnement retenu plus tôt par la Chambre des lords dans l’affaire Director of Public Prosecutions c. Head, [1959] A.C. 83, sur laquelle les appelants se sont appuyés devant nous.

b) La recherche de l’intention législative quant au forum approprié

41 Dans son traité de droit administratif (Administrative Law (3e éd. 1996)), le professeur David Mullan suggère que la validité des actes de l’Administration peut être soulevée aussi bien directement que de façon incidente. Il écrit, notamment, à la p. 490:

[traduction] L’attaque incidente concerne essentiellement l’invalidité ou l’absence de compétence. Les décisions, ordonnances ou mesures prises sans compétence ou débordant le cadre des attributions conférées à leur auteur sont entachées de nullité et ne peuvent servir de justification; légalement, elles n’existent pas.

42 Bien que cette proposition soit juste, comme c’est généralement le cas en matière réglementaire, elle est d’une portée beaucoup trop générale pour être appliquée en toutes circonstances. Prise à la lettre, elle impliquerait qu’une personne à l’égard de qui une ordonnance est rendue serait entièrement libre, plutôt que de recourir aux procédures mises en place pour contester l’ordonnance, d’attendre que des accusations pénales soient déposées pour en soulever la validité. Il va sans dire qu’une telle solution aurait des conséquences sérieuses pour l’Administration comme pour la société en général. Outre le risque de discrédit des instances administratives, il en résulterait un recours croissant à des sanctions pénales. Plutôt que de favoriser la collaboration et la conciliation, qui sont parmi les objectifs essentiels de tels mécanismes administratifs, cela mènerait à un durcissement des rapports entre l’Administration et les citoyens. Dans bien des cas, cela aurait pour effet de miner sérieusement l’efficacité de régimes administratifs conçus pour répondre à des situations exigeant des remèdes immédiats, comme c’est souvent le cas, par exemple, en matière d’environnement.

43 Il ne faut pas non plus négliger le fait que nombre de ces structures administratives visent à faire appel à un savoir d’expert par la création d’instances spécialisées. En permettant au citoyen de court-circuiter ces instances et de transposer le débat dans l’arène judiciaire, on risquerait d’amener les tribunaux à se prononcer sur des questions à l’égard desquelles ils ne sont pas les mieux placés. L’importance des structures administratives pour l’ordonnancement des activités d’une société comme la nôtre exige donc de tempérer significativement la portée des propos du professeur Mullan, en particulier lorsque l’on est en présence de structures dotées d’un mécanisme d’appel complet.

44 Ces remarques ne sauraient toutefois être interprétées comme minimisant l’importance de s’assurer que l’Administration exerce ses pouvoirs dans les limites prescrites par la loi ou encore que les citoyens disposent de recours appropriés leur permettant de faire valoir leurs droits. Elles impliquent, cependant, qu’il faut faire preuve de prudence et de discernement afin de tenir compte de l’intention du législateur quant au forum approprié. En considérant l’importance d’assurer que l’Administration demeure dans les limites fixées par la loi de même que la nécessité de permettre à un citoyen visé par un acte de l’Administration de faire pleinement valoir ses droits, il importe de ne pas isoler l’instance pénale de l’ensemble du processus mis en place par le législateur. L’examen de la doctrine et de la jurisprudence me convainc que la façon appropriée de trancher la question, en tenant compte à la fois de l’intégrité du processus administratif et des intérêts des justiciables, est de placer au centre de l’analyse la recherche de l’intention législative.

45 La Cour d’appel, sous la plume du juge Laskin, propose cinq facteurs à considérer afin de déterminer si un tribunal peut se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative attaquée de façon incidente dans le cadre de procédures pénales. Ces facteurs sont: (1) les termes de la loi dont découle le pouvoir de rendre l’ordonnance; (2) l’objectif de la loi; (3) l’existence d’un droit d’appel; (4) la nature de la contestation; et (5) la sanction imposable pour défaut d’avoir respecté l’ordonnance.

46 Sous réserve des remarques qui suivent quant au quatrième facteur, cette approche m’apparaît satisfaisante en autant, cependant, qu’elle reflète une démarche générale centrée sur la recherche de l’intention législative quant au forum approprié. Dans cette optique, les facteurs énoncés ci-dessus ne représentent pas des critères autonomes et absolus, mais plutôt des indices importants, parmi d’autres, permettant de cerner l'intention législative. Ce faisant, on doit, notamment, présumer que le législateur n’a pas eu pour intention de priver les citoyens affectés par les actes de l’Administration d’une possibilité adéquate de faire valoir l’invalidité d’une ordonnance. La démarche interprétative doit donc viser à déterminer non pas si une personne peut ou non soulever la validité d’une ordonnance qui affecte ses droits, mais plutôt si la loi prescrit un forum particulier à cette fin.

47 Ma réserve à l’égard du quatrième facteur tient à ce que la Cour d’appel, en se penchant sur la question de la nature de la contestation, suggère de faire une distinction entre l’invalidité pour absence de juridiction ab initio et l’invalidité qui découle de la perte de juridiction et pour laquelle une attaque incidente ne serait pas autorisée. Il n’est pas clair, cependant, que cette distinction soit toujours possible en pratique, ni comment cette distinction permet véritablement de nous informer sur l’intention législative quant au forum approprié.

48 En ce qui concerne les difficultés soulevées par la dichotomie fondée sur l’absence de juridiction et la perte de juridiction, il faut reconnaître que la distinction entre une ordonnance pour laquelle un agent de l’État n’aurait pas juridiction au départ et une ordonnance à ce point déraisonnable qu’elle entraînerait une perte de juridiction n’est pas des plus aisées. Depuis l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, la jurisprudence de notre Cour démontre une volonté on ne peut plus claire d’échapper aux difficultés liées à ce type de distinction.

49 Mais l’approche du juge Laskin relativement à la nature de la contestation souffre d’une faille encore plus fondamentale. La distinction qu’il propose implique, en effet, une démarche centrée exclusivement sur la juridiction de l’autorité qui a rendu l’ordonnance, sans égard aux rapports qui peuvent exister entre la nature de la contestation et la juridiction de l’instance d’appel ou sa raison d’être. La juridiction de celui qui a rendu l'ordonnance est certainement pertinente au litige puisque c'est elle qui est contestée. Mais la question que nous devons trancher est celle de savoir devant quel forum cette contestation doit avoir lieu en supposant, pour les fins de la discussion, que l’ordonnance souffre effectivement d’un vice juridictionnel. Dans le cas où le législateur a mis en place une instance administrative d’appel, il faut se demander s’il a voulu que cette instance ait juridiction, à l’exclusion du tribunal pénal, pour se prononcer sur la validité de l’ordonnance contestée. À cette fin, l’on s’intéressera naturellement à la nature de la contestation, non pas pour savoir si elle soulève un excès ou une absence de juridiction chez l’agent ou l’officier qui a rendu l’ordonnance administrative, mais plutôt pour savoir si la contestation met en cause des considérations qui relèvent de la juridiction conférée par la loi à l’instance d’appel. S’agissant de déterminer le forum approprié, c’est, en effet, la juridiction de l’instance d’appel qui nous préoccupe, et non celle du directeur, bien que ce soit cette dernière qui soit contestée.

50 Ainsi, lorsque la contestation de l’ordonnance amène à tenir compte d’éléments qui relèvent de l’expertise particulière d’une instance administrative d’appel, on disposera d’un indice solide pour conclure que le législateur souhaitait que la question soit tranchée par cette instance et non par une cour de juridiction pénale. À l’inverse, le fait que la contestation de l’ordonnance repose sur des considérations étrangères à l’expertise ou à la raison d’être d’une instance administrative d’appel suggère, sans toutefois être déterminant en lui-même, que le législateur n’a pas voulu réserver à cette instance le pouvoir exclusif de se prononcer sur la validité de l’ordonnance. Je souligne que cette analyse doit procéder en tenant compte des particularités de chaque régime administratif. Une approche comme celle suggérée par la Cour d’appel et qui tendrait à une règle générale concernant la nature de la contestation n’est pas respectueuse de l’importance qu’il faut accorder à l’intention législative.

51 Je reformulerais donc le quatrième facteur suggéré par la Cour d’appel pour tenir compte de la nature de la contestation eu égard à l’expertise de l’instance d’appel et de sa raison d’être.

c) Conclusion

52 En somme, la question de savoir si un tribunal pénal peut, de façon incidente, se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative dépend de la loi dont découle l’ordonnance et exige qu’on y réponde en recherchant l’intention législative quant au forum approprié. Ce faisant, on doit présumer que le législateur n’a pas voulu priver une personne visée par une ordonnance de l’opportunité de faire valoir ses droits. À cette fin, les cinq facteurs suggérés par la Cour d’appel constituent, tels que reformulés ici, des indices importants qui permettent de cerner l’intention législative quant au forum approprié pour soulever la validité d’une ordonnance administrative.

3. L’application des principes à la présente affaire

53 La Loi sur la protection de l’environnement a pour objectif «d’assurer la protection et la conservation de l’environnement naturel» (art. 2). À cette fin, elle confère aux directeurs nommés par le ministre en vertu de la Loi un certain nombre de pouvoirs dont la portée est considérable et qui ont un caractère essentiellement préventif. Ainsi, en vertu de l’art. 7, le directeur est autorisé à rendre un arrêté de suspension par lequel il peut ordonner la cessation de toute activité entraînant le rejet de contaminants qui présentent ou dont l’intensité présente un danger pour la vie ou la santé humaine. D’autre part, toute construction ou modification d’une usine, d’un ouvrage ou d’un appareil susceptible de rejeter un contaminant dans l’environnement, ou toute modification de procédé ou de débit de production entraînant le rejet de contaminants dans l’environnement est assujetti à l’autorisation préalable du directeur au moyen d’un certificat (art. 8). Enfin, l’art. 17 autorise le directeur à rendre un arrêté à l’encontre du propriétaire d’une entreprise ou d’un bien, ou encore de celui qui en a le contrôle, afin d’ordonner que des mesures soient prises pour empêcher ou diminuer le risque de contamination pour l’environnement. Manifestement, ce sont là des pouvoirs considérables qui ne sont assujettis, en ce qui concerne les art. 7 et 17, qu’à la condition que le directeur se fonde sur des motifs raisonnables et probables qu’il y a risque de contamination suivant la définition du mot «contaminant» à l’art. 1 de la Loi.

54 Le fait même que la Loi donne au directeur un certain nombre de pouvoirs à caractère préventif, dont ceux prévus à l’art. 17 et qui sont ici en cause, indique clairement que le but de la Loi n’est pas simplement de remédier à la contamination de l’environnement, mais aussi d’en assurer la prévention. Il est donc essentiel de tenir compte de cet objectif dans la compréhension du régime et des procédures mises en place par la Loi.

55 Il est vrai que celle-ci a également une dimension curative. Ainsi, la Loi confère au Ministre le pouvoir d’ordonner réparation en cas d’émission ou de rejet d’un contaminant dans l’environnement (art. 16), pouvoir désormais exercé par le directeur en vertu de l’actuel art. 17 (L.R.O. 1990, ch. E.19). Ce pouvoir, comme le fait que l’art. 143 autorise le gouvernement, ainsi que ce fut le cas en l’espèce, à procéder lui-même aux mesures nécessaires pour protéger l’environnement et à intenter des poursuites en recouvrement des sommes déboursées, ne saurait amoindrir l’importance de l’objectif préventif de la Loi. Au contraire, à mon avis, l’art. 143 démontre le souci du législateur de donner à l’Administration les outils nécessaires pour assurer le prompt respect des ordonnances rendues en vertu de la Loi, puisqu’une personne visée par une ordonnance court le risque de devoir assumer les frais des mesures qu’elle aura elle-même négligé ou refusé de prendre.

56 La Loi ne laisse toutefois pas sans moyens une personne touchée par une décision du directeur. Au contraire, elle prévoit aux art. 120 et suiv. la création d’une Commission d’appel de l’environnement, dont la seule et unique fonction est de siéger en appel des décisions du directeur. En particulier, l’art. 122 permet à une personne visée par un arrêté de s’adresser à la Commission dans les 15 jours de la signification de l’arrêté. Siégeant à trois, la Commission a pleins pouvoirs pour réviser la décision du directeur et prendre les mesures qu’elle estime nécessaires. Elle peut, à cet égard, substituer son opinion à celle du directeur (art. 123). Il s’agit donc d’un processus de novo, visant à permettre la révision de la décision du directeur à la lumière des représentations de la partie touchée. Dans l’éventualité où cette dernière n’obtiendrait pas satisfaction, elle bénéficie, par ailleurs, d’un droit d’appel à la Cour divisionnaire sur une question de droit et d’un droit d’appel au Ministre sur toute autre question.

57 Il est clair que, par ce processus, le législateur a voulu mettre en place une procédure complète, indépendante du droit éventuel de recourir à la révision en cour supérieure, afin d’assurer qu’il existe un moyen rapide et efficace de trancher les différends susceptibles de survenir entre le directeur et les personnes visées par un arrêté. Le choix de créer une instance spécialisée reflète la nature complexe et technique des questions susceptibles d’être soulevées relativement à la nature et l’étendue de la contamination, de même qu’aux mesures appropriées. À cet égard, la Commission joue un rôle essentiel pour l’efficacité du régime tout en assurant un équilibre entre les intérêts conflictuels soulevés par la protection de l’environnement.

58 Enfin, la Loi crée un recours pénal pour défaut de se conformer à un arrêté rendu par le directeur (par. 146(1a)). La question, en l’occurrence, est de savoir si une personne qui n’a pas contesté un arrêté en se prévalant de la procédure d’appel devant la Commission peut, au stade des accusations, soulever en défense la validité de l’arrêté.

59 En l’absence de réponse explicite à cette question dans le texte de loi, il faut chercher à déterminer la solution qui paraît la plus compatible avec l’intention législative. De l’examen de la Loi sur la protection de l’environnement, il ressort clairement que celle-ci a pour objectif premier de prévenir la contamination de l’environnement dans la province, et non simplement de chercher à réparer les dommages causés à l’environnement par l’activité humaine, même en supposant que la réparation soit toujours possible. Un tel objectif requiert des moyens d’intervention rapides et efficaces de manière à s’assurer que les mesures nécessaires soient prises promptement. Cet objectif se reflète à la fois dans l’étendue des pouvoirs conférés au directeur et dans la création d’une procédure d’appel visant à contrebalancer les pouvoirs considérables conférés au directeur en accordant aux personnes touchées l’occasion de faire connaître leur point de vue et de faire valoir leurs droits dans les délais les plus brefs. Comme l’a exprimé le juge Kurisko dans la présente affaire (à la p. 341):

[traduction] Il est essentiel que le caractère exécutoire des arrêtés pris par le directeur en vertu de l’art. 17 soit déterminé de façon prompte, experte et efficace dans le respect des droits privés des personnes qu’ils visent. L’adoption du processus d’appel en trois étapes, prévu à l’art. 123, permet d’atteindre cet objectif.

60 En l’espèce, les appelants ont choisi d’ignorer non seulement l’arrêté mais aussi le mécanisme d’appel, préférant attendre que des accusations soient portées pour faire connaître leur position. Onze ans après, ces procédures sont encore pendantes et les appelants prétendent toujours que l’arrêté n’aurait jamais dû être rendu. Il m’apparaît évident que toute cette question aurait pu être tranchée plus rapidement et de façon mieux informée par la Commission. L’attitude des appelants a forcé le gouvernement à procéder lui-même aux mesures jugées nécessaires pour prévenir le déversement de BPC. Bien que la Loi envisage une telle possibilité, on ne saurait prétendre qu’il s’agit là d’une démarche que la Loi vise à encourager. Je suis d’accord avec le juge Laskin de la Cour d’appel de l’Ontario pour conclure que le fait d’autoriser les appelants à contester l’ordonnance de façon incidente au stade du processus pénal encouragerait un comportement contraire aux objectifs de la Loi et tendrait à miner son efficacité.

61 Par ailleurs, les appelants ne peuvent, à cet égard, opposer leur droit de se défendre de façon pleine et entière sans démontrer que la Loi est, de ce point de vue, défaillante ou encore que les agissements de l’Administration ont eu pour effet, dans les faits, de les priver de ce droit. Or, rien n’indique que le processus d’appel établi par la Loi n’était pas adéquat ou que la Commission n’était pas habilitée à remédier au défaut qu’ils invoquent maintenant à l’encontre de l’arrêté.

62 Cela m’amène à traiter du facteur portant sur la nature de la contestation dont j’ai discuté antérieurement. Au procès, les appelants ont cherché à démontrer que l’arrêté était invalide parce qu’il ne pouvait s’appuyer sur des motifs raisonnables et probables de croire, suivant les termes de l’art. 17, qu’il existait un danger de contamination pour l’environnement. Faisant droit à cette prétention, le juge de première instance a examiné la preuve d’expert quant aux dangers que présentent les BPC et quant à la façon la plus appropriée de prévenir ces dangers. Sur la base de cette preuve, il a conclu que l’ordre de construire un abri pour entreposer les transformateurs était mal fondé, tout comme l’était l’ordre de nettoyer les surfaces de béton tachées d’huile contaminée. Selon lui, le nettoyage ordonné comportait le risque que des particules contaminées soient libérées, présentant ainsi un danger accru pour l'environnement. Or, il m’apparaît incontestable que ce sont là précisément le genre de questions pour lesquelles la Commission a été créée. Comme je l’ai indiqué, il importe peu que soit invoquée l’absence de juridiction ab initio ou la perte de juridiction. Ce qui importe c’est de savoir à qui le législateur a voulu donner juridiction pour entendre et trancher la question soulevée. En l’espèce, la réponse à cette question ne fait aucun doute. Le législateur a mis sur pied une instance spécialisée pour entendre les questions relatives à l’environnement et adopter les mesures appropriées pour prévenir sa contamination. Je vois mal comment on pourrait permettre que ces questions soient tranchées par un tribunal pénal plutôt que par la Commission d’appel de l’environnement, créée à cette fin, sans porter atteinte au régime mis en place par la Loi.

63 Il reste à considérer le dernier facteur suggéré par le juge Laskin, soit les conséquences pénales pour l’accusé. Il s’agit, en l’occurrence, d’une amende d’au plus 5 000 $ pour une personne physique, et d’au plus 25 000 $ pour une personne morale. Ce montant maximal, prévu pour une première infraction, est doublé en cas d’infraction subséquente. Bien que ces sommes ne soient pas négligeables, on remarque qu’aucune amende minimale n’est prescrite et que l’emprisonnement n’est pas envisagé, du moins comme sanction directe de la violation de la Loi sur la protection de l’environnement. Quelle que soit la sévérité que l’on puisse attribuer à de telles mesures, elles ne suffisent pas pour permettre de conclure que l’intention du législateur était d’autoriser des contestations incidentes, au détriment des objectifs poursuivis par la Loi et de la juridiction de la Commission.

64 En terminant, je ne peux m’empêcher de souligner le fait que les appelants, par leur refus systématique de coopérer avec le ministère de l’Environnement et leur fermeture à tout dialogue ont fait preuve d’une rigidité dont ils doivent maintenant supporter les conséquences. Une telle attitude ne sert ni les intérêts de la société dans la protection de l’environnement, ni les intérêts de ceux qui se trouvent assujettis à des ordonnances administratives. Bien que les sanctions pénales demeureront sans doute toujours une composante nécessaire de tout régime réglementaire, il importe qu’elles ne deviennent pas l’instrument principal ou usuel des rapports entre l’Administration et les citoyens.

VI. Dispositif

65 Considérant l’objectif de la Loi sur la protection de l’environnement et les mécanismes procéduraux mis en place pour assurer à une personne visée par un arrêté la possibilité de faire valoir ses droits, je conclus qu’une personne accusée d’avoir fait défaut de se conformer à un arrêté rendu en vertu de la Loi ne peut, en défense, chercher à attaquer la validité de l’ordonnance alors qu’elle ne s’est pas prévalue des mécanismes d’appel prévus par la Loi. En conséquence, le juge du procès n’avait pas juridiction pour se prononcer sur la validité de l’arrêté.

66 Pour ces motifs, je confirmerais la décision de la Cour d’appel et je rejetterais le pourvoi.

Pourvoi rejeté.

Procureurs des appelants: Greenspan & Associates, Toronto.

Procureur de l’intimée: Le procureur général de l’Ontario, Toronto.

Références :

Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt: Re Mac’s Convenience Stores Inc. and Minister of the Environment for Ontario (1984), 48 O.R. (2d) 9
arrêts mentionnés: Wilson c. La Reine, [1983] 2 R.C.S. 594
R. c. Litchfield, [1993] 4 R.C.S. 333
R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223
R. c. Domm (1996), 31 O.R. (3d) 540, autorisation de pourvoi refusée, [1997] 2 R.C.S. viii
Everywoman’s Health Centre Society (1988) c. Bridges (1990), 54 B.C.L.R. (2d) 273
McGee c. United States, 402 U.S. 479 (1971)
Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561
Commission des accidents du travail du Québec c. Valade, [1982] 1 R.C.S. 1103
Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403
Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3
R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674
R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650
Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210
R. c. Rice, [1980] C.A. 310
R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154
R. c. Campbell Chevrolet Ltd. (1984), 14 C.E.L.R. 25
R. c. Canchem Inc. (1989), 4 C.E.L.R. (N.S.) 237
R. c. Al Klippert Ltd. (1996), 43 Alta. L.R. (3d) 225
Yakus c. United States, 321 U.S. 414 (1944)
McKart c. United States, 395 U.S. 185 (1969)
United States c. Mendoza‑Lopez, 481 U.S. 828 (1987)
R. c. Wicks, [1997] 2 W.L.R. 876
Director of Public Prosecutions c. Head, [1959] A.C. 83
U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Lois et règlements cités
Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141, art. 1(1) «contaminant» [mod. 1983, ch. 52, art. 1(1)], 2, 7, 8, 16, 17 [abr. & rempl. idem, art. 6], 120 et suiv., 122(1), 123 [mod. 1981, ch. 49, art. 3], 143, 146(1a) [aj. 1986, ch. 68, art. 14], (3) [idem], (4) [idem].
Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1990, ch. E.19, art. 17, 186(2).
Doctrine citée
Mullan, David J. Administrative Law, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.

Proposition de citation de la décision: R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706 (30 avril 1998)

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Origine de la décision

Date de la décision : 30/04/1998
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